Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Monika Laatsit ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. november 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-601 OÜ ATKO Liinid kaebus Mittetulundusühingu PõhjaEesti Ühistranspordikeskus 5. veebruari 2021. a kirja nr 2-1/38 ja 17. veebruari 2021. a vaideotsuse nr 2-1/414-2 tühistamiseks Kaebaja OÜ ATKO Liinid, esindajad AS ja vandeadvokaat Margus Reiland Vastustaja Mittetulundusühing Põhja-Eesti Transpordikeskus, esindaja KL Kaasatud haldusorgan Transpordiamet, esindaja SR
Haldusasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17. veebruari 2022. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ ATKO Liinid apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada OÜ ATKO Liinid apellatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu
17.veebruari 2022. a otsus. Teha uus otsus ja rahuldada kaebus. Tühistada Mittetulundusühingu Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus 5. veebruari 2021. a otsus nr 2-1/38 ja 17. veebruari 2021. a vaideotsus nr 2-1/414-2.
2.Mõista Mittetulundusühingult Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus OÜ ATKO Liinid kasuks välja menetluskulud 2520 eurot. Ülejäänud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 30. detsembril 2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-21-601 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigihangete nr 135802 ja nr 132993 tulemusena sõlmisid AS ATKO Liinid (OÜ ATKO Liinid (Atko) õiguseellane) ja MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus (Mittetulundusühingu Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus (ÜTK) õiguseellane) 18. detsembril 2012 Harju maakonna läänesuuna avaliku teenindamise lepingu (lääne ATL) ja idasuuna avaliku teenindamise lepingu (ida ATL).
2.ÜTK teavitas 18. detsembril 2020 Atkot, et uued indekseeritud vedaja tasumäärad (liinikilomeetri maksumus) 2021. a I poolaastal on lääne ATL-i puhul 0,8473 eurot/lkm ja ida ATL-i puhul 0,8576 eurot/lkm. Hindade muutmise aluseks võeti Maanteeameti edastatud indeksid.
3.ÜTK edastas Atkole 5. veebruaril 2021 kirja nr 2-1/38, millega teatas, et ÜTK
18.detsembri 2020. a teate kohaselt on ida ATL p-i 4.6 alusel 2021. a I poolaastaks vedaja tasumäär 0,8576 eurot/lkm (varem 0,9358 eurot/lkm) ning lääne ATL p-i 4.6 alusel 2021. a I poolaastaks vedaja tasumäär 0,8473 eurot/lkm (varem 0,9269 eurot/lkm). Kirjas märgitakse, et ÜTK ei pea võimalikuks rahuldada Atko taotlust jätta ida ATL-i ja lääne ATL-i liinikilomeetri maksumus 2021. a I poolaastaks muutmata. Vedaja tasu piirmäärad arvestati ATL p-s 4.6 märgitud vedaja tasu indekseerimise skeemi alusel vastavalt Transpordiameti esitatud arvutustele. Viidatud punkt reguleerib kohustuslikus korras vedaja maksimaalse tasumäära ATL-i kehtivuse perioodil juhul, kui vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud. Lähtudes vedaja esitatud andmetest, on vedaja kulud muutunud (statistika on esitatud dokumendi manustes). ATL ei näe ette valemit, kuidas toimub vedaja tasu korrigeerimine vedaja muutunud kulude baasilt, vaid kulude muutumise korral on ette nähtud vedaja tasu maksimaalne piirmäär ida ja lääne ATL-i p-s 4.6. Olukorras, kus p-s 4.6 sätestatud valemi alusel arvutatav piirmäär on suurem kui eelneval poolaastal vedajale makstav tasumäär, on ÜTK kaalutlusõigus redutseerunud nullini ja ÜTK on kohustatud vedaja tasu korrigeerima nii, et see ei ületaks p-des 4.6 märgitud valemi alusel arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäära. Ida ja lääne ATL p-i 4.6 kohaselt rakenduv maksimaalne piirmäär oli kõikidele pakkujatele teada enne lepingute sõlmimist. ATL-s kajastatud vedaja tasu indekseerimise skeem ei pea tagama vedaja muutunud kulude hüvitamist. Vedaja etteheited ida ja lääne ATL p-le 4.6 on asjakohatud, sest vedajal oli võimalik nimetatud säte hanketingimusena vaidlustada enne ATL-i sõlmimist. Kuna vedaja seda ei teinud, on tegemist kehtiva hanketingimusega, mis on täitmiseks kohustuslik nii vedajale kui ka ÜTK-le. Vastavalt ida ja lääne ATL-i p-le 4.9 võetakse muudetud liinikilomeetri maksumus toetuse arvestamise aluseks alates 1. jaanuarist 2021 – 30. juunini 2021.
4.Atko edastas ÜTK-le 11. veebruaril 2021 kirja nr 49, milles väitis, et ÜTK-l puudub õiguslik alus läbisõidutariifi korrigeerimiseks. Atko väitis, et vedaja tegelikud kulud ei ole langenud. Seetõttu peab 2021. a I poolaastal kehtima liinikilomeetri hind läänesuunal 0,9269 eurot/lkm ja idasuunal 0,9358 eurot/lkm.
2(15)
3-21-601
5.ÜTK jättis 17. veebruari 2021. a vaideotsusega nr 2-1/414-2 Atko 11. veebruari 2021. a vaide rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) ATL p-st 4.6 järeldub, et kui vedaja kulud on muutunud, ei tohi vedaja tasu ületada valemi järgi arvutatud maksimummäära; 2) vedaja väide, et kulud pole muutunud, ei ole õige. ATL-i täitmise kulude muutus võrreldes eelnevate perioodidega nähtub vedaja esitatud aruannetest; 3) tellija on järginud tasu muutmise korda; 4) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. a määrus nr 1370/2007 (määrus nr 1370/2007) nõuab avaliku liiniveo lepingutes selgete ja ühemõtteliste kokkulepete olemasolu vedaja tasu muutmise kohta lepingu kehtivusaja jooksul. ATL p 4.6 sisaldab seda, kuidas toimub vedaja tasu korrigeerimine valemi alusel. ATL ei sisalda kokkulepet selle kohta, kuidas peaks vedaja tasu korrigeerimine toimima siis, kui vedaja kulud muutuvad.
6.Atko esitas halduskohtule kaebuse, milles taotles ÜTK 5. veebruari 2021. a kirja nr 2-1/38 ja 17. veebruari 2021. a vaideotsuse nr 2-1/414-2 tühistamist. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) ATL-st tulenevad eeldused liinikilomeetri hinna muutmiseks ei ole täidetud. ATL p-i 4.4 järgi on tasu muutmine erandlik ning tegemist võib olla ainult tasu suurendamisega. ATL p 4.6 täpsustab, et vedaja tasu erandlik suurendamine saab toimuda vaid juhul, kui vedaja tegelikud kulud on muutunud ehk vastavalt vedaja tegelike kulude muutustele ning selleks peab vedaja esitama põhjendatud taotluse (ATL p 4.7); 2) ATL sätestab liinikilomeetri hinna muutmiseks kaks eeldust: a) vedaja kulud peavad olema reaalselt muutunud ja b) vedaja peab esitama sellekohase taotluse tellijale 31. oktoobriks. Kaebaja ei ole 31. oktoobriks 2020 esitanud taotlust 2021. a I poolaasta liinikilomeetri hinna muutmiseks. Kaebaja tegelikud kulud ei ole muutunud; 3) ATL-i liinikilomeetri hinna muutmise sätete eesmärgiks on lähtuda kaebaja tegelikest kuludest. ATL-de p-dest 4.4, 4.6 ja 4.7 tuleneb, et liinikilomeetri hinda võib ainult suurendada ja selle aluseks on vedaja tegelike põhjendatud kulude muutus. Poolte tahe ATL-i sõlmimisel oli hüvitada vedaja suurenevad kulud. ATL sõlmiti pikaks perioodiks ning arvestati kuluartiklite tõusuga; 4) ühistranspordi indeksi (ÜTI) muutmine ei tohi kaasa tuua liinikilomeetri maksumuse alandamist; 5) ATL p-i 4.6 tuleb lugeda koosmõjus p-dega 4.4, 4.7 ja 9.10, mille järgi saab läbisõidutariifi muuta, kui vedaja tegelikud kulud on muutunud. Seda kinnitab ka p 4.6 teine lause, mille kohaselt ei tohi muutus olla suurem kui ÜTI. Piirmäära eesmärk on piirata läbisõidutariifi suurenemist vastavalt vedaja tegelikele kuludele, mitte aga luua alust läbisõidutariifi automaatseks korrigeerimiseks; 6) ATL p-s 4.6 toodud lisatingimus ei näe ette erandit põhireeglist; 7) vastustaja ja Transpordiameti seisukohtadest tuleneks, justkui peaks ATL-i tõlgendama nii, et liinikilomeetri hinna muutumise eelduseks on küll vedaja kulude muutumine, kuid tegelikkuses toimub muutmine vastavalt ÜTI-le. Selline tõlgendus on ebamõistlik ning vastuolus ATL-i mõttega. ATL-s rõhutatakse, et hinna korrigeerimine lähtub vedaja kulude reaalsest muutusest (p 4.6). Muu hulgas puuduks sel juhul vajadus vedaja kulude muutumist tõendada (p 4.7) ehk osa ATL-de tingimustest kaotaks oma mõtte; 8) kui ÜTI muutus pidanuks tooma automaatselt kaasa liinikilomeetri hinna korrigeerimise, oleksid vastavad lepingupunktid sõnastatud teistmoodi. Mõned avaliku teenindamise lepingud on sõnastatud nt järgmiselt: „Liinikilomeetri maksumuse piirmäära muudetakse kaks (2) korda kalendriaastas vastavalt THI-le eelmise perioodi liinikilomeetri maksumust suurendades või vähendades [---]“. Selline sõnastus võimaldab läbisõidutariifi muutmist (suurendada või ka vähendada) automaatselt tellija initsiatiivil;
3(15)
3-21-601 9) lähtumine vedaja tegelikest kuludest on piisav, et vältida läbisõidutariifi liigset muutmist. ÜTI on üldistatud näitaja ega arvesta konkreetse vedaja kulusid; 10) kaebaja olukord ei ole erandlik, ka teiste vedajate kulud ei ole langenud. Vedajad üle Eesti seisavad silmitsi probleemiga, kus tellijad soovivad langetada liinikilomeetri määra, kuigi vedajate tegelikud kulud ei ole langenud; 11) vastustaja jättis selgitamata, et indeksi arvestamise perioodid ja selle alusel liinikilomeetri hinna kasutamise perioodid on ajalises nihkes. Samamoodi on ajalises nihkes ka vedaja kulude arvestamise periood ja selle alusel liinikilomeetri hinna kasutamise periood. Selleks, et saada võrreldavad muutused, peab võrdlema eelneva perioodi kulusid, mille alusel muudetakse järgneva perioodi tariifi; 12) kaebajaga sõlmitud ATL ei näe ette ÜTI kohaldamist. ÜTI kohaldamine selleks, et vähendada vedaja tasu, ei ole proportsionaalne ning on vastuolus ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 23 lg-ga 2; 13) vajadus alandada liinikilomeetri hinda ei tulene Euroopa Liidu õigusest; 14) riigihangete seadus (RHS) ei lubanud vastustajal ATL-i muuta.
7.ÜTK taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) ATL-i kehtivusajal võib vedaja tasu ATL p-de 4.6–4.7 kohaselt nii suureneda kui väheneda. 2) ATL p-d 4.6, 4.7, 4.8 ja 4.9 räägivad vedaja tasu muutmisest, sh vähendamisest. ATL p-le 4.4 ei saa omistada tähendust, mis läheb vastuollu ülejäänud ATL-i punktidega. ATL p-s 4.4 tehtud viide vedaja tasu suurendamise erandlikkusele on mõistetav juba seetõttu, et nii ATL-i sõlmimise ajal kui ka täna kehtiva RHS § 123 lg 2 p 2 kohaselt on keelatud hankelepingu muudatused, mis kallutavad hankelepingu majanduslikku tasakaalu pakkuja kasuks (seevastu muudatused, mille tulemusena hankelepingu tasakaal muutub pakkuja kahjuks, ei ole RHS § 123 kohaselt keelatud). Vedaja tasu suurendamise erandlikkusest ei saa teha järeldust, et ATL p-de 4.6 valemi alusel vedaja tasu muutmine saaks väljenduda ainult vedaja tasu suurenemises; 3) ATL p-i 4.7 kohaselt korrigeeritakse liinikilomeetri maksumust kas vedaja taotlusel või tellija algatusel; 4) ebaõige on kaebaja järeldus, et ATL p-i 4.6 järgi peaks vedaja tasu indekseerimine vastama vedaja muutunud kuludele. Vedaja tasu muutmiseks on kaks eeldust: a) vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud; b) vedaja kulude muutumisel ei tohi läbisõidutariif ületada ATL p 4.6 valemi järgi arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäära; 5) kaebaja tegelikud kulud muutusid; 6) ATL p-s 4.1 on märgitud, et vedaja kannab ATL-i kehtivuse ajal tasu- ja kuluriski ning vedaja tasu muutmine lepingu kehtivusaja jooksul saab toimuda vaid ATL p-i 4.6 alusel ja piirides; 7) ATL-i alusel makstav toetus on üldhuviteenuse osutajale makstav hüvitis ehk riigiabi. Vedajale makstav tasu ei või viia ülekompensatsioonini, nagu sätestab määruse nr 1370/2007 art 6 lg 1 ja art 4 lg 1 alap-i (b) alap (ii); 8) avaliku liiniveo sektoris ühistransporditeenuse osutamisel on erinevalt muudest sektoritest märkimisväärselt suur sundkulude osakaal. Seepärast ei saa ühistranspordiettevõtete kulud ATL-de teenindamisel olulisel määral kõikuda. Bussijuhtide miinimumpalgad on sätestatud Transpordi Ametiühingu ja Autoettevõtete Liidu sõlmitud sõitjateveo üldtöökokkuleppes. Kütusekulu on turuosaliste jaoks valdavalt samuti ühesuguse suurusega, sest vedajad ostavad kütusemüüjatelt kütust ligikaudu samade hulgihindadega. Arvestades, et ATL p-i 4.6 indeks põhinebki diislikütuse hinnamuutusel, bussiettevõtete keskmise palga muutusel ja THI muutusel, kehtestatigi ATL p-s 4.6 vedaja tasu indekseerimise regulatsioon eesmärgiga järgida määrusest nr 1370/2007 kajastatud ülekompenseerimise keeldu; 9) statistikast, kus on kõrvutatud vedaja kulude muutumist ja vedaja tasu muutumist, nähtub üheselt, et eelnevatel perioodidel on kaebaja tasu ATL-i täitmise eest suurendatud ATL p-s 4.6 sätestatud maksimaalsest piirmäärast lähtudes, mitte vastavalt kaebaja reaalsetele kuludele, sh 4(15)
3-21-601 on 2020. a-l kaebaja tasu suurendatud märksa suuremas ulatuses kui on muutunud kaebaja reaalsed kulud; 10) ida ATL-i sõlmimisel oli kaebaja tasumäär 0,755 eurot/lkm ja vaidlustatud 2021. a I poolaasta tariifi kohaselt oleks tasumäär 0,8576 eurot/lkm. Kaebaja tasumäär on isegi 2021. a tariifi vähendamist arvestades kokkuvõttes suurenenud ca 13,6 %. Lääne ATL-i sõlmimisel oli kaebaja tasumäär 0,747 eurot/lkm ja vaidlustatud 2021. a I poolaasta tariifi kohaselt oleks tasumäär 0,8473 eurot/lkm. Kaebaja tasumäär on ka 2021 tariifi vähendamise järel kokkuvõtlikult suurenenud ca 13,4 %; 11) kuna ATL sõlmiti riigihanke tulemusena, võinuks kaebaja sellise hanketingimuse vaidlustada, kui ta pidas vedaja tasu indekseerimise skeemi ebaproportsionaalseks või muul moel õigusvastaseks. Ka said kõik pakkujad, sh kaebaja, riigihankel pakkumust tehes aru, et ATL sõlmitakse kaheksaks aastaks ning ATL p-s 4.6 sätestatud valem ei pruugi vedajal tekkivate kõikide kulude kompenseerimist tagada. Kõikidel pakkujatel, sh kaebajal, oli võimalik seda riski maandada oma pakkumuse hinnastamise kaudu; 12) vastustaja on kaebaja tasu indekseerimisel ATL p-i 4.6 alusel järginud haldusmenetluse põhimõtteid ja õiguspäraselt teostanud kaalutlusõigust. Vastustaja kaalutlus oli viidud sisuliselt nulli. Vedaja tasu indekseerimata jätmine läinuks otsesse vastuollu ATL p-i 4.6 regulatsiooniga ja oleks käsitatav ATL-de kui hankelepingute lubamatute muudatustena (RHS § 123 lg 2 p 2); 13) Riigikohtu otsusest asjas nr 3-18-1946 ei järeldu, et ATL-i täitmisel peab kõikide kulude suurenemise riski kandma hankija. Riigikohtu lahendist ei järeldu, et vedaja muude, riigi tegevusest sõltumatute kulude suurenemiste osas peaks vedaja olema äririskist vabastatud ja hankija peaks vedajale hüvitama kõik viimase poolt ATL-i täitmise käigus kantud reaalsed kulud ÜTS § 23 lg 2 alusel.
8.Transpordiamet esitas vastuses kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) ATL p-i 4.7 mõte on, et lepingu maksumus arvestaks üldiste majanduse muutustega. Ühelt poolt kaitseb see ettevõtjat, et hind käiks kaasas inflatsiooniga ja teiselt poolt tellijat, kui majandus on langenud. Arvestada tuleb RHS § 123 lg 2 p-ga 2, mille kohaselt on keelatud hankelepingu muudatused, mis kallutavad hankelepingu majanduslikku tasakaalu pakkuja kasuks. Kui eeldada, et hankija võib omal äranägemisel muuta hankelepingut, on tegemist konkurentsi piiramisega, kuna pakkumuse teinud, kuid edukaks mittetunnistatud ettevõte oleks võib-olla teinud teistsuguse pakkumuse; 2) ÜTS § 16 lg 1 p-i 6 kohaselt korraldab Transpordiamet avaliku teenindamise lepingu alusel teostatava liiniveo rahastamist riigieelarvest. Seega peab toetusel olema kate riigieelarvest. Kui ÜTK 5. veebruari 2021. a kirjas märgitud tariifid ei rakenduks, rikuks see teiste vedajate õigusi (ebavõrdne kohtlemine), sest neile poleks võimalik toetust maksta; 3) riigiabi ei või viia ülekompenseerimiseni; 4) ATL-i sätete eesmärgiks ei ole lähtuda vedaja kuludest, vaid pakkumuses esitatud liinikilomeetri hinnast ja ÜTI-st. Vedaja kulusid võetakse arvesse ainult juhul, kui vedaja kulude tõus on väiksem kui indeksi tõus. Kasutatakse väiksemat näitajat, et vältida ülekompenseerimist. Kui vedaja kulud on suurenenud vähem kui indeks, võetakse arvesse vedaja kulud, kui vedaja kulud on küll suurenenud või on vähenenud vähem kui indeks, siis võetakse arvesse enam vähenenud indeks; 5) ATL ei näe ette valemit, kuidas toimub vedaja tasu korrigeerimine vedaja muutunud kulude baasilt. Kulude muutumise korral on ette nähtud vedaja tasu maksimaalne piirmäär ATL p-s 4.6; 6) kaebaja oli vaidlusaluse tingimusega nõus, kui ta lepingu sõlmis; 7) läbisõidutariifi piirmäära ehk ÜTI muutmine tohib kaasa tuua liinikilomeetri hinna alandamise. Kõikide indeksite väärtused võivad muutuda. Vedaja on pidanud pakkumuse tegemisel arvestama mõistlike kulude ja mõistliku kasumi määraga ja majanduses tekkida võivate kõikumistega; 5(15)
3-21-601 8) indeksi arvestamise perioodid ja selle alusel liinikilomeetri hinna kasutamise perioodid on ajalises nihkes. Indeksit arvutatakse eelmiste perioodide andmete alusel, aga indeksi alusel arvutatud liinikilomeetri hinda rakendatakse järgmisel perioodil. Seetõttu ei saa omavahel võrrelda 2021. a I poolaastaks arvutatud ÜTI-t ja 2021. a I kvartaliks kujunenud tegelike kulude muutust.
9.Tallinna Halduskohus jättis 17. veebruari 2022. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) halduslepingu ühepoolset muutmist tuleb käsitada haldusaktina ja kohane õiguskaitsevahend selle vaidlustamiseks on tühistamisnõue; 2) kaebaja täidab tellija kohustusi tulenevalt Transpordiametiga (Maanteeameti õigusjärglane) sõlmitud halduslepingust (dtl 136–140). Halduslepingu kohaselt on vastustaja volitatud teostama järelevalvet avaliku teenindamise lepingute täitmise üle. Halduslepingu p-i 2.3.2 kohaselt lasub Transpordiametil õigus kehtestada maakonnaliinidel sõidukilomeetri hind ning vastustaja on kohustatud Transpordiameti antud juhiseid oma tegevuses järgima. Transpordiamet andis 30. novembri 2020. a e-kirjaga (dtl 155–156) siduva juhise kõikidele ühistranspordikeskustele rakendada alates 2021. a I poolaastast Transpordiameti e-kirja manuses olevas tabelis kajastatud vedaja tasusid lähtudes avaliku liiniveo lepingutes sisaldunud vedaja tasu indekseerimise mudelist; 3) kaebaja väide, et viidatud tingimustest tulenevalt ei ole liinikilomeetri hinna muutmine lubatav, kuna kaebaja polnud esitanud selleks vastavat taotlust, on ekslik. Liinikilomeetri maksumuse korrigeerimist ei välista asjaolu, et kaebaja polnud esitanud taotlust kulude muutmiseks (ATL p 4.7). Tellijal oli võimalik aluseks võtta vedaja aruannetes esitatud andmeid ning lähtuda nendest. Vedajale pidi olema arusaadav, et need aruanded võivad olla hinna muutmise aluseks; 4) ATL p-i 4.6 kohaselt on vedaja tasu muutmiseks kaks tingimust: 1) vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud ja 2) sellise vedaja kulude muutumise korral ei tohi läbisõidutariif ületada ATL p 4.6 valemi järgi arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäära. Seega ei ole ATL-i tingimuste eesmärgiks lähtuda vedaja kuludest, vaid pakkumuses esitatud liinikilomeetri hinnast ja ÜTI-st. Liinikilomeetri hinna kujunemise ainsaks põhimõtteks ei ole vedaja kulude suurenemise hüvitamine (nt Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-18-1031, p 10); 5) ATL p-st 4.1 tuleneb, et vedaja kannab ATL-i kehtivuse ajal tasu- ja kuluriski ning vedaja tasu muutmine lepingu kehtivusaja jooksul saab toimuda vaid ATL p-i 4.6 alusel ja piirides; 6) vedaja tasu maksimaalse määra seostamine statistiliste näitajate alusel arvutatud liinikilomeetri tasu määraga sõltumata vedaja tegelike kulude suurenemisest või vähenemisest, ei ole juhuslik ega õigusvastane. Avaliku teenindamise lepingute alusel makstav toetus on üldhuviteenuse osutajale (ÜTS § 6 lg 2) makstav hüvitis kui riigiabi, mis allub Euroopa Kohtu 24. juuli 2003. a otsuses asjas C-280/00 märgitud kriteeriumitele (nn Altmarki kriteeriumid) ja mille suhtes kohaldub määrus nr 1370/2007. Vedajale makstav tasu ei või viia ülekompensatsioonini; 7) määruse nr 1370/2007 art 6 lg 1 kohustab riigihanke tulemusena sõlmitavas ATL-s kehtestama vedaja tasustamise skeemi, välistamaks ülekompenseerimist. Määrus jätab hankijale vabaduse ise valida meetodi, kuidas vedaja ülekompenseerimine välistada. Praegusel juhul on selleks instrumendiks ATL p-i 4.6 alusel arvutatav indeks. Vedaja kulusid võetakse seega arvesse juhul, kui vedaja kulude tõus on väiksem kui indeksi tõus, vältimaks ülekompenseerimist. Kui vedaja kulud on suurenenud vähem kui indeks, võetakse arvesse vedaja kulud, kui vedaja kulud on küll suurenenud või on vähenenud vähem kui indeks, siis võetakse arvesse enam vähenenud indeks. Seega võib ATL-i kehtivusajal vedaja tasu nii suureneda kui väheneda. Lepingu p-d 4.4–4.7, mis reguleerivad vedaja tasu muutmist ja korrigeerimist, ei näe ette, et vedaja tasu muutmine peab igal juhul seisnema tasu suurenemises;
6(15)
3-21-601 8) Euroopa Kohus rõhutas nn Altmarki lahendis, et selleks, et ettevõtjale antud hüvitis ei kvalifitseeruks riigiabiks, peab abi saav ettevõtja olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud. Vältimaks hüvitist saava ettevõtja majanduslikku eelist võrreldes konkureerivate ettevõtjatega, peavad parameetrid, mille alusel see hüvitis arvutatakse, olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. Hüvitis ei tohi olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit; 9) avaliku liiniveo sektoris ühistransporditeenuse osutamisel on erinevalt muudest sektoritest märkimisväärselt suur sundkulude osakaal ja seepärast ei saa ühistranspordiettevõtete kulud ATL-i teenindamisel olulisel määral kõikuda. Bussijuhtide miinimumpalgad on sätestatud Transpordi Ametiühingu ja Autoettevõtete Liidu sõlmitud sõitjateveo üldtöökokkuleppes ja ka kütusekulu on turuosaliste jaoks valdavalt samuti ühesuguse suurusega, sest vedajad ostavad kütusemüüjatelt kütust ligikaudu samade hulgihindadega. Arvestades, et ATL p-i 4.6 indeks põhinebki diislikütuse hinnamuutusel, bussiettevõtete keskmise palga muutusel ja THI muutusel, tuleb ATL p-s 4.6 kehtestatud vedaja tasu indekseerimise regulatsiooni pidada mõistlikuks ja proportsionaalseks; 10) kuivõrd ATL sõlmiti riigihanke tulemusena, pidi kaebaja oma pakkumuse maksumuse kujundama, lähtudes samadest eeldustest. Professionaalse vedajana pidanuks kaebaja aru saama, et ATL sõlmitakse kaheksaks aastaks ning ATL p-s 4.6 sätestatud valem ei pruugi vedajal tekkivate kõikide kulude kompenseerimist tagada. Pakkujatel oli võimalik seda riski maandada oma pakkumuse hinnastamise kaudu. Kui kaebaja pidas sellist vedaja tasu indekseerimise skeemi ebaproportsionaalseks või muul moel õigusvastaseks, oli kaebajal võimalik selline regulatsioon hankemenetluse käigus vaidlustada. Seda ei ole kaebaja teinud; 11) ATL p-st 4.4 järeldub, et vedaja tasu suurendamine on võimalik vaid erandkorras, mis on seletatav sellega, et nii ATL-de sõlmimise ajal kui ka täna kehtiva RHS § 123 lg 2 p-i 2 kohaselt on keelatud hankelepingu muudatused, mis kallutavad hankelepingu majanduslikku tasakaalu pakkuja kasuks. Hankelepingu tasu muutmise võimalused ja tingimused olid kõigile pakkujatele samadel alustel, selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt teada ning nende alusel kujundasid nad oma pakkumuse hinna. Sellest tuleneb ka üldreeglina keeld muuta lepingu tasu vedajale soodsamas suunas, sest see annaks kaebajale lubamatu konkurentsieelise. Teised pakkujad ei saanud sellise võimalusega pakkumuste esitamisel arvestada ega kujundada pakutavat hinda sellest lähtuvalt (vt ka Euroopa Kohtu 19. juuni 2008. a otsus asjas C-454/06, p-d 35 ja 37). Pealegi määratleb ATL p-i 4.6 valemi tulem alati vedajale makstava maksimaalse tasumäära, kui vedaja kulud on muutunud (s.t suurenenud või vähenenud); 12) eeltoodu ei ole vastuolus Riigikohtu 11. novembri 2021. a otsusega asjas nr 3-18-1946, kuna selles asjas oli tegemist olukorraga, kus vedaja kulud suurenesid ettenägematult ATL-i täitmise käigus riigi tegevuse tulemusel. Käesolevas asjas on vedaja kulude suurenemine kaebaja äririsk, mida kaebaja pidi pakkumuse tegemisel ette nägema. Riigikohtu lahendist ei järeldu, et vedaja muude, riigi tegevusest sõltumatute kulude suurenemiste osas peaks vedaja olema äririskist vabastatud ja hankija peaks vedajale hüvitama kõik viimase poolt ATL-i täitmise käigus kantud kulud. Eelnev järeldus on kooskõlas ÜTS § 23 lg-ga 2 ja määrusega nr 1370/2007; 13) kvartaalsetest aruannetest nähtub, et kaebaja tegelikud kulud on langenud: võrreldes 2019. a-ga olid kaebaja kulud 2020. a-l mõlema ATL-i täitmisel muutunud. Dokumendis „Kulude kvartali omahinna aruanne 2020 aastal IDA“ real 3 „Ühistranspordi (ÜT) korraldamise vedaja kulud“ viimasest kahest tulbast „Muutus 2020-2019“ ja „Muutus %-des“ on näha, et võrreldes aastaga 2019 on 2020. a-l kaebaja kulud ida ATL-i täitmisel muutunud, suurenedes 0.48%. Samuti on dokumendist „Kulude kvartali omahinna aruanne 2020 aastal LÄÄNE“ real 3 „Ühistranspordi (ÜT) korraldamise vedaja kulud“ viimasest kahest tulbast „Muutus 20202019“ ja „Muutus %-des“ näha, et võrreldes aastaga 2019 on 2020. a-l kaebaja kulud lääne 7(15)
3-21-601 ATL-i täitmisel vähenenud 24,96%. Sama kinnitab vastustaja 5. veebruari 2021. a kirja lisades esitatud statistika. Seega on täidetud ATL p-i 4.6 rakendamise esmane eeldus ehk vedaja tegelike kulude reaalne muutumine; 14) indeksi arvestamise perioodid ja selle alusel liinikilomeetri hinna kasutamise perioodid on ajalises nihkes, sest indeksit arvutatakse eelmiste perioodide andmete alusel, aga indeksi alusel arvutatud liinikilomeetri hinda rakendatakse järgmisel perioodil. Seetõttu ei saa omavahel võrrelda 2021. a I poolaastaks arvutatud ÜTI ja 2021. a I kvartaliks kujunenud tegelike kulude muutust; 15) vastustaja esitatud statistikast (dtl 160), kus on kõrvutatud vedaja kulude ja vedaja tasu muutused, nähtub, et eelnevatel perioodidel on kaebaja tasu ATL-i täitmise eest suurendatud ATL p-i 4.6 sätestatud maksimaalsest piirmäärast lähtudes, mitte vastavalt kaebaja reaalsetele kuludele, sh on 2020. a-l kaebaja tasu suurendatud märksa suuremas ulatuses, kui muutusid kaebaja reaalsed kulud. Seega ei ole ATL-i alusel kaebaja tasu suurendatud vastavalt kaebaja eelneva perioodi muutunud kuludele, vaid vastavalt ATL p-s 4.6 märgitud valemile. Viited teiste isikute lepingutele ei puuduta praegust vaidlust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja on viimastel aastatel teostanud vedusid suure kahjumiga. Selle põhjustas muu hulgas tasuta ühistranspordi kehtestamine. Vastustaja tegevus suurendas kaebaja kahjumit veelgi; 2) ATL-st tulenevad eeldused tasu muutmiseks ei ole täidetud. Tasu saab muuta, kui vedaja tegelikud kulud on muutunud, kulude muutumine toimus vedajast mittesõltuvatest asjaoludest ning muutmine toimub põhjendatud asjaoludel. Tasu muutmine tähendab ainult tasu suurendamist; 3) kaebaja tegelikud kulud pole muutunud. Vastustaja eksis, kui asus teisele seisukohale. Esmalt võrdles vastustaja kaebaja absoluutkulusid, kuigi oleks pidanud võrdlema kulu liinikilomeetri kohta. Summaarsetest arvutustest lähtumine pole õige. Absoluutnumbrite võrdlus on eksitav, kuna see sõltub võrreldavate perioodide tellimusmahtudest. Need ei arvesta vedaja tegelike kulude muutust kilomeetri kohta. Ida suunal sõideti 2019. a-l 1 582 208 liinikilomeetrit ja 2020. a-l 1 583 146 liinikilomeetrit. Muutus oli 939 kilomeetrit ehk 0,06%. Lääne suunal sõideti 2019. a-l 2 473 770 liinikilomeetrit ja 2020. a-l 1 829 099 liinikilomeetrit. Seega teisel perioodil teenindati oluliselt vähem. Kuigi 2020. a-l teenindati oluliselt vähem liinikilomeetreid ja summaarsetes kuludes esineb langus, kulud kilomeetri kohta kasvasid. Kulude muutust tuleb vaadata ühe kilomeetri kohta. Vastustaja seisukoht tooks kaasa selle, et tegelike kulude tuvastamisel ei arvestataks tellimusmahtude suurendamist ja vähendamist (vt ATL p 3.24). Absoluutkulude muutumine võib olla tingitud juhuslikest asjaoludest ning see ei arvesta vähenenud tulusid. Vedaja absoluutkulud ei ole võrdlusperioodidel sama suured. Korrektne on võrrelda kulu liinikilomeetri kohta. Teiseks võrdles vastustaja valesid perioode. Võrrelda oleks tulnud 2019. a II ja III kvartali kulu 2020. a II ja III kvartali kuluga, mille kohaselt on kulude muutus 0%. Sedasi on talitanud vastustaja ka varem. Ka vastustaja esitatud Transpordiameti kirjast nähtub, et arvestusperioodiks on II ja III kvartal. II ja III kvartali võrdlemine on loogiline, kuna uue aasta alguses ei ole IV kvartali andmed kättesaadavad; 4) lepingu muutumine peab toimuma põhjendatud asjaoludel, mis tähendab, et läbisõidu muutumise peavad tingima olulised asjaolud. Igasugune vedaja kulude muutus ei too kaasa läbisõidutariifi maksumuse muutust. Põhjendatud asjaolusid praegusel juhul ei esine. Vedaja tegelikud kulud pole muutunud. Kui kulud on suurenenud, siis ei saa läbisõidutariifi muuta kaebajale kahjulikumaks. Kui kulud muutuvad vähe (nt 100 – 1000 eurot), ei oleks muutmine
8(15)
3-21-601 põhjendud. ATL-i pooled peavad ise kandma enda majandusriski. Kaalutlusõigus ei vähenenud nullini ning kaalumata jätmine on oluline viga; 5) ATL võimaldab tasumäära üksnes suurendada (vt ATL p-d 4.4 ja 4.6). Poolte tahe oli hüvitada vedaja suurenenud kulud. ATL sõlmiti pikaks perioodiks ja arvesse võeti kulude tõus. ATL-s puuduvad tingimused tasu vähendamise kohta; 6) vastustaja rakendas hinda vale aasta suhtes. Vastustaja määras uued tariifid 5. veebruaril 2021. ATL p-i 4.9 kohaselt saab muudatust kohaldada järgmise aasta kohta. Muudatus ei saanud seega jõustuda 2021. a-l, vaid 1. jaanuarist 2022; 7) ATL ei näe ette võimalust juhinduda ÜTI-st. Lähtuda tuleb vedaja tegelikest kuludest. Tasu suurendamise eesmärk on hüvitada lepingu täitmisest tingitud vedaja suurenenud kulud. ÜTI ei võta konkreetse vedaja kulusid arvesse. ÜTI-st lähtumine oleks pidanud olema märgitud lepingusse, nt on indeksi kohaldamine uutes lepingutes ette nähtud. ÜTS-i alusel antava toetuse mõtteks on katta liiniveo kulud. Vedaja kulud teenuse osutamisel pole langenud. Ka varasem praktika kinnitab seda, et vedaja tegelikud kulud prevaleerivad ÜTI muutumise ees; 8) kaebaja tõlgendus vastab Euroopa Liidu õigusele ja ei ole vastuolus riigihanke põhimõtetega. ATL võimaldab arvesse võtta vedajate tegelikke kulusid. Kuna ülekompenseerimist ei esine, ei tule hinda vähendada. Kaebaja tegevus on olnud sügavas kahjumis. Hinna langetamine on vastuolus riigihanke aluspõhimõtetega, kuna ATL ei näe hinna alandamist ette, samuti ei sisalda see ÜTI-d. Kaebaja ei saanud lepingu sõlmimisel eeldada, et vastustaja hakkab selle tingimuse alusel hinda vähendama. Vastustaja asus ühepoolselt lepingut muutma ja see on vastuolus RHS §-ga 123; 9) vastustaja pole 5. veebruari 2021. a otsust põhjendanud ja see on õigusvastane; 10) halduskohus nõustus vastustaja seisukohtadega, ilma et ta oleks kaebaja seisukohti analüüsinud. Halduskohus pole hinnanud kaebaja ja vastustaja väljakujunenud praktikat. Kaebaja tõendid selles osas on jäetud hindamata.
12.Vastustaja taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja kulud liinikilomeetri kohta indekseerimise aluseks oleval võrdlusperioodil on muutunud. Kaebaja apellatsioonkaebuse p-s 32 kajastatud tabeli arvandmed on valed. Vedaja kulusid tuleb arvestada kaebaja esitatud arvandmetest (vt 5. veebruari 2021. a kirja lisad 2 ja 3). Kaebaja kasutas andmeid ilma komakohtadeta. Kui 2019. a II ja III kvartalit võrrelda 2020. a II ja III kvartaliga, on korrektsed andmed järgmised: ida ATL -0,3% ja lääne ATL -0,1%. Seega on kaebaja kulud -i liinikilomeetri kohta indekseerimise aluseks oleval võrdlusperioodil vähesel määral vähenenud; 2) vastustaja lähtus vedaja kulude muutumisest. Vedaja kulud muutusid aastapõhiselt, kui võrrelda 2019. a-t 2020. a-ga. Muutusid nii vedaja kulud liinikilomeetri kohta kui ka absoluutkulud; 3) reaalsed kulud liinikilomeetri kohta muutusid kaebajast mittesõltuvatel asjaoludel. Vedaja kulud vähenesid peaasjalikult kütusekulude vähenemise tõttu. Ida ATL-s oli vähenemine 17,03% ja lääne ATL-s 15,85%; 4) ATL p 4.6 kehtestab vedajale makstava tasu maksimaalse piirmäära sõltumata selles, kas p-i 4.6 esimese eelduse (s.o vedaja kulude muutumine vedajast mittesõltuvatel asjaoludel) kohaselt on vedaja kulud suurenenud või vähenenud. ATL p 4.6 määrab kaalutlusõiguse piirid vedaja tasu indekseerimisel; 5) ATL-i erinevad punktid sisaldavad lepingu muutmise mõistet. Muutmine tähendab ka vähendamist; 6) vastustaja teavitas kaebajat nõuetekohaselt uue tariifimäära rakendamisest. ATL p-i 4.9 pole rikutud. Kaebaja esitas teate 2021. a I poolaastaks tariifi muutmiseks 18. detsembril 2020; 7) kaebaja vaidlustab ATL p-i 4.6, mida ei saa enam teha. ATL p 4.6 sätestab statistilise valemi, mille järgi arvutatakse vedajale makstav maksimaalne tasu. Ka senises rakenduspraktikas on 9(15)
3-21-601 tasumäär määratud ATL p-s 4.6 määratud statistilise valemi järgi. Tasumäära ei ole vähendatud alla pakkumuste hinda (s.o ida ATL-i puhul oli see 0,755 eurot/lkm (muudatuse järgne 0,8576) ja lääne ATL-i puhul 0,747 eurot/lkm (muudatuse järgi 0,8473)); 8) ATL p 4.6 pole tühine tüüptingimus ning see ei kahjusta kaebajat ebamõistlikult; 9) ATL p 4.6 vastab määrusele nr 1370/2007. Vastustajal lasus kohustus luua tingimus, mis välistaks ülekompenseerimise. Kuna ATL-i puhul on suur osakaal sundkuludel, ei saa ettevõtte kulud olulisel määral kõikuda. Ühistranspordis on turuosaliste kulud erakordselt homogeensed. Kui kaebaja kulud ATL-i täitmisel 2021. a I poolaastal suurenesid, siis kajastub see tagantjärele järgmiste perioodide vedaja tasu indekseerimistes; 10) Riigikohtu otsusest nr 3-18-1946 ei järeldu, et ATL-i täitmisel peab kõikide kulude suurenemise riski kandma hankija. Viidatud lahendi seisukohad põhinevad teistel asjaoludel ning see puudutas olukorda, kus tegemist oli riigi enda tegevusega. ÜTS § 23 lg 2 ei näe ette seda, et tellija peaks katma vedaja kõik kulud lepinguperioodi jooksul.
13.Transpordiamet taotleb vastuses kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja kahjum tekkis seetõttu, et ta tegi riigihanke menetluses majanduslikult vale arvestuse. Kahjum ei ole õigustus, et muuta liinikilomeetri maksumust; 2) ATL-s olevat ÜTI-d kajastati ka hankedokumentides. ÜTI-d ei kasutata selleks, et kaebaja kahjumit suurendada. Küsimus ei seisne hinna alandamises, vaid lepingu järgses ÜTI rakendamises; 3) eeldused liinikilomeetri maksumuse muutmiseks on täidetud. Vedaja kulud liinikilomeetri kohta on muutunud. Ida ATL-i osas on kulud muutunud 0,3% ja lääne ATL-i osas 0,1%. Kui võrrelda 2020. a II ja III kvartalit 2019. a II ja III kvartaliga, siis on kulu liinikilomeetri kohta vähenenud ida ATL-i osas 0,3 (1,040-1,043) senti, s.o 2378,15 eurot ja lääne ATL-i osas 0,1 (1,022-1,023) senti, s.o 885,77 eurot; 4) ÜTI selgub novembrikuu lõpus või detsembrikuu alguses. Seetõttu ei ole enne detsembrikuu keskpaika järgmiseks aastaks rakenduv indeks teada. Arvestused tehakse järgmise aasta
1.jaanuarist põhjusel, et indeks võetaks kohe kasutusele. Selline muutus sobis ettevõtjatele, kui hind suurenes. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium andis 18. jaanuaril 2021 käskkirja nr 4, millega kinnitas 2021. a eelarve. Vastustaja on otsuse teinud tähtaegselt ehk 5. veebruaril 2021; 5) arvesse võetakse vedaja kulud ja ÜTI. Lähtuda tuleb põhimõttest, et liinikilomeetri hinna suurenemine ei või ÜTI valemi järgi arvutatud piirmäära ületada. Kui vedajate kulude muutumist kajastav nn kuluindeksi alusel arvutatav liinikilomeetri maksumus on väiksem, lähtutakse kuluindeksist. Kuna praegusel juhul on vedajate kulude muutumist kajastav kuluindeksi alusel arvutatav liinikilomeetri maksumus suurem, võetakse arvesse ÜTI. Seetõttu puuduv vajadus kaaluda kulukomponentide väärtuste muutuse põhjendatust. Poolte tahe ATLi sõlmimisel oli hüvitada vedaja ajas muutuvad kulud. Puudub tingimus selle kohta, et arvestatakse ainult neid indekseid, mis toovad kaasa suurema liinikilomeetri maksumuse; 6) ÜTS § 23 lg 2 ei tähenda, et kulud peavad olema täielikult kaetud ning kaebajale tuleb hüvitada hankel tehtud madala pakkumuse tõttu tekkinud kahju.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.1.Kaebajal oli vastustajaga sõlmitud lääne ATL p-i 4.3 kohaselt õigus saada tasu lepingu objektiks oleva bussiliini teenindamisel vastavalt sõidugraafikule tegelikult teostatud töömahtude eest riigihankes pakutud läbisõidutariifile 0,747 eurot/lkm kohta (dtl 16). Alates 2020. a II poolaastast kehtis lääne ATL-i puhul tasu 0,9269 eur/lkm kohta (dtl 81). Vastustaja
10(15)
3-21-601 määras 5. veebruari 2021. a kirjaga kaebaja 2021. a I poolaasta tasuks lääne ATL-i puhul 0,8473 eurot/lkm.
14.2.Kaebajal oli vastustajaga sõlmitud ida ATL p-i 4.3 kohaselt õigus saada tasu lepingu objektiks oleva bussiliini osas vastavalt sõidugraafikule tegelikult teostatud töömahtude eest riigihankes pakutud läbisõidutariifile 0,755 eurot/lkm kohta (dtl 45). Alates 2020. a II poolaastast kehtis ida ATL-i puhul tasu 0,9358 eur/lkm kohta (dtl 81). Vastustaja määras
5.veebruari 2021. a kirjaga kaebaja 2021. a I poolaasta tasuks lääne ATL-i puhul 0,8576 eurot/lkm.
15.Vastustaja vähendas 2021. a I poolaastaks läbisõidutariifi ühepoolselt ning ta tugines selle tegemisel ida ja lääne ATL-i p-le 4.6.
16.Ida ja lääne ATL-i p-d 4.6 on sõnastatud järgmiselt: “Põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel saab toetuse arvestamise aluseks olevat vedaja pakkumises esitatud läbisõidutariifi maksumust lepingu kehtivusaja vältel muuta juhul, kui vedaja tegelikud kulud on muutunud. Kalendriaastal ei või läbisõidutariifi muutus olla suurem kui Statistikaameti, Maanteeameti või Majandus-ja Kommunikatsiooniministeeriumi andmete alusel alltoodud valemi järgi arvutatud läbisõidutariifi piirmäär: Tt = (Ip x Tt-1) kus: Tt – läbisõidutariifi piirmäär aastal t (eurot/km); Tt-1 – läbisõidutariifi piirmäär aastale t eelneval aastal (eurot/km); Ip – läbisõidu kallinemise indeks aastal t võrreldes eelneva aastaga; Ip = 0,37 DKt + 0,35 Pt + 0, 16 THIp + 0 12 kus: DKp – diiselkütuse hinnaindeks aastal t võrreldes eelneva aastaga; Pp – bussiettevõtete keskmise palga indeks aastal t võrreldes eelneva aastaga, selle puudumisel Statistikaameti vastav maismaatranspordi näitaja; THIp – tarbijahinnaindeks aastal t võrreldes eelneva aastaga. Periood p on IV kvartalist III kvartalini (01. oktoober kuni 30.september) kaasa arvatud. (Näide: 2014.aasta läbisõidutariifi piirmäära arvutamiseks kasutatav läbisõidutariifi muutmise indeks (indeks Ip ) leitakse perioodi 01.10.2012 kuni 30.09.2013 indeksi ja 01.10.2011 kuni 30.09.2012 perioodi indeksi jagamisel).“
17.Poolte vahel on vaidlus kokkuvõtlikult selle üle, kas ida ja lääne ATL p-s 4.6 märgitud eeldused läbisõidutariifi vähendamiseks on täidetud. Kaebaja on esmalt seisukohal, et ATL p-i 4.6 alusel saab läbisõidutariifi üksnes suurendada. Kaebaja on teiseks seisukohal, et vaidlusaluse tingimuse kohaldamise eeldused on järgmised: 1) muutunud peavad olema vedaja tegelikud kulud; 2) kulude muutumine oli tingitud vedajast mittesõltuvatest asjaoludest ning 3) tasu muutmine toimub põhjendatud asjaoludel. Kaebaja on kokkuvõtlikult seisukohal, et kaebaja kui vedaja kulud pole muutunud ning läbisõidutariifi muutmiseks ei esinenud põhjendatud asjaolusid. Kolmandaks toob kaebaja välja, et vastustaja kohaldas hinda vale aasta suhtes ning ATL ei näe ette võimalust juhinduda ÜTI-st.
11(15)
3-21-601
18.Vaidlusaluste ATL-de näol on tegemist halduslepingutega haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 mõttes (vt nt Riigikohtu erikogu 23. aprilli 2020. a määrus asjas nr 3-19-2347, p 12 jj; halduskolleegiumi 27. mai 2022. a otsus asjas nr 3-18-198; 30. mai 2022. a otsus asjas nr 3-20-1150, p 36 jj).
19.Halduslepingule kohaldatakse tsiviilõiguslike lepingute kohta käivaid sätteid HMS-s toodud erisustega (HMS § 105 lg 1). Kuivõrd riigihanke menetluses sõlmitud lepingu tingimuste üle läbirääkimisi ei toimu, on sisuliselt tegemist tüüptingimustega, mille tõlgendamisel tuleb kohaldada võlaõigusseaduse (VÕS) §-i 39. VÕS § 39 lg 1 kohaselt tuleb tüüptingimust tõlgendada nii, nagu teise lepingupoolega sarnane mõistlik isik seda samadel asjaoludel mõistma pidi. Kahtluse korral tuleb tingimust tõlgendada selle kasutaja kahjuks (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 3. jaanuari 2022. a otsus asjas nr 2-18-10175, p 11).
20.Kaebaja on seisukohal, et läbisõidutariife on võimalik ainult suurendada. ATL-i vaidlusalused punktid ei anna selgesõnalist vastust küsimusele, kas vastustajal kui tellijal on õigus ühepoolselt läbisõidutariifi vähendada.
20.1.Halduskohus leidis kokkuvõtlikult, et ATL p 4.6 võimaldab läbisõidutariifi nii suurendada kui ka vähendada, kuna see tuleneb vaidlusaluse punkti sõnastusest, vedaja kanda peab jätkuvalt jääma tasu- ja kulurisk (ATL p 4.1), tegemist on riigiabiga ja välistatud peab olema ülekompensatsioon.
20.2.ATL-i kohaselt on vedajal ehk kaebajal teenuse osutamisel õigus tasule, mis on arvutatud läbisõidutariifi alusel (ATL p 4.1). Üldreegli kohaselt arvutatakse vedaja tasu välja selliselt, et läbisõidetud liinide kilometraaž korrutatakse läbisõidutariifiga (s.o lääne ATL-i puhul 0,747 eur/km ja ida ATL-i puhul 0,755 eur/km), viimati märgitud läbisõidutariifide alusel valiti riigihanke menetluses vedaja välja, kellega vastustaja otsustas lepingu sõlmida (ATL p 4.3). Üldreegli osa on ka see, et riigihanke menetluses vedaja pakutud läbisõidutariifi alusel tuli vedaja tasu arvutada kogu lepingu kehtivusaja jooksul (veoteenuse osutamist alustati ATL p-i 3.2 kohaselt 14. aprillil 2013 ning leping oli ATL p-i 9.1 kohaselt mõeldud kehtima 13. aprillini 2021). Vedaja osutus riigihanke menetluses edukaks pakkujaks põhjusel, et ta tegi läbisõidutariifi osas madalaima pakkumuse (ATL-i sissejuhatus, punkt (a)). ATL p-i 4.1 kohaselt jäi vedaja kanda lepingu täitmisega seotud tasu- ja kuluriskid, samuti asjaolude muutumise risk, kui lepingust või seadusest ei tulene teisiti. Tasu üldreeglist nägi ATL ette järgmise erandi: „Vedaja tasu erandlik suurendamine on võimalik ainult käesolevas Lepingus või seaduses nimetatud alustel ja korras.“ (ATL p 4.4 esimene lause).
20.3.ATL p 4.6 ei seo läbisõidutariifi muutmist üksnes selle suurendamisega, vaid kasutab mõistet muutmine, mis hõlmab endas nii suurendamise kui ka vähendamise. Järeldust, et muutmisena tuleb mõista ka läbisõidutariifi vähendamist, kinnitab ka ATL p 4.7, mille kohaselt läbisõidutariifi korrigeerimine – mis samuti hõlmab endas nii suurendamise kui ka vähendamise – võib toimuda nii vedaja taotluse kui ka tellija arvestuste alusel. ATL lubab seega ka tellijal enda algatusel läbisõidutariifi korrigeerida või muuta. ATL p-s 4.4 kasutatud mõistet „suurendamine“ tuleb mõista sellises kontekstis, kus taotlejal endal on soov muuta läbisõidutariifi. Eelduslikult taotlebki vedaja tasu suurendamist. Loogiline pole, et vedaja ise sooviks vähendada talle makstava tasu suurust.
20.4.ATL p-s 4.6 kajastatud läbisõidutariifi muutmise mehhanism on olemuselt neutraalne. Kui vedaja tegelikud kulud tõusevad vedajast mittesõltuvatel asjaoludel, siis on õigus läbisõidutariifi suurendada, kuid mitte rohkem, kui valemi järgi arvutatud piirmäär (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 31. märtsi 2022. a otsus asjas nr 3-19-312, p 24). Kui need kulud 12(15)
3-21-601 samadel asjaoludel vähenevad, on õigus tasu ka vähendada. Selline tingimus võtab arvesse mõlema lepingupoole huve, s.t, kui pakkumus on tehtud ja ATL sõlmitud kindlatel vedajatest sõltumatutel asjaoludel, mille muutmine ei sõltu vedajast, ja kui need asjaolud muutuvad, saab mõlema poole huve arvesse võttes läbisõidutariifi kas vajadusel suurendada või vähendada. ATL p-s 4.6 kajastatud valemit on mõistetud üheselt üksnes makromajanduslikke statistilisi näitajaid (nt tarbijahinnaindeks) arvesse võtva piirmäära arvutamise vahendina (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 31. märtsi 2022. a otsus asjas nr 3-19-312, p 24).
20.5.Eeltoodust tulenevalt jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et ATL lubas läbisõidutariifi mitte üksnes suurendada, vaid ka vähendada. Vaidlusaluseid punkte mõistlikult tõlgendades võib seega lepingutingimustest aru saada nii, et kui vedaja tegelikud kulud on suurenenud põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel ning see tõi kaasa läbisõidutariifi suurendamise, siis tegelike kulude vähenemisel põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel on lubatud suurendatud läbisõidutariifi ka vähendada. Näiteks, kui kõrgem kütusehind on tinginud läbisõidutariifi suurendamise, siis kütusehinna hilisem langus võib tingida ka läbisõidutariifi vähendamise. Ebamõistlik tõlgendus oleks see, et läbisõidutariifi tuleks ainult suurendada.
20.6.Kuna vaidluse all on suurendatud läbisõidutariifide vähendamine, ei kuulu siinse vaidluse esemesse küsimus, kas ka ATL p-s 4.3 fikseeritud läbisõidutariifi saab samuti ATL p-i 4.6 alusel vähendada.
21.Valemi alusel läbisõidutariifi muutmise lubatavuse eeldused on järgmised: 1) vedaja tegelikud kulud peavad olema reaalselt muutunud ning 2) see muutus peab olema tingitud põhjendatud ja vedajast sõltumatutest asjaoludest (ida ja lääne ATL p 4.6). Kui eespool nimetatud eeldused on täidetud, on tellijal õigus asuda kaaluma, kas läbisõidutariifi muuta (selle kohta vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 31. märtsi 2022. a otsus asjas nr 3-19312, p 27). Seejuures on Riigikohus analoogses olukorras märkinud täiendavalt, et kõigi kulude põhjendatud muutumist tuleb hinnata kogumis ning ühe või mõne kulukomponendi suurenemine ei pea tooma kaasa liinikilomeetri maksumuse suurendamist, kui vedaja kulud ei ole muude kulukomponentide vähenemise tõttu tervikuna suurenenud. Samuti ei tulene lepingust nõuet suurendada liinikilomeetri maksumust vedaja kulude ebaolulise suurenemise korral (Riigikohtu halduskolleegiumi 31. märtsi 2022. a otsus asjas nr 3-19-312, p 28). Eespool viidatud Riigikohtu seisukoht on kohaldatav ka praeguses asjas, sest ATL p-i 4.6 sisustamisel pole olulist vahet, kas otsustada tuleb kulude suurendamise või vähendamise üle. Muutmine hõlmab endas nii läbisõidutariifi suurendamist kui ka vähendamist.
22.Ringkonnakohus jagab kaasatud haldusorgani, vastustaja ja halduskohtu seisukohta, et vastustajale esitatud andmete alusel nähtub, et kaebaja kui vedaja kulud on reaalselt muutunud.
22.1.Transpordiamet toob välja, et võrreldes 2019. a I poolaastaga on kaebaja kulu 2020. a I poolaastal muutunud ida ATL-i puhul 0,3% ehk 0,3 senti/km: kaebaja kulu 2019. a I poolaastal oli 828 234 eurot (kulu km-i kohta 1,043 eurot) ning 2020. a I poolaastal oli 824 595,31 eurot (kulu km-i kohta 1,040 eurot). Kaebaja kandis 2020. a I poolaastal kulu 2019. a I poolaastaga võrreldes 2378,15 euro võrra vähem (dtl 408).
22.2.Transpordiamet toob välja, et võrreldes 2019. a I poolaastaga on kaebaja kulu 2020. a I poolaastal muutunud lääne ATL-i puhul 0,04% ehk 0,01 senti/km: kaebaja kulu 2019. a I poolaastal oli 1 273 877 eurot (kulu km-i kohta 1,023 eurot) ning 2020. a I poolaastal oli 13(15)
3-21-601 905 313,07 eurot (kulu km-i kohta 1,022 eurot. Kaebaja kandis 2020. a I poolaastal kulusid 2019. a I poolaastaga võrreldes 885,77 euro võrra vähem (dtl 408).
23.Ringkonnakohtu hinnangul ei piisa ida ja lääne ATL p-i 4.6 alusel läbisõidutariifi muutmiseks, sh 2020. a I poolaasta läbisõidutariifide vähendamiseks üksnes tõdemusest, et vedaja kulud on reaalselt muutunud. ATL p-i 4.6 kohaselt tuli analüüsida ka seda, kas vedaja tegelikud kulud muutusid põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel (vt käesolev otsus, p 21). Näiteks eelmisel perioodil oli kulu suurem seetõttu, et kütusehind oli kõrgem, kuid võrdlusperioodil oli kütusehind langenud. Viidatud eelduse täidetavust pole vastustaja kontrollinud. Seetõttu ei saanud ta asuda kaaluma, kas vähendada läbisõidutariife ida ATL-i puhul 0,935 eurolt/lkm 0,8576 euroni/lkm ning lääne ATL-i puhul 0,924 eurolt/lkm 0,8473 euroni/lkm.
24.Isegi juhul, kui peaks selguma, et kaebaja tegelikud kulud muutusid põhjendatud ja temast mittesõltuvatel asjaoludel, tuleks kaalumisel (s.o, kas vähendada läbisõidutariifi ja kui palju seda teha) hinnata, kas tegemist on olulise või ebaolulise kulude vähenemisega, kuna lepingust ei tulene nõuet vähendada liinikilomeetri maksumust igasuguse kulu vähenemise korral (vt käesolev otsus, p 21). Vastustaja pole sellekohaseid kaalutlusi esitanud. Küll aga peab ringkonnakohus vajalikuks märkida, et kaalumisel tuleks vastustajal läbisõidutariifi vähendamisel arvesse võtta ka seda, kas kohaldamisele kuuluv uus läbisõidutariif oleks põhjendamatult kõrge, sh vedajale teenitava tasu osas. Ida ATL-i puhul oli kaebaja kulu km-i kohta 2019. a-l 1,043 eurot ja 2020. a-l 1,040 eurot. Seevastu kaebaja läbisõidutariif 2019. a I poolaastal oli 0,873 eurot ning 2020. a I poolaastal 0,922 eurot (dtl 160). Lääne ATL-i puhul oli kaebaja kulu km-i kohta 2019. a-l 1,023 eurot ja 2020. a-l 1,022 eurot. Seevastu kaebaja läbisõidutariif 2019. a I poolaastal oli 0,882 eurot ja 2020. a I poolaastal 0,933 eurot (dtl 160). Kummalgi juhul ei katnud läbisõidutariifid kaebaja tegelikke kulusid ning kaebajal tuli teenust pakkuda kahjumiga. Kaebaja toob välja, et 2019. a-l oli lääne ATL-i täitmisel kahjum -350 681 eurot ja 2020. a-l -203 090 eurot. Ida ATL-i täitmisel oli kahjum 2019. a-l -244 521 eurot ja 2020. a-l -177 498 eurot. Kuigi kaebaja kanda jäi omal ajal pakkumuses kajastatud hinnarisk, ei järeldu sellest, et kaebaja kahjumit tuleks muuta veelgi suuremaks seeläbi, et suurendatud läbisõidutariifi tuleks asuda vähendama. Leping oli sõlmitud kaheksaks aastaks ning selle perioodi jooksul toimuvate osade kulukomponentide suurendamiseks oligi ATL-i p-des 4.6 nähtud ette klausel, et teatud olukordades on õigus läbisõidutariife ka suurendada. Kaalumisel oleks vastustajal tulnud seega selle asjaoluga arvestada. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa siin esineda vastuolu riigiabi ja ka nn Altmarki kriteeriumitega. Kaebaja osales riigihanke menetluses võrdsetel ja läbipaistvatel alustel ning ta ei pakkunud teenust põhjendamatult suurt kasumit teenides. Ülekompenseerimist pole põhjendatud järeldada olukorras, kus kaebaja on teenust pakkunud kahjumlikult. Kuna ATL p-s 4.6 sätestatud läbisõidutariifi muutmise eeldused polnud täidetud, puudub vajadus analüüsida seda, kas kohaldada tuli ÜTI-d ja kui palju selle indeksi alusel tuli läbisõidutariifi vähendada.
25.Viited RHS §-le 123 pole asjakohased, kuna läbisõidutariifide 0,935 euro/lkm ja 0,924 euro/lkm kehtima jätmine ei tähenda ATL-i muutmist.
26.Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohus seisukohal, et ida ja lääne ATL p-i 4.6 tingimused läbisõidutariifi vähendamiseks ei olnud täidetud. Seetõttu rahuldab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse ja tühistab halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus teeb uue otsuse ja rahuldab kaebuse ning tühistab ÜTK 5. veebruari 2021. a kirja ja 17. veebruari 2021. a vaideotsuse (HMS § 87 lg 2 p 1).
14(15)
3-21-601
27.Vastustaja apellatsiooniastme õigusabikulud 3592,50 eurot jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja tasus halduskohtusse kaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot ja apellatsioonkaebuse esitamisel 20 eurot (dtl 111 ja 352). Kaebaja kandis apellatsiooniastmes õigusabikulu 3853,20 eurot. Kuna kaebaja on käibemaksukohuslane, ei taotle ta menetluskuludelt käibemaksu hüvitamist. Õigusabi osutati 27,34 tundi: haldusasja materjalidega tutvumine, kohtuasja analüüs, apellatsioonkaebuse koostamine ning menetlusosalise seisukohtadega tutvumine. Õigusabi tunnihinne oli ilma käibemaksuta 180 eurot. Vastustaja on seisukohal, et kaebaja tööajakulu on ülepaisutatud, sest kaebajat esindab kogenud advokaat ning see ei saa olla 36% suurem kui vastustaja tööajakulu apellatsiooniastmes. Vastustaja peab põhjendatud tööajakuluks 20 tundi. Ringkonnakohus vastustaja etteheidet ei jaga, kuna vastustaja esindaja esindas vastustajat ka halduskohtumenetluses, mistõttu võibki eelduslikult vastustaja esindajal kuluda apellatsiooniastmes vähem töötunde kui kaebaja esindajal. Kaebaja esindaja tutvus kogu asja materjalidega esmakordselt alles apellatsiooniastmes ja see võibki tingida suurema tööajakulu. Viimati märgitust hoolimata ei pea ringkonnakohus, arvestades vaidluse iseloomu ja selle keerukuse astet, põhjendatud õigusabikuluks mitte rohkem kui 2500 eurot. Vaidluse all oli küsimus, kuidas tuleb tõlgendada avaliku teenindamise lepingu tasu reguleerivaid tingimusi.
(allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.