M.M-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 08.02.2023 otsuse nr ERESID-189457-1 ja 21.03.2023 vaideotsuse nr 15.3-24/2-4 tühistamiseks ja kaebaja e-residendi digitaalse isikutunnistuse taotluse rahuldamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – M.M, volitatud esindaja vandeadvokaat Marek Herm Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindajad Triin Randoja ja Verner Ant
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 13.03.2024 a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) 08.02.2023 otsusega nr ERESID-189457 (dtl 30jj) keelduti M.M-ile e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest. Otsuse põhjendused: - Taotleja on Ukraina kodanik, kes on taotluse esitanud äritegevuse ja Eestis töötamise eesmärgil. Äriregistri andmetel on taotleja XXX OÜ (xxxxxxxx) üks juhatuse liikmetest. - PPA-le teadaolev info võib viidata ohule, et isiku kavatsused oma äritegevuses ei pruugi olla kõige ausamad ja Eesti riigile seega kasulikud. PPA ei väida, et isik paneb toime kuritegusid, kuid peab antud taotluse puhul tõenäoliseks, et isiku tegevuses on asjaolusid, mis viitavad, et selle käigus võib järjekordselt kannatada saada Eesti riigi maine. PPA-l on õigus keelduda e-residentsuse andmisest vähimagi kahtluse korral. - Taotleja ei pruugi tema tegevust ja ärimudelit silmas pidades ühelgi viisil soodustada Eesti majanduse arengut ega suurendada Eesti majandusruumi ning seega ei ole e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine kooskõlas ITDS-is toodud eesmärkidega. - E-residentsus on hüve, mida Eesti riik pakub välismaalastele. Taotlejal puudub õigus nõuda endale e-residentsust. E-residentsusest keeldumine ei takista isikul äritegevuse jätkamist. PPA 21.03.2023 vaideotsusega nr 15.3-24/2-4 jäeti taotleja vaie rahuldamata (dtl 9-10).
2.M.M esitas 20.04.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 08.02.2023 otsuse nr ERESID-189457-1 ja 21.03.2023 vaideotsuse nr 15.3-24/2-4 tühistamiseks ja kaebaja eresidendi digitaalse isikutunnistuse taotluse rahuldamiseks. Kaebuse põhjendused: 1(5)
1.Kaebaja ei nõustu, et temale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine ei oleks kooskõlas eesmärgiga soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Kaebajale ei ole ega saagi olla teada, millistel sisuliselt põhjustel PPA keeldus.
2.ITDS § 206 lg 3 p 2 koostoimes ITDS § 20 5 lg 2 on vastuolus põhiseaduse §-dega 3, 10 ja 19. Sätted on vastuolus seaduslikkuse ja õigusselguse põhimõtetega, kuna annavad haldusorganile otsustamiseks sisuliselt piiramatu voli määratlemata täpselt, mida vastuolu Eesti majandusel, teaduse, hariduse või kultuuri arenguga tähendab. Üldiselt sõnastatud määratlemata õigusmõistete alusel õiguste piiramine ei ole kooskõlas põhiseadusega.
3.Kaebuse esitajal oli e-residendi digitaalne isikutunnistus ja seda ei tunnistatud kehtetuks selle kehtimise ajal. Ei ole arusaadav, kas vahepealsel ajal on sätete tõlgendus muutunud.
4.Kaebaja ei ela Eestis ning digitaalne isikutunnistus on talle vajalik XXX OÜ majandustegevuse tarbeks ehk seotud avalike teenuste kasutamise vajadusega (Maksu- ja Tolliamet, äriregister, pangad, jne). Digitaalse isikutunnistuse väljastamata jätmine ei võimalda XXX OÜ juhtimist juhatuse liikme poolt. Äriühing on tasunud Eesti Vabariigis märkimisväärses määras makse ning koos tööhõivega soodustab Eesti majandust. Ettevõte tegutseb ka selle nimel, et tagada sissetulekud ka Ukraina kodanikele. Ilma digitaalse isikutunnistuseta äritegevuse jätkamine on raskem, sh on riik ise huvitatud õigeaegsetest toimingutest (nt deklaratsioonide õigeaegne esitamine, maksude tasumine, majandusaasta aruannete õigeaegne esitamine), mis ilma digitaalse isikutunnistuseta raskemaks muutuvad.
5.PPA ei ole kaalunud kahju XXX OÜ majandustegevusele ega maksulaekumise vähenemisele.
6.Seadus ei vabasta PPA-d põhjendamiskohustusest. Rikutud on kaebaja ärakuulamiskohustust, mille teostamiseks oleks PPA pidanud väljastama ka haldusmenetluse toimiku.
3.Vastustaja selgitas lisaks vaidlustatud otsuses märgitule:
1.E-residendi digitaalse isikutunnistusega seonduv on eripärane haldusmenetlus, millele ei laiene HMS §-s 40 sätestatud ärakuulamisõigus. Ärakuulamise võimaldamine võimaldaks kaebajal teada saada asjaolud, mille tõttu PPA kaalus temale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumist. Nende asjaolude teatavaks saamine on ITDS § 20 7 lõigetest 4 ja 5 tulenevalt välistatud.
2.PPA on e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmist põhjendanud, kuid põhjendusi ei avaldata kaebajale.
4.Halduskohus tunnistas haldusasja menetlus osaliselt kinniseks ning keelas kaebajal ja tema esindajal tutvuda järgmiste dokumentidega: - PPA 22.05.2023 esitatud dokument (tõendi esitamise taotlus ja selle lisa; KISis dokument nr 6S); - 04.09.2023 kohtuistungi helisalvestis (KISis dokument nr 9); - 04.09.2023 kohtuistungi protokoll (KISis dokument nr 10); - PPA 25.09.2023 täiendavad selgitused (keeldumise alus ja menetlusosalise eemaldamine; KISis dokument nr 16S). Tallinna Ringkonnakohus 18.12.2023 määrusega jäeti kaebaja määruskaebus samale määrusele rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.ITDS § 206 lg 3 p 2 kohaselt e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest võib keelduda, kui dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas käesoleva seaduse § 20 5 lg 2 nimetatud eesmärgiga. ITDS § 205 lg 2 kohaselt on e-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga.
2(5)
6.Välismaalasele e-residentsuse võimaldamisega, s.o digitaalse isikutunnistuse väljastamine on hüve. Selle antava hüve eesmärgiks on aidata kaasa välisriikides elavate välismaalaste kaasamisele Eesti majanduse, teaduse ja hariduse ning IT-keskkonna arendamisse, mis peaks muutma Eesti unikaalse lahenduse pakkujana atraktiivseks (isikut tõendavate dokumentide seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse, millega e-residentsus seadustati, 699 SE 1 seletuskiri, lk 2). Riigil on hüvede reguleerimisel seadusandlikul tasandil väga lai kaalutlusõigus, sh ei pea sellist hüve ühelegi välismaalasele võimaldama, s.o jättes vastava teenuse üldse pakkumata. Küll ei tohi hüve võimaldamisel olla ilmselgelt meelevaldne. Välismaalasel on õigus sellele, et e-residendi digitaalse isikutunnistuse andmise või selle kehtetuks tunnistamise otsustamine toimuks õiguspäraselt vastavalt seadusele.
7.ITDS § 1 lg 2 sätestab, et selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades sama seaduse erisusi. ITDS § 207 e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise, kehtivuse peatamise ja kehtetuks tunnistamise menetluse kohta sätestab: - Menetlusosalise ja muu isiku õigust tutvuda e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise menetluse käigus ning pärast otsuse jõustumist asjassepuutuvate dokumentide või toimikuga võib piirata /...loetelu.../ (lg 3). - E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise teates märgitakse haldusmenetluse seaduse § 55 lõikes 4 ja § 57 lõikes 1 sätestatud rekvisiidid ning käesoleva seaduse § 206 lõikest 2 või 3 tulenev õiguslik alus (lg 4). - E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise, kehtivuse peatamise või kehtetuks tunnistamise otsuse peale esitatud vaide lahendamisel ei märgita vaideotsuses neid asjaolusid ega tõendeid, millele vaidlustatav haldusakt tugineb (lg 5). Seletuskirja täpsustuse järgi sarnaneb e-residentsus olemuselt teatud mõttes välismaalasele viisa andmise menetlusega, mis on analoogne viisaeeskirjaga, millisel juhul viisa andmisest keeldumise otsuse sisule on esitatavad miinimumnõuded. Küll ei välista eeltoodu, et kohus kontrollib kohtumenetluses faktilise aluse olemasolu. Viidatud normide koosmõjust tuleneb ka kogumis, et isikut haldusmenetlusse ei kaasata, sh tal võib puududa võimalus tutvuda toimikuga, kui selleks on oluline avalik huvi, ning seega puudub tal ka sisuline võimalus avaldada eelnevalt arvamust ehk olla ära kuulatud. Kuivõrd isikule avaldatakse üksnes õiguslik alus, ei ole isikul sellises olukorras võimalik ka oma ärakuulamisõigust sisuliselt teostada. 699 SE eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et tegemist on erinormiga HMS § 37 suhtes, kuna e-residendi digi-ID väljaandmisel kogutakse ja analüüsitakse andmeid, mille teatavaks saamine välisriigi isikutele võib ohustada avalikku korda ja riigi julgeolekut ning puudub vajalik ressurss hinnata iga juhtumit ja selle raames kogutavaid andmeid eraldi. Eeltoodust tuleneb, et seadusandja on piiranud toodud menetluste läbiviimisel vastustaja õigust ja kohustust tuua otsuses välja haldusakti põhjendused (HMS § 56). Haldusakti põhjendus piirdub nende normide kohaselt üksnes õigusliku aluse välja toomisega ning faktilist põhjendust sellele ei lisata. Seega on haldusmenetlus toimunud kooskõlas eriseaduses ettenähtud erisustega haldusmenetluse üldkorrast. Olukorras, kus tegemist on kaebajale, kes ei ela Eestis ega ole ka Euroopa Liidu kodanik (kelle õigused tagatakse vajadusel muul viisil), seaduse alusel tagatava hüve; mitte aga põhiõigusega, on seadus-andjal laiem ruum hüve andmise ning äravõtmise menetluse kujundamisel; sh erinevalt (põhi)õiguse tagamise haldusmenetlustest. Seetõttu ei ole kujundatud menetlus ka põhiseadusvastane. Käesoleval juhul on kaebajale siiski lõpptulemusena tagatud ka kohtulik kontroll.
8.Vaidlustatud otsuses on tuginetud sellele, et kaebaja kavatsused oma äritegevuses ei pruugi olla kõige ausamad ega Eesti riigile seega kasulikud. PPA ei väida, et kaebaja paneb toime kuritegusid, kuid peab antud taotluse puhul tõenäoliseks, et isiku tegevuses on asjaolusid, mis viitavad, et selle käigus võib järjekordselt kannatada saada Eesti riigi maine. Kaebaja ei pruugi tema tegevust ja ärimudelit silmas pidades ühelgi viisil soodustada Eesti majanduse arengut ega suurendada Eesti majandusruumi. Isiku äritegevus, mille kavatsused ei pruugi olla kõige ausamad ning mille tulemusel võib kannatada saada Eesti riigi maine, ei ole oma olemuselt kooskõlas e-residentsuse programmi eesmärgiga, s.o Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu soodustamisega. Mainekahju Eesti riigile ei soodusta pikemas perspektiivis kuidagi riigi majandust, teadust, haridust ega kultuuri, sõltumata eresidendiga seotud ettevõtete toodetud maksutulust. Mainekahju vältimise vajadus on ka oluline avalik huvi. Ka juhul, kui konkreetne isik toob oma äritegevusega Eesti riigile kasu (tasutud maksude, loodud töökohtade vms näol), võib kaudne mõju olla kahjulikum, kui teised isikud jätavad Eesti Vabariigile tekkiva mainekahju tõttu oma majandustegevuse Eestisse toomata ja nt teadus- või haridusinvesteeringud tegemata. Ei saa pidada tõenäoliseks, et Eestisse soovitaks teha investeeringuid või alustada siis äritegevusega, kui sama võimaldab Eesti Vabariik endale teadaolevalt mitteusaldusväärsetele isikutele, kelle äritegevuse kavatsused ei pruugi olla ausad. Väga üldsõnaliselt on võimalikku mainekahju e-residentsuse programmi kohta käsitlenud ka Riigikontroll oma 23.07.2020 kontrolliaruandes2, milles leitakse, et e-residentsuse probleemid võivad Eesti mainele lüüa haava, mille ravimine on aeganõudev; ning kokkuvõttes võib saada kahjustada nii sisejulgeolek kui ka ärikliima (lk-d 1 ja 2). Konkreetne kehtetuks tunnistamise alus on mõeldud tagamaks e-residendi digi-ID instituudi eesmärgipärane rakendamine, olles võimalikuks aluseks selliste ootamatute asjaolude ilmnemisel, mis ühegi teise keeldumise alusena ei kvalifitseeru, küll aga on kõnealust regulatsiooni rakendaval isikul põhjendatud alus arvata, et e-residendi digi-ID jätkuv kehtivus oleks vastuolus selle väljaandmise eesmärgiga, võides kogu institutsiooni või selle mainet hoopis kahjustada. Ei saa olla vaidlust, et võõrriigi kodanikule e-residendi isikutunnistuse väljastamine toob kaasa kohustusi ka dokumendi väljastanud riigile, kuna see annab võimaluse kasutada riigi loodud identiteeti ning võimaldab kasutada Eesti loodud e-teenuseid, sh osaleda Eestis avalik-õiguslikus ja eraõiguslikus asjaajamises, olenemata tema füüsilisest viibimiskohast (vt ka 699 SE seletuskiri, lk 2). Kuna Eesti riik annab e-residendi isikutunnistuse selle taotlejale välja heauskseks kasutamiseks ja õiguspäraste toimingute tegemiseks, siis on oluline välistada selle andmine isikutele, kelle puhul on PPA-l põhjus eeldada, et ta ei täida IDTS § 20 5 lg-s 2 sätestatud eesmärke. Tegemist on prognoosotsusega, kus eresidentsuse eesmärkide täitmata jätmine või kahjustumine ei pea olema aset leidnud, vaid olemasoleva info pinnalt ei saa seda välistada. Seetõttu ongi olnud käesoleval juhul piisav PPA sedastus, et isiku äritegevus ei pruugi olla aus. Vastustaja ei pidanud ohukahtlust tuvastama tõsikindlamal määral ega tugevamate tõenditega. Kohus, olles tutvunud kohtule avaldatud õiendis (dtl 38) oleva teabega, leiab, et haldusaktis toodud põhjendused ja ITDS § 207 lg-s 3 toodud teabele juurdepääsu piiramise alused haldusmenetluses on kooskõlas kohtule avaldatud teabega. Õiendis toodu kinnitab, et kaebaja kavatsused oma äritegevuses ei pruugi olla kõige ausamad ning kaebajale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmine ei ole kooskõlas e-residentsuse programmi eesmärgiga; sh võib see kahjustada Eesti mainet. Rohkem ei ole võimalik kohtul teabe varjamise eesmärki kahjustamata kaebajale kohtuotsuses õiendi sisu avaldada.
9.Vastustaja vastusest kohtule nähtub, et kaebajale väljastati e-residendi digitaalne isikutunnistus 09.01.2018 ning käesoleval juhul on kaebaja taotlenud e-residentsuse pikendamist (dtl 24). Kui isikule on hüve võimaldatud, tuleb hüve äravõtmisel teatud ulatuses ka arvestada isiku õiguspärast ootust, ennekõike, kui isik on asunud juba oma õigusi teostama. Näitlikult, kui isik on digitaalse isikutunnistuse alusel asutanud mitu edukalt töötavat ettevõtet, tuleb asjakohases ulatuses silmas pidada ühelt poolt isikutunnistuse kehtetuks tunnistamise kasuks rääkivaid asjaolusid ja teiselt poolt ka isikule tekkivaid tagajärgi. Sõltuvalt konkreetsest olukorrast võib olla asjakohane anda ka isikule aeg oma tegevuse ümber kujundamiseks. Siinkohal ei ole ka oluline, mis on õiendis toodud teabe tekkimise ja/või vastustajale teadasaamise aeg. Vastustaja on otsuses ka arvestanud, et kaebaja on XXX OÜ juhatuse liige, kuid see ei ole vastustaja hinnangul välistanud kaebajal e-residentsuse kehtetuks tunnistamist. Kaebajal puudub õigus nõuda endale e-residentsust. E-residentsusest keeldumine ei takista tal äritegevuse jätkamist. Arvestades e-residentsuse hüvelist iseloomu ja arvesse võetud, kaebaja eest varjatud teavet, on vastustaja lõppjäreldus õige. Põhiseaduse § 31 sätestab, et kui seadus ei sätesta teisiti on õigus tegeleda ettevõtlusega võrdselt Eesti kodanikega ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Eesti riik on loonud vahendi – digitaalse isikutunnistuse – mille kasutamisel on isikutel lihtsam juurdepääs erinevatele digitaalsetele teenustele. Digitaalne kasutusvõimalus on isikutunnistuse (tavakeeles ID-kaardi) osaks (ITDS § 191). Samal eesmärgil on loodud ka eresidentsus. Küll aga õigus tegeleda ettevõtlusega on ka PS § 31 kohaselt Eestis viibivatel välisriikide kodanikel. Kaebaja ei ela Eestis (dtl 30); sh ei nähtu tema ühtegi elukohta Eestis ka rahvastikuregistrist (kohtute infosüsteemist kontrollides). Viibides füüsiliselt väljaspool Eestit peabki välismaalane arvestama sellega, et tema äritegevuse korraldamine on keerukam ning võib nõuda vaatamata digitaalsetele lahendustele kohapeal viibimist. Äriregistri kohaselt on lisaks kaebajale ka teine juhatuse liige – A.G. Osaühingut võib kõikide tehingute tegemisel esindada iga juhatuse liige. PPA otsus ei riku kaebaja ettevõtlusvabadust, kuivõrd e-residendi digi-ID ei ole välismaalase jaoks Eestis ettevõtlusega tegelemise eelduseks. E-residentsus teeb küll asjaajamise mugavamaks, aga samas on äritegevusega seotud asjaajamist võimalik korraldada ka muul moel. Äritegevust on võimalik juhtida esindajate kaudu või ise Eestis viibides. Seega ei ole kaebaja õigust ettevõtlusele põhiõigusena rikutud, sh silmas pidades teise juhatuse liikme olemas-olu. Arvestades kohtu tutvutud õiendi sisu, ei ole kaebajal tekkinud õigustatud ootust e-residentsuse jätkumisele ega ka sellele, et e-residentsuse saamiseks tehtud kulutused hüvitataks, sest vastustaja otsus on õiguspärane. Kohus selgitab ka, et kaebaja saab käesolevas asjas kaitsta ainult enda subjektiivseid õiguseid, mitte teiste isikute õiguseid ega avalikku huvi. Seega ei oma asjas tähtsust see, kas on kaalutud XXX OÜ õiguseid või huve; samuti võimalikku avalikku huvi, et äriühing nimelt kaebaja juhtimisel oma tegevust edukalt Eestis jätkaks, s.o makse maksaks ja töökohti looks.
10.Kuna vaidlustatud otsus on õiguspärane, puudub alus ka vaideotsuse tühistamiseks ja kohustamisnõude rahuldamiseks. Kaebus jääb tervikuna rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.