X kaebus Transpordiameti 28. juuni 2023. a korralduse nr 1.1-3/23/474 ja 11. septembri 2023. a vaideotsuse nr 1.2-2/23/17122-3 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. oktoobri 2023. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja Y Vastustaja – Transpordiamet, esindaja AE
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 20. oktoobri 2023. a määruse haldusasjas nr 3-23-2268 resolutsiooni punkti 4 peale.
Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20. oktoobri 2023. a määruse haldusasjas nr 3-23-2268 resolutsiooni punkt 4 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Transpordiamet väljastas 28.06.2023 korraldusega nr 1.1-3/23/474 ehitusseadustiku (EhS) § 99 lg-te 1 ja 2 alusel projekteerimistingimused (PT) riigitee nr 3 Jõhvi-Tartu-Valga 138,4–152 km asuva Tartu-Nõo lõigu ümberehituse ehitusprojekti koostamiseks. Projekteeritav teelõik paikneb Tartu maakonnas Kambja vallas (Räni ja Külitse alevikes ning Lemmatsi külas) ja Nõo vallas (Nõo alevikus ning Nõgiaru, Järiste ja Meeri külades). Eesmärk on kavandada teelõik 2+2 ristlõikega maanteeks, mis aitab olulisel määral tõsta liiklusohutuse taset, samuti täpsustada teedevõrgu asukohta ja omandit ning määrata teemaa vajadus projekteeritaval lõigul.
2.X, kellele kuulub Kambja vallas Räni alevikus asuv Klaose kinnistu (registriosa nr 514004; katastritunnus 94901:005:0546; pindala 113 641 m2; 100% maatulundusmaa), esitas Transpordiametile 03.08.2023 vaide korralduse kehtetuks tunnistamiseks, leides, et PT piirab tema omandiõigust, kuna näeb ette tee ehitamise osaliselt tema kinnistule.
3-23-2268
3.Transpordiamet jättis 11.09.2023 vaideotsusega nr 1.2-2/23/17122-3 X vaide rahuldamata. Detailplaneeringu koostamine ei olnud kohustuslik ning PT andmise aluseks on Vabariigi Valitsuse kinnitatud teehoiukava. Vaide esitaja kinnistule tee kavandamise vajadus tekib sellest, et Lemmatsi ristmike piirkonda kavandatakse liiklussõlm ning selleks, et tagada liiklussõlmega ühendus ümbruskaudsetelt avalikult kasutatavatelt teedelt, tuleb kavandada tee üle Klaose kinnistu. Lemmatsi ristmike piirkonda liiklussõlme rajamise vajadust kajastavad ka kehtiv maakonnaplaneering ja üldplaneering. Riigitee ehitamiseks vajalikud maad omandatakse kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) alusel ning vastuväited kinnisasja omandamisele saab kinnistuomanik esitada selles menetluses. Selleks, et selgitada välja täpne maavajadus, on vaja teha ehitusprojekti koostamiseks vajaminevad alusuuringud ning koostada ehitusprojekt. Avalik huvi tee ehitamise vastu on kaalukam vaide esitaja huvist saada lahendus, mis väldiks iga hinna eest tema kinnistut.
4.X esitas Tallinna Halduskohtule 11.10.2023 kaebuse Transpordiameti 28.06.2023 korralduse nr 1.1-3/23/474 ja 11.09.2023 vaideotsuse nr 1.2-2/23/17122-3 tühistamiseks. PT on õigusvastane, sest seda ei ole antud seaduslikul alusel ja menetluse käigus on tehtud suurel hulgal menetlusvigu. Suure avaliku huvi tõttu pidanuks vastustaja PT andmise asemel algatama detailplaneeringu koostamise. Transpordiamet ei ole ära näidanud kavandatud lahenduse vajalikkust. Kaebaja palus ka esialgse õiguskaitse korras peatada kohtumenetluse ajaks vaidlustatud korralduse kehtivus ja täitmine. Esialgse õiguskaitse rakendamine on vajalik, sest vastasel ei oleks tulevikus tehtava kohtuotsuse täitmine suure tõenäosusega enam võimalik või see oleks oluliselt raskendatud.
5.Transpordiamet palus 19.10.2023 seisukohas jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust, sest vastustaja ei väljasta ehitusluba osas, milles PT on kohtus vaidlustatud. Teede planeerimine ja ehitamine on pikaajaline protsess ning vastustaja ei saa endale lubada ehitusloa väljastamist juba enne kohtumenetluse lõppu. Kaebaja ei ole esialgse õiguskaitse taotlust millegagi põhistanud ega selgitanud, miks on tema õiguste kaitseks vaja peatada vaidlustatud PT kehtivus tervikuna, mitte üksnes kaebaja kinnistut puudutavas osas. Transpordiameti tegevuse aluseks on Vabariigi Valitsuse poolt 10.12.2020 kinnitatud teehoiukava aastateks 2021–2030. Teehoiukava lisa 4 näeb ette Tartu-Nõo lõigu ümberehitamise alles aastatel 2027–2029. Seega ei alustata kaebajat puudutava teelõigu ehitust lähiaastatel ja suure tõenäosusega lõpeb kohtumenetlus varem. Isegi kui tulevikus ehitusluba antakse, siis kaasatakse kaebaja ka sellesse menetlusse. PT kohast lahendust ei saa vastustaja asuda realiseerima ka olukorras, kus see eeldab kaebaja kinnistu osaliselt riigile omandamist. Kinnisasja avalikes huvides omandamise menetlus on PT menetlusest eraldiseisev. Kinnistut on lubatud avalikes huvides omandada üksnes õiglase ja kohese hüvitise eest, mistõttu ei tekiks sellest kaebajale kahju. Vastuväited kinnistu omandamisele saab kaebaja esitada asjaomases menetluses. Kuigi erinevates menetlustes osalemine võib olla kaebajale koormav ja tuua kaasa täiendavate kohtumenetluste algatamise vajaduse, ei tingi see esialgse õiguskaitse vajadust HKMS § 249 lg 1 tähenduses.
6.Tallinna Halduskohus võttis 20.10.2023 määrusega X kaebuse menetlusse ja jättis tema esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 4). Haldusakti kehtivuse ja täitmise peatamine on erinevad esialgse õiguskaitse abinõud, mida ei ole võimalik kohaldada samaaegselt. Sõltumata kaebaja taotluse tõlgendamisest jääb see siiski rahuldamata. Kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust. Kui kaebusega kaitstavaid õigusi või huve saab rikkuda üksnes ehitamine ja ehitatav ehitis, puudub kaebajal reeglina vajadus ehitusprojekti koostamise aluseks oleva haldusakti (detailplaneering või PT) kehtivuse peatamiseks (nt Tallinna Ringkonnakohtu 13.01.2023 määrus nr 3-22-2610, p 9). PT ei anna ühelegi isikule õigust ehitada kaebaja kinnistule ringristmikku või muud rajatist. Seega ei too vaidlustatud korraldus 2(5)
3-23-2268 vahetult kaasa kaebuses väidetud kahjulikke tagajärgi. Ehitustegevuseks on vajalik väljastada ehitusluba ning kaebaja saab oma subjektiivseid õigusi kaitsta ehitusloa menetluses või antava ehitusloa vaidlustamisel. Täiendavate haldusaktide vaidlustamise vajadus ei ole pöördumatuks tagajärjeks, mis õigustaks esialgse õiguskaitse kohaldamist. Lisaks on vastustaja kinnitanud, et ei väljasta kohtumenetluse kestel ehitusluba, mis seonduks PT vaidlustatud osaga. Kuna tänaste teadmiste järgi saaks ehitus Tartu-Nõu lõigul alata kõige varem 2027. aastal, siis on ilmne, et kaebajat ei ähvardaks kohtumenetluse ajal pöördumatu tagajärg. Kui vastustaja otsustab siiski alustada ehitusloa menetlusega juba käimasoleva kohtumenetluse ajal, siis riskib ta sellega, et kaebuse rahuldamise korral muutuvad kõik tema ressursikulud asjatuks. Kuna kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust, siis ei ole vaja hinnata kaebuse perspektiivi ega avalikku huvi või kolmandate isikute õiguste riivet.
7.X palub 08.11.2023 määruskaebuses halduskohtu määruse resolutsiooni p 4 tühistada ning rahuldada tema esialgse õiguskaitse taotlus. Arvestades Transpordiameti senist suhtumist kaebaja õigustesse, siis on päris kindel, et kui vaidlustatud korralduse kehtivust kuni kohtumenetluse lõpuni ei peatata ja selle täitmist ei keelata, esineb suur oht, et kaebaja õiguste kaitse osutub kohtuotsusega raskendatuks või võimatuks. Halduskohus on põhjendamatult eelistanud vastustajat ning jätnud kaebaja õigustega arvestamata, rikkudes HKMS § 252 lg-s 1 sätestatut. Halduskohtu seisukoht, et taotletud esialgse õiguskaitse abinõusid ei ole võimalik korraga rakendada, on selges vastuolus HKMS § 251 lg-ga 2. Kohtu põhjendused, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, on täiesti arusaamatud, sest kaebaja õiguste rikkumine on kaebuses selgelt välja toodud. Viidatud kohtupraktika ei ole asjakohane, sest Eestis puudub pretsedendiõigus. PT-ga luuakse eeldused, mille alusel saab tulevikus sundida kaebaja lubama ehitamist tema kinnistule. Ilmselgelt on vajalik tõkestada selline ebaseaduslik tegevus juba PT väljastamise staadiumis. Võimalike kahjulike tagajärgede tekkimise välistamiseks on ülioluline rakendada taotletud esialgset õiguskaitset. Kaebaja ei pea lubama tema suhtes ebaseadusliku haldusmenetluse jätkumist kuni ehitusloa menetluseni. Kohus ei saanud tugineda ka vastustaja paljasõnalisele lubadusele, et kohtumenetluse ajal ehitusluba ei väljastata. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmist ei saa põhjendada ka viitega, et kohtumenetluse ajal ehitusloa väljastamine on Transpordiameti enda risk. Sellest saab järeldada, et halduskohus peab ehitusloa andmist võimalikuks ja lubatavaks ning talub seega maksumaksja raha raiskamist. Kohtu lähenemine tekitab täiendavaid kohtuvaidlusi, mida oleks muidu võimalik vältida. Kui siinses asjas esitatud kaebus jääb rahuldamata, vaidlustab kaebaja kindlasti kõik järgnevad haldusaktid ja toimingud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52−54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Kuna määruskaebus ei sisalda uusi sisulisi väiteid, ei pea ringkonnakohus määruskaebuse kiiremaks lahendamiseks vajalikuks nõuda selle kohta vastustaja arvamust, vaid arvestab tema varasemate seisukohtadega. HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.
9.Ringkonnakohus selgitab esmalt, et asjaolust, et Eestis puudub pretsedendiõigus, ei tulene kohtule keeldu tugineda oma seisukohtade põhjendamisel varasemale kohtupraktikale, millega ta nõustub. See aitab ühtlasi tagada õiguse ühetaolist kohaldamist ning seeläbi isikute võrdset kohtlemist. Eesti haldus- ja halduskohtumenetlusõiguses kehtib üldine põhimõte, et haldusakti vaidlustamine ei peata selle kehtivust ega takista haldusakti täitmist, kuid esialgse õiguskaitse korras on vaideorganil võimalik peatada haldusakti täitmine (haldusmenetluse seaduse (HMS)
3(5)
3-23-2268 § 81) või kohtul rakendada HKMS § 251 lg-s 1 sätestatud abinõusid (sh peatada haldusakti kehtivus või täitmine – HKMS § 251 lg 1 p 1).
10.Esialgse õiguskaitse kohaldamiseks on kohtul HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt alust üksnes siis, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. See tähendab, et esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ei piisa ainuüksi sellest, et kaebuses on toodud välja põhjendused, kuidas vaidlustatav haldusakt rikub kaebaja õigusi, vaid kahjulikud tagajärjed peaksid kaebajale saabuma juba kohtumenetluse ajal ning need peaksid olema sellist laadi, et neid ei saaks isegi kaebuse rahuldamise korral hiljem täielikult kõrvaldada või heastada või oleks see ebamõistlikult keeruline. Siinses asjas on kaebaja küll põhjendanud, miks ta peab vaidlustatud Transpordiameti 28.06.2023 korraldust nr 1.1-3/23/474 enda õigusi rikkuvaks, kuid ei ole kaebuses ega ka määruskaebuses ära näidanud, millised pöördumatud või raskesti kõrvaldatavad tagajärjed on PT väljastamisega temale kaasnenud või ilmselt kaasnevad juba praeguse kohtumenetluse ajal. Pöördumatu tagajärjena, mis õigustaks esialgse õiguskaitse kohaldamist, ei saa käsitada seda, et PT väljastamine on loonud eeldused järgnevate menetluste (sh kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluse või ehitusloa menetluse) alustamiseks.
11.Vaidlustatud projekteerimistingimused on aluseks riigi põhimaantee nr 3 Tartu-Nõo lõigu ümberehituse ehitusprojekti koostamiseks (EhS § 99 lg 1), kuid teelõigu ümberehitamiseks peab Transpordiamet valminud ehitusprojekti alusel hiljem väljastama veel ka ehitusloa (vt EhS § 38 lg-d 1 ja 2, § 101 lg 2; EhS lisa 1). Ringkonnakohtu hinnangul saaks kaebaja õigusi HKMS § 249 lg 1 tähenduses pöördumatult kahjustada alles tegelik tee-ehitus ja sedagi üksnes ulatuses, mis ei võimaldaks enam mõistlikult vältida kaebaja kinnistu kasutamist tee või sellega seotud muude rajatiste ehitamiseks. Samasugust pöördumatut või raskesti kõrvaldatavat tagajärge ei kujutaks endast aga pelgalt ehitusprojekti koostamine ega ka ehitusloa menetluse alustamine. Halduskohus on õigesti viidanud, et olukorras, kus kaebaja on PT vaidlustanud, peab vastustaja oma edasistes tegevustes arvestama võimalusega, et kaebuse rahuldamise korral võivad tehtud pingutused osutuda asjatuteks (vrd HMS § 67 lg 4 p 1). Tegemist ei ole siiski küsimusega, mida halduskohus peaks esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel arvestama. Kohus saab vastustaja tegevusse sekkuda üksnes juhul, kui see on kaebaja õiguste kaitseks hädavajalik.
12.Kaebaja seisukohtadest nähtub, et ta soovib eelkõige vältida vajadust osaleda võimalikes järgnevates haldusmenetlustes või pöörduda täiendavalt kaebusega kohtusse tulevikus antavate haldusaktide või tehtavate toimingute vaidlustamiseks. Kuigi esialgse õiguskaitse kohaldamise seisukohalt on peetud asjakohaseks hinnata mh seda, kas esialgse õiguskaitse kohaldamine (sh varem kohaldatud abinõu tühistamine) võiks tuua kaasa täiendava kohtuvaidluse (nt Riigikohtu 10.06.2009 määrus nr 3-3-1-44-09, p 13), ei ole hilisemate haldusaktide vaidlustamise vajadus üldjuhul sellist laadi pöördumatu tagajärg, mis õigustaks iseseisvalt PT kehtivuse või täitmise peatamist ning seeläbi ehitusprojekti koostamise või ehitusloa andmise välistamist kuni PT üle peetava vaidluse lõppemiseni. Kui ehitusluba vaidlusaluse teelõigu ümberehitamiseks antakse praeguse kohtumenetluse ajal, on kaebajal võimalik seda vaidlustada ja taotleda ühtlasi esialgse õiguskaitse kohaldamist. Ka võimalikes järgnevates haldusmenetlustes osalemine oleks kaebaja jaoks kahtlemata teatud määral koormav, kuid seegi ei õigusta esialgse õiguskaitse kohaldamist, sest kaebaja saab oma õigusi tõhusalt kaitsta vastavates menetlustes või nende tulemusel antud haldusakte või tehtud toiminguid vaidlustades.
13.Kokkuvõttes leidis halduskohus õigesti, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus ja sel põhjusel tuleb tema taotlus jätta rahuldamata, sõltumata hinnangust kaebuse rahuldamise perspektiivile. Kuigi esialgse õiguskaitse kohaldamine ei oleks põhjendatud sellest olenemata, kas Transpordiamet kavatseb tee ehitusloa väljastada juba enne praeguse kohtumenetluse lõppu või mitte (st kaebajal puudub praeguses asjas esialgse õiguskaitse vajadus juba seetõttu, et tal 4(5)
3-23-2268 oleks vajaduse korral võimalik edaspidi antavat ehitusluba tõhusalt vaidlustada) ning vastustaja „lubadus“ ei ole siduv, võis halduskohus siiski täiendavalt viidata Transpordiameti selgitusele, et ehitusluba lähiaastatel tõenäoliselt ei väljastata. Esialgset õiguskaitset saab HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt kohaldada igas menetlusstaadiumis (sh kohtu algatusel), mistõttu on asjaolude muutumise (nt tee ehitusloa väljastamise) korral võimalik hinnata kaebaja esialgse õiguskaitse vajadust uuesti.
14.Halduskohus ei ole lisaks eksinud selles, et HKMS § 251 lg 1 p 1 alusel saab peatada kas vaidlustatava haldusakti kehtivuse või täitmise, kuid mitte mõlemat korraga. HKMS § 251 lg 2 ei ole siin asjassepuutuv, sest haldusakti kehtivust ja täitmist ei saa peatada üheaegselt põhjusel, et haldusakti kehtivuse peatamine hõlmab ka täitmise peatamise (vt HMS § 60 lg 1; Riigikohtu 08.02.2021 määrus nr 3-20-915, p 20).
15.Eelneva põhjal jääb X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20.10.2023 määruse resolutsiooni p 4 muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.