2.Jätta X esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale saab esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 252 lg 7, § 204 lg 1).
ASJAOLUD JA SENINE MENETLUSKÄIK
1.Tööinspektsioon (peadirektor Kaire Saarep) algatas 31.03.2023 käskkirjaga nr 1.2-1/24 distsiplinaarmenetluse järelevalve osakonna juhtiv tööinspektor-uurija X suhtes seoses võimaliku teenistuskohustuste korduva ja olulise rikkumisega tööõnnetuste ja kutsehaiguste rakkerühma juhtimisel (resolutsiooni p 1); määras distsiplinaarmenetluse läbiviijaks õigusnõunik Janek Saarepuu ning märkis, et distsiplinaarmenetluse eesmärk on välja selgitada, kas ametnik on p-s 1 nimetatud tegevuse toime pannud ja rikkunud seejuures juhtiv tööinspektor-uurija ametijuhendiga talle pandud kohustusi või muid seadusest tulenevaid kohustusi, milline on tema suhtumine oma tegevusse ning sellest tulenev võimalik süü aste või süü puudumine (resolutsiooni p 2); määras distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte esitamise tähtajaks 28.04.2023 ning menetluse läbiviimise tähtajaks 12.05.2023 (resolutsiooni p 3). Samuti selgitati käskkirjas, et Xl on õigus esitada kirjalik seletus distsiplinaarsüüteo kohta. Täpse aja seletuste andmiseks määrab distsiplinaarmenetluse läbiviija. Samuti on ametnikul, keda distsiplinaarsüüteo toimepanemises kahtlustatakse, ja tema esindajal õigus tutvuda distsiplinaarmenetluse materjalidega menetluse igas etapis ja esitada menetluse jooksul asjassepuutuvaid taotlusi (resolutsiooni p 4). Käskkirjas on viidatud, et 30.01.2023 koosoleku protokolli nr 1.4-11/253 ja 20.03.2023 avalduse nr 1.4-11/649 kohaselt informeeriti peadirektorit sellest, et X ületab rakkerühma juhtimisel temale õigusaktidega antud volitusi, mille tõttu on rakkerühma tööinspektor-uurijate
3-23-1055 teenistusülesannete täitmine raskendatud ja häiritud ning võib olla alus arvata, et X rikub oma tegevusega muu hulgas kolleegide õigust eraelu puutumatusele ja sõnumisaladusele. Eelnevast tulenevalt on alus arvata, et X on pannud toime talle ametijuhendiga ja Tööinspektsiooni töökorraldust reguleerivate õigusaktidega pandud kohustuste rikkumise, mis on seadnud kahtluse alla tema teenistusülesannete täitmise asjatundlikkuse ja hoolsuse.
2.Tööinspektsioon määras 25.04.2023 käskkirja nr 1.2-1/28 distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte esitamise tähtajaks 09.05.2023 ning menetluse läbiviimise tähtajaks 23.05.2023. Distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtaja pikendamist põhjendas inspektsioon sellega, et täiendavalt on vaja koguda asjasse puutuvaid tõendeid, sh võtta ütluseid tunnistajatelt, et täielikult ja objektiivselt välja selgitada distsiplinaarmenetluse asjaolud.
3.Distsiplinaarmenetluse läbiviija tegi 08.05.2023 distsiplinaarmenetluse kokkuvõte nr 1.4-11/717-13, milles mh tegi ettepaneku määrata järelevalve osakonna juhtiv tööinspektoruurija Xle distsiplinaarkaristuseks avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 70 p 3 alusel teenistusest vabastamine.
4.Tallinna Halduskohtusse saabus 12.05.2023 X kaebus Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja nr 1.2-1/28 tühistamiseks. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palub keelata Tööinspektsioonil teenistusest vabastava haldusakti andmine kuni kohtumenetluse lõppemiseni või alternatiivselt peatada Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja kehtivus või täitmine. 1) Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus, sest hiljem ei ole tal võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta (ATS § 105). 2) Tööinspektsiooni infosüsteemist nähtub, et õigusnõunik kuulas üle viimase tunnistaja 24.04.2023 ning menetlusaluselt isikult võttis seletuse 27.04.2023. Eeltoodust tulenevalt puudus põhjus ja vajadus pikendada distsiplinaarmenetluse tähtaega (puudus täiendavate tõendite kogumise vajadus). Distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kirjutamiseks täiendava aja taotlemine ei ole samastatav vajadusega asjaolude täieliku ja objektiivsete väljaselgitamise tagamisega (ATS § 71). Seega on vastustaja pikendanud alusetult ja põhjendamatult menetluse läbiviimise tähtaega. 3) Distsiplinaarmenetlus algatamise käskkirjas viidatud 30.01.2023 koosoleku protokollis ei ole kordagi käsitletud kaebaja poolt oma alluvate töötajate soolist ebavõrdset kohtlemist ega töökiusu. Eelnimetatud koosolekul on töötajad avaldanud omapoolset rahulolematust juhi juhtimisstiili osas. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõte ja ettepanek karistuse määramise osas tugineb aga just soolisel ebavõrdsel kohtlemisel ja töökiusul. Kaebaja jaoks oli kokkuvõtte resolutsioon üllatav, sest kaebajal puudus teadmine, et teda sellistes süütegudes üldse kahtlustatakse. Kaebaja, andes omapoolse seletuse 27.04.2023, ei teadnud ega saanud teada, et kaebajale pannakse süüks soolist ebavõrdset kohtlemist, veel vähem töökiusu. Distsiplinaarmenetluse läbiviija on ületanud distsiplinaarmenetluses talle peadirektori poolt (distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirjas antud suunis, mida uurida) antud volitusi. 4) Vastustaja on jätnud ärakuulamisõiguse ja uurimispõhimõtte rakendamata, sh kaebaja teavitamata distsiplinaarmenetluses selgunud uutest faktilistest asjaoludest, mida asuti menetluses uurima ja mis võis kaasa tuua distsiplinaarkaristuste määramise. Kaebaja hinnangul on teavitus distsiplinaarmenetluse kahtlustatava teo osas oluline, et ärakuulamisõigus realiseeruks tegelikult. Vastustaja pidanuks uute faktiliste asjaolude ilmnemisel täiendama oma algset 31.03.2023 distsiplinaarmenetluse käskkirja uute õiguslike aluste ja põhjendustega hiljemalt käesolevaga vaidlustatud haldusaktis. Tegemist on olulise põhjendamiskohustuse rikkumisega. Selle tegemata jätmisega võeti kaebajalt mh ära kaebeõigus. 2(5)
3-23-1055 5) Arvestades distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes kajastatud menetluse läbiviija otsust jätta rahuldamata kaebaja taotlus lisada menetluses antud tunnistajate subjektiivsetele hinnangutele kinnitavad dokumentaalsed tõendid (objektiivsed tõendid - töökoosolekute protokollid, koostöövestlused, varasemate juhtkonna liikmete seletused juhtimisstiili ja juhiste osas), on kaebaja hinnangul suur tõenäosus, et peadirektori poolt toimub töölt vabastamine ainult subjektiivsete tõendite alusel ning tegelikke olulisi asjaolusid kindlaks tegemata. Menetluse läbiviija on oma kokkuvõttes andnud ühele tõendi liigile (tunnistajate subjektiivne hinnang) lubamatult eelistatuma õigusjõu. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes aluseks võetud seletuste osas on menetluse läbiviija arvestanud nende sisu valikuliselt, ilma eelneva põhjendamiseta (miks ühe või teise tunnistaja väidet arvestatakse või jäetakse tähelepanuta) ning jõudnud oma otsuses vastuolulistele järeldustele. 6) Kaebaja leiab, et osaliselt on talle etteheidetavad teod aegunud (ATS § 77 lg 1). Kaebaja vahetu juht oli juba 2022. a algusest teadlik kaebajal tekkinud konfliktist teise ametnikuga kui ka 2022. a suvel tekkinud konfliktist.
KOHTU PÕHJENDUSED
Kaebuse tagastamine
5.Kohus leiab, et kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja nr 1.2-1/28 tühistamiseks ning seega tuleb kaebus kaebajale HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus.
6.HKMS § 37 lg 2 p 1 sätestab, et kaebusega võib nõuda haldusakti osalist või täielikku tühistamist (tühistamiskaebus). HKMS § 6 sätestab, et halduskohtumenetluses loetakse haldusaktiks haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 tähenduses, haldusleping HMS § 95 tähenduses, samuti üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. Halduskohtumenetluses loetakse haldusorgani toiminguks haldusorgani poolt haldusmenetluses tehtud toiming, samuti haldusorgani tegevusetus ja viivitus avalik-õiguslikus suhtes. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 106 lg 1 järgi on toiminguks haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et toimingule kohalduvad sätted ei kohaldu menetlustoimingutele. Menetlustoiminguteks on kõik protseduurilised eeltoimingud haldusaktide andmisel ehk toimingud, mis pole haldusmenetluse lõpptulemuseks. Kohus leiab, et Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkiri nr 1.2-1/28, millega pikendati distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ja menetluse läbiviimise tähtaega (mõlemat tähtaega pikendati 11 päeva võrra), ei ole haldusakt HKMS § 6 lg 1 ja HMS § 51 lg 1 tähenduses, vaid menetlustoiming. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ja menetluse läbiviimise tähtaja pikendamine ei oma kaebaja suhtes iseseisvat regulatiivset toimet (sellega ei tekitata, muudeta ega lõpetata kaebaja õigusi või kohustusi) ning selle tühistamist ei saa kohtumenetluses nõuda. Kaebajal puudub seega õigus (s.o õigus nõuda menetlustoimingu tühistamist), mille realiseerimiseks on kohtusse pöördutud (HKMS § 44 lg 1).
7.Lisaks sätestab HKMS § 45 lg 3, et menetlustoimingu peale võib ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse (õigusvastasuse tuvastamise nõudega), kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui 3(5)
3-23-1055 menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Praegusel juhul ei nähtu kohtule, et HKMS § 45 lg 3 eeldused oleksid täidetud. Kohtule jääb ebaselgeks kaebaja eesmärk distsiplinaarmenetluse pikendamise tõkestamiseks, s.o negatiivne tagajärg kaebajale, mis tuleneb menetluse pikendamisest. Kaebaja on esitanud vastuväited menetluse võimalikule lõpptulemusele (kaebaja distsiplinaarkorras karistamisele), kuid need ei ole samastatavad distsiplinaarmenetluse tähtaja pikendamise õiguspärasusega. Ka ATS-i käsiraamatus1 on selgitatud, et „tähtaja määramine distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas või korralduses ei oma mõju distsiplinaarmenetluse õiguspärasusele. Selle tähtaja rikkumise korral ei teki ametnikul, kelle tegevust distsiplinaarmenetluse käigus uuritakse õigust tugineda menetlusnormide rikkumisele. Tähtaeg on teenistusalane korraldus distsiplinaarmenetluse läbiviija jaoks ning kui ta ei suuda etteantud tähtaja jooksul ülesannet täita, võib talle tähtaja andnud isik seda pikendada.“ Kaebaja viitab õigesti ka ATS §-le 71, mis sätestab, et distsiplinaarmenetluse eesmärk on distsiplinaarsüüteo toimepanemisele viitavate asjaolude kiire ja täielik väljaselgitamine, võimaliku süüdlase tuvastamine ning distsiplinaarkaristuse õiglane määramine. Seega ei tule distsiplinaarmenetluses asjaolusid välja selgitada üksnes kiiresti, vaid ka täielikult. Ühtlasi ei saa distsiplinaarmenetluse tähtaja pikendamist 11 päeva võrra pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks. Lisaks, kuigi distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes nr 1.4-11/717-13 on distsiplinaarmenetluse läbiviija teinud ettepaneku määrata ametnikule distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamine, ei tähenda see tingimata ka vastava karistuse määramist. Distsiplinaarmenetlus on hetkel pooleli ning distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes on kaebajale antud tähtaeg oma arvamuse ja vastuväidete esitamiseks distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kohta (vt ka ATS § 73 lg-d 6 ja 7). Distsiplinaarmenetluses lõpliku otsuse tegemisel tuleb arvesse võtta ka ametniku arvamust ja vastuväiteid (sh hinnata, kas distsiplinaarkaristuse määramise tähtaegu ei ole ületatud jm). Lisaks tuleb märkida, et distsiplinaarmenetluses on ametnikul menetluse igas etapis juurdepääs kõigile menetlusega seotud dokumentidele (ATS § 73 lg 9) – kaebaja ei ole kaebuses märkinud, et distsiplinaarmenetluses oleks praegusel juhul rikutud tema juurdepääsuõigust dokumentidele. Seega kokkuvõttes ei nähtu kohtule kaebuses toodud asjaoludest, et distsiplinaarmenetlust viiakse läbi ilmselgelt õigusvastaselt ja kaebaja õigusi rikkuvalt, mis takistaks kaebajal tulemuslikult oma seisukohti kaitsta.
8.Eeltoodud põhjendustel tagastab kohus kaebaja kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
9.HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.
10.Kohus märgib täiendavalt, et HKMS § 41 lg 1 kohaselt määravad vaidluse eseme kindlaks kaebuse nõue ja alus. Kohus ei või teha otsust nõude ega aluse kohta, mida ei ole kaebuses esitatud, ega ületada nõude piire. Kuigi kaebaja on kaebuse tekstis seoses esialgse õiguskaitse taotluse põhjendamisega viidanud ka keelamiskaebust puudutavatele sätetele (HKMS § 45 lg 1, § 37 lg 2 p 3) ja vastavale kohtupraktikale (Riigikohtu asi nr 3-21-2241, p 12 ja 3-3-1-63-02, p 10), ei ole kaebaja kohtule keelamiskaebust esitanud. Kaebaja on sõnaselgelt taotlenud üksnes Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja nr 1.2-1/28 tühistamist. Seega on kaebaja kohtule esitanud tühistamiskaebuse. Seadusandja on seejuures ATS-is (täpsemalt selle §-s 105) sätestanud konkreetsed / ammendavad nõuded õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral. Üldjuhul (st kui ei esine
3-23-1055 ATS § 105 lg-s 4 sätestatud täiendavaid tingimusi) ei saa pärast teenistusest vabastamise käskkirja andmist nõuda selle tühistamist ja teenistusse ennistamist. Seega on seadusandja tahe olnud sisuliselt suunatud sellele, et teenistusvaidlused lahendatakse eeskätt kahju hüvitamise teel2. Üksnes erandlike asjaolude esinemise korral oleks kohtu hinnangul põhjendatud juba distsiplinaarmenetluse kestel esitada kaebus teenistusest vabastamise keelamiseks. Selliseid erandlikke asjaolusid kohtule aga praeguses asjas ei nähtu. Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine
11.HKMS § 249 lg 1 sätestab, et kohus võib kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks.
12.Kohus mõistab, et kaebaja eesmärgiks esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel on vältida teenistusest vabastamist. Selleks palub kaebaja esialgse õiguskaitse korras keelata Tööinspektsioonil teenistusest vabastava haldusakti andmine kuni kohtumenetluse lõppemiseni või alternatiivselt peatada Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja kehtivus või täitmine.
13.Esmalt märgib kohus, et kohtule ei ole üheselt arusaadav, kuidas kaebaja taotletud esialgse õiguskaitse abinõu - peatada Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja kehtivus või täitmine, aitaks kaasa kaebaja eesmärgi saavutamisele. Seega ei saa pidada esialgse õiguskaitse kohaldamist vajalikuks ega põhjendatuks. Samas, kuna kohus tagastas kaebaja kaebuse Tööinspektsiooni 25.04.2023 käskkirja tühistamisnõudes, siis puudub igal juhul alus esialgse õiguskaitse rahuldamiseks. Lisaks puudub alus rahuldada kaebaja taotlust keelata Tööinspektsioonil teenistusest vabastava haldusakti andmine kuni kohtumenetluse lõppemiseni. Kohus selgitab, et esialgse õiguskaitse kohaldamise tulemuseks ei saa olla õiguslikud tagajärjed, mis ei ole põhivaidluse edukuse korral saavutatavad. Esialgne õiguskaitse ei saa kaitsta kaebaja õigusi suuremas määras, kui tema kaebuse osas tehtav võimalik positiivne kohtuotsus (vt HKMS kommenteeritud väljaanne, § 249, lk 688). See tähendab, et isegi kui kaebaja nõue distsiplinaarmenetluse tähtaja pikendamise tühistamiseks või selle õigusvastasuse tuvastamiseks kuuluks rahuldamisele, siis ei saaks see tingida keeldu kaebaja teenistusest vabastamiseks distsiplinaarmenetluse tulemusena. Seega ei saa vastavat keeldu rakendada ka esialgse õiguskaitse abinõuna põhivaidluse tagamiseks.