Haridus ja kultuur › Muu haridus ja kultuur

Kuna minister nõutud kvalifikatsiooninõudeid määruses ei olnud kehtestanud, leidis Riigikohus, et seadusega nõutav õigustloov akt on jäänud PS § 94 lg-ga 2 vastuolus oleval moel andmata. Taotlejate kaebuste rahuldamise tulemusel jäid kõigis neljas kohtuasjas kaebaja kanda nii EEL enda kantud menetluskulud kui ka taotlejate poolt kõigis kohtuastmetes kantud menetluskulud, millest EEL-l tuli kanda üldjuhul ligi pool. Seega on pidanud EEL ministri poolt õigustloova akti andmata jätmise tõttu kandma neljas kohtuasjas taotlejate menetluskulusid kogusummas 19 195 eurot. Samuti on EEL pidanud õigustloova akti andmata jätmise tõttu kandma põhiseaduslikkuse järelevalvega seonduvalt kohtuasjas nr 3-18-1432 enda esindamisega seotud õigusabikulusid summas 3960 eurot.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

1.1 viidatud kohtuvaidlustes kogusummas 19 195 eurot, mida saab pidada otseseks varaliseks kahjuks kaebajale VÕS § 128 lg 3 tähenduses, kuna see tõi kaasa kaebaja vara väärtuse vähenemise. Teiseks, tuleb lisaks eeltoodud otsesele varalisele kahjule MKM-l hüvitada ka kaebajale tekitatud otsene varaline kahju, mis seisneb kaebaja poolt kantud lepingulise esindaja kuludes kohtuasjas nr 3-18-1432 summas 3 960 (ilma käibemaksuta), mis on seotud põhiseaduslikkuse järelevalve küsimusega ning seega MKM-i rikkumisega. Kolmandaks seisneb MKM-i poolt kaebajale tekitatud otsene varaline kahju ka 22.04.2022 MKM-le esitatud nõudekirja koostamiseks kulunud õigusabikuludes summas 4 817,8 eurot (ilma käibemaksuta), mis on kohtupraktika kohaselt hüvitatavad; ‒ kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega. Õigustloova akti andmata jätmisega riivatavaks õiguseks on kaebaja puhul ühinemisvabadus (PS § 48), eneseteostusvabadus (PS § 19) ja omandipõhiõigus (PS § 32). Kuna ehitusvaldkonda reguleerib spetsiifiliselt EhS ning selle § 24 lg-d 4 ja 5 nõuavad ministri, mitte kaebaja või mõne kolmanda osapoole, kehtestatud täpsemaid kvalifikatsiooninõudeid teatud tegevusaladel pädeva isikuna tegutsemiseks, takistas riik (MKM) määruse vastu võtmata jätmisega kaebajal tegutsemast enda põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks, rikkudes seega kaebaja PS §-st 48 tulevat ühinemisvabadust. Riive kaebaja ühinemisvabadusele oli seejuures oluline ja intensiivne, kuna kaebajal polnud võimalik oma põhikirjalisi (kaebaja põhikirja p-d 2.1.1, 2.1.5, 2.1.7 ja 2.2.8) ja kutseseadusest (KutS § 12 lg 1) tulenevaid eesmärke, eelkõige kutsete andmist, täita muul viisil või muud meedet kasutades. Võttes arvesse, et Riigikohus on otsusega nr 3-18-1432 (p 26) määruse nr 61 vastu võtmata jätmise kuulutanud ka põhiseadusega vastuolus olevaks, on tegemist olulise rikkumisega. Lisaks ühinemisvabaduse põhiõiguse rikkumisele on MKM-i valitsemisalas tegutseva ministri poolt määruse nr 61 vastu võtmata jätmine rikkunud ka kaebaja eneseteostusvabadust (PS § 19), mis hõlmab endas tegutsemisvabadust ning on seotud mh ettevõtlusvabadusega (PS § 31) ja ühinemisvabadusega (PS § 48). Nii on eneseteostusvabaduse kandjateks ka juriidilised isikud, sh MTÜ-d, mille eesmärk on füüsilisest isikust liikmete või omanike õiguste ja vabaduste tagamine. Õigust vabale eneseteostusele riivab iga negatiivne mõjutus riigivõimu poolt, mis võib avalduda nii õigusaktis kui ka toimingus (sh toimingust keeldumises) ning on seejuures vastuolus põhiseadusega. Vastavate nõuete rahuldamisega ning kulude kaebajalt välja mõistmisega kaasneb ka kaebaja vara vähenemine ning seega omandipõhiõiguse riive; ‒ rikutud norm oli selge ning sellega ei olnud jäetud MKM-le otsustamisruumi. EhS § 24 lg 4 kohustab ministrit teatud tegevusalade kohta määrust andma, mitte ei jäta selleks otsustusvabadust. Nii leidis Riigikohus, et seadusandja on määruse andmise teinud kohustuslikuks. Järelikult puudus MKM-i valitsemisalas tegutseval ministril kaalutlusruum oma volituste rakendamiseks ning määruse kui õigustloova akti vastuvõtmiseks; ‒ rikkumine ei olnud vabandatav. Käesoleval juhul ei nähtu ei Riigikohtu otsusest asjas nr 318-1432 ega ka muudest asjaoludest, et määruse kui õigustloova akti kehtestamata jätmine MKM-i valitsemisalas tegutseva ministri poolt oleks vabandatav. Vastutust välistava asjaolu puudumist peab tõendama MKM ehk vastustaja; ‒ esineb otsene põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja kaebajale tekkinud kahju vahel. Lähtuvalt conditio sine qua non põhimõttest juhul, kui MKM-i valitsemisalas tegutsev minister oleks EhS § 24 lg 4 alusel kehtestanud määrusega nr 61 nõutud kvalifikatsiooninõuded enne kaebaja poolt taotlejate suhtes tehtud otsuseid, oleksid kaebaja otsused taotlejate suhtes, millega jäeti kutsed andmata, olnud õiguspärased. Kohtud poleks neid kehtetuks tunnistanud ning kaebaja poleks pidanud kaotanud menetluspoolena kandma taotlejate menetluskulusid ega enda õigusabikulusid põhiseaduslikkuse järelevalve küsimusega seoses;

‒ rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ja rikkumine on piisavalt selge. Rikutud norm(id), EhS § 24 lg-d 4 ja 5, on piisavalt selged, täpsed ja tingimusteta ning annavad kaebajale õigusi. EhS § 24 lg-d 4 ja 5 on piisavalt selged MKM-i valitsemisalas tegutseva ministri volituse ulatuse, sisu ja piiride osas ning nendega ei olnud jäetud ministrile otsustamisruumi õigustloova akti vastuvõtmise üle otsustamise või selle sisu osas; ‒ rikutud normi eesmärgiks on anda kaebajale õigusi. Antud juhul kaitsebki EhS § 24 lg-te 4 ja 5 alusel antav ministri määrus kaebaja õigusi, st määrus annab kaebajale materiaalõigusliku aluse kutsete andmiseks ja andmisest keeldumiseks. Ilma selle õiguseta ei ole võimalik kaebajal haldusorganina oma eesmärki täita, st kutseid välja anda või andmisest keelduda; ‒ kaebaja kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma, kuivõrd MKM-i poolt rikutud norm (EhS § 24 lg-d 4 ja 5) annab kaebajale õiguse kutse andjana tegutsemiseks. Samuti kuulub kaebaja eriliselt kannatanud isikute rühma, kuna ministri poolt andmata jäetud õigustloova akti (määruse) alusel kehtestatavad kutsekvalifikatsiooninõuded piiravad suhteliselt kitsa ringi isikute grupi õigusi. Määruse kehtestamata jätmise tulemusel tekkis kahju ainult väga kitsale ringile isikutele, kes soovivad tegutseda ehitusvaldkonnas konkreetsetel tegevusaladel või väljastada isikutele kutseid ehitusvaldkonnas konkreetsetel ametialadel tegutsemiseks. 3) Kutse andmise tasu ei pea katma kõikvõimalikke kutse andja (kaebaja) õigusabikulusid, vaid ainult neid, mis konkreetselt seostuvad kutsete väljastamisega. Riigivõimu põhiseadusvastasest tegevusest tulenevad õigusabikulud ei ole ega peagi olema KutS ega RvastS eesmärgist tulenevalt kutse andmise kuludega hõlmatud ning seega kutse andmise tasudega kaetud. 4) Viivis muutus sissenõutavaks alates 22.04.2022 nõudekirja saatmisest MKM-le ning on sissenõutav kuni nõude kohase täitmiseni. Seega nõuab kaebaja kahjusummalt 27 792,8 eurot VÕS § 113 lg 1 teises lauses sätestatud määras viivist nõudekirja saatmisest kuni kaebuse esitamiseni sissenõutavaks muutunud viivise hüvitamist summas 359,4 eurot ((27 792,8 eurot x 8%)/365) x 59 päeva) ja alates kaebuse esitamisest, s.o 20.06.2022 kuni kohtuotsuse tegemiseni sissenõutavaks muutunud viivist kindlas summas.

olemasolu. Alternatiivselt, kahju suurust oleks saanud piirata, kui kaebajat kohtumenetluses esindanud professionaalne õigusabiteenuse osutaja oleks kaebajat õigeaegselt ning õigesti nõustanud, sh hinnanud õigesti kohtuvaidluse perspektiivikust. Kaebajale tekitatud kahju on otseses põhjuslikus seoses kaebaja antud haldusaktide ja kohtulahenditega, milles haldusaktid tühistati ja kaebajalt nõuti välja menetluskulu. Vastustaja õigustloova akti andmata jätmine on põhjuslikus seoses niivõrd, kuivõrd kaebaja tugines haldusaktides puudulikule õiguslikule alusele. Iga haldusorgan vastutab oma haldusaktide õiguspärasuse eest ise. 4) Puudub õiguslik alus, millest tulenevalt on kaebajal õigus nõuda oma kohtus kantud kulude hüvitamist vastustajalt. Asjaolu, et kohus tuvastas vastustaja EhS § 24 lg-st 4 tuleneva kohustuse rikkumise, ei ole vastustaja hinnangul aluseks nõuda kohtuasjas väljamõistetud menetluskulu omakorda regressi korras vastustajalt. Kaebaja osales kohtumenetluses haldusorganina, mitte eraõigusliku isikuna. Kuna kaebaja tegutseb haldusorganina halduslepingu alusel ja kaebajale tekitatud varaline kahju on tekkinud haldusülesannete täitmisel, tuleks kaebajal kaaluda pöörduda kaebuses toodud kulude hüvitamise osas avaliku võimu esindaja poole, kellelt kaebaja sai haldusülesanded. 5) Nõustuda ei saa kaebaja nõudekirja koostamisele ja esitamisele tehtud kulu hüvitamisega. Kaebaja ei ole ei nõudekirjas ega kaebuses selgitanud, millisele õiguslikule alusele tuginedes nõuab kaebaja nõudekirja koostamisele ja esitamisele tehtud kulu hüvitamist. Iseenesest võib mõista kaebaja vajadust tellida õigusabiteenusena nõudekirja koostamise, kuid vastustaja hinnangul puudub kaebajal igasugune õiguslik alus nõuda vastustajalt vastava teenuse kulu hüvitamist. Kaebuse punktis 1.3 nimetatud õigusabiteenuse kulu näol ei ole tegemist käesoleva kohtumenetluse kuluga, vaid iseseisva hüvitise nõudega, mille osas asub tõendamise kohustus kaebajal. Nõudekirja koostamiseks ja esitamiseks tehtud õigusabikulu on kaebaja vaba tahe, mis ei kuulu käesolevaid asjaolusid arvestades vastustajalt välja mõistmisele. Vähemalt pole nõudekirjaga seonduvat kulu kaebuses veenvalt põhjendatud ega viidatud nõude õiguslikule alusele. Kaebajal puudub igasugune õiguslik alus siduda nõudekirja koostamiseks ja esitamiseks tehtud õigusabikulu kohtumenetluses välja mõistetud kuludega ning nõuda vastustajalt selle kulu hüvitamist. 6) Kaebaja nõude õiguspärasust mõjutab mh ka HKMS § 109 lg 7, mille kohaselt menetlusosaline ei või teise menetlusosalise vastu, kellelt kohus on menetluskulud välja mõistnud, esitada nõuet kulude hüvitamiseks kahju hüvitamise nõudena või muul sellesarnasel viisil. Seega, kui mitte „kahju hüvitamise nõudena“, siis „muu sellesarnasel viisil“ hõlmab RVastS § 14 lg 1 alusel esitatud kahjunõudeid, kui nõude aluseks on menetluskulu. Kohtuasjas nr 3-18-1432 tehtud Riigikohtu otsusest nähtub selgelt, et vastustaja oli selles asjas menetlusosaliseks HKMS § 15 lg 1 punkti 3 alusel, mistõttu puudub kaebajal õigus nõuda vastustajalt menetluskulude hüvitamist kohtuasjas nr 3-18-1432. Ülejäänud kohtuasjades on kaebajale tekkinud menetluskulu tema enda haldusaktide puuduste pinnalt, kuivõrd need ei olnud õiguspärased

kutseeksami kulud. Kuna käesoleval juhul kaebaja ei korralda kutseeksameid kutseõppe tasemeõppe lõpetamiseks, siis riigieelarve eraldistest kaebajale kui kutse andjale kulusid ei kaeta. Kaebaja puhul kaetakse kutse andmisega seotud kulud kutsenõukogu kinnitatud kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu (edaspidi: kutse taotlemise tasu) arvelt ning üldjuhul kutset taotleva isiku poolt. Vastavalt KutS § 171 lg-le 1 kinnitab tasu määra kutsenõukogu kutse andja kulude kalkulatsioonile tuginedes. 3) Praktikas loetakse õigusvaidlusega seotud kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud kuludeks. Ka kutse andmise tasu kalkulatsioonivormil on kulurida „Kutse andmise arendamisega seotud kulud“. Selle rea täitmisel on kutse andjale selgituseks märgitud: „ „/.../ Nt kutseeksami sisuline arendamine, hindamismaterjalide uuendamine, õigusabikulud, sh võimalike vaietega tegelemine, hindajate koolitamine, infopäevade läbiviimine.“. Kaebaja on kalkulatsioonivormil viidatud rea täitmisel märkinud õigusabi kuluks summa, mis moodustab umbes 8,5% kutse andmise kulust. Kutse andja õiguse kinnitamisel (29.11.2018. a kutsenõukogu otsus nr 18) oli see summa u 3,7%. Seega saab öelda, et kutse andja on kutse andmise tasu määra kalkuleerimisel arvestanud võimalike tekkivate õigusabikuludega. Õigusabi kulud on aastatel 2017‒2021 kõikunud vahemikus 6,5‒18,8% kutse andmise tasust. 4) Kuna kutse andja hinnangul ei katnud tegelikud õigusabi kulud kalkulatsioonis arvestatud õigusabi kulusid, pöördus EEL 04.05.2020 Arhitektuuri, geomaatika, ehituse ja kinnisvara kutsenõukogu poole taotlusega tõsta kutse andmise ja taastõendamise tasu. Peamiste põhjustena oli muuhulgas välja toodud: 1) juriidiliste kulude tunduvalt suurem osakaal kutse andmise tasudes võrreldes algselt kavandatuga (kalkulatsioonis oli esitatud juriidilised kulud 18,5 eurot taotleja kohta, tegelikuks kuluks on kujunenud 46,7 eurot taotleja kohta); 2) arvestades senist praktikat on õiguslikud vaidlused pikad ja jätkuvad ka pärast kutse andmise perioodi. Kutsenõukogu kinnitas 29.05.2020 otsusega nr 30 EEL kui kutse andja kutse andmise ja taastõendamise tasu uues kutse andja taotletud määras. Kuigi kutsenõukogu 29.05.2020 otsusega kutse andmise tasu tõsteti ja tõstmise aluseks oleva kalkulatsioonivormi kohaselt on õigusabi kuluks 8,5%. Tuleb märkida, et praktikas tekkinud õigusabi kulud on osutunud suuremaks eeldatud õigusabi kuludest. Seega kutse andjal ei ole võimalik neid esialgselt arvestatud mahus katta.

KOHTU PÕHJENDUSED

suhtes. Ka HKMS § 4 lg 1 rõhutab, et halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine. Küsimus on eelkõige selles, kas kaebaja ja riigi vahel tekkinud õigussuhteid kutse andmisel tuleb kvalifitseerida avalik-õiguslikeks RvastS ja HKMS mõttes. Kohus märkis 12.10.2022 määruses käesolevas asjas: „Kaebaja õigussubjektsus tuleneb käesoleval juhul avaliku ülesande täitmisest ning kaebaja tulude vähenemine (ka avaliku võimu tegevuse või tegevusetuse tõttu) ei ole kohtu arvates iseseisvalt kaitstav subjektiivne õigus. Rahalised vahendid, mis on mõeldud kutse andmisega seotud kulude katmiseks, ei loo kaebajale omandiõigusest tulenevaid nõudeid, sest vastavad rahalised vahendid on mõeldud sihtotstarbeliselt KutS-st tulenevate ülesannete täitmiseks. Kahjuga ja seeläbi omandiõiguse riivega võib olla tegemist siis, kui seaduses ettenähtud katteallikad (kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu, riigieelarve eraldised) ei kata ära kutse andmisega seotud kulusid ning kaebajal tuleks puuduolevad summad leida omavahendite (nt liikmemaksud) arvelt.“ Kohus jääb selle seisukoha juurde. HTM on selgitanud, et kutse andja leitakse avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab kutsenõukogu oma otsusega. Kutse andjaga ei sõlmita kutse andja ülesannete täitmiseks halduslepingut. 29.11.2018 valiti kaebaja Arhitektuuri, geomaatika, ehituse ja kinnisvara kutsenõukogu (edaspidi ka: kutsenõukogu) otsusega nr 6-4/18 (vt HTM 26.10.2022 vastuse lisa 2 p-d 7.1 ja 7.2) avaliku konkursi võitjaks ning üldehituse, keskkonnatehnika ja tehnosüsteemide inseneeria kutsete kutse andjaks tähtajaga 05.12.2023. Seega tegutseb kaebaja kutse andjana kutsenõukogu 2018. aastal antud haldusakti alusel. Kutse andmist reguleerib KutS. Kutse andmise näol on tegemist avaliku ülesandega. Selle ülesande korraldamise on enda peale võtnud riik. Kutse omistatakse haldusaktiga ning kutse andja sõltumata enda õiguslikust vormist on käsitatav haldusorganina. Kutse andjana võib tegutseda riigi- või valitsusasutus, samuti võib kutset andvaks organiks valida muu juriidilise isiku (näiteks MTÜ) avaliku konkursi tulemusena (vt KutS § 10 lg 1). Kuna kutse andmise näol on tegemist avaliku ülesandega, on kutset andva organi määramine kutsenõukogu haldusaktiga õiguslikus mõistes käsitatav avaliku ülesande eraõiguslikule isikule delegeerimisena. Sõltumata ülesande delegeerimisest jääb ülesande täitmise tagamise eest lõppastmes vastutavaks riik.

kaebaja püüab väita. Seega ei kuulu kohtu arvates kaebaja esitatud nõue õigussuhte iseloomu arvestades RvastS kohaldamisalasse ‒ tegemist on avaliku ülesande täitmise (rahastamise) üle tekkinud vaidlusega, mida ei reguleeri RvastS.

kaebaja mõjusfääris. Pole esitatud andmeid, et kutsenõukogu oleks jätnud kinnitamata kaebaja taotletavad tasumäärad, mis oleks andnud aluse väita, et eelarvepuudujäägi tekkimine oli vältimatu. Ka selle tõttu ei saa olla riigile etteheidetav, et kaebaja ei suutnud kõiki õigusabikulusid katta kutse andmise tasude arvelt. Õige on ka vastustaja seisukoht, et kaebaja vastutab tema enda antud õigusaktide õiguspärasuse eest. Samuti kuulub kaebaja enda otsustuspädevusse, kas, millisel määral ja millistes summades ta ostab sisse õigusabiteenust, sh kui kaugele ta otsustab minna konkreetsel juhul vaidlemisega jms. Kvalifitseeritud õigusabi kasutamisega peab kaasnema ka ülevaade kohtuasjade võitmise perspektiivist. Kaebajal pole kohustust minna vaidlustega n-ö lõpuni välja. Kui algsed kalkulatsioonid kulude arvestamise kohta pole praktikas paika pidanud, ei tähenda, et kaebajale oleks tekitatud riigi poolt kahju.

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.