Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ kaebus MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus korraldatava riigihanke dokumentide osaliseks tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ, volitatud esindaja vandeadvokaat Kalev Aavik Vastustaja MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus, volitatud esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 4. märtsi 2023. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus määruskaebus Tallinna Halduskohtu 4. märtsi 2023. a määruse peale menetlusse.
2.Võtta haldusasja materjalide juurde Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ
13.märtsi 2023. a vastuse lisad.
3.Rahuldada MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus määruskaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 4. märtsi 2023. a määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse. Teha uus määrus ja jätta Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
Määruse peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) 235 lg 1, § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus avaldas 8. veebruaril 2023 riigihangete registris hanketeate kontsessioonilepingu sõlmimisele suunatud riigihanke „Valgamaa omavalitsuste korraldatud jäätmeveo teenuste riigihange“ (viitenumber 260546) kohta ja tegi kättesaadavaks riigihanke alusdokumendid.
3-23-465
2.Eesti Taaskasutusorganisatsioon MTÜ esitas 28. veebruaril 2023 halduskohtule kaebuse nimetatud riigihanke hankedokumentide tühistamiseks osas, milles need näevad ette korraldatud jäätmeveo kohaldamise sega- ja klaaspakenditele. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised: 1) kaebaja saatis 10. veebruaril 2023 hankijale järelepärimise ja palus selgitada, kas riigihankes valitaval jäätmevedajal on kohustus anda kogutud pakendijäätmed üle pakendi taaskasutusorganisatsioonidele, kes soovivad osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel. Hankija selgitas 17. veebruari 2023. a vastuses, et hanke tingimused panevad hanke võitjale kohustuse anda üle pakendijäätmed taaskasutusorganisatsioonidele, „kui sellisel kohustusel on õiguslik alus“. Kaebaja edastas koos OÜ-ga Tootjavastutusorganisatsioon kohalikele omavalitsustele 21. veebruaril 2023 avalduse, milles kutsus neid üles pakendijäätmete korraldatud jäätmeveoga hõlmamisel tagama, et korraldatud jäätmeveo õiguse saanud vedajal oleks hanketingimuste järgi selge kohustus tagada pakendi taaskasutusorganisatsioonide osalemine pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel samas proportsioonis nende turuosadega. Avaldusele vastas hankija 22. veebruari 2023. a kirjaga, mis ei sisaldanud konstruktiivset ettepanekut. Hankija vastustest on selge, et ta ei kavatse hankedokumente muuta ega kaebaja soovitud selgitusi anda, mistõttu on kaebaja pöördunud oma õiguste kaitseks kohtusse; 2) kaebaja on tegevusluba omav pakendi taaskasutusorganisatsioon pakendiseaduse (PakS) § 101 lg 1 tähenduses, kelle ülesandeks on korraldada talle PakS § 121 lg 2 alusel üle antud kohustuste täitmine, s.t korraldada pakendi ja pakendijäätmete üleriigilist kogumist ja taaskasutamist ning arendada edasi taaskasutussüsteemi. Kaebajale on oma kohustused üle andnud sajad pakendiettevõtjad, kelle kollektiivne turuosa kõigi pakendiettevõtjate hulgas on vähemalt 25%. PakS § 36 lg 2 p 1 järgi tuleb pakendijäätmete kogumassist taaskasutada vähemalt 60%, alates 2025. a-st 65% ja 2030. a-st 70%. Alla selle määra jäävad pakendid maksustatakse pakendiaktsiisiga. Pakendiaktsiisi määr on oluliselt kõrgem pakendi taaskasutamise kuludest. Seega toob taaskasutamise määrade saavutamata jätmine kaasa olulised lisakulud; 3) kui kohalik omavalitsus otsustab hõlmata pakendijäätmed korraldatud jäätmeveoga (ja sellega monopoliseerib pakendijäätmete kogumise jäätmevaldajate juures), muudab ta jäätmevaldajate juures pakendite kogumise seeläbi oluliseks vahendiks konkurentsiseaduse (KonkS) § 15 tähenduses ja on kohustatud tagama sellise vahendi omaja kohustuste täitmise (KonkS § 2 lg 2, § 18 lg 1). JäätS § 31 lg-st 5 tuleneb taaskasutusorganisatsioonidele õigus osaleda tekkekohalt kogutud pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel proportsionaalselt nende turuosaga. PakS § 121 lg 6 järgi on taaskasutusorganisatsioonidel õigus keelduda kandmast kulusid, mida on pakendijäätmete käitlemiseks teinud kolmas isik ilma nende eelneva kooskõlastuseta. Viidatud õiguste austamine on vajalik selleks, et pakendi taaskasutusorganisatsioonid suudaksid täita neile seadusega pandud kohustusi; 3) hankedokumendid on õigusvastased ja rikuvad kaebaja õigusi, sest ei taga juurdepääsu korraldatud jäätmeveoga kogutavatele pakendijäätmetele ega taga õigust osaleda nende jäätmete taaskasutamises proportsioonis turuosaga. Hankedokumentidest ei selgu, mis saab korraldatud jäätmeveo raames kogutavatest pakendijäätmetest, kuigi selle reguleerimine on kohaliku omavalitsuse kohustus. Peale selle ei ole hankedokumentides määratletud pakendijäätmete äraveo sihtkohta. Tehnilisest kirjeldusest võib järeldada, et jäätmeveo õigusega kaasneb ka õigus pakendijäätmeid töödelda, sh otsustada nende töötlemise üksikasju. Pakendijäätmete töötlemise üksikasjade üle otsustamise õigus on kohalikul omavalitsusel (keda esindab vastustaja), mitte jäätmevedajal. Seega on hankedokumendid vastuolus JäätS § 31 lgga 5, § 66 lg-ga 1, § 67 lg 3 p-ga 4, § 70 lg-ga 1 ja KonkS § 18 lg-ga 1. Hankijaga peetud kirjavahetusest selgus, et hankija ei muuda hankedokumente, seetõttu tuli kaebajal oma õiguste 2(10)
3-23-465 kaitseks kohtusse pöörduda. Kaebaja ei saa jääda ära ootama, millisena näeb valituks osutunud jäätmevedaja oma kohustusi seoses pakendijäätmetega. Kui jäätmevedaja leiab, et tal puudub kohustus taaskasutusorganisatsioonidega kokkuleppeid sõlmida, oleks keeruline väita, et ta oleks seeläbi hankedokumentidest tulenevaid kohustusi rikkunud. Kaebajale võib pakendiaktsiisi maksmise kohustuse tõttu tekkida kahju u 2,8 miljoni euro ulatuses; 4) kaebajat saab käsitada riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtjana. Riigikohtu praktikas on seda mõistet käsitletud laiendavalt ning leitud, et selleks võib olla ka isik, kel on potentsiaal ja huvi hankelepingu esemega seotud teenuste osutamise vastu (vt Riigikohtu 12. detsembri 2011. a määrus nr 3-3-1-52-11, p 23). Isegi kui kaebaja ei ole huvitatud ettevõtja HKMS § 268 lg 1 mõttes, on tal kaebeõigus põhiseaduse (PS) § 15 järgi. HKMS § 268 lg-s 1 toodud kaebeõigust omavate isikute ring peegeldab riigihangete seaduse (RHS) § 185 lg-s 1 toodud vaidlustusõigust omavate isikute ringi, mis ei saa piirata kaebeõigust vaidlustes, mis ei põhine RHS-i rikkumisel ja ei kuulu läbivaatamisele riigihangete vaidlustuskomisjonis (VAKO). Sellele vaatamata ei ole otstarbekas käsitada viimati nimetatud vaidlusi tavaliste haldusasjadena, sest kiirem menetlus on vajalik sellest sõltumata, kas vaidluse all on RHS-i nõuete rikkumine või muud asjaolud. Kuna vaidlus on tekkinud riigihanke korraldamisest, on HKMS § 266 lg 1 järgi tegu hankeasjaga. Kui HKMS § 268 lg 1 piirab kaebaja kohtusse pöördumist, tuleb see jätta kohaldamata vastuolu tõttu PS §-ga 15.
3.Kaebaja taotleb esialgse õiguskaitse korras riigihanke alusdokumentide kehtivuse ja hankemenetluse peatamist kuni kohtuasja menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Taotluse põhjendused on järgmised: 1) esialgse õiguskaitse rakendamata jätmine raskendaks kohtuotsuse täitmist või muudaks selle võimatuks. Hankelepingu sõlmimise tulemusena võib kaebaja jääda kuni 5 aastaks ilma võimalusest osaleda Valga, Tõrva ja Otepää valdade territooriumidel kogutavate pakendijäätmete taaskasutamises. Kaebajale võib tekkida kahju pakendiaktsiisi tasumise kohustusest. Kahjuhüvitis ei pruugi korvata kogu tekkivat kahju ja kahju tõendamine on keeruline. Kaebaja oleks kohustatud vähendama tekkivat kahju ja ostma selleks taaskasutuskvooti. Hiljem oleks keeruline tõendada põhjuslikku seost makstud tasude ja vaidlusaluse hanke vahel. Tegemist ei ole ainsa hankega, mida vastustaja korraldab. Seega tekib kahju kumulatiivselt. Kaebaja soovib vältida edaspidi tekkivaid vaidlusi; 2) pakendijäätmete nappus ja jäätmevedajatele pakendijäätmete osas otsustusõiguse andmine mõjutab taaskasutusorganisatsioonide vahelist konkurentsiolukorda ja annab eelised jäätmevedajatega seotud organisatsioonidele. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel ei ole olulisi ettenähtavaid negatiivseid tagajärgi. Konkurentsiolukorra moonutamine kahjustab avalikke huve; 3) kaebus ei ole perspektiivitu.
4.Vastustaja palus 3. märtsi 2023. a vastuses jätta kaebus läbi vaatamata ja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) tegemist on hankeasjaga. Kaebaja ei ole läbinud kohustuslikku kohtueelset menetlust VAKO-s; 2) kaebaja ei ole käsitatav pakkuja või muu hankemenetluses osalemisest huvitatud isikuna. Seetõttu ei ole kaebuse esitamine lubatav; 3) kaebus on perspektiivitu, kuna kaebuses viidatud normid ei ole suunatud kaebaja õiguste kaitsmisele. Kaebaja ei saa nõuda, et hange viidaks läbi temale sobival viisil. Arvestades kohalikule omavalitsusele ette nähtud laia kaalutlusõigust, ei ole kaebajal kohtus kaitstavat subjektiivset õigust. Hankedokumentides käitluskoha kindlaks määramine ei aita kaasa kaebaja soovitud eesmärgile osaleda tekkekohal liigiti kogutud pakendijäätmete taaskasutamises. Kaebaja ei ole jäätmekäitluskoht ja tal ei ole ühtegi jäätmekäitluskohta. Seega ei seondu kaebus 3(10)
3-23-465 kaebaja õiguste kaitsega. Kaebajal ja kohtul puudub õigus hankijale ette kirjutada, millise sisuga hankedokumendid tuleb kehtestada; 4) kaebajal ei ole kohtulikult kaitstavat õigust, seetõttu ei vaja ta esialgset õiguskaitset. Kaebuse eduperspektiiv on väike; 5) esialgse õiguskaitse rahuldamine kahjustab oluliselt avalikke huve. Hanke objektiks olevas veopiirkonnas lõppes eelmise korraldatud jäätmeveo hankeleping 31. jaanuaril 2023, see oli sõlmitud maksimaalseks 5-aastaseks tähtajaks, mistõttu selle kehtivustähtaja pikendamine ei ole lubatud. Praegu on selles veopiirkonnas jäätmeveo vabaturu olukord. Korraldatud jäätmeveo eesmärgiks on vältida olukorda, kus inimesed ja ettevõtjad, kes väidavad, et neil ei teki jäätmeid, viivad tegelikult oma jäätmed kohtadesse, mis ei ole selleks ette nähtud.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 4. märtsi 2023. a määrusega kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse ja peatas MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus korraldatava riigihanke „Valgamaa omavalitsuste korraldatud jäätmeveo teenuste riigihange“ kuni asja menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni. Määruse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised: 1) HKMS § 268 lg-st 1 ei tulene, et kaebeõigus on vaid pakkujal, taotlejal ja riigihankes osalemisest huvitatud isikul, vaid et need isikud peavad enne kaebusega kohtu poole pöördumist läbima kohustusliku kohtueelse vaidlustusmenetluse. Kaebaja nende isikute hulka ei kuulu, seetõttu tema suhtes kohustusliku kohtueelse menetluse nõue ei kehti. See ei välista aga tema kaebeõigust oma õiguste väidetava rikkumise kaitseks. Mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus hankemenetluse välisel isikul ei ole võimalik hankedokumente vaidlustada, ta peab laskma oma õigusi rikkuda ning tema ainus võimalus on taotleda kahju hüvitamist või tagajärgede kõrvaldamist; 2) kaebust ei saa pidada ilmselgelt perspektiivituks. Jäätmekorralduse regulatsioon ei ole vähemalt pakendijäätmeid puudutavas osas piisavalt arusaadav ja lünkadeta, mis võimaldaks juba praeguses menetlusetapis asuda seisukohale, et kaebaja õigusi ei rikuta. Seejuures tuleneb pakendijäätmete käitluse regulatsioon mitmest siseriiklikust ja Euroopa Liidu õigusaktist. Ka hankedokumendid ei ole sisult üheselt arusaavad ega võimalda praeguses menetlusetapis väita, et kaebaja õigusi ei rikuta; 3) kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebaja on selgitanud, et hankedokumentide muutmata jätmine võib tuua talle kaasa rahalise kahju. Seda ei saa ilmselgelt välistada. Hankedokumente ei saa muuta pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist, sest vastasel korral ei ole pakkujatel võimalik hankedokumentidele vastavat pakkumust esitada. Riigihangete registri järgi saabub pakkumuste esitamise tähtaeg 8. märtsil 2023. Hankelepingu muutmine pärast selle sõlmimist on lubatav vaid väga piiratud juhtudel; 4) korraldatud jäätmevedu toimub avalikes huvides, kuid avalikke huve teenib ka kaebaja tegevus, sest see on suunatud pakendijäätmete taaskasutamisele. Lisaks on avalikes huvides see, et hankelepingu sõlmimise kaudu ei kahjustata taaskasutusorganisatsioonide konkurentsiolukorda. Ka konkurentsiõiguse normid kaitsevad avalikke huve; 5) asjaolu, millal senine jäätmeveo leping lõpeb, oli vastustajale teada juba varem. Seega oli tal võimalik korraldada hankemenetlus arvestusega, et uus leping oleks võimalik sõlmida kohe pärast vana lepingu lõppemist. Samuti tuli hanke korraldamisel arvestada selle vaidlustamise võimalusega. Kohtupraktikas on korduvalt leitud, et hankemenetluse läbiviimisega viivitamine ja tähtaegade seadmisel vaidlustamise võimalusega arvestamata jätmine ei õigusta esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmist. Pealegi on praeguseks leping juba lõppenud ja toimib vabaturu olukord. Hankemenetluse peatamine ei muuda seda olukorda kuidagi halvemaks, vaid jätab senise olukorra kehtima. Seevastu kaebaja õigused võivad jääda ilma esialgset õiguskaitset kohaldamata pöördumatult kaitseta. Isegi kui kaebajal oleks võimalik taotleda kahju hüvitamist, on kahju ja selle suuruse tõendamine keeruline ning kahjuhüvitis ei pruugi korvata kõiki tagajärgi. Hankeasjades kehtivad HKMS-i järgi lühikesed tähtajad, mistõttu ei 4(10)
3-23-465 kujune hankemenetluse peatamine eelduslikult pikaajaliseks. Ka potentsiaalsed pakkujad on eelduslikult arvestanud hanke vaidlustamise võimalusega, sest tegemist ei ole ettenähtamatu olukorraga.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Vastustaja palub 8. märtsi 2023. a määruskaebuses tühistada halduskohtu
4.märtsi 2023. a määrus ja teha uus määrus, millega kohus jätaks esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Vastustaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Kaebaja vaidlustab riigihanke alusdokumente RHS § 77 lg 4 p-de 1 ja 4, § 138 lg 1 ja § 185 lg 2 p 1 mõttes. Seega on tegemist hankeasjaga HKMS § 266 lg 1 ja § 267 lg 1 mõttes. Kaebaja ei ole pakkuja, taotleja ega muu hankes osalemisest huvitatud ettevõtja RHS § 185 lg 1 ja HKMS § 268 lg 1 mõttes. Seetõttu ei ole kaebajal õigust hanke alusdokumente vaidlustada; 2) JäätS § 31 lg 5 ei anna kaebajale subjektiivset õigust nõuda korraldatud jäätmeveo hanke läbiviimist endale sobival viisil. JäätS § 31 lg-s 5 ja § 66 lg-s 2 kohaliku omavalitsuse üksusele sätestatud võimalus hõlmata pakendijäätmed korraldatud jäätmeveoga ühel või teisel viisil on kehtestatud ainult keskkonna, mitte taaskasutusorganisatsiooni õiguste ega huvide kaitseks. Tulenevalt kohaliku omavalitsuse üksusele ettenähtud laiast kaalutlusruumist valida JäätS § 31 lg-s 5, § 66 lg-s 2 või PakS § 171 lg-s 4 sätestatud võimaluste vahel, ei loo JäätS § 31 lg 5 kaebajale kohtus kaitstavat subjektiivset õigust. Sama järeldus kehtib ka JäätS § 67 lg 3 p 4 ja § 70 lg 1 kohta – ka need normid on kehtestatud keskkonna, mitte jäätmekäitlust korraldava ettevõtja, st taaskasutusorganisatsiooni kaitseks; 3) riigihanke alusdokumentides käitluskoha kindlaks määramine ei aita kaebaja õiguste kaitsele kaasa. Taaskasutusorganisatsioon (vt PakS § 101) ja jäätmekäitluskoht (vt JäätS § 19 lg 1) on erinevad mõisted. Kaebaja ei ole kaebuses väitnud, et tal on mõni jäätmekäitluskoht, kuhu hankega hõlmatud pakendijäätmed tuleb käitlemiseks suunata. Isegi kui vastustaja oleks kooskõlas JäätS § 67 lg 3 p-ga 4 määranud hanke alusdokumentides kindlaks mõne pakendijäätmete käitlemiseks mõeldud jäätmekäitluskoha, ei aita see kaasa kaebaja soovitud tulemusele, s.t võimalusele osaleda tekkekohal liigiti kogutud pakendijäätmete taaskasutamises vastavalt oma turuosa suurusele; 4) Riigikohus leidis 25. aprilli 2019. a otsuses asja nr 3-16-1267 p-s 22, et korraldatud jäätmevedu on seadusest tulenev kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanne, mida täites teostatakse avalikku võimu. Seega ei ole vastustaja hanget korraldades ettevõtja KonkS § 2 mõttes, mistõttu vastustaja ei ole kohustatud täitma KonkS-i sätteid, sh KonkS § 18 nõudeid. Lisaks on tehnilise kirjelduse p 9.3.5 järgi jäätmevedaja kohustatud tagama segapakendite kogumisel ja edasisel käitlemisel kõikide vajalike kokkulepete sõlmimise taaskasutusorganisatsioonidega, mis tulenevad erinevatest õigusaktidest, ja lubatud on koostöö taaskasutusorganisatsioonidega tehnilise kirjelduse p 9.3 kohustuste täitmisel; 5) kaebajal puudub õigus nõuda, et vastustaja kehtestaks riigihanke alusdokumendid kaebajale sobival kujul. Kohtul puudub pädevus hankijale ette kirjutada, millise sisuga peab hankija riigihanke alusdokumendid kehtestama. Kohus saab üksnes kohustada hankijat viima riigihanke alusdokumente vastavusse õigusaktidega (vt RHS § 185 lg 1 ja lg 2 p 1 ning § 197 lg 1 p 5), kuid ei hinda seda, kas hanke eseme valik on otstarbekas. Sõlmitava hankelepingu tingimuste kindlaksmääramisel on hankijal avar kaalutlusruum ning hankija vajadustest lähtuvate lisatingimuste seadmine ei ole konkurentsi kahjustav; 6) asjaolu, et kaebus on ilmselgelt perspektiivitu, kinnitab ka asjaolu, et Tallinna Ringkonnakohus pidas 06.03.2023 kohtumääruses haldusasjas nr 3-23-428 põhjendatuks tagastada HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel praeguse kaebusega sisuliselt identse kaebuse; 5(10)
3-23-465 7) esialgse õiguskaitse kohaldamine kahjustab oluliselt avalikke huve. Kuna hanke objektiks olevas piirkonnas lõppes eelmise korraldatud jäätmeveo hankeleping 31. jaanuaril 2023 ja selle kehtivuse tähtaja pikendamine ei ole lubatud, on praegu nimetatud piirkonnas jäätmeveo vabaturu olukord. Korraldatud jäätmeveo kohaldamise eesmärgiks on vältida olukorda, kus isikud, kellel väidetavalt ei teki jäätmeid, viivad tegelikult oma jäätmed kohtadesse, mis ei ole selleks ette nähtud, s.t metsa alla, maantee äärde või teiste isikute jäätmemahutitesse. Lisaks eeldab jäätmeveo vabaturu olukorras jäätmevaldajate tegevuse üle järelevalve teostamine kohaliku omavalitsuse üksuse poolt täiendavate ja olulises mahus ressursside kasutusele võtmist (sh ametiisikute palkamist, kes teostavad järelevalvet kohapeal), mis ei ole aga praeguses keerulises eelarveolukorras reaalne; 8) eelmise korraldatud jäätmeveo hankega olid hõlmatud 3 liiki jäätmed, praeguse hanke objektiks on aga 7 liiki jäätmed ja sellega täidetakse JäätS §-s 31 ja keskkonnaministri 3. juuni 2022. a määruse nr 28 „Olmejäätmete liigiti kogumise ja sortimise nõuded ja kord ning sorditud jäätmete liigitamise alused“ § 2 lg-tes 2 ja 3 sätestatud kohustusi. JäätS § 1363 lg 2 p 1 järgi tuleb olmejäätmeid korduskasutuseks ette valmistada ja ringlusse võtta alates 1. jaanuarist 2025 vähemalt 55% ulatuses nende jäätmete kogumassist kalendriaastas. Kui olmejäätmeid ei koguta tekkekohal liigiti ja korraldatud jäätmevedu ei ole tagatud, satub JäätS § 1363 lg 2 p-st 1 ning direktiivist 2008/98/EÜ tulenevate kohustuste täitmine ohtu; 9) asjaolu, et kaebaja tegevus teenib avalikke huve, ei õigusta iseenesest esialgse õiguskaitse kohaldamist. Esialgse õiguskaitse kohaldamist õigustaks see, kui kaebaja tegevusega teenitav avalik huvi oleks kaalukam kui korraldatud jäätmeveo rakendamisega teenitav avalik huvi. Taaskasutusorganisatsioonide konkurentsiolukorra kahjustamisest saaks rääkida eeskätt siis, kui ühe organisatsiooni olukord kahjustub võrreldes teiste organisatsiooniga. Kaebaja ega halduskohus pole väitnud, et tegu oleks sellise olukorraga. Lisaks ei ole vastustaja ettevõtja KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 mõttes, mistõttu tema tegevus hanke korraldamisel ei allu KonkS nõuetele; 10) vastustaja võimalik viivitus hanke korraldamisel ei õigusta korraldatud jäätmeveo kui olulise avaliku huvi kahjustamist ilmselgelt perspektiivitu kaebuse alusel.
7.Kaebaja palub vastuses jätta määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata, tuginedes kokkuvõtlikult järgmistele põhjendustele: 1) ringkonnakohtu 6. märtsi 2023. a määrusest nr 3-23-428 ei ole õige lähtuda. See on vaidlustatud; 2) kaebaja kaebeõiguse hindamisel on oluline, kas vaidlustatud hankedokumendid rikuvad tema õigusi. Kui need tema õigusi rikuvad, ei saa pelgalt HKMS § 268 lg-st 1 tulenev piirang õigustada PS §-st 15 tuleneva kaebeõiguse eitamist; 3) kaebaja nõuab hanke läbiviimist JäätS § 31 lg-s 5 sätestatud viisil. Sätte menetlusajaloost nähtub, et säte pakuti algselt Eesti Linnade ja Valdade Liidu poolt välja pakendijäätmete korraldatud jäätmeveo raames kogumise tarbeks ning ka Keskkonnaministeerium aktsepteeris seda eelkõige korraldatud jäätmeveo raames kohaldamist silmas pidades. Veelgi enam, JäätS § 31 lg-ga 5 seoses nähtub seletuskirjast, et pakendi taaskasutusorganisatsioonidega koostööd tegemata võib küll pakendijäätmeid korraldatud jäätmeveoga hõlmata, kuid nende üleandmine jäätmevaldajate jaoks peab olema vabatahtlik („jäätmevaldajad ei ole kohustuslikult liidetud“). Seletuskirjas toodud tabelis käsitletud neljast alternatiivist ainuke, mille puhul jäätmevaldajad on kohustuslikult liidetud pakendijäätmete kogumisega, on olukord, kus korraldatakse JäätS § 31 lg 5 nõuetega arvestav riigihange ning pakendijäätmete kogumine jäätmevaldajatele maksab kuni 0,3 eurot kogumiskorra kohta. Seega nähtub seletuskirjast, et üksnes JäätS § 31 lg-s 5 sätestatuga arvestades võib anda pakendijäätmete veole ainuõiguse, nagu on seda tehtud vaidlusaluses hankes;
6(10)
3-23-465 4) ainuüksi JäätS § 31 lg 5 sõnastusest „tagatakse ... osalemine“ on ilmne, et selle eesmärgiks on muu hulgas ka pakendi taaskasutusorganisatsioonide õiguste tagamine. Asjaolu, et jäätmetega seotud õigusnormide eesmärk on reeglina ühel või teisel viisil ka keskkonna kaitse, ei välista nende muid eesmärke. Samuti võib kaebaja tugineda JäätS § 67 lg 3 p 4 ja § 70 lg 1 rikkumisele. Jäätmete käsutamist puudutavate regulatsioonide puhul on puudutatud isikuteks potentsiaalselt ka need, kellel on asjaomaste jäätmete suhtes õigusi ja/või kohustusi; 5) asjakohatu on vastustaja väide, et „taaskasutusorganisatsioon“ ja „jäätmekäitluskoht“ on erinevad mõisted. Jäätmekäitluskoht või -kohad JäätS § 67 lg 3 p 4 tähenduses ei pruugi tähendada muud kui kohta, kus jäätmed nende taaskasutamiseks üle antakse ning seega jäätmete üleandmine pakendi taaskasutusorganisatsioonis saab endastmõistetavalt toimuda üksnes mõnes jäätmekäitluskohas. JäätS § 31 lg 5 rakendamisel tuleks asjaomased jäätmekäitluskohad juba enne korraldatud jäätmeveo hanke läbiviimist pakendi taaskasutusorganisatsioonidega läbi rääkida, sellisel juhul saab need ka hankedokumentides sätestada; 6) ka hanketingimuste määramisel tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas selle reeglitega. Vastustaja ei ole üritanudki vastu vaielda sellele, et ta on rikkunud JäätS § 67 lg 3 p-s 4 sätestatud jäätmekäitluskoha määramise kohustust. Korraldatud jäätmeveo riigihanke tingimused peaksid olema sellised, et need võimaldaksid arvestada jäätmete taaskasutamisele kohalduvatele nõuetega. Neid nõudeid ei ole võimalik täita juhul, kui jäätmete käsutusõigus antakse üle jäätmevedajale. Lisaks tuleb arvestada kõigi asjakohaste õigusnormide, mh EL aluslepingute põhimõtetega, mille hulka kuuluvad ka pakendi tootjavastutuse põhimõte ja konkurentsiõiguse põhimõtted. Seega on vastustaja kohustatud tagama ka KonkS §-s 18 sätestatud nõuete järgimise; 7) asjakohane ei ole viide hanke tehnilise kirjelduse punktidele, mis kohustavad tagama pakendite kogumisel ja edasisel käitlemisel „kõikide vajalike kokkulepete sõlmimise taaskasutusorganisatsioonidega, mis tulenevad erinevatest õigusaktidest“. Vastustaja ei ole kohtumenetluse käigus selgitanud, millised need kohustused tema hinnangul on, küll aga on ta eitanud, et antud juhul võiks kohalduda JäätS § 31 lg 5. Tegelikku olukorda avab kaebaja vastusele lisatud vastustaja 1. märtsi 2023. a päring, milles soovitakse teada, millises ulatuses on kaebaja valmis hüvitama pakendijäätmete kogumise ja veo kulusid, ja nõutakse põhjendusi juhuks, kui seda ei soovita teha. JäätS § 31 lg 5 jõustumise järel on nii ettepaneku taga olnud kohalikud omavalitsused, Keskkonnaministeerium ja pakendi taaskasutusorganisatsioonid olnud ühisel arusaamal, et korraldatud jäätmeveoga kogutud pakendijäätmete kogumise ja veo kulud tasuvad jäätmevaldajad ja edasise käitluse kulud alates neile üleandmisest pakendi taaskasutusorganisatsioonid. Kaebaja on seda ka oma 6. märtsi 2023 vastustajale saadetud vastuses selgitanud; 8) kaebaja juhtis kaebuses tähelepanu sellele, et vaidlusalused hankedokumendid annavad pakendi taaskasutusorganisatsioonide seas selge eelise olmejäätmete kogumise ja veo turul suurt turuosa omava jäätmekäitlejaga, eelkõige Eesti Keskkonnateenused AS-ga seotud pakendi taaskasutusorganisatsioonile OÜ Eesti Pakendiringlus (Eesti Keskkonnateenused AS on avalikest äriregistri andmetest nähtuvalt üks OÜ Eesti Pakendiringlus osanikest). Seega on kaebaja väitnud, et praegusel juhul kahjustuks ühe organisatsiooni olukord võrreldes teise organisatsiooniga; 9) avalike huvide kahjustumist kinnitab eelviidatud hankija 1. märtsi 2023. a päringust nähtuv arusaam, et tänu hanketingimustele on pakendijäätmetest saanud „kaup“, mille üleandmise tingimuste üle saab pakendi taaskasutusorganisatsioonidega kaubelda ja hankija ei kavatse tagada seda, et pakendijäätmed antaks kõigile pakendi taaskasutusorganisatsioonidele üle tasuta kooskõlas nende turuosadega.
7(10)
3-23-465
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse menetlusse.
9.Kaebaja esitas 13. märtsi 2023. a vastuse lisadena järgmised dokumendid: kaebaja määruskaebus haldusasjas nr 3-23-465, MTÜ Eesti Jäätmehoolduskeskus 1. märtsi 2023. a päring kaebajale ja kaebaja 6. märtsi 2023. a vastus MTÜ-le Eesti Jäätmehoolduskeskus. Ringkonnakohus võtab nimetatud tõendid HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3 alusel asja materjalide juurde, sest need on haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad ja on esitatud õigeaegselt.
10.Kohus võib muu hulgas kaebaja põhjendatud taotluse alusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks (HKMS § 249 lg 1). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3). Esialgse õiguskaitse taotlust tuleb põhistada (HKMS § 250 lg 2).
11.Halduskohus jaatas kaebaja vajadust esialgse õiguskaitse kohaldamise järele. Halduskohus tõi välja, et kaebaja tahteks on, et vastustaja muudaks hankedokumente. Hankedokumente ei saa muuta pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist. Riigihangete registri järgi saabus pakkumuste esitamise esialgne tähtaeg 8. märtsil 2023. Kaebaja tahteks on, et hankija seaks hankedokumentidesse tingimuse, mille kohaselt jäätmevedaja annaks kogutud pakendijäätmed üle PakS § 101 lg-s 1 nimetatud taaskasutusorganisatsioonile. Kauba pakendi maksustamise aktsiisimäär sõltub sellest, kui palju pakendeid suudetakse kokku koguda ja taaskasutada. Kaebaja toob välja, et PakS § 36 lg 2 p 1 järgi tuleb pakendijäätmete kogumassist taaskasutada vähemalt 60%, alates 2025. a-st 65% ja 2030. a-st 70%. Kaebajal esineb huvi seega selle vastu, et hankedokumendid oleksid sõnastatud vastavalt tema pakutud sõnastusele. Ringkonnakohus möönab, et viidatud kontekstis saab jaatada kaebaja vajadust esialgse õiguskaitse kohaldamise järele. Kas eespool nimetatud kaebaja huvi on ka õiguslikult kaitstav, seda tuleb analüüsida kaebuse perspektiivi hindamisel.
12.Ringkonnakohus asus sarnases vaidluses tehtud 6. märtsi 2023. a määruses haldusasjas nr 3-23-428 (p-d 8–9) seisukohale, et kaebajal puudub riigihanke alusdokumentide vaidlustamiseks kaebeõigus HKMS § 268 lg 1 mõttes. Samuti asus ringkonnakohus viidatud määruse p-s 10 jj seisukohale, et riigihanke alusdokumendid ei riku kaebaja õigusi JäätS § 31 lg-st 5 tulenevalt. Nimetatud säte näeb ette, et kohaliku omavalitsuse üksus võib korraldada pakendijäätmete liigiti kogumise tekkekohalt kokkuleppel PakS § 101 lg-s 1 nimetatud taaskasutusorganisatsiooniga, kellele tagatakse sellisel juhul osalemine pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel proportsionaalselt tema turuosaga. Pakendijäätmete tekkekohalt kogumine võib toimuda eri liiki pakendimaterjali koos kogumisena. JäätS § 31 lg 5 sõnastus viitab, et tegemist on kõigest ühe valikuvariandiga pakendijäätmete liigiti kogumisel. Sama kinnitavad JäätS § 69 lg 43 ja PakS § 171 lg 4 ning asjaomase seaduseelnõu (Riigikogu XIV koosseisu 190 SE) seletuskiri (lk 24–25, 33), milles on ka selgitatud, et JäätS § 66 lg-st 2 tulenevalt on kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik korraldada pakendijäätmete tekkekohalt kogumine ka ilma taaskasutusorganisatsiooniga kokkulepet saavutamata ja sellisel juhul toimivad erinevad pakendijäätmete kogumise süsteemid (korraldatud jäätmevedu ja PakS § 171 kohased avalikud pakendijäätmete kogumiskohad) paralleelselt. Seega on seadusandja selgelt soovinud anda kohalikele omavalitsustele suuremad võimalused korraldada pakendijäätmete kogumist ja taaskasutamist ning mitte näha ette ühte ja ainsat kohustuslikku lahendust. Seega kaitseb JäätS § 31 lg 5 pakendi taaskasutusorganisatsiooni õigust proportsioonis oma turuosaga 8(10)
3-23-465 osaleda pakendijäätmete taaskasutamise korraldamisel üksnes juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksus on otsustanud korraldada pakendijäätmete liigiti kogumise tekkekohalt kokkuleppel pakendi taaskasutusorganisatsiooniga.
13.Kuna käesoleva määruse p-s 12 nimetatud ringkonnakohtu 6. märtsi 2023. a määruse peale on esitatud määruskaebus Riigikohtule ja Riigikohus pole praeguseks hetkeks menetlusloa andmise küsimust lahendanud, ei saa ringkonnakohtu eespool antud hinnanguid vaidlusalustes õiguslikes küsimustes käsitada lõplikena. Esitatud seisukohad võivad hiljem muutuda. Kaebuse perspektiivi küsimus ei saa seega esialgse õiguskaitse kohaldamise otsustamisel omada määravat tähendust. Analüüsida tuleb vaidluse olulisust kaebaja jaoks, samuti avaliku huvi kaalukust.
14.Kaebaja saab kaebusega kaitsta enda õigusi, milleks praegusel juhul on eeskätt tema ja tema liikmete varaline positsioon. Kaebaja arvutuste kohaselt on talle tekkiva kahju suuruseks hinnanguliselt 2 845 710 eurot (vt kaebus, p 32). Kaebaja eesmärgiks on vältida sellises suuruses kahju tekkimist. Kaebaja hinnangul oleks hilisema võimaliku kahju hüvitamise nõude aluseks olevate asjaolude tõendamine väga keeruline. Kaebaja on osundanud märkimisväärsele võimalikule varalisele kahjule. Avalike huvide kaitse pakendite kogumisel ja nende taaskasutamisel ei saa olla kaebusega kaitstav eesmärk.
15.Teiselt poolt tuleb arvesse võtta avalikku huvi ja selle võimalikku kahjustamist, kui esialgset õiguskaitset kohaldatakse. Vastustaja toob määruskaebuses esile, et korraldatud jäätmeveo vastu esineb kaalukas avalik huvi ning seeläbi tõrjutakse ohtu keskkonnale ja tervisele. Vastustaja toob esile ka seda, et Valga, Tõrva ja Otepää valdades lõppes korraldatud jäätmevedu 31. jaanuaril 2023 ning hetkel on jäätmeveo turul vabaturu olukord. Sellise olukorra üle järelevalve teostamine on vastustaja hinnangul väga ressursimahukas. Vastustaja toob täiendavalt esile, et varem kehtinud kontsessiooniga olid hõlmatud segaolmejäätmed, biolagunevad köögi- ja sööklajäätmed ning paber- ja kartongjäätmed. Seevastu praeguse hanke objektiks on seitse liiki jäätmeid: segaolmejäätmed, paberi- ja kartongjäätmed, biolagunevad köögi- ja sööklajäätmed, biolagunevad aia- ja haljastujäätmed, suurjäätmed, segapakendid ja klaaspakendid.
16.Ringkonnakohtu hinnangul osundavad vastustaja põhjendused sellele, et praegusel juhul esineb korraldatud jäätmeveo vastu kaalukas avalik huvi. Kui hankemenetlus peatatakse, on selle tagajärjeks see, et suurel maa-alal jääb pikemaks ajaks süsteemne jäätmete kogumine, sh nende taaskasutusse suunamine korraldamata. Olukorras, kus jäätmete tekitajad pole ühegi jäätmevedajaga kohustuslikult hõlmatud, on suurem tõenäosus, et JäätS-i ja PakS-ga taotletavad eesmärgid satuvad ohtu. Jäätmeid võidakse sellises olukorras hakata käitlema juhuslikkuse alusel. Arvesse tuleb võtta ka seda, et vastustaja eesmärgiks ongi vaidlusaluse kontsessiooniga võimalikult suures ulatuses jäätmeid edaspidi liigiti koguda. Hankemenetluse peatamine tähendaks, et kõik erinevat liiki jäätmed, sh need, mis on kaebaja huvisfäärist väljas (nt paber-, ehitus-, bio- ja segaolmejäätmed), jääksid korraldatud jäätmeveoga pikemaks ajaks hõlmamata. Korraldatud jäätmevedu pole mitte üksnes keskkonnahuvides, vaid ka nende isikute huvides, kes jäätmeid tekitavad. Eelduslikult vajavad ka nemad võimalikult ruttu selgust küsimuses, kuidas jäätmevedu on kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil korraldatud. See omakorda muudab avaliku huvi veelgi kaalukamaks. Teiselt poolt aga konkureerivad erinevad pakendi taaskasutusorganisatsioonid pakendijäätmete turul turuosa suuruse üle. Selles kontekstis võib kaebaja huvi olla küll kaalukas (vt käesolev määrus, p 14), kuid kaebaja huvi kaalub praegusel juhul üles avalik huvi. Viimati märgitut ka 9(10)
3-23-465 põhjusel, et kaebaja eesmärgiks ei ole saada sõlmitava hankelepingu teiseks pooleks, vaid kasutada üksnes osasid jäätmeid enda huvide teenimiseks. Ühtlasi tuleb arvestada, et vaidlustatud riigihanke alusdokumentidest tulenevalt (vt tehnilise kirjelduse p-d 9.3.5, 13.1, 13.2, 14.1) ei ole välistatud pakenditaaskasutusorganisatsioonidega, sh kaebajaga kokkulepete sõlmimine selleks, et korraldatud jäätmeveo raames pakendijäätmete tekkekohalt kogumine ja taaskasutamine ühiselt korraldada. Seejuures on tehnilise kirjelduse p 14.1 kohaselt hankijal õigus viia läbi korraldatud jäätmeveoga kogutud jäätmete käitluskoha hange või käitluskoha määramise tegevus. Samuti tuleb lisada, et kuigi kaebaja märgib, et hilisema kahju hüvitamise nõude aluseks olevate asjaolude tõendamine on raskendatud, siis pole see võimatu. Kahju hüvitamise kaebus on meede, mille abil on siiski võimalik vajadusel tekkivat varalist kahju hüvitada. Võimalik kahju avalikele huvidele oleks eelduslikult suurem. Kuigi kaebuse eduväljavaate küsimus iseenesest ei peaks praegusel juhul välistama automaatselt esialgse õiguskaitse kohaldamist, ei kaalu kaebaja huvid avalikke huve üles.