Oliver Kask (eesistuja), Monika Laatsit ja Maret Altnurme
Otsuse tegemise aeg ja koht
7. mai 2024, Tallinn
Haldusasja number
3-22-833
Haldusasi
Rõuge valla kaebus Riigi Tugiteenuste Keskuse 17. jaanuari 2022. a finantskorrektsiooni tegemise otsuse nr 11.2-14/0052 ja 14. märtsi 2022. a vaideotsuse nr 11.214/0265 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 1. märtsi 2023. a otsus
Menetlusosalised esindajad
ja
nende Kaebaja – Rõuge vald, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Vastustaja – Riigi Tugiteenuste Keskus, esindaja KO
Menetluse alus ringkonnakohtus
Riigi Tugiteenuste Keskuse apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 4. märtsil 2024
RESOLUTSIOON
Jätta Riigi Tugiteenuste Keskuse apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Halduskohtu 1. märtsi 2023. a otsuse asjas nr 3-22-833 resolutsioon muutmata, kuid asendada selle põhjendused praeguse kohtuotsuse põhjendustega.
3.Jätta kohaldamata Vabariigi Valitsuse 1. septembri 2014. a määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ § 27 lg 1.
Mõista Riigi Tugiteenuste Keskuselt Rõuge valla kasuks välja apellatsioonimenetluse menetluskulud 5734,50 eurot. Muus osas jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 6. juunil 2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest
3-22-833 arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS) rahuldas 31.01.2018 otsusega nr 1.1-5.1/142 Rõuge Vallavalitsuse taotluse meetme „Piirkondade konkurentsivõime tugevdamise investeeringute toetuse andmise tingimused ja kord“ raames projektile „Haanja puhke- ja spordikeskuse väljaarendamine aastaringseks spordi-, turismi- ja puhkekeskuseks“ toetuse saamiseks.
2.Rõuge Vallavalitsus avaldas projekti ellu viimiseks riigihangete registris avatud hankemenetlusega ehitustööde riigihanke „Haanja puhke- ja spordikeskuse arendamine“ (viitenumber 216880) hanketeate. Nii hanketeate kui hankelepingu projekti kohaselt oli lepingu täitmise tähtpäev 8 kuud lepingu allkirjastamisest. Rõuge Vallavalitsus pikendas 27.02.2020 pakkumuste esitamise tähtaega kuni 11.03.2020. Sama tegi Rõuge Vallavalitsus ka 09.03.2020, 11.03.2020 ja 23.03.2020, kuni viimaseks pakkumuste esitamise tähtpäevaks kujunes 06.04.2020. Pakkumuste esitamise tähtaja pikendamine oli tingitud sellest, et hankele laekus arvukalt küsimusi (kokku 51). Rõuge Vallavalitsus tunnistas 13.05.2020 korraldusega nr 23/219 vastavaks laekunud üheksast pakkumusest seitse ning edukaks pakkumuseks Taristu Grupp OÜ ja Aigren OÜ ühispakkumuse.
3.Hankeleping sõlmiti 08.07.2020 (pärast hanketulemuste peale esitatud vaidlustuse lahendamist). Hankelepingu p 1.7 kohaselt pidi töö valmima hiljemalt 08.03.2021.
4.Rõuge vald ja Aigren OÜ sõlmisid 05.03.2021 hankelepingu lisa nr 7, millega pikendati tööde teostamise tähtaega kuni 18.06.2021 tulenevalt sellest, et kuigi ajagraafikus oli asfalteerimine planeeritud lõpetada 16.11.2020, siis ilmastikuolude tõttu ei saanud neid töid teha. 18.06.2021 allkirjastati tööde üleandmis-vastuvõtmisakt.
5.Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK), kes täidab alates 01.09.2018 EAS-i asemel rakendusüksuse ülesandeid, tegi 17.01.2022 otsuse nr 11.2-14/0052 finantskorrektsiooni tegemise ja toetuse rahuldamise otsuse muutmise kohta, milles heitis ette, et toetuse saaja ei ole projekti raames riigihanke läbiviimisel järginud riigihangete seaduses (RHS) sätestatud nõudeid. RTK luges otsuses mitteabikõlblikuks kuluks 381 041,61 eurot, vähendas riigihankega seotud abikõlblikke kulusid projektis 25% võrra ning nõudis toetuse saajalt tagasi projekti raames välja makstud toetuse 243 135,85 eurot, tasaarveldades selle rakendusüksuses menetluses olevate kuludokumentide alusel väljamakstava toetusega. Hankelepingu pikendamine ei ole kooskõlas RHS § 3 p-dega 1 ja 2. Ilmastikuolude tõttu hankelepingu pikendamine ei ole kooskõlas RHS § 123 lg 1 p-ga 4, sest aastaaegade vaheldumisest tingitud ilmastiku eripärad ei saa olla hoolsa hankija jaoks ettenägematuks asjaoluks olukorras, kus hanke alusdokumentide kohaselt oleks lepingu täitmine jäänud juba algselt sügis-talvisesse perioodi. Rikkumine tuleb lugeda pakkujate ringi mõjutavaks muudatuseks. Ei ole välistatud, et kui hanketingimustes oleks kohe ette nähtud pikem tähtaeg, 2(14)
3-22-833 võinuks see kaasa tuua suurema pakkumuste arvu ning soodsama hinna hankija jaoks. Tuginedes RHS § 123 lg 2 p-le 1, oli see muudatus oluline ja RHS § 123 lg 1 p-st 7 tulenevalt lubamatu. Otsuse õiguslik alus on perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS2014–2020) § 8 lg 2 p 4, § 45 lg 1 p 3, § 46, § 48 lg-d 1 ja 3, Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (ühendmäärus) § 21 lg 1 ja § 228 ning siseministri 13.02.2015 määruse nr 4 „Piirkondade konkurentsivõime tugevdamise investeeringute toetuse andmise tingimused ja kord“ § 23 lg 1.
6.Rõuge vald esitas otsuse peale 16.02.2022 vaide, mille RTK jättis 14.03.2022 vaideotsusega nr 11.2-14/0265 rahuldamata.
7.Rõuge vald esitas 13.04.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse RTK 17.01.2022 ja 13.03.2022 otsuste tühistamiseks. Hankelepingu pikendamine ei olnud oluline muudatus RHS § 123 lg 2 p 1 tähenduses. Lepingumuudatus tehti kooskõlas RHS §-ga 123. Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsusest asjas nr 3-20-895 tuleneb, et üksnes RHS § 123 lg-te 1 ja 2 rikkumine ei õigusta finantskorrektsiooni tegemist, vaid tulnuks ka täpsemalt tuvastada, kas tööde tegemise tähtaja muudatus oleks mõjutanud hanke tulemust. Lepingumuudatus peab märkimisväärselt muutma hankelepingu üldist olemust. Seda RTK otsuses ei väideta. Hankelepingu täitmise tähtaja pikendamine 102 päeva võrra, kusjuures tööde teostamise aeg jäi sisuliselt samaks, ei ole ühelgi juhul vaadeldav hankelepingu üldise olemuse märkimisväärse muutmisena. Ka hankelepingu järgne töövõtjatele tasumisele kuuluv tasu jäi samaks. Hankelepingu muudatuse põhjustasid kaebajale ettenägematud asjaolud – erandlikud ilmaolud. Hankelepingu sõlmimisel, st 08.07.2021, ei olnud kaebajal mingit alust arvata, et töid ei lõpetata tähtaegselt. Seda järeldust kinnitab ka töövõtja poolt hankelepingu p 4.1.3 alusel esitatud ajagraafik, mille järgi lõppevad tööd 2021. a 51. nädalal. Vihmane ja külm ilm välistas asfalteerimistööd. Kaebaja lähtus selle hindamisel, kas tööde tähtaegne teostamine on võimalik, valdkonnas kogenud ettevõtjate, sh töövõtjate pakkumustest. Kuna töövõtjad olid hankelepingu sõlmimisega, sh hankelepingu p-s 1.7 näidatud kaheksakuulise tähtajaga nõus, ei olnud kaebajal alust eeldada, et tööd ei saa tähtajaks valmis. Eelduslikult olid ka töövõtjad seisukohal, et nad suudavad tööd tähtaegselt teostada, sest hankelepingu p 11.11 nägi ette, et mh hankelepingu tähtaja ületamisel maksavad töövõtjad kaebajale leppetrahvi. Hankelepingu muudatusega edasilükatud tööde lõplikuks teostamiseks kulus vähem kui kaks kuud. See tähendab, et tööde teostamine ei lükkunud edasi 105 päeva (nagu väidetakse 17.01.2022 otsuses ja vaideotsuses), vaid vähem kui kaks kuud. Täidetud ei ole finantskorrektsiooni otsuse tegemise eeldus, et kahju eelarvele peab olema tekkinud või tõenäoliselt tekkima (vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsus asjas nr 3-20895). Ringkonnakohtu otsuses on selgitatud, et liikmesriigi kohtul tuleb kontrollida, kas riigihankemenetluses osalejate ringi piirangu toimeks oli see, et mõju eelarvele ei saa välistada (Euroopa Kohtu 06.12.2017 otsus asjas C-408/16, p 63). Kui tegemist on ühekordse ja mittesüstemaatilise eeskirjade eiramisega, tuleb kohaldada juhtumipõhist uurimist. Hinnata tuleks kahjuliku tagajärje saabumise tõenäosust. Kui riigihankel oleks osalenud rohkem pakkujaid, kuid tõenäoliselt poleks see mõjutanud hankemenetluse tulemust, ei saa pidada negatiivset mõju liidu eelarvele tõenäoliseks. Seega tuleb finantskorrektsiooni tegemiseks tuvastada, et kui algusest peale oleks olnud teada, et tööde tegemise lõpptähtaeg ei ole 08.03.2021 (kaheksa kuud), vaid 17.06.2021 (11 kuud ja 9 päeva), siis oleks hankelepingu maksumus olnud odavam. Hanke eeldatav maksumus ei ületanud rahvusvahelist piirmäära, st 5 350 000 eurot. Eelduslikult puudus hanke vastu piiriülene huvi. Pakkumuse hindamise meetod oli madalaim hind. See lepingu muutmisega ei muutunud. Hanke registreerimise lehe 3(14)
3-22-833 ja pakkumuste loetelu järgi registreerus hankele 19 ettevõtjat, kellest pakkumused esitas 9 pakkujat. Kaebaja pöördus kõigi teiste (8) vaidlusalusel riigihankel pakkumuse esitanud ettevõtjate poole, selgitamaks välja, kas hankelepingu pikem tähtaeg oleks nende pakkumuste hinda mõjutanud. Saadud kinnitustest nähtub, et lepinguperioodi muutusel puudus rahaline mõju peaaegu täielikult ning on välistatud, et tööde maksumus võinuks langeda. Ühe ettevõtja vastus toob koguni välja, et vastustaja arutlus hinna võimalikust langusest on fundamentaalselt ebaõige, sest ei võta arvesse ehitusvaldkonna spetsiifikat. Hankele registreerunud ja hankes pakkumused esitanud ettevõtjate arv näitab, et hankel oli tagatud piisav konkurents, mistõttu – sarnaselt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsusele asjas nr 3-20-895 (p 24) – ei ole praegusel juhul kaebaja tegevus toonud kaasa eeskirjade eiramist määruse nr 1303/2013 art 2 p 36 ja art 143 tähenduses. Hankeleping ja sellega sarnased riigihanked pakuvad üldjuhul huvi vaid kohalikele ehitusettevõtjatele. Ehitusettevõtjate tegevusraadius jääb kuni 100 km piiresse, st ehitusettevõtja ei tee üldjuhul ehitustöid kaugemal kui 100 km oma tegevuskohast. Hankes esitati 51 küsimust, millest ükski ei käsitlenud hankelepingu täitmise tähtaega. Töid tehti jätkuvalt 8 kuu vältel. Töövõtjad tegid töid kahel perioodil: 01.08.2020 kuni 31.12.2020 ning 01.05.2020 kuni 18.06.2020. On üldteada, et Eestis hinnad tõusevad aastaaastalt. See tähendab, et tööde tegemine 2021. a mais ja juunis oli töövõtjatele väga suure tõenäosusega kallim, kui see oleks olnud 2021. a jaanuaris ja veebruaris. Isegi kui töövõtjatel oli tööde tegemiseks vajalik materjal ja tehnika juba varem soetatud, ei saanud töövõtjad vältida tööjõu ja energiaga seotud kulude kasvu. Vastustaja ei ole arvestanud sedagi, et tööde katkestamisega kaasnesid töövõtjatele ühekordsed ja täiendavad kulud: töövõtjad pidid tehtud tööd konserveerima selleks, et nendega oleks võimalik kevadel jätkata, peatama lepingud koostööpartneritega ning lõpetama töölepingud tööde tegemiseks kasutatud töötajatega. Vastustaja kohaldas ebaõigesti finantskorrektsiooni määra 25%. RTK 17.01.2022 otsuses lähtuti õigustamatult eeldusest, et 25% korrektsioonimäär on igal juhul põhjendatud ning eraldi tuleb põhjendada seda, miks tuleks korrektsioonimäära vähendada (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsus asjas nr 3-20-895, p 15; Euroopa Kohtu 06.12.2017 otsus asjas nr C-408/16, p 66 ja 01.10.2020 otsus asjas nr C-743/18, p 64). Ühendmäärus sellist lähenemist ei võimalda. Vastupidi, kui pidada õigeks lähenemist, et finantskorrektsiooni puhul tuleb lähtuda ühendmääruse §-st 228, siis see viitab ühendmääruse § 21 lg-s 1 nimetatud finantskorrektsiooni määrale 2, 5, 10 või 25%. Määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 järgi võtavad liikmesriigid arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning eelarvele tekitatud rahalist kahju ning kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Finantskorrektsioonide proportsionaalsuse nõuet on rõhutatud ka kohtupraktikas (vt Tartu Ringkonnakohtu 06.12.2018 otsus asjas nr 3-17-2718, p-d 30 ja 32 ja Tartu Ringkonnakohtu 18.05.2017 otsus asjas nr 3-16879, p 21). Võimaliku rikkumise rahaline mõju on praegusel juhul olematu ning alust arvata, et 8-kuuline lepingutähtaeg koguni vähendas hankele esitatud pakkumuste maksumust. Arvestades ehitushinnaindeksi kasvu alates tööde alustamisest, on suurem alus väita, et hankelepingu pikema tähtajaga oleksid kaasnenud suuremate maksumustega pakkumused ning hankelepingu pikem tähtaeg oleks tinginud kaebajale suuremad kulud.
RTK palus jätta kaebuse rahuldamata.
Hankelepingu muudatus ei ole kooskõlas RHS § 123 lg 1 p-ga 4, kuna aastaaegade vaheldumisest tingitud ilmastiku eripärad ei saa olla hoolsa hankija jaoks ettenägematuks asjaoluks olukorras, kus hanke alusdokumentide kohaselt oleks lepingu täitmine jäänud juba algselt sügis-talvisesse perioodi. Eesti kliimas on ettenähtav, et sügisilmad on heitlikud nii 4(14)
3-22-833 sademete kui ka võimalike külmakraadide esinemise poolest. Muudele ilmastikutingimustele, mida saaks pidada aastaaega arvestades äärmuslikeks või tavapäratuteks, ei ole kaebaja viidanud finantskorrektsiooni menetluses, vaidemenetluses ega kaebuses. Tasu suuruse muutmist ei ole vastustaja vaidlustatud otsustes kaebajale ette heitnud. RHS § 123 lg 1 p-st 4 tulenevalt ei ole see finantskorrektsiooni tegemiseks vajalik. Kaebaja väide, et täitmise tähtaega tegelikult ei pikendatud, ei ole kooskõlas hankelepingu muudatusega. Lepingu täitmise aeg oli töövõtjale paindlikum, võimaldades teostada töid pikema aja vältel ja valida tööde teostamiseks sobivaim aeg. Direktiivi nr 2014/24/EL põhjenduse p 107 kohaselt on oluline muudatus selline, mis muudab hankelepingu olemuse märkimisväärselt erinevaks esialgu sõlmitud hankelepingust ja osutab sellisena lepingupoolte tahtele riigihanke põhitingimustes uuesti läbi rääkida. Igal juhul on oluliseks muudatuseks direktiivi nr 2014/24/EL art 72 lg 4 p-des a–d loetletud juhtumid. Kui esineb kasvõi üks neist juhtudest, tuleks muudatust pidada oluliseks ja seega ka lubamatuks, v.a, kui ei esine ühtki teist muudatust lubavat alust. RHS § 123 lg 2 p-s 1 viidatud eeldus võimalike riigihankes osalejate hulga laiendamise kohta on olemuselt hüpoteetiline ning selle võimaluse esinemist ei ole enamasti võimalik objektiivsete tõenditega välistada. Ka praeguse hanke puhul ei ole võimalik hankest huvitatud isikute ringi üksikasjalikult kindlaks teha, mistõttu pole võimalik ka välistada, et mõni hankest huvitatud isik võis loobuda hankes osalemisest algse hankelepingu täitmisaja tõttu, mh seetõttu, et täitmine langes sügis-talvisesse perioodi. Finantskorrektsiooni tegemisest loobumiseks ei piisa üksnes kahju tekkimise ebatõenäosuse hindamisest, vaid tuleb jõuda ka järeldusele, et kahju tekkimise võimalus on välistatud (Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus asjas nr C-743/18, p-d 51 ja 67; 06.01.2017 otsus asjas C-408/16, p-d 60 ja 61 ning seal viidatud praktika). Isegi kui asuda praegusel juhtumil seisukohale, et kahju tekkimise võimalus on vähetõenäoline, ei ole selle tekkimise võimalus välistatud. Tähelepanuta tuleb jätta kaebaja väited töövõtja kulude võimalikust suurenemisest, sest need on oletuslikud. Pelgalt töövõtja hüpoteetilise kulude suurenemise kaudu ei ole võimalik tõendada kolmandatesse isikutesse puutuvaid asjaolusid. Ühtlasi ei ole töövõtja hüpoteetilise kulude suurenemise kaudu võimalik kõrvaldada eeldust, et töövõtja sai lepingu tähtaja muudatusega eelise – lepingu tähtaja pikendamisega sai töövõtja lisaaega tööde teostamiseks soodsamate ilmastikutingimustega ajal, mis võimaldas tal eelduslikult paremini oma ressursse planeerida ja jagada, ning vabanes ka lepingu täitmise tähtaja rikkumisele ette nähtud leppetrahvi potentsiaalsest nõudest (hankelepingu p 11.11). Finantskorrektsiooni otsuses on esitatud kaalutlused, mille alusel leidis vastustaja, et 25%-lise korrektsioonimäära kohaldamine on praegusel juhul õigustatud. Kaalutlustes võttis vastustaja arvesse nii rikkumise raskust (puudutas olulist osa lepingu mahust ja täitmise tähtajast) kui hindas ka võimaliku kahju suurust. Ühendmääruse 09.10.2020 jõustunud redaktsiooni seletuskirjas lk-l 10 märgitakse, et asjakohase protsendimäära valikul tuleb lähtuda analoogia alusel samalaadse rikkumise korral kohaldatavast finantskorrektsiooni määrast, arvestades asjaolude kaalukuse ning nende menetluste eripära ja erireeglitega. Analoogne juhtum oleks praegusel juhul sätestatud ühendmääruse § 227 lg-s 2, mille korrektsioonimäär on 25%. Madalamat finantskorrektsiooni määra rakendamist ei näe vaidlusaluse rikkumisega sarnaste juhtumite puhul ette ka Euroopa Komisjon. Vastavalt 14.05.2019 rikkumiste juhendi nr С(2019) 3452 (Euroopa Komisjoni juhend) p 2.3 alap-le 23 tuleb lepingus tehtud oluliste muudatuste, sh tööde valmimise tähtaja muudatuse korral kohaldada 25%-list finantskorrektsiooni määra. Ka ühendmääruse seletuskirja lk-l 39 selgitatakse, et 25%-list finantskorrektsiooni määra rakendatakse RHS §-s 3 nimetatud üldpõhimõtete olulise riive 5(14)
3-22-833 korral. Rikutud on ka RHS §-s 3 sätestatud isikute võrdse kohtlemise ja hanke läbipaistvuse põhimõtteid.
9.Tallinna Halduskohtu 01.03.2023 otsusega rahuldati kaebus, tühistati RTK 17.01.2022 ja 14.03.2022 otsused ning mõisteti RTK-lt Rõuge valla kasuks välja menetluskulud 8468,40 eurot. Kaebaja ei ole hankelepingu tähtaja pikendamisel rikkunud RHS-i. Lepingu eesmärgi saavutamiseks on selle muutmine mõnikord paratamatu ja kui see muudatus ei ole oluline, on lepingu muutmine lubatav. RHS § 123 lg 1 p 4 kohaselt on hankijal õigus hankelepingut muuta ilma uut hankemenetlust korraldamata, kui muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, kusjuures hankelepingu üldist olemust ei muudeta ja ühegi muudatuse tulemusena ei suurene hankelepingu maksumus rohkem kui 50% hankelepingu algsest maksumusest. RHS § 123 lg 1 p 7 kohaselt on lepingu muutmine lubatud muudatuse väärtusest sõltumata, kui muudatus ei ole oluline. RHS § 123 lg 1 p-ga 1 üle võetud direktiivi 2014/24/EL art 72 lg 2 teisest lausest nähtub, et lepingu olemuse oluline muutmine ei tähenda tingimata lepingu üldise olemuse muutmist. Niimoodi tuleb tõlgendada ka RHS § 123 lg 1 p-i 1 ja lg-t 2 (vt Riigikohtu 30.05.2022 otsus asjas nr 3-20-1150 edasiste viidetega). Hankelepingu täitmise tähtaja pikendamine 105 päeva võrra ei ole hankelepingu oluline muudatus, eriti arvestades asjaolu, et tööde teostamise koguaeg jäi sisuliselt samaks. Töid teostati kahel perioodil: 01.08.2020 kuni 31.12.2020 ning 01.05.2020 kuni 18.06.2020. Seega lõppkokkuvõttes teostati töid lepingus ettenähtud kaheksakuulise perioodi jooksul. Hankelepingu muudatus vaid pikendas ajavahemikku, mille jooksul oli võimalik töid teostada. Samuti jäi samaks kaebaja poolt töövõtjatele lepingu alusel maksmisele kuuluv tasu. Ühispakkujad ei saanud konkurentide ees lepingumuudatusega olulist eelist. Arvestades ehitussektori eripärasid ning viimaste aastate hinnatõusu tuleb nõustuda kaebajaga, et tööde teostamine 2021. aasta mais ja juunis oli töövõtjatele väga suure tõenäosusega kallim, kui see oleks olnud algse tööde teostamise ajal. Tööde edasilükkamisega kaasnes töövõtjatele täiendav kulu, sest tehtud tööd oli vaja konserveerida selleks, et nendega oleks võimalik kevadel jätkata. Kaebaja esitas kohtule teiste pakkujate kinnitused, et ka 11 kuu pikkuse lepinguperioodi puhul oleks nende pakkumused jäänud samaks ning pigem oleks ehitushind olnud kallim seonduvalt hinnatõusuga. Hankelepingu muudatuse põhjustasid hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud RHS § 123 lg 1 p 4 mõttes. Aigren OÜ projektijuht esitas Rõuge vallale 04.12.2020 taotluse hankelepingu pikendamiseks, põhjendades taotlust sellega, et 16.11.2020, mil oli planeeritud asfalteerimine, oli terve nädala tulnud sademeid ning ööpäevane temperatuur oli alla 5 kraadi, st ööpäeva keskmine temperatuur välistas asfalteerimistööde tegemise. Kaebaja on selgitanud, et hankelepingu sõlmimisel, st 08.07.2021, ei olnud kaebajal mingit alust arvata, et töid ei lõpetata tähtaegselt. Lepingu sõlmimisel lähtuti lepingu lisaks olevast ajagraafikust, mille kohaselt tööd lõpetatakse 2021. a 51. nädalal. Kaebaja lähtus selle hindamisel, kas tööde tähtaegne teostamine on võimalik, valdkonnas kogenud ettevõtjate, sh töövõtjate pakkumustest. Hankelepingu muudatusega edasilükatud tööde lõplikuks teostamiseks kulus vähem kui kaks kuud. Seega oli enamik töid tehtud tähtaegselt. Sellises olukorras hankelepingu lõpetamine ja uue hanke korraldamine oleks otstarbetu. Märksa olulisemaks tuleb pidada seda, et hankelepingus kokkulepitud tööd saaksid teostatud kvaliteetselt, mitte tingimata sellisel ajal, kui algselt lepingus kokku lepitud, kui ilmastikoludest tulenevalt ei ole võimalik töid kvaliteetselt teha ning tulemuseks oleks see, et rajatud asfaltkatteid tuleks lühikese aja möödudes uuesti korrastama asuda.
6(14)
3-22-833 Ringkonnakohtu praktika asjades nr 3-20-895, 3-19-1239, 3-20-2402 ja 3-19-346 ei ole ühetaoline. Praeguses asjas on olukord siiski viidatud asjadest erinev. Praegusel juhul ei olnud tegemist rahvusvahelist piirmäära ületava hankega ja seetõttu ei ole välistatud, et väiksema maksumusega hanke puhul võiksid kehtida rahvusvahelist piirmäära ületavast hankest erinevad tingimused võimaliku kahju tuvastamisel. Vaatamata asjaolule, et võimalike pakkujate huvi olemasolu või selle puudumist ja soodsama pakkumuse esitamise tõenäosust on keeruline tõendada, on kaebaja andnud selgitused ja esitanud ka tõendeid põhjendamaks, miks suurem pakkujate arv ja/või pakkumuste madalam maksumus oleks selle hanke puhul äärmiselt ebatõenäoline. RTK tugines oletustele ega ole kaebaja väiteid ümber lükanud. RTK 17.01.2022 otsusest nähtuv eeldus, et 25% korrektsioonimäär on igal juhul põhjendatud ning eraldi tuleb põhjendada seda, miks tuleks korrektsioonimäära vähendada, on põhimõtteliselt ebaõige. Ühendmääruse seletuskirja1 kohaselt on finantskorrektsiooni eesmärk kompenseerida rikkumise tõttu ühenduse üldeelarvele tekitatud kahju (rahalist mõju). Sama põhimõte sisaldub ka määruses nr 1303/2013, mille art 143 lg 2 järgi võtavad liikmesriigid arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning eelarvele tekitatud rahalist kahju ning kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Finantskorrektsioonide proportsionaalsuse nõuet on rõhutatud ka kohtupraktikas (vt Tartu Ringkonnakohtu 06.12.2018 otsus asjas nr 3-17-2718, p-d 30 ja 32 ja Tartu Ringkonnakohtu 18.05.2017 otsus asjas nr 3-16-879, p 21).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.Riigi Tugiteenuste Keskus esitas 31.03.2023 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu 01.03.2023 otsus ning teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Kui praeguses asjas asutakse seisukohale, et apellandi viidatud kohtupraktika ei ole asjakohane või asja lahendamisel tähtsust omav, siis taotleb apellant Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist, selgitamaks hankelepingu kestuse muutmise lubatavust direktiivi 2014/24/EL alusel. RHS § 123 lg 1 p-i 1 alusel ei olnud võimalik hankelepingut muuta. Olukorras, kus muudatus seisneb üksnes hankelepingu esialgsesse mahtu kuulunud, kuid teostamata jäänud töödele uue täitmistähtaja andmises, ei ole täidetud RHS § 123 lg 1 p 1 kohaldamise eeldus, et muudatusega mõjutatakse hankelepingu esialgset maksumust (vt Tallinna Halduskohtu 23.11.2022 otsus asjas nr 3-22-250, p 14). Arvestades Riigikohtu 30.05.2022 otsuse nr 3-20-1150 p-s 18 väljendatud seisukohta, mille kohaselt RHS § 123 lg 1 p-ga 1 üle võetud direktiivi 2014/24/EL art 72 lg 2 teises lauses kasutatud termini „lepingu üldine olemus“ all peetakse silmas ulatuslikumaid, läbivaid ja terviklikke, mitte mistahes muid sisulisi või lihtsalt silmatorkavaid muudatusi, on ilmselge, et vaidlusaluses küsimuses ei ole tegemist muudatusega, mida tuleb pidada RHS § 123 lg 1 p-s 1 viidatud lepingu üldise olemuse muudatuseks. RHS § 123 lg 1 p 4 ei ole kohaldatav, sest hankijale pidi lepingu muutmise vajadus olema ettenähtav. Selle sätte kohaldamisel ei ole oluline, kas lepingu muutmine oli otstarbekas. Hankijale pidi olema juba hankemenetluse korraldamise ajal selge, et hankelepingu täitmine jääb osaliselt sügis-talvisesse perioodi. Lepingu sõlmimine kohe pärast pakkumuste esitamise tähtaega on RHS § 120 lg-st 2 tulenevalt lubamatu ning hankemenetluse eripärasid, sh eelkõige pakkujate ja pakkumuste kontrollimisele ning otsustuste tegemisele kuluvat aega arvestades ka ebatõenäoline, mistõttu pidi hankija vähemalt möönma, et hankelepingu täitmise eeldatav tähtpäev pikeneb veelgi. Euroopa Kohtu kohtuasjas nr C-525/03 antud kohtujuristi arvamuse
3-22-833 p-s 63 on märgitud, et üldjuhul ei saa aastaaegadega seotud regulaarseid sündmusi pidada ettenägematuteks, välja arvatud kui need sündmused on mõnel aastal erakordsed. Kaebaja ei ole praeguses vaidluses välja toonud, milles seisnes sügis-talviste ilmade heitlikkusest tingitud temperatuuride kõikumise ja sademete esinemise erakordsus hankelepingu täitmise perioodil. Hankija pidi arvestama ka võimaliku vaidlustus- ja kohtumenetlusega. Halduskohus ei arvestanud RHS § 123 lg-ga 2, mis esitab mitteammendava loetelu olukordadest, millisel juhul tuleb muudatust pidada oluliseks. Sellega võeti üle direktiivi 2014/24/EL art 72 lg 4, mis näeb ette, et kui esineb kasvõi üks selles sättes kirjeldatud juhtudest, tuleb lepingumuudatust pidada oluliseks. Hankelepingu tähtaja muutmine oli oluline, kuna see võis mõjutada pakkujate ringi (RHS § 123 lg 2 p 1) ja muudatus tingis hankelepingust tuleneva lepinguliste kohustuste vahekorra muutumise töövõtja kasuks hankelepingus sätestamata viisil (RHS § 123 lg 2 p 2). Sellest lähtuvalt on lepingu täitmise tähtaja muutmine ka RHS § 123 lg 2 tähenduses oluline ja seega RHS § 123 lg 1 p-st 7 tulenevalt lubamatu (vt Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2023 otsus asjas nr 3-22-2653, p 16; Euroopa Kohtu 07.12.2023 otsus liidetud kohtuasjades nr C-441/22 ja C-443/22, p-d 51–53, 67–71 ja 73; Tallinna Halduskohtu 19.02.2024 otsus asjas nr 3-22-1233). Tähtaja muutmine oli oluline rikkumine. Praeguses vaidluses kõne all olevale lepingumuudatusele ei olnud õigustatud kohaldada RHS § 123 lg 1 punkte 4 ega 7. Vaidlusaluse hanke puhul ei ole võimalik hankest huvitatud isikute ringi üksikasjalikult kindlaks teha, mistõttu pole võimalik ka välistada, et mõni hankest huvitatud isik võis loobuda hankes osalemisest algse hankelepingu täitmisaja tõttu, mh seetõttu, et täitmine langes sügis-talvisesse perioodi. Võimalikud riigihankes osalejad ja konkreetsed pakkujad ei ole samad isikud, mistõttu pakkujate kinnituskirjadest ei saa teha järeldusi võimalike hankes osalejate ringi kohta tervikuna. Lisaks tuleb muudatuse mõju pakkujate ringile hinnata pakkumuse esitamise tähtpäeva seisuga, mistõttu ei saa arvesse võtta turu muutumist hankelepingu täitmise kestel või ka selle järel. Asjaolu, kas töövõtja teostas töid objektil kogu pikendatud perioodi vältel, st kasutas kogu talle antud eelise täies mahus või mitte, ei ole oluline. Kui hankes oleks kohe alguses olnud teada, et talveks tööd peatatakse, võinuks hankes osaleda rohkem pakkujaid, sest arvestama ei pidanud rasketes ilmastikuoludes tehtavate töödega. Ühtlasi ei saa välistada, et selliselt oleks võinud edukaks osutud mõni teine pakkumus, sh ka soodsama hinnaga. Hinnates hankelepingu muudatuse lubatavust ja tõlgendades RHS § 123 lg 1 õiguslikke aluseid, pidi halduskohus seejuures arvestama RHS §-st 3 tulenevate printsiipidega ja tõlgendama RHS § 123 lg 1 punkte 1, 4 ja 7 üldpõhimõtetega kooskõlas. Kohtuotsuse põhjendustest nähtuvalt on kohus tõlgendanud hankelepingu muutmist lubavaid õiguslikke aluseid tunduvalt laiemalt ja paindlikumalt, kui eeldab riigihangete konservatiivne käsitlus. Finantskorrektsiooni määra valikul ei ole oluline, et tegemist oli alla rahvusvahelist piirmäära jääva hankega. Vastupidine seisukoht vajaks Euroopa Kohtu kinnitust eelotsusega. RTK ei pea tõendama, et rikkumine ei põhjustanud kahju. RTK ei tuginenud finantskorrektsiooni määra otsustamisel Euroopa Komisjoni juhendile, vaid ühendmäärusele ning viitas, et madalamat korrektsiooni määra ei näe sarnaste rikkumiste puhul ette ka Euroopa Komisjoni juhend. Tegemist on näitliku viitega. Ekslik on kaebaja seisukoht, et RTK-l ei ole pädevust rakendusüksusena tegutsemiseks. Riigikohtu 31.05.2023 otsus asjas nr 3-20-2402 ei ole asjakohane, sest RTK-ga kui riigiasutusega ei tulnud sõlmida rakendusüksusena tegutsemiseks halduslepingut.
8(14)
3-22-833
11.Rõuge vald vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ja jääb varasemate seisukohtade juurde. RHS § 123 alusel hankelepingu muutmine ei ole vastuolus RHS §-s 3 sätestatud üldpõhimõtetega (Riigikohtu 30.05.2022 otsus asjas nr 3-20-1150, p 21; direktiivi 2014/24/EL sissejuhatuse p 107). Hankelepingu pikendamine oli kooskõlas RHS § 123 lg-s 1 toodud alustega. RHS § 123 lg 1 p 1 kohaldamisala ei ole piiratud selliste lepingumuudatustega, millel on hõlpsasti tuvastatav rahaline väärtus. RHS § 123 lg 1 p 1 ei tohi tõlgendada nii, et näiliselt hanke maksumust mittepuudutavad muudatused võiksid de minimis printsiibist välja jääda. Vastustaja pole tõendanud, et hankelepingu muutmine mõjutas lepingu maksumust. Kaebaja esitatud tõendid kinnitavad, et tähtaja pikendamine ei mõjutanud märgatavalt lepingu maksumust. Kõik pakkumuse esitanud ettevõtjad kinnitasid, et 15% ületavat rahalist mõju poleks saanud lepingu odavnemise näol tekkida. RHS § 123 lg 1 p 4 mõttes võivad olla hankijale ettenägematuteks asjaoludeks ka erandlikud ilmastikuolud. Lumesadu algas tavapärasest varem. 08.07.2020 ei olnud kaebajal alust arvata, et töid ei lõpetata tähtaegselt. Vastustaja ei ole hanke eseme ulatuse muutumisele tuginenud. Hankelepingu pikendamist ei saa pidada oluliseks lepingumuudatuseks RHS § 123 lg 2 p 1 tähenduses ja sellega ei mõjutatud potentsiaalsete pakkujate ringi ning lepinguliste kohustuste tasakaalu ei mõjutatud. Praktikas peetakse hankelepingu tähtaja pikendamist siinse asjaga sarnastel kaalutlustel lubatavaks. Vastustaja pidi tõendama, et RHS § 12 lg 2 p 1 eeldused on täidetud. Hankelepingu pikendamist ei saanud pidada oluliseks muudatuseks RHS § 123 lg 2 p 2 alusel. Lepinguperioodi pikenemise tõttu poleks töövõtjad saanud töid soodsamalt teostada ning tõenäolisemalt (vt nt Taristu Grupp OÜ, Semuehitus OÜ, AS Trev-2 Grupp ja OÜ Rostvärk vastused) oleks tööd läinud hoopis kallimaks. Rahandusministeerium on riigihangete kontrollaktis nt Otepää Vallavalitsuse suhtes leidnud, et selle hindamisel, kas lepingu muutmise (tähtaja pikendamise) asemel võiks korraldada uue hanke, võib arvestada ka seda, kas uue hanke korraldamine võiks endaga kaasa tuua olukorra, kus hankija jääb ilma välisrahastusest ja oleks sunnitud tasuma töö eest oma vahenditest. Ka kaebaja oleks asfalteerimistööde teostamiseks uue hanke korraldusel jäänud välisrahastusest ilma. Tähtaja pikendamist on peetud ebaoluliseks ka Tallinna Halduskohtu 23.11.2022 otsuses asjas nr 3-22-250 (p 17). STS2014–2020 § 45 ja § 46 lg 1 ning ühendmääruse § 21 lg 1 järgi on vaja tuvastada põhjendatud oht, mille vastustaja jättis tõendamata. STS2014–2020 § 8 lg 3 järgi oli vastustajal vaja sõlmida haldusleping, et täita rakendusüksuse ülesandeid (Riigikohtu 31.05.2023 otsus asjas nr 3-20-2402). Siseministri 13.02.2015 määruse nr 4 „Piirkondade konkurentsivõime tugevdamise investeeringute toetuse andmise tingimused ja kord“ § 4 lg 1 järgi on kaebaja kasutatud struktuuritoetuse meetme puhul rakendusasutuseks Rahandusministeerium, mitte RTK. Sama kohtuotsuse p-de 23 ja 24 järgi tuli vastustajal kohaldada finantskorrektsiooni määra, mis on proportsionaalne Euroopa Liidu vahenditele avaldatud rahalise mõjuga. Seda ei tehtud. Vastustaja tugines ka lubamatult Euroopa Komisjoni juhendile. Finantskorrektsiooni määra valikul lähtus RTK ekslikult eeldusest, et väiksemat kui 25% määra saab kohaldada vaid erandlikel asjaoludel. Isegi finantskorrektsiooni otsuse tegemise eelduste täitmisel olnuks proportsionaalne üksnes minimaalne, 2% korrektsioonimäär. Finantskorrektsioon ei ole
9(14)
3-22-833 sanktsioon ja selle eesmärk on saada tagasi liigselt välja makstud toetus (Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsus asjas nr 3-20-895, p 15).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Vastustaja oli praegusel juhul pädev tegema finantskorrektsiooni otsust. Kaebaja viidatud Riigikohtu 31.05.2023 otsus asjas nr 3-20-2402 ei ole siinses kohtuasjas asjakohane, sest rakendusüksuse ülesandeid ei ole delegeeritud eraõiguslikule juriidilisele isikule. RTK on riigiasutus, millega ei olnud vajalik riigil halduslepingut sõlmida. STS2014–2020 § 8 lg 3 on kohaldatav vaid juhul, kui rakendusüksuse ülesannete täitmine volitatakse juriidilisele isikule.
13.STS2014–2020 § 45 lg 1 p 3 kohaselt tehakse finantskorrektsiooni otsus toetuse vähendamiseks või tühistamiseks määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 alusel ja sellega kooskõlas mh juhtudel, kui toetuse saaja on jätnud osaliselt või täielikult täitmata kohustuse või nõude ja see on mõjutanud kulu abikõlblikkust. STS2014–2020 § 46 lg-test 1 ja 2 tuleneb, et kui finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole kohustuse või nõude täitmata jätmise laadist tulenevalt võimalik selle rahalise mõju suurust hinnata, kuid esineb põhjendatud oht, et kohustuse või nõude täitmata jätmine tõi kaasa rahalise mõju, siis vähendatakse toetust kooskõlas ühendmäärusega.
14.Määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg 2 kohaselt teevad liikmesriigid tegevustes või rakenduskavades avastatud üksiku või süstemaatilise eeskirjade eiramisega seoses nõutavad finantskorrektsioonid, mis seisnevad avaliku sektori toetuse täielikus või osalises tühistamises. Liikmesriigid võtavad arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju ja kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Eeskirjade eiramisena käsitatakse määruse (EL) nr 1303/2013 art 2 p 36 kohaselt EL-i õiguse või selle kohaldamisega seotud liikmesriigi õiguse rikkumist, mis tuleneb Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamisega seotud ettevõtja tegevusest või tegevusetusest, mis on mõjutanud või oleks võinud kahjustavalt mõjutada EL-i eelarvet põhjendamata kuluartikli EL-i eelarvest debiteerimise tõttu.
15.Finantskorrektsiooni otsuse tegemise aluseks on eeskirjade eiramine, mis Euroopa Kohtu praktika kohaselt eeldab kolme asjaolu koos esinemist: 1) rikutud peab olema EL-i õigust; 2) rikkumine peab tulenema majandustegevuses osaleja tegevusest või tegevusetusest ning 3) ELi eelarvele peab olema tekkinud või tõenäoliselt tekkima kahju (Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus C-743/18, p 51). EL-i õiguse rikkumise all mõeldakse mh nende riigisiseste õigusnormide rikkumist, mis on kohaldatavad fondidest toetatavate toimingute suhtes ja aitavad tagada rahastatud projektide juhtimist reguleerivate EL-i õigusnormide nõuetekohast kohaldamist (otsus C-743/18, p 52). Eeskirjade eiramise tuvastamisel ei ole otsuse tegemise eelduseks toetuse saaja tahtlus või hooletus (otsus C-743/18, p-d 57–65). Nõutav ei ole ka konkreetse finantsmõju tõendamine, vaid piisab sellest, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalus ei olnud välistatud (otsus C-743/18, p 67).
16.Eeskirjade eiramise tõttu alusetult saadud soodustuse tagastamise kohustus ei ole mitte sanktsioon, vaid lihtsalt selle tagajärg, et on tuvastatud, et ei ole järgitud liidu õigusnormide kohaseid soodustuse saamise tingimusi, mistõttu on saadud soodustus alusetu. Toetuse saaja mis tahes tahtluse või hooletuse tõendamine ei ole sellise eeskirjade eiramise tuvastamiseks vajalik. Liikmesriigi asutus ei saa juhul, kui ta annab abi EL-i õigust ekslikult kohaldades, tekitada abisaajal õiguspärast ootust, et abi on seaduslik (otsus nr C-349/17, p-d 105 ja 106).
10(14)
3-22-833
17.Vastustaja heidab toetuse saajale praegusel juhul ette hankelepingu muutmist vastuolus riigihangete seadusega. Vastavalt RHS § 123 lg 1 p-le 1 on hankijal õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui hankelepingu üldist olemust, näiteks hankelepingu eset, ei muudeta ja muudatuste väärtus kokku ei ületa riigihanke piirmäära ega 10% asjade või teenuste või 15% ehitustööde hankelepingu algsest maksumusest või 10% kontsessioonilepingu algsest maksumusest. Sama lõike p 4 järgi võib hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, kusjuures hankelepingu üldist olemust ei muudeta ja ühegi muudatuse tulemusena ei suurene hankelepingu maksumus rohkem kui 50 protsenti hankelepingu algsest maksumusest. Punkti 7 järgi on hankijal õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui muudatuse väärtusest sõltumata ei ole muudatus oluline. Muudatus on oluline, kui sellega muudetakse hankelepingu üldist olemust märkimisväärselt, eeskätt juhtudel, kui: 1) muudatusega lisatakse tingimus, mis laiendanuks võimalike riigihankes osalejate või vastavaks tunnistamisele kuuluvate pakkumuste hulka, kui riigihanke alusdokumendid oleks sellist tingimust sisaldanud; 2) muudatus tingib hankelepingust tuleneva lepinguliste kohustuste vahekorra muutumise ettevõtja kasuks hankelepingus sätestatud viisil (RHS § 123 lg 2 p-d 1– 2). Hankelepingu olulise muutmisega on üldistatult alati tegemist, kui muudetakse lepingu tingimusi, mis on olulised oma sisu poolest (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-454/06, p 59). Sisult ebaolulised muudatused on lubatavad ilma lisatingimusteta, mh nende rahalist väärtust arvestamata (RHS § 123 lg 1 p 7; Riigikohtu 30.05.2022 otsus asjas nr 3-20-1150, p 17). RHS viidatud sätetega võeti üle direktiivi 2014/24/EL art 72.
18.Ringkonnakohus nõustub apellandiga, et lepingumuudatus oli hoolsale hankijale ettenähtav. Ilmastikuolud, kus sügisel sadas pikka aega vihma ja novembri keskpaigaks oli ööpäeva keskmine temperatuur alla 5 °C, ei ole Haanja kõrgustikus tavapäratu. Pikaajalised ilmaandmed kinnitavad, et novembri keskpaigas püsiva lumikatte algus ei ole erandlik,2 samuti on sügisesed vihmaperioodid Eestis tavapärased. Hankija pidi ette nägema ka võimalust, et hankelepingu sõlmimine viibib vaidlustusmenetluse tulemusel ning hanketingimustes lepingu täitmise tähtaja ettenägemisel tuli tal sügis-talviste ilmaoludega arvestada. Euroopa Kohus selgitas 07.12.2023 otsuses liidetud kohtuasjades nr C-441/22 ja C-443/22 (p 69), et tavapäraseid ilmastikutingimusi ei saa pidada direktiivi 2014/24/EL art 71 lg 1 punkti c ja põhjenduste p 109 tähenduses asjaoludeks, mida hoolas avaliku sektori hankija ei suutnud ette näha.
19.Hankelepingu muudatusega ei muudetud hankelepingu eset. Soovitud ehitustööd jäid samaks. Usutav on ka see, et hankelepingus nimetatud tööde tegemise edasilükkumine põhjustas ühispakkujatele tööde kallinemise tulenevalt ehitusmaterjalide hinnakasvust ja tööde katkemisest. Seetõttu ei saa asuda ka seisukohale, et lepingumuudatus oleks muutnud lepingu majanduslikku tasakaalu töövõtja jaoks soodsamaks viisil, mida ei olnud algses lepingus ette nähtud.
20.Lepingumuudatusega muudeti aga märkimisväärselt hankelepingu üldist olemust RHS § 123 lg 1 p 1 ja lg 2 tähenduses. Seetõttu oli lepingumuudatus RHS § 123 lg 1 p 7 tähenduses oluline. Hankelepingu üldise olemuse märkimisväärse muutmise näitlik loetelu RHS § 123 lgs 2 nimetab p-s 1 ka olukorda, kus muudatusega lisatakse tingimus, mis laiendanuks võimalike riigihankes osalejate hulka, kui riigihanke alusdokumendid oleks sellist tingimust sisaldanud. Kui kauba ostmisel võib hilisema tarneaja lubamine muuta pakkujate ringi märgatavalt, võimaldades pakkumuse esitada ka sellisel pakkujal, kes oleks algselt nõutud tähtajaks jätnud pakkumuse tegemata seetõttu, et ta ei suuda kaupa õigeks ajaks tarnida, siis ehitustööde
3-22-833 tegemisel on pakkujate lisandumise võimalus küll väiksem, kuid mitte olematu. Ringkonnakohtu hinnangul annab pikem hankelepingu täitmise tähtaeg võimaluse kavandada töid märksa erinevalt. Algse hankelepingu järgi pidid tööd valmima 08.03.2021; Eesti ilmastikuolusid arvestades eeldas see, et tööd tuli tegelikult lõpetada enne 2020. a hilissügist. Muudatus võimaldas tööd lõpetada 18.06.2021. Selline tähtaeg võimaldas aga suure osa neist töödest jätta 2021. a kevadesse ega eeldanud, et töödega tuleb alustada kohe hankelepingu sõlmimise järel. Pole välistatud, et hankes oleks seetõttu osalenud ka selliseid pakkujaid, kes olid sarnaste ehitustöödega 2020. a-l hõivatud, ent oleks osalenud pakkujana hankemenetluses tööde tegemiseks 2021. a-l. Isegi kui selline tõenäosus ei ole suur, arvestades, et Rõuge vallas ega selle läheduses ei ole kohalike ehitustööde tegijate arv kuigi suur, tegemist ei ole kiiresti areneva piirkonnaga, kus ettevõtjad oleks sarnaste töödega koormatud ja kaugemal asuvate ettevõtjate jaoks võib tööde korraldamine Rõuge vallas seonduda tööjõu majutamiseks ning tööde tegemiseks vajalike seadmete ja materjalide suurema transpordikuluga, ei ole see tõenäosus ka 0. Hanketingimustega tutvumiseks ei olnud hankele registreerumine vajalik, mistõttu ei ole kaebaja esitatud kirjad teistelt pakkumused esitatud ettevõtjatelt piisavad, et ära näidata, et tähtaja muutmine hanke tulemust mõjutada ei saanud.
21.Kuna ei saa välistada, et kohe hankedokumentides tööde tegemiseks pikema tähtaja ettenägemisel võinuks pakkumuse esitada ka mõni teine pakkuja ja see võinuks muuta hankemenetluse tulemust, siis tuleb EL-i eelarvele kahju tekkimist pidada võimalikuks, kuigi selle tõenäosus on väike. Finantskorrektsiooni tegemine oli seetõttu nõutav.
22.Arvestades Riigikohtu 28.06.2023 otsust nr 5-23-2 (p 93; vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 01.09.2023 otsus asjas nr 3-21-2855, p 19), tuleb finantskorrektsiooni ulatuse määramisel ühendmääruse § 223 sätestatud juhtudel lähtuda ühendmääruse sättest, mis kehtis kaebaja toetustaotluse rahuldamise ajal. Ühendmääruse § 227 sätestab, et kui hankelepingu või raamlepingu muutmise korral ei ole järgitud RHS § 123 lg-t 1, kohaldatakse hankelepingu väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Sellest sättest juhindumise nõude näeb jätkuvalt ette ühendmääruse § 25 lg 5 praegu, pärast Riigikohtu 28.06.2023 otsust kehtiv sõnastus.
23.Kuigi Riigikohtu otsuses toodud põhjustel ei saa põhiseadusepäraseks pidada ka ühendmääruse § 25 lg-t 5 selles osas, milles see näeb ette, et § 227 kohaldub toetustaotluste puhul, mis rahuldati enne 09.10.2020, ei ole selle põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata jätmiseks praegusel juhul alust.
24.Siinses asjas tehti toetuse määramise otsus 31.01.2018. Sel ajal nägi finantskorrektsiooni ulatuse hankelepingu õigusvastase muutmise korral ette ühendmääruse § 22 lg 11 p 18. Selle sätte kohaselt vähendatakse hankelepingule eraldatavat toetust 25%, kui hankemenetluse korraldamise tulemusena sõlmitud hankelepingut on muudetud vastuolus RHS § 69 lg-tega 3 ja 4 ning hankelepingu muutmine on olnud oluline. Ühendmääruse tollase redaktsiooni § 22 lg 14 kohaselt vähendatakse hankelepingule eraldatavat toetust kuni 10 protsenti, kui hankemenetluse korraldamisel ilmneb riigihangete seaduses sätestatud nõuete rikkumine, mida ei ole lõigetes 2–11 ja 13 nimetatud, või kui tegemist on riigihangete korraldamisega, kus hankelepingu maksumus jääb alla riigihangete piirmäära või kui on tegemist lihtsustatud korras teenuste tellimisega või ideekonkursi korraldamisega. Sõltuvalt rikkumise raskusest võib kohaldada 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Ühendmääruse varasema redaktsiooni § 22 lg 11 p-s 18 tehtud viide RHS v.r. §-le 69, mitte kehtiva redaktsiooni §-le 123, ei võimalda asuda seisukohale, et finantskorrektsiooni määra valikul ühendmääruse varasemast redaktsioonist lähtumisel tuleks kohaldada mitte § 22 lg 11 p-i 18, vaid § 22 lg-t 14. RHS v.r. § 69 lg-d 3 ja 4 nägid ette hankelepingu muutmiseks rangemad tingimused võrreldes kehtiva 12(14)
3-22-833 RHS §-ga 123. Hankelepingu muutmise ajal tuli järgida lepingu muutmise ajal kehtinud RHS § 123 tingimusi.
25.Ühendmääruse § 22 lg 11 p 18 kehtestamisel on aluseks võetud Euroopa Komisjoni juhised. Neis on mh Euroopa Kohtu praktikat arvestades välja toodud riigihangete valdkonna rikkumised, mis mõjutavad Euroopa Liidu huve ja seeläbi ka liidu eelarvet. Juhiste eesmärk on tagada finantskorrektsioonide puhul võrdne kohtlemine, läbipaistvus ja proportsionaalsus. Samasugustele eesmärkidele on viidatud ühendmääruse seletuskirjas. Vastustajal ei olnud ühendmääruse § 22 lg 11 p-s 18 nimetatud rikkumise tuvastamise korral kaalutlusõigust, kas teha finantskorrektsioon.
26.Ühendmäärus ei näinud varasemas ega ka kehtivas redaktsioonis ette vastustajale kaalutlusõigust ka finantskorrektsiooni määra üle otsustamisel, nõudes mõlemal juhul 25% määra. Kuna nii ühendmääruse § 25 lg 5 kohaldamisel kui kohaldamata jätmisel on finantskorrektsiooni määr sama, ei ole see säte – millest sõltub, kumba ühendmääruse redaktsiooni tuleb kohaldada – vaidluse lahendamisel asjassepuutuv.
27.Üldjuhul tuleb finantskorrektsiooni otsus teha summas, mis vastab rikkumise rahalisele suurusele. Praeguses asjas pole võimalik hinnata kahju täpset suurust, sest ei ole teada, milliseks oleks kujunenud pakkujate ring, esitatud pakkumused ja edukad pakkujad, kui lepingutähtaeg oleks kohe ette nähtud pikem. Madalama finantskorrektsiooni määra rakendamist ei näe praeguse rikkumisega sarnaste juhtumite puhul ette ka Euroopa Komisjoni juhised.
28.Määruse nr 1303/2013 art 143 lg 2 järgi võtavad liikmesriigid arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning eelarvele tekitatud rahalist kahju ning kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Selleks, et finantskorrektsiooni otsus vastaks proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb arvestada rikkumise raskust ja sellega seotud rahalist mõju liidu eelarvele (määruse nr 1303/2013 põhjendus 72). Alusetult saadud soodustuse tagastamise eesmärk ei ole sanktsioon, vaid alusetult saadud soodustuse tagastamine (Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus asjas C-743/18, p 64). Proportsionaalseks saab ringkonnakohtu hinnangul pidada finantskorrektsiooni vaid juhul, kui selle ulatus ei kaldu ilmselgelt kõrvale sellest summast, mida saab pidada EL eelarvele tekitatud kahjuks.
29.Ringkonnakohus leiab, et rikkumise mõju EL eelarvele oli väiksem kui 25%. Nagu eelnevalt selgitatud, on tõenäosus, et riigihankes oleks osalenud pikema lepingutähtaja hanketingimustes ettenägemisel veel pakkujaid, küll olemas, kuid väike. Hankemenetluses osalenud pakkujate kinnitusi, et töö jaotamine kahe aasta peale oleks olnud kulukam, on usutav, arvestades, et neil pakkujatel ei ole erilist huvi anda kaebajale soodsaid arvamusi. Neist tõenditest nähtub, et hankelepingu täitmisel kasutatud materjalide hindade kasvu tõttu ei olnud võimalik saavutada töö hilisema lõpetamisega kokkuhoidu. Soodsama pakkumise võis tekitada üksnes väiksema kasumiga tegutsemine või säästlikum töökorraldus. Seepärast on ringkonnakohtu hinnangul usutav, et RHS nõuete rikkumisega tekitatud kahju EL eelarvele sai olla väike ning kahju EL eelarvele ei ületanud kindlasti 10%. Proportsionaalne sai praeguse juhtumi asjaoludel olla finantskorrektsioon vaid kuni 10% ulatuses. Kuna vastustajal ei olnud finantskorrektsiooni määra üle otsustamisel kaalutlusõigust ja ühendmäärus ei näinud 25% määra vähendamise võimalust sellisel juhul ette ka erandina, tuleb ühendmääruse § 227 lg 1 jätta vastuolu tõttu määruse nr 1303/2013 art 143 lg-ga 2 kohaldamata. EL õigusega kooskõla tagamiseks on küll Vabariigi Valitsusel võimalik kehtestada ka selliste rikkumiste puhuks imperatiivselt kindel finantskorrektsiooni määr, ent ringkonnakohus ei pea võimalikuks ise tuvastada sellist finantskorrektsiooni määra, mis oleks proportsionaalne ega selle ulatuses jätta vaidlustatud haldusakte kehtima. Proportsionaalse korrektsiooni üle otsustamisel tuleb määruse 13(14)
3-22-833 nr 1303/2013 art 143 lg 1 järgi liikmesriigil arvesse võtta eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning eelarvele tekitatud rahalist kahju. Ühendmääruses ette nähtud finantskorrektsiooni määr võib mõnel juhul olla proportsionaalne ning EL õigusega kooskõla tagamiseks piisab, kui 25% määra vähendamine on võimalik erandina. Praegusel juhul on RTK-l võimalik teha uus finantskorrektsiooni otsus, milles tuleb finantskorrektsiooni määr seada proportsionaalne, st mitte suurem kui 10%.
30.Ringkonnakohus selgitab, et ühendmääruse osaline kohaldamata jätmine vastuolu tõttu EL õigusega ei too kaasa ühendmääruse kehtivuse lõppemist ega olukorda, kus kohaldada tuleb varasemat ühendmääruse redaktsiooni. Seetõttu ei ole asja lahendamisel vajalik anda hinnangut ühendmääruse v.r. § 22 lg 11 p 18 kooskõlale EL õigusega. Kuna kaebaja vabaneb ebaproportsionaalses määras finantskorrektsioonist ühendmääruse osalise kohaldamata jätmisega vastuolu tõttu EL õigusega, ei ole vaja ühendmääruse põhiseadusevastasust hinnata (vt Riigikohtu 05.10.2006 otsus asjas nr 3-3-1-33-06, p 32 edasiste viidetega).
31.Seetõttu rahuldas halduskohus kaebuse lõppjäreldusena õigesti. Halduskohtu otsuse resolutsioon tuleb jätta muutmata, kuid asendada halduskohtu otsuse põhjendused ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
32.Apellatsioonimenetluse kulud tuleb jätta vastustaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Ringkonnakohtus taotleb kaebaja RTK-lt esindajatasu väljamõistmist 5734,50 euro ulatuses (käibemaksuta). Ringkonnakohtu hinnangul on need kulud vajalikud ja põhjendatud ning tuleb vastustajalt valla kasuks välja mõista.
33.Vastustaja ei ole apellatsioonimenetluses menetluskulude väljamõistmist kaebajalt taotlenud ja tema võimalikke apellatsioonimenetluse kulusid kaebajalt HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel välja ei mõisteta.
Parandada ilmne ebatäpsus Tallinna Ringkonnakohtu 7. mai 2024 otsuses haldusasjas nr 3-22-833 ja asendada otsuse resolutsiooni punktis 3 märgitud säte „§ 27 lg 1“ sättega „§ 227 lg 1“.
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.