X. X kaebus Rae Vallavalitsuse 21. detsembri 2022. a otsuse ja 31. jaanuari 2023. a vaideotsuse tühistamiseks ning valla kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja X. X, esindaja Arvo Junti Vastustaja Rae vald, esindaja Meeli Vaarik Kolmas isik SigmaSystems OÜ, esindaja Kristjan Karming
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja juurde „Kohalike omavalitsuste tuule- ja päikeseenergia käsiraamat“ (Tallinn, 2020).
2.Rahuldada kaebus. Tühistada Rae Vallavalitsuse 21. detsembri 2022. a otsus ja 31. jaanuari 2023. a vaideotsus nr 237. Kohustada Rae valda kaebaja esitatud ehitusteatist uuesti läbi vaatama.
Mõista Rae vallalt X. X kasuks välja menetluskulud 956 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Kuna 17. september 2023 on pühapäev, võib apellatsiooni esitada hiljemalt 18. septembril 2023. Vastuapellatsioonkaebuse (vt HKMS § 184) võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellatsioonkaebuse esitaja soovib, et ringkonnakohus arutaks asja kohtuistungil, tuleb tal seda märkida.
1.X. Xle kuulub Xxxxxxxxx xxx xx kinnistu Rae vallas. SigmaSystems OÜ esitas ehitisregistris ehitusteatise ja ehituprojekti, mille eesmärgiks oli rajada kinnistule 9 kW tootmisvõimsusega päikeseelektrijaam ja ühendada see Elektrilevi OÜ jaotusvõrku. Projekti järgi on kinnistul elektrivarustusega aiamaja (ehitisregistri kood 120301020). Paneelid paigaldataks maja katusele. Paneelid koos nende all paiknevate mikroinverteritega varustavad kinnistut päevasel ajal elektrienergiaga. Omatarbimisest
3-23-507 üle jääv energia suunataks elektrivõrku. Projekti järgi kujutab päikeseelektrijaama rajamine endast hoone elektrisüsteemi ümberehitamist.
sellise
2.Rae Vallavalitsus tegi 21. detsembril 2022 ehitisregistrisse märkuse, millega keeldus ehitusteatist aktsepteerimast. Vald leidis, et kavandatud päikeseelektrijaam on rajatis, mille põhifunktsioon on toota elektrit. Selle ehitamiseks on vaja taotleda ehitusluba (ehitusseadustiku (EhS) § 38 lg 2 ja lisa 1: elektritootmisrajatis võimsusega kuni 100 kW). Vastustaja palus teha taotluse ümber selliselt, et taotletaks ehitusluba rajatisele. 27. detsembri 2022. a selgituses jäi vald samale seisukohale.
3.Kaebaja esitatud vaide jättis vald 31. jaanuari 2023. a vaideotsusega nr 237 rahuldamata.
4.X. X esitas 3. märtsil 2023 halduskohtule kaebuse, milles palus kohtul vaideotsuse tühistada. Kaebaja palus kohustada valda esitatud ehitusteatist kohaselt menetlema ja lubama paigaldada päikesepaneelid ehitusteatise alusel. Kaebaja leiab, et valis ehitusteatist esitades õige menetlusliigi.
4.1.Vastustaja pole ehitusteatist tagastades järginud haldusmenetluse põhimõtteid (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lg 2, § 4 lg 1, § 5 lg 2 ja § 6). Vastustaja pole ära näidanud ehitusloa nõude seaduslikku alust. Vastustaja ei kuulanud kaebajat ära (HMS § 40 lg 2). Ehitusteatise tagastamine piirab kaebaja õigusi. Isegi kui ehitisregistris pole võimalik ehitusteatise tagastamist üksikasjalikumalt põhjendada, oleks vastustaja saanud esitada selgitused muu kanali kaudu.
4.2.Vald on varem võimaldanud paigaldada päikesepaneele ehitusteatise alusel. Seda võimaldavad ka teised kohalikud omavalitsused (KOV). Tegu on kaebaja ebavõrdse kohtlemisega. Vastustaja pole halduspraktika muutmist põhjendanud.
4.3.Vastustaja pidanuks arvestama Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) „Kohalike omavalitsuste tuule- ja päikeseenergia käsiraamatuga“ (Tallinn, 2020), mille järgi tuleb eristada tehnosüsteemi ja -rajatist. Otsus tuleb teha vastavalt esitatud taotlusele ja tegevuse olemusele, hinnates asja põhifunktsiooni ja eesmärki. Üks hindamise aluseid on seejuures kavandatav võimsus. Selgusetuks jääb, kuidas jõudis vastustaja järeldusele, et tegu on elektri-tootmisrajatise, mitte tehnosüsteemiga. Päikeseelektrijaam on kavandatud kaebaja kinnistu energiavajaduse rahuldamiseks. Kaebaja soovib ehitada olemasoleva elektrisüsteemi ümber selliselt, et sellesse integreeritakse päikeseelektrijaam. Päikesepaneel on elektriseade. See varustab kinnistul asuvat ehitist omatoodetud elektrienergiaga, suurendades nii hoone energiatõhusust. Esimeses järjekorras edastatakse elektrienergia ehitise sisesesse elektrivõrku. Elektrilevi OÜ-le kuuluvasse jaotusvõrku edastab jaam energiat ainult juhul, kui toodetud energia hulk ületab ehitises tarbitava. Seega tuleb jaama käsitada elamu tehnosüsteemi osana.
4.4.Vastustaja võrdleb vaideotsuses päikeseelektrijaama hoone katusele paigaldatud mobiilsidemastiga. Sellise masti põhifunktsioon ei ole aga selle aluse ehitise teenindamine. Masti paigaldamisel ei ehitata ümber hoone tehnosüsteeme. EhS lisas 1 on eraldi välja toodud, et mobiilsidemasti rajamiseks tuleb taotleda ehitusluba. Vastustaja toob võrdluseks ka puurkaevu. Kaebaja leiab, et selle puhul on igal juhul tegu rajatisega, mille ehitamiseks on vaja taotleda ehitusluba. Kinnistu veevärgi tarbeks torustiku paigaldamiseks piisab seevastu ehitusteatisest.
2(6)
3-23-507
5.Vastustaja esitas 15. mail 2023 vastuse, milles palus kaebuse rahuldamata jätta.
5.1.Vastustaja leiab, et on oma seisukohta kaebajale piisavalt põhjendanud. Pooled saavad õigusaktidest erinevalt aru. See aga ei tähenda, et tegemist oleks kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumisega. 21. ja 27. detsembri 2022. a toimingutega ei jätnud vastustaja ehitusteatist läbi vaatamata, vaid tagastas selle märkustega (vrd HMS § 15). Tegu ei ole õigusi lõpetava toiminguga. Kaebajal on õigus ja võimalus ehitusloa taotlus uuesti esitada. Ehitusteatise märkustega tagastamise korral ei ole ehitisregistrisse tehnilistel põhjustel võimalik lisada sellekohast haldusakti, nagu nõuab HMS § 56. Ehitisregistri tehnilised võimalused ei ole vastustaja kontrolli all.
5.2.Kuna päikesepaneeli põhifunktsioon on toota elektrit, tuleb selle ehitamiseks taotleda ehitusluba. Ehitusloa menetluses lahendatakse ka paneeli rajamisega seoses kavandatud ehitise elektrisüsteemi ümberehitamine, mille jaoks eraldivõetuna poleks ehitusluba taotleda vaja.
5.3.Vastustaja varasem praktika, kus päikesepaneele lubati paigaldada ehitusteatise alusel, oli õigusvastane. Väära halduspraktika korrigeerimist ei ole põhjust pidada isikute ebavõrdseks kohtlemiseks. MKM käsiraamat ei ole siduv dokument.
5.4.Tehnosüsteem on hoone või rajatise osa, mis on vajalik ehitise toimimiseks või kasutamiseks (EhS § 4 lg 5, vt ka asjaõigusseaduse § 158 lg 1). Päikesepaneel küll toetab ehitise kasutamist, kuid ei ole selleks hädavajalik, erinevalt näiteks elektrisüsteemist. Praktikas peetakse tehnosüsteemiks ehitises olevat juhtmestikku, torustikku, antenne jm sarnaseid elemente, k.a seadeldisi, mis moodustavad osa tehnosüsteemist ja tagavad selle ning ehitise eesmärgipärase toimimise. Päikesepaneel oleks elektrisüsteemi osa, kui sellel oleks loogiline roll süsteemi enda toimimisel. Praegusel juhul ehitatakse elektrisüsteem ümber vaid selleks, et päikesepaneeli saaks eesmärgipäraselt kasutada ehk elektrit toota. Sarnaselt päikeseelektrijaamaga on eraldi rajatis näiteks puurkaev, mis on ehitisega ühendatud torustiku abil.
5.5.Oluline pole see, et paneelid ei toetu aluspinnasele ega ole sellega muul moel vahetult ühendatud (vt EhS § 3 lg 1). Paneel asub aluspinnasele toetuva hoone katusel. Samamoodi on iseseivad rajatised näiteks hoonete katustele paigaldatud sidemastid või Tallinnas asuva T1 kaubanduskeskuse katusele ehitatud vaateratas.
5.6.Vastustaja lähtus menetlusliigi valikul ehitusseadustikust. Vastustaja ei või seejuures hinnata, miks seaduses selline nõue on kehtestatud. Võrdluseks toob vastustaja esile, et EhS lisa 1 järgi tuleb sadama ohutus-, turva-, side-, valgustus- ja energia- või tehnorajatise ehitamiseks esitada ehitusteatis. Seega nõuab seadusandja ühel juhul energiaga seotud rajatise puhul ehitusluba, teisel juhul ehitusteatist.
5.7.Kaebaja on päikesepaneelid juba ebaseaduslikult paigaldanud. Kaebaja koormab asjatult vastustajat. Kui ta esitaks ehitusloa taotluse, saaks vastustaja haldusmenetlust jätkata ja kohtuvaidlus ei oleks vajalik.
6.Kolmas isik SigmaSystems OÜ esitas kaebusele vastuse, milles selgitab, et tema põhitegevuseks on päikeseelektrijaamade projekteerimine, ehitamine ja asjakohaste toimingute tegemine ehitisregistris. Osaühing ehitab aastas üle paarisaja päikeseelektrijaama Eesti erinevais paigus. Väikeelamute katustele paigaldatud paneelidega, kinnistu elektrisüsteemi ühendatud ning kinnistu omatarbeks ehitatud päikeseelektrijaamad vormistatakse Eesti teistes valdades alati ehitusteatistega.
3(6)
3-23-507 Katusele paigaldatud paneelide ja inverteritega elektripaigaldis ei ole aluspinnasega ühendatud. Seega pole see rajatis EhS § 3 tähenduses. Lähtuda tuleb ehitisregistri vastutavaks kasutajaks määratud MKM seisukohast. Selle järgi tuleb päikeseelektrijaam elamu katusele kavandada ehitusteatisega, kuna tegu on hoone elektrisüsteemi ümberehitamisega. Millegipärast on vastustaja otsustanud, et Rae vallas MKM soovitused ei kehti. EhS lisast 1 tuleneb, et ehitusluba tuleb taotleda juhul, kui rajatise põhifunktsioon on toota elektrit. Vastustaja otsuses ehitusteatis tagastada pole ära näidatud selle õiguslikku alust. Vaideotsuse puhul tekitab küsitavusi see, et vaie anti lahendada valla samale ametile, kelle tegevust vaidega vaidlustati.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Kohus leidis 20. juuli 2023. a määruses, et vastustaja 21. detsembril 2022 ehitisregistrisse tehtud märge on haldusakt. EhS § 36 lg 6 järgi tuleb ehitusteatise kontrolli tulemusel esitatavad nõuded anda haldusaktina. Tegu on EhS § 36 lg 5 p-s 1 nimetatud olukorraga: vastustaja leiab, et EhS ei võimalda teha kavandatud ehitustöid ehitusteatise alusel, vaid ehitamiseks tuleks taotleda ehitusluba. Vastustaja keelas seega kavandatud ehitise ehitamise esitatud ehitusteatise alusel. Kaebajal ei tekkinud EhS § 36 lg-s 2 sätestatud õigust alustada kümme päeva pärast ehitusteatise esitamist ehitamist. Tegu on otsusega, mis reguleerib kaebaja õiguseid. Selline otsus on haldusakt (vt HMS § 51 lg 1).
8.Vastustaja otsuse õiguspärasus sõltub sellest, kas kavandatud päikeseelektrijaama tuleb pidada eraldiseisvaks elektritootmisrajatiseks või kinnistul asuva hoone tehnosüsteemiks.
9.Esitatud ehitusteatise ja ehitusprojekti järgi (vt vastustaja 15. mai 2023. a vastuse lisa 1 ja lisa 2 kaustas olev dokument „ehituskirjeldus“) soovib kaebaja rajada oma kinnistul asuva 129,2 ruutmeetrise ehitusaluse pinnaga aiamaja katusele 9 kW tootmisvõimsusega päikeseelektrijaama. Jaam varustaks kinnistut elektrienergiaga. Omatarbimisest üle jääv energia suunataks elektrivõrku.
10.Tehnosüsteem on ehitise toimimiseks, kasutamiseks või ohutuse tagamiseks vajalike seadmete, paigaldiste või kommunikatsioonide kogum koos vajalike konstruktsioonielementidega (EhS § 4 lg 5). Rajatise määratlemisel saab lähtuda EhS-s sätestatud ehitise mõistest, kuna kõik ehitised, mis ei ole hooned, on rajatised. Rajatis on inimtegevuse tulemusel loodud, aluspinnasega ühendatud või sellele toetuv asi, mille kasutamise otstarve, eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab eristada seda teistest asjadest (EhS § 3 lg-d 1 ja 2).
11.EhS lisa 1 järgi tuleb kuni 100 kW elektritootmisrajatise ehitamiseks taotleda ehitusluba. Üle 60 ruutmeetrise ehitusaluse pinnaga hoone ümberehitamiseks tuleb aga esitada ehitusprojekt ja ehitusteatis. Ümberehitamise alla kuulub ka selline tehnosüsteemi muutmine, millega muudetakse ehitise omadusi (EhS § 4 lg 3 p 3).
12.Ehitamiseks vajaliku eelkontrolli ulatuse (kas nõuda ehitusteatist või ehitusluba) määratlemise aluseks EhS-s olid seaduseelnõu ettevalmistajate sõnul järgmised kriteeriumid: ehitisest või ehitamisest tingitud ohud ja nende avaldumise tõenäosus, ehitise avalik kasutatavus või mõju avalikule ruumile ning teabe saamise vajadus. Sellistel alustel määratletud eelkontrolli ulatus peaks tagama kinnisasja omanikule võimaluse kasutada oma kinnisasja soovitud viisil proportsionaalsete piirangutega. Eelnõu ettevalmistajad on seejuures tõdenud, et see, kas rakendub teavitus- või loakohustus, võib sõltuda ka ühe ja sama ehitise erinevast kasutusviisist (S. Mikli, A. Pelisaar „Planeerimisseaduse ja ehitusseadustiku esimesel eluaastal tõusnud küsimusi“, Juridica 2016/3, lk 184–195).
4(6)
3-23-507
13.Selle kohta, millisel juhul pidada päikeseelektrijaama rajatiseks ja millisel juhul ehitise tehnosüsteemiks, on võimalik lahendus pakutud välja MKM tellitud ja Stockholmi Keskkonnainstituudi Tallinna Keskuse koostatud „Kohalike omavalitsuste tuule- ja päikeseenergia käsiraamatus“, mille kohus võtab praeguse asja toimikusse. Käsiraamatu järgi peab KOV tegema selle kohta iga kord otsuse vastavalt esitatud taotlusele ja tegevuse olemusele, hinnates asja põhifunktsiooni ja eesmärki. Üks hindamise aluseid on päikeseelektrijaama kavandatav võimsus (lk-d 63 ja 66). Selleks, et määratleda jaama tehnosüsteemina tuleb KOV-l veenduda, et see on vajalik konkreetse ehitise teenindamiseks. Seejuures ei pea tehnosüsteem paiknema ehitise sees. Süsteem või selle osad võivad asuda ka ehitise peal (näiteks katusel) või ehitisest eemal. Juhul kui jaama peamine funktsioon ei ole teenindada ehitist, vaid müüa toodetud elekter võrku, on tegemist elektritootmisrajatisega, mille püstitamiseks tuleb taotleda ehitusluba (lk 66). Käsiraamatus on märgitud, et oma tarbeks paigaldatud lahenduste võimsus jääb enamasti alla 15 kW (lk-d 66, 73).
14.Kohus leiab, et käsiraamatus välja pakutud tõlgendus on kooskõlas EhS eelnõu ettevalmistamisel silmas peetud eesmärkidega ning omandiõiguse piiranguna proportsionaalne, eesmärgipärane ja praktiline. Ehitusteatise menetlus on üldjuhul kinnisasja omaniku jaoks lihtsam ja odavam kui ehitusloa taotlemine. Vastustaja pole toonud esile põhjuseid, miks peaks hoone katusele paigaldatava, väikese võimsusega ja eeskätt sama hoonet elektriga varustava päikeseelektrijaama ehitamise või kasutamisega kaasnevaid ohtusid või jaama mõju avalikule ruumile pidama sellisteks, mis õigustaks alati ehitusloa nõuet. Põhjust nõuda sellise ehitustöö jaoks ehitusluba kohtu hinnangul ei esine. Vastustaja poolt võrdluseks toodud rajatiste (puurkaev, vaateratas, mobiilsidemast) mõju avalikule ruumile ja keskkonnale on oluliselt intensiivsem hoone katusele paigaldatud päikeseelektrijaama omast.
15.Lisaks tuleb arvestada sellega, et taastuvenergia tootmist toetab oluline avalik huvi. See annab aluse eelistada tõlgendust, mis teeks majaomanikele päikesepaneelide paigaldamise võimalikult lihtsaks ja odavaks.
16.Kuigi vastustajal on õigus selles, et käsiraamatus välja pakutud tõlgendus ei ole KOV-de jaoks siduv, on sellele võimalik tugineda juhul, kui tõlgendus on õige ja põhjendatud. Käsiraamatu juhistest lähtumine võimaldab ühtset lähenemist kõigi kohalike omavalitsuste lõikes ja suurendab seega õiguskindlust.
17.Käsiraamatus märgitud 15 kW piiri ei tuleks võtta range reeglina ja sellisena pole see seal ka esitatud. KOV-l tuleb hinnata konkreetse kinnisasja energiavajadust (näiteks senise või edaspidi kavandatud tarbimise põhjal) ja selle alusel otsustada, kas päikeseelektrijaama põhifunktsiooniks on konkreetse kinnistu teenindamine või elektri tootmine elektrivõrku suunamiseks ja tulu teenimiseks. Vastustajal tuleb seega praegusel juhul uuesti ja põhjendatult otsustada, kas aktsepteerida ehitusteatist või nõuda ehitusluba. Seejuures ei või otsust ehitusteatis tagasi lükata nõuetekohaselt põhjendamata jätta sellepärast, et ehitisregister ei pruugi võimaldada üksikasjalikumate põhjenduste lisamist. Vajaduse korral tuleb põhjendused vormistada eraldi dokumendina, millele saab ehitisregistri vastavas lahtris viidata.
18.Eeltoodu põhjal rahuldab kohus kaebuse ning tühistab vastustaja 21. detsembri 2022. a otsuse ja 31. jaanuari 2023. a vaideotsuse. Vastustajal tuleb kaebaja esitatud ehitusteatis uuesti läbi vaadata, lähtudes kohtu juhistest selle kohta, millal pidada päikeseelektrijaama rajamist ehitise tehnosüsteemi muutmiseks ja millal elektritootmisrajatise ehitamiseks.
19.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja palub mõista vastustajalt välja menetluskulud 956 eurot (sh riigilõiv 20 eurot ja õigusabikulud 936 eurot (sisaldab käibemaksu 156 eurot)). Esitatud on menetluskulude nimekiri ja kulu-
5(6)
3-23-507 dokumendid (HKMS § 109 lg 1). Kohus leiab, et kaebaja tehtud kulud olid vajalikud ja nende suurus on põhjendatud. Menetluskulude vastustajalt väljamõistmise taotlus tuleb rahuldada. Pihel Sarv /allkirjastatud digitaalselt/
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.