Majandushaldusõigus › Tegevusload ja registreerimine

3-22-564 (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-22-564 alles loodava teenuse struktuuri raames loodava IT-süsteemi kasutamisega ja kas ta teeb seda õigesti, saab kontrollida alles siis, kui vastavad süsteemid on loodud ja need on rakendatud praktikasse. AH on läbinud kõikvõimalikud rahapesu tõkestamisega seonduvad koolitused ja õppeprogrammid, mida on Eestis korraldatud. Tegu on isikuga, kes on pikaajaliselt töötanud mh nii avalik-õiguslike asutuste valdkonna juhina kui ka Välisministeeriumi ametnikuna. Etteheited on abstraktsed. Kaebaja ei pidanud ennast viima kooskõlla RahaPTS 15.03.2022 jõustuvate muudatustega enne RahaPTS § 1183 lg-s 1 sätestatud üleminekuperioodi. 21.02.2022 e-kiri on eelhaldusakt ja see pidi vastama haldusmenetluse seaduse (HMS) §-dele 55 ja 56. MSÜS § 20 lg 4 kohaldub ka virtuaalvääringu teenuse tegevusloa menetlusele. MSÜS § 20 lg 4 kohaldamata jätmise aluseks ei saa olla oluline avalik huvi ega kolmandate isikute kaitse vajadus. Mõlemaid saab realiseerida järelevalvega. RAB viide Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2006/123/EÜ (teenuste direktiiv) ei ole asjakohane, sest see ei ole otsekohalduv ega ole erinorm RahaPTS suhtes. RahaPTS-i 15.03.2022 jõustunud muudatuse tulemusel on täiendatud RahaPTS §-i 71 lausega: „Kui Rahapesu Andmebüroo ei lahenda taotlust tähtaja jooksul, ei loeta tegevusluba antuks vaikimisi.“ Selleks poleks olnud vajadust, kui sama põhimõte juba kehtis.

RAB vaidles kaebusele vastu.

Loataotlust ei esitatud 21.07.2021, vaid 22.09.2021. Kaebaja sisestas 21.07.2021 vaid andmed MTR-i. MSÜS § 20 lg 4 esimene lause, mis kohustab loa väljastama vaikimisi, ei ole kohaldatav. MSÜS § 20 lg 4 teine lause sätestab, et olulisest avalikust huvist tulenevatel põhjustel, samuti kolmanda isiku õiguste kaitseks, võib seaduses sätestatud juhtudel kõnealusest põhimõttest kõrvale kalduda. Pärast tegevusloa saamist on ettevõtjal koheselt õigus asuda teenust pakkuma. Olukord, kus tegevusluba loetaks ettevõttele, kes ei vasta kontrollieseme asjaoludele, antuks vaikimisi, on vastuolus RahaPTS §-ga 72 ja RahaPTS-i eesmärkidega. Tegevusloa väljaandmise eelduseks olevatele kontrollieseme asjaoludele vastavus ei ole vormiline kontroll, vaid sisuline menetlus. Tegevusloa andmine annab avalikkusele kindlust, et nimetatud turuosalise kaudu on rahapesu ja terrorismi rahastamise riskid maksimaalsel viisil juhitud. See annab ühtlasi kindluse ka tulevikuks teenuse tarbijatele, et teenust pakkuv ettevõte vastab õigusaktis sätestatud nõuetele ja järgib teenuse pakkumisel seaduses sätestatud nõudeid. Kui lugeda tegevusluba antuks vaikimisi ettevõttele, kelle osas RAB on tuvastanud, et ettevõte ei vasta kontrollieseme asjaoludele, siis see tähendaks teadlikult lubada teenuse pakkumist ettevõttel, kes ei tohiks seda RahaPTS kohaselt teha. RAB on tuvastanud, et kaebaja poolt määratud kontaktisik ei vasta RahaPTS § 17 nõuetele ja ei ole võimeline täitma seadusega kehtestatud ülesandeid. Kaebajat on sellest ka teavitatud. MSÜS § 20 lg 4 esimene lause rakendub juhtudel, kus majandushaldusasutus on olnud tegevusloa taotluse saamisel selle lahendamiseks ettenähtud tähtaja jooksul tegevusetu. Kõnealune säte toodi MSÜS-i teenuste direktiivi ülevõtmisel (art 13 lg 4). MSÜS § 20 lg 4 esimesest lausest tulenevast üldreeglist on lubatud kehtestada teistsugune kord, kui see on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjustega, sh kolmandate isikute seadusliku huviga. MSÜS-ist ega ka teenuste direktiivist ei tulene kohustust anda ettevõtjale tegevusluba vaikimisi

3(8)

3-22-564 olukordades, kus tegevusloa menetluses on tekkinud vajadus täiendavalt tegevusloa andmise aluseks olevate nõuete täitmist täiendava tähtaja jooksul kontrollida. Tallinna Ringkonnakohus seadis 07.03.2022 määruses praeguses asjas MSÜS § 20 lg 4 ls 1 kohaldatavuse virtuaalvääringu teenuse tegevusloa suhtes kahtluse alla. 15.03.2022 kehtima hakanud RahaPTS-i § 71 lg 1 neljanda lause kohaselt, kui RAB ei lahenda taotlust tähtaja jooksul, ei loeta tegevusluba antuks vaikimisi. Rahandusministeerium avalikustas 2021. a mais Eesti rahapesu ja terrorismi tõkestamise siseriikliku riskihinnangu, milles on virtuaalvääringu teenuse pakkujate valdkonnast lähtuvat riski hinnatud kõrgeks. Tegemist on enim haavatava sektoriga Eestis, mida kurjategijad kasutavad rahaliste vahendite varjamiseks ja muundamiseks, elik rahapesuks. Täna järjest enam globaliseeruvas maailmas kasutavad rahapesijad ja terrorismi rahastajad üha enam virtuaalvääringuid kuritegude toimepanemiseks või lõpuleviimiseks. Virtuaalvääringute sektoris, nagu ka pangandussektoris, esinevad tõsised ohud sellele, et kliendi varasid võetakse üle. Virtuaalvääringu teenuse pakkujate tegevuslubade üle on erinevates riikides regulatsioonid karmistunud ning tegevuslubade väljastamise kontrolli tõhustamine on teemaks ka teistes riikides. 21.02.2022 teates ei määratud kindlaks, kas tegevusluba antakse või mitte. Seetõttu ei pidanud selles sisalduma analüüs, miks kaebaja ei vasta RahaPTS tingimustele. Kaebaja nõustus algselt RAB seisukohaga ja lubas leida uue kontaktisiku ning esitada uue töökorra, sisekontrollieeskirjad ja protseduurireeglid.

3-22-564 Taotleja on riigilõivu tasunud 20.07.2021. 21.10.2021 kl 15.43 esitas kaebaja RAB-ile vastused RAB-i 18.10.2021 teates esitatud küsimustele. Vastustaja ei ole väitnud ning asjaoludest ei nähtu, et kaebaja poleks esitanud nõutavaid andmeid taotluse lahendamiseks (MSÜS § 20 lg 1 teine lause). Taotluse lahendamiseks ette nähtud 120-päevane tähtaeg saabus seega 18.11.2021. Kuna selleks ajaks ei olnud RAB kaebaja taotlust lahendanud, siis on vastustaja õigusvastaselt viivitanud kaebaja taotluse lahendamisega. Isegi juhul, kui lugeda taotluse esitamise ajaks 22.09.2021, nagu RAB väitis, siis saabunuks taotluse lahendamise 120-päevane tähtaeg 20.01.2022. RAB ei lahendanud taotlust ka selleks ajaks. MSÜS § 2 lg-d 2‒5 ei näe ette, et MSÜS ei kohalduks virtuaalvääringu teenuse osutamisele ning kuni 15.03.2022 muudatusteni ei olnud ka RahaPTS-is tehtud erisust MSÜS § 20 lg-st 4. RahaPTS-i 10.03.2020 jõustunud muudatusi puudutava eelnõu 8 SE seletuskirja järgi rakendus MSÜS § 20 lg 4 ka virtuaalvääringu tegevusloa menetlusele. RAB-i viide teenuste direktiivile ei ole oluline. Ei nähtu, miks ei olnud 120-päevane tähtaeg praegusel juhul piisav. Vastustaja 21.02.2022 teade esitati alles pärast selle tähtaja möödumist. RAB-i võimetus kontrollida isiku vastavust kontrollieseme asjaoludele selleks ette nähtud tähtaja jooksul ei ole MSÜS § 20 lg 4 üldreeglist kõrvalekaldumiseks piisav. Kuigi sellises olukorras ei saa olla veendumust, kas isik vastab RahaPTS-s sätestatud nõuetele, on RAB-il pärast tegevusloa vaikimisi antuks lugemist ja MTR-i sissekande tegemist võimalus teha ettevõtja üle järelevalvet ning rakendada mh tegevusloa kehtetuks tunnistamise õigust (RahaPTS § 64 lg 1, § 75, MSÜS § 37). RAB-i 21.02.2022 puuduste kõrvaldamise teate õigusvastasuse tuvastamine ei ole vajalik, sest vastustaja oli õigusvastases viivituses juba varem.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-22-564 kaitse eesmärgil piisavad. RAB-i roll ei ole formaalne. Rahapesus ja terrorismi rahastamisel kasutatakse aina enam virtuaalvääringuid. Virtuaalvääringu teenuse osutamise reeglid on igal pool karmistunud. Tegevusloa andmine annab avalikkusele kindlust, et nimetatud turuosalise kaudu on rahapesu ja terrorismi rahastamise riskid maksimaalsel viisil juhitud. Seetõttu ei ole tegevusluba võimalik lugeda antuks vaikimisi. RAB-il on kohustus viia läbi vestlus kontaktisiku kandidaadiga ja juhatuse liikmega, eelnevalt tuleb neil täita küsimustik. Tegevusloa andmise järel on RAB-il õigus teha ettevõtte üle järelevalvet ja tunnistada tegevusluba RahaPTS § 64 lg 1, § 75 ja MSÜS § 37 alusel kehtetuks. Selleks ajaks, kui RAB ettevõtjani jõuab, võivad riskid olla aga juba realiseerunud. Kaebaja esitas tegevusloa taotluse MTR-s 22.09.2021. MTR-is eristatakse taotluse sisestamise ja selle esitamise aega. Kaebaja kontaktisik ja rahvusvahelise finantssanktsiooni eest vastutav isik ei vasta seaduses sätestatud nõuetele. Teise ettevõtte tegevusloa menetluse raames AHga 31.01.2022 läbiviidud vestluse käigus on RAB jõudnud seisukohale, et kaebaja ei vasta RahaPTS § 72 lg 1 p 2 kontrollieseme asjaoludele, sest kontaktisik AHl puuduvad kontaktisiku ülesannete täitmiseks vajalikud teadmised ja oskused. Apellant tegi ka lühikokkuvõtte valdkondadest, kus isik kas vastas valesti või vastused olid ebapiisavad. AHl puuduvad teadmised virtuaalvääringu teenuse pakkujat mõjutavatest rahapesu ja terrorismi rahastamise riskidest (puudub üldine arusaam, kuidas on läbi virtuaalvääringu teenust pakkuva ettevõtte kaudu võimalik raha pesta ja terrorismi rahastada, millised tehingu asjaolud viitavad rahapesule või terrorismi rahastamisele jne); isikul puuduvad teadmised kontaktisiku igapäevastest tööülesannetest (praktikas). Isikul olid küll teoreetilised teadmised olemas, kuid puudub arusaam, kuidas kontaktisiku töö on üles ehitatud, kuidas tavaline tööpäev välja näeb, kuidas kontaktisik peab käituma, millele tähelepanu pöörama ning mida igapäevases töös kasutama; arvestades, et ettevõte plaanib teenuseid pakkuda ka väljaspool Eestit, tuvastati, et isikul puuduvad piisavad teadmised, millised tegevused on vajalikud mitteresidentide suhtes ning millised riskid nendega kaasnevad; isikul puuduvad teadmised hoolsusmeetmetest (lihtsustatud, tugevdatud, täiendavad – ei oska kirjeldada ning nimetada konkreetsed meetmed); isikul puuduvad teadmised ja oskused rahvusvahelise finantssanktsiooni eest vastutava isiku ülesannete täitmiseks (oskab selgitada mõistet „finantssanktsioon“, kuid ei oska selgitada, milleks finantssanktsioone vaja on; isiku selgituste kohaselt finantssanktsiooni subjekti kontrollimine toimub ainult ärisuhte loomisel; ei oska kirjeldada süsteeme finantssanktsiooni subjekti tuvastamiseks); isikul puuduvad teadmised variisiku tuvastamisest; isik ei oska kirjeldada, kuidas tuvastada, et isiku osas on varem keeldutud ärisuhet loomast või temaga on ärisuhte erakorraliselt lõpetatud. Kaebaja aktsepteeris RAB seda seisukohta ja lubas e-kirjaga kontaktisiku välja vahetada, kuid selle asemel esitas halduskohtule kohustamisnõude. Halduskohus jättis ekslikult tähelepanuta RAB-i 21.02.2022 puuduste kõrvaldamise teate. See teade kinnitab, et kohaldada tuli MSÜS § 20 lg 4 teist lauset.

3-22-564 seaduseelnõu seletuskirjast ja RAB koostatud riskihinnangutest, millele tugineti ka hilisemate seadusemuudatuste kehtestamisel (vt ka haldusajades nr 3-20-1750 ja 3-20-1752 tehtud kohtulahendid). Halduskohus leidis õigesti, et kaebaja esitas tegevusloa taotluse 21.07.2021, mitte 22.09.2021. Kohtupraktika kohustamisnõude rahuldamise eeldustest ei ole kohaldatav tuvastusnõude lahendamisel. MSÜS § 20 lg 4 kohaldamist välistavaid asjaolusid ei esinenud, sest RAB oli loamenetluses tegevusetu. Pole tõendatud, et RAB ei saanud viia menetlust läbi tähtaegselt. Kaebaja juhatuse liikmega viidi läbi kaks intervjuud, millest esimese puhul mittevastavust ei tuvastatud. Teise, 31.01.2022 intervjuu ajaks oli tegevusloa menetlemise tähtaeg möödunud. Kaebaja palus ringkonnakohtul selgitada, kas kaebust tuleks täiendada 31.01.2022 menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamise nõudega.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-22-564 tõlgendus jätaks osa sättest alusetult tähelepanuta. MSÜS § 20 lg 4 teisest lausest tuleneb, et eriseaduses võib tegevuslubade vaikimisi antuks lugemise põhimõttest kõrvale kalduda üksnes siis, kui selleks esinevad olulisest avalikust huvist tulenevad põhjused või esineb vajadus kaitsta kolmanda isiku õigusi. Selle aluseks on teenuste direktiivi (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12.12.2006 direktiiv 2006/123/EÜ) art 13 lg 4 teine lause, mis ei võimalda kehtestada muudest eesmärkidest lähtuvaid kõrvalekaldeid, mistõttu oli ka MSÜS-s tarvis näha ette vastav täpsustus (vt Riigikogu XI koosseisu 803 SE seletuskiri, lk 50). Pelgalt viide oluliste avalike huvide või kolmanda isiku õiguste kaitsele on liiga abstraktne, et see saaks iseseisvalt tähistada valdkonda, mille puhul on MSÜS § 20 lg 4 esimese lause kohaldamine välistatud. Sellise erandi tegemise saab otsustada ainult seadusandja. Hinnang, et seadusandja ei osanud ette näha, et 10.03.2020 jõustunud muudatused ei ole piisavad virtuaalvääringu teenuste pakkumise turu korrastamiseks või ei alanda vajalikul määral valdkonnaga seotud (sh pidevalt muutuvaid) riske ning seega tuleks virtuaalvääringu teenuste pakkujate suhtes kohaldada veelgi rangemat kontrolli, ei anna haldusorganile õigust seadust eirata (põhiseaduse § 3 lg 1). Olenemata sellest, et RAB-il võis olla olulisi raskusi seaduses sätestatud menetlustähtaja järgimisega, ei olnud tal võimalik lähtuda taotluste lahendamisel oma ettekujutusest, milline peaks olema tegevuslubade taotluste asjakohane menetluskord (mis kehtestati alles 15.03.2022 jõustunud muudatustega), vaid tal tuli järgida kehtivat õigust. Rakenduspraktikas ebatõhusaks või raskesti järgitavateks osutunud normide hilisem muutmine või täiendamine ei tähenda veel, et varasem regulatsioon pidi olema lünklik. Lüngaga olnuks tegemist siis, kui varasemat regulatsiooni ei oleks saanud mõne sätte puudumise tõttu rakendada, kuid sellist olukorda ei esinenud. Need seisukohad on asjakohased ka praegusel juhul.

(allkirjastatud digitaalselt)

8(8)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.