Aktsiaselts Hansa Bussiliinid kaebus Mittetulundusühing Kagu Ühistranspordikeskuse 17. detsembri 2020. a vastuskirja nr 4-1/110-3 tühistamiseks ja Mittetulundusühing Kagu Ühistranspordikeskus kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Aktsiaselts vandeadvokaat Merit Lind
Hansa
Bussiliinid,
esindaja
Vastustaja – Mittetulundusühing Kagu Ühistranspordikeskus, esindaja vandeadvokaat Kristina Laarmaa Kaasatud haldusorgan – Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, esindajad Aini Proos ja Ingrid Raidme Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Aktsiaselts Hansa Bussiliinid kaebus.
2.Tühistada Mittetulundusühingu Kagu Ühistranspordikeskus 17. detsembri 2020. a vastuskiri nr 4-1/110-3, millega 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumust vähendati, ning kohustada Mittetulundusühingut Kagu Ühistranspordikeskus määrama kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates kindlaks 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumus ning kui sellest tulenevalt muutub kaebajale makstava toetuse suurus, siis välja arvutama täiendavalt tasumisele kuuluva summa ja otsustama täiendava tasu väljamaksmise.
3.Mõista Mittetulundusühingult Kagu Ühistranspordikeskus Aktsiaselts Hansa Bussiliinid kasuks kantud menetluskuludest välja 7500 eurot, ülejäänud kaebaja menetluskulud jätta tema enda kanda.
4.Jätta vastustaja ja kaasatud haldusorgani menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 1. märtsil 2024 (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 181 lg 1).
3-21-29
Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Võru Maavalitsus korraldas riigihanke nr 159295 ning selle tulemusena sõlmis Aktsiaseltsiga Hansa Bussiliinid (kaebaja) 26. augustil 2015 Võru maakonna bussiliinide avaliku teenindamise lepingu nr 3-3/15/413 (ATL). ATL p 2.1 järgi on lepingu objektiks bussiliiniveoteenuse tellimine tellija poolt ja vastava teenuse osutamine vedaja poolt avalikul liiniveol Võru maakonna bussiliinidel ajavahemikus 1. aprill 2016 kuni 31. märts 2024. Võru Maavalitsus andis ATL-i üle Mittetulundusühingule Kagu Ühistranspordikeskus (vastustaja). Seega osutab Aktsiaselts Hansa Bussiliinid (vedaja) ATL-i alusel Mittetulundusühingule Kagu Ühistranspordikeskus (tellija) reisijateveoteenust Võru maakonna avalikel bussiliinidel. Eelnimetatud ATL-i muudeti 2018. aastal seoses tasuta ühistranspordile üleminekuga.1
2.Mittetulundusühing Kagu Ühistranspordikeskus saatis 7. detsembril 2020 kaebajale e-kirjaga „Avaliku teenindamise lepingu nr 3-3/15/413 täiendav kokkulepe nr 48“. Vastustaja tegi ATL-i p-le 3.4 tuginedes kaebajale ettepaneku leppida kokku, et liinikilomeetri (LKM) maksumuseks on 2021 I poolaastast 1,0267 eurot senise 1,120 euro asemel. Vastustaja edastas samal päeval kaebajale ka eraldi e-kirjaga vastustaja koostatud 2021 I poolaasta LKM maksumuse arvutuse.
3.Kaebaja ei nõustunud 14. detsembri 2020. a kirjaga ATL-i muutmise ettepanekuga. Kaebaja hinnangul väheneks LKM maksumuse vähendamisel toetus ATL-i alusel järgmisel aastal ca 172 576 euro võrra. ATL-s sätestatud LKM maksumuse piirmäära leidmise valemist ei tulene tellijale iseseisvat õiguslikku alust omaalgatuslikult ja ühepoolselt LKM maksumuse vähendamiseks olenemata vedaja kuludest. LKM maksumuse alandamine pelgalt vedaja kontrolli all mitteolevate indeksite muutumise tõttu ei ole õiguspärane. Tegelikkuses on kaebaja veokulud reaalselt suurenenud.
4.Vastustaja teatas 17. detsembri 2020. a vastuskirjaga nr 4-1/110-3 kaebajale, et on otsustanud rakendada alates 1. jaanuarist 2021 ühepoolselt ATL-i nr 3-3/15/413 täiendavas kokkuleppes nr 48 sätestatud LKM maksumust. LKM arvutamisel on tellija liinikilomeetri maksumuse arvutamisel kohustatud indeksit arvestama, sellele on viidanud ka Transpordiamet (eelnevalt Maanteeamet). Vastuskirjale oli lisatud Maanteeameti 15. detsembri 2020. a vastus nr 27-5/20/57638-2.
5.Kaebaja esitas 6. jaanuaril 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse koos esialgse õiguskaitse taotlusega. Kaebaja palus vastustaja 17. detsembri 2020. a kirja nr 4-1/110-3 tühistada. Kui kohus peaks leidma, et ka 7. detsembri 2020. a kiri liinikilomeetri maksumuse vähendamise ettepaneku kohta on käsitletav haldusaktina, siis palub kaebaja ka selle tühistada.
6.Tartu Halduskohus võttis 7. jaanuari 2021. a määrusega kaebuse menetlusse Mittetulundusühingu Kagu Ühistranspordikeskus 17. detsembri 2020. a vastuskirja
Vt https://www.riigiteataja.ee/akt/119062019015.
3-21-29 nr 4-1/110-3 tühistamise nõudes. Vastustaja 7. detsembri 2020. a kirja ei pidanud kohus vaidlustatavaks haldusaktiks.
7.Tartu Halduskohus jättis 15. jaanuari 2021. a määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kohus kuulutas määruse resolutsiooni p-ga 2 haldusasjas menetluse osaliselt kinniseks, s.o kaebaja 6. jaanuaril ja 12. jaanuaril 2021 esitatud lisade nr 12 osas, mis puudutab erikokkulepetega määratud kütusehindasid. Kohus piiras määruse resolutsiooni p-ga 3 vastustaja ja kaasatud haldusorgani juurdepääsu 6. jaanuaril ja 12. jaanuaril 2021 esitatud lisadele nr 12. Halduskohus leidis, et toetuse määramise aluseks oleva liinikilomeetri maksumuse võimaliku ebaõige vähendamise korral on võimalik hilisem korrigeerimine ja vähem makstud toetuse väljamaksmine.
8.Kaebaja esitas 1. septembril 2022 kaebuse muutmise taotluse. Kaebaja soovis kaebust täiendada heastamiskaebusega. Kaebaja palus teha vastustajale ettekirjutus 17. detsembri 2020. a kirja tagajärgede kõrvaldamiseks ning maksmisele kuuluva ja vähem makstud toetuse vahe väljaarvutamiseks ja väljamaksmiseks.
9.Tartu Halduskohus jättis 22. septembri 2022. a määrusega kaebuse muutmise taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 1). Halduskohus asus seisukohale, et kaebaja ei esitanud mitte kohustamisnõuet, vaid heastamisnõude, kuid kaebuse muutmise tingimused ei ole täidetud, sest kaebuse täiendamine ei ole kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Kaebuse rahuldamise ja haldusakti tühistamise korral on vastustajal vajalik teha ümberarvestused ka ilma kohtu ettekirjutuseta vastavalt avaliku teenindamise lepingule.
10.Tartu Ringkonnakohus tühistas 16. juuni 2023. a määrusega halduskohtu määruse resolutsiooni p 1. Ringkonnakohus tõlgendas kaebaja esitatud täiendavat nõuet kohustamisnõudena, sest vastustaja on 17. detsembri 2020. a kirjas teatatud liinikilomeetri maksumuse alusel toetust makstes sisuliselt keeldunud kaebaja soovitud ulatuses toetust maksmast. Kui tasu maksmisest keeldutakse või sellega viivitatakse, on tasu nõudjal asjakohane esitada kohustamisnõue (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 1, HKMS § 37 lg 2 p 2). Halduslepingu täitmise nõue on kohustamisnõude erijuhtum. Ringkonnakohtu hinnangul on ka kaebaja seetõttu ekslikult leidnud, et kujunenud olukorras on võimalik lepingu täitmisele suunatud nõuet esitada üksnes heastamiskaebusena. Kohus ei ole seotud sellega, kuidas kaebaja ise esitatud nõuet nimetab. Kaebuse liigi määramisel saab lähtuda sellest, mida kaebaja kohtult taotleb. Praegusel juhul vastab kaebaja taotletu kohustamisnõude tunnustele. Kaebaja selgitas määruskaebuses, et ta ei taotlenud kohtult 2021 II poolaasta ega 2022 kohta asjaolude väljaselgitamist ega nende hindamist ja kohtul on võimalik täiendav nõue lahendada ainult 2021 I poolaasta suhtes, mis on selgelt piiratud ka praeguses asjas esitatud tühistamiskaebuse aluseks olevate asjaoludega. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtul oli võimalik lahendada kaebuse muutmise taotlus tühistamiskaebuse piire arvestades. Ringkonnakohus nõustus kaebuse muutmisega, sest kaebaja tahet ja eesmärki (lepingu täitmine) arvestades on kohustamisnõude esitamine kaebuse eesmärgi saavutamiseks otstarbekas. Täiendava nõude vastuvõtmine aitab vältida uut kohtuvaidlust ja on kooskõlas menetlusökonoomia põhimõttega.
11.Tartu Halduskohus asus 24. juuli 2023. a määruses seisukohale, et kaebus on muutunud korduvate täiendamiste ja muutmiste tõttu ebaülevaatlikuks ning nõudis kaebajalt kaebuse tervikteksti esitamist 25. augustiks 2023. Kohus määras 28. augusti 2023. a pealdisena vormistatud määrusega vastustajale ja kaasatud haldusorganile kaebuse terviktekstile vastamiseks tähtaja.
3-21-29
12.Tartu Halduskohus kõrvaldas 1. septembri 2023. a määrusega menetlusest kaasatud haldusorgani Transpordiameti ja kaasas tema asemel menetlusse arvamuse andmiseks Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi.
13.Vastustaja esitas 26. septembril 2023 ja kaasatud haldusorgan 28. septembril 2023 oma seisukohad kaebuse terviktekstile.
14.Tartu Halduskohus teavitas 17. oktoobri 2023. a määrusega menetlusosalisi kohtukoosseisu muutumisest ja andis menetlusosalistele tähtaja täiendavate seisukohtade esitamiseks. Menetlusosalised teavitasid kohut, et ei taotle eelmise kohtukoosseisu tehtud menetlustoimingute kordamist.
15.Tartu Halduskohus määras 3. novembri 2023. a määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses ning andis menetlusosalistele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide ja neile vastuväidete esitamiseks. Kohus teatas määruses ka kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemise aja.
16.1.Vastustajal puudub õiguslik alus LKM maksumuse ühepoolseks vähendamiseks ATL p-s 3.4 sätestatud valemi rakendamise tulemusena – ATL seda ei võimalda, pooled ei ole ATL-s selliselt kokku leppinud, õiguslikku alust ei tulene ka muudest dokumentidest (sh vastustaja ja Transpordiameti vahelisest halduslepingust) ega õigusaktidest. Ka tunnistati ATL-i 2018. aasta muudatusega kehtetuks ATL p-s 6.1.4 sätestatud tellija õigus ajakohastada nõudlusest ja rahastamise võimalustest tulenevalt LKM-i maksumust. Vastustaja 17. detsembri 2020. a vastuskiri ega sellele eelnenud ettepanekut sisaldav 7. detsembri 2020. a kiri ei vasta haldusmenetluse seaduse § 56 tingimustele ning on ebapiisavalt põhjendatud.
16.2.ATL p-st 3.3 tulenevalt on LKM maksumuse muutmine võimalik vaid erandjuhul ATL p-s 3.4. sätestatud tingimuste esinemisel. ATL-s puudub kokkulepe, mille kohaselt oleks vastustajal õigus LKM maksumust ühepoolselt vähendada. Seejuures tuleb silmas pidada, et ATL p 3.5 on protseduuriline norm p 3.4 rakendamiseks, mitte iseseisev alus LKM muutmiseks. Vastustaja on lähtunud valest eeldusest, et ATL p-s 3.4 sätestatud valemit tuleb LKM maksumuse määramisel automaatselt kohaldada ja et tema kaalutlusõigus LKM maksumuse määramisel on redutseeritud nullini. Kuna ATL ei nimeta LKM maksumuse ühepoolse vähendamise aluseid, siis tuleb nende väljamõtlemist vastustaja poolt pidada vastustaja omavoliks ning ATL-i rikkumiseks. Vastustaja ei selgitanud välja, kas kaebaja kulude suurenemine oli põhjendatud ja kas see oli tingitud vedajast sõltuvatest asjaoludest või mitte. Kui vastustaja oleks need asjaolud õigesti välja selgitanud, oleks vastustaja aru saanud, et kulude suurenemine on põhjendatud ja tulenes vedajast mitteolenevatest asjaoludest.
16.3.Vastustaja ja kaasatud haldusorgan on avaldanud, et tulenevalt vastustaja ja kaasatud haldusorgani vahel 20. detsembril 2017 sõlmitud halduslepingust nr 17-00119/187 on vastustajal kohustus kaasatud haldusorgani juhiseid järgida (sh muuta ATL-s LKM-i maksumust vastavalt LKM-i maksumuse muutumise indeksile), kuid kaebaja ei ole selle lepingu osapooleks ning sellest sõlmitud halduslepingust ei saa kaebajale tuleneda kohustusi. Ebaõige on ka vastustaja ja kaasatud haldusorgani tõlgendused halduslepingu sätetele.
16.4.ATL-is sätestatud LKM ja halduslepingu p-s 2.3.2 mainitud sõidukilomeetri hind ei ole samatähenduslikud. Arvestades, et ATL-i muutmisega 2018. aastal ja Võru maakonnas tasuta ühistranspordile üleminekul ei sõltunud kaebaja poolt ATL-i kohase teenuse osutamise eest
3-21-29 saadav tasu enam kuidagi ei sõidukilomeetri maksumusest ega piletihinnast, siis ei puutu Transpordiameti õigus kehtestada sõidukilomeetri maksumust või piletihinda tasuta ühistranspordile ülemineku järgselt enam asjasse. Kohustust LKM-i maksumust ühepoolselt muuta ei tulene ka ATL p-st 2.6, sest p 2.6 kohaselt peab tellija planeerima eelarvavahendeid vedaja põhjendatud taotlusi arvestades, mitte lähtuma pelgalt sellest, mida riigieelarvest tulenevalt on võimalik vedajale eraldada. Asjaolu, et ATL-i pooled ei ole soovinud jätta vastustajale õigust LKM maksumust ühepoolselt muuta, nähtub ka ATL-is 2018. aastal tehtud muudatusest, millega võeti vastustajalt p 6.1.4 muutmisega ära õigus ajakohastada LKM maksumust. ATL-i muudatusega leppisid pooled kokku, et tellijal on üksnes õigus ajakohastada liinivõrku ja sõiduplaane.
16.5.Vastustaja on ebakohaselt üldiste statistiliste näitajate alusel vähendanud ühepoolselt LKM maksumust, jättes vedaja tegelikud kulud ATL-i täitmisel täielikult arvestamata. ATL p 3.4 sõnastus koosmõjus p-ga 3.5 võimaldavad võtta arvesse kaebaja suurenenud kulusid ja jätta LKM maksumuse vähendamata, kusjuures ATL p-s 3.4 sätestatud valemit ei ole lubatud rakendada automaatselt. LKM maksumuse muutmise eelduseks on kaebaja reaalselt muutunud kulud, mitte ATL p-s 3.4 sätestatud makromajanduslikel näitajatel põhineva valemi kohane arvutustehe. Seda on kinnitanud ka senine kohtupraktika (nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-19-312). LKM maksumuse muutmine ja kaebaja kulude muutumine peavad olema seotud selliselt, et kulude tõusmisel LKM maksumus tõuseb, mitte ei lange – vastasel juhul puuduks LKM maksumuse muutmise ja vedaja kulude muutmise seoses igasugune loogika. ATL p-de 3.4 ja 3.5 tõlgendamine selliselt, et LKM maksumuse vähendamise aluseks saaks olla vedaja kulude suurendamine, viiks ilmselgelt väärale tulemusele, mis omakorda ei saanud olla poolte tahe ATL-i sõlmimisel. ATL poolte tahteks ei olnud leppida kokku LKM maksumuse vähendamises nendel juhtudel, kui kaebaja tegelikud kulud on reaalselt suurenenud. Äärmisel juhul saab ATL tingimuste kohaselt tagajärjeks olla see, et LKM-i maksumust ei muudeta, väheneda see ei saa. Kaebaja seisukohta toetavad ka ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 23 lg-st 2 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusest (EÜ) nr 1370/2007 (määrus nr 1370/2007) tulenevad vedaja kulude arvestamise põhimõtted. Euroopa Komisjon on oma teatises tõlgendamissuuniste kohta märkinud, et haldusorgani ülesandeks on muu hulgas seista hea vedaja jätkusuutlikkuse eest. ATL vedaja kuludega arvestamise täpsemat regulatsiooni ei sisalda. Tegemist on lepingu teksti koostamise puudujäägiga, mis tuleb tõlgendamise teel ületada, võttes arvesse avaliku teenindamise kohustuse täitmise regulatsioone ja põhimõtteid (ÜTS § 23, määrus nr 1370/2007 ning viidatud teatis). Kulude muutumine ja LKM maksumuse muutmine peavad olema samasuunalised ning kulude suurenemise olukorras ei ole lubatud LKM maksumuse ühepoolne vähendamine avaliku liiniveo tellija algatusel. LKM maksumuse määramise kontekstis on olulised just kulud liinikilomeetri kohta kokku, mitte mõne üksiku kulukomponendi (nt kütuse ja määrdeainete kulud) muutus. Seega on vastustaja teinud ka määruses nr 1370/2007 vedajale makstavaid tasusid puudutava regulatsiooni eesmärgi osas valed järeldused.
16.6.Riigikohtu käsitluse kohaselt (otsus asjas nr 3-19-312) peab avaliku liiniveo tellija esmalt faktiliselt välja selgitama, kas kaebaja kulud on suurenenud, seejärel hindama, kas kulude suurenemine on olnud põhjendatud ning vedajast sõltumatutest asjaoludest tingitud, ning kogutud teabe pinnalt tegema kaalutlusotsuse, mis ulatuses tuleb LKM maksumust muuta. Seejuures ei ole tellijal kohustust suurendada LKM maksumust täpselt ATL p-s 3.4 sätestatud valemi alusel arvestatud piirmäärani, kui tellija leiab kaalutlusõiguse teostamise tulemusena, et vedaja kulude suurenemine on olnud kas põhjendamatu või tingitud vedajast sõltuvatest asjaoludest. Vastustaja tegevus neid kriteeriumeid ei järginud. Nimetatud otsusest nähtub selgelt, et ATL p 3.4 valemit ei saa LKM maksumuse korrigeerimise valemina käsitleda. Vastustaja kohustuseks on kontrollida, kas ja kuivõrd on LKM maksumuse vähendamine õigustatud lähtuvalt vedaja kulude muutumisest ja muutumise põhjendatusest.
3-21-29
16.7.ÜTS § 23 käsitleb tulude ja kulude üle arvestuse pidamist kui ka avaliku liiniveo kulude katmist. Eelnõu seletuskirjas ühe teema kohta esitatud selgitust ei peaks hankija haldusmenetluses oma huve taga ajades meelevaldselt sobitama teise teema selgituseks. Vastustaja viidatud lausel seletuskirjas puudub tähendus, mida vastustaja üritab sellele meelevaldselt omistada. Vedaja tegelike kulude suurenemist arvesse võttes saab jõuda ühese järelduseni, et LKM-i vähendamine olukorras, kus vedaja kulud suurenevad, ei ole lubatav.
16.8.Vastustaja on jätnud kaebaja kulude suurenemist ja LKM maksumuse vähendamise mõju puudutavad asjaolud nõuetekohaselt välja selgitamata. Samuti ei ole vastustaja hinnanud kulude suurendamise põhjendatust ja kaebajast sõltumatust. Selle asemel on vastustaja ebaõigesti rakendanud automaatselt ATL p-s 3.4 sätestatud valemit, pidades valemit ekslikult LKM-i suuruse kindlaksmääramise aluseks.
16.9.Vastustaja on kohaldanud valesti ka ATL p-s 3.4 sätestatud valemit, lähtudes valedest ajavahemikest. Transpordiameti tõlgendus on kaebaja hinnangul meelevaldne. Sõlmitud ATL ei täpsusta ega kirjuta ette, et poolaasta muudatusi saaks valemis arvestada ainult ühekordselt. Kui ATL p-s 3.4 olevas valemis võtta arvutamisel arvesse pikema perioodi jooksul toimunud muudatusi, siis on kõikumised üksnes vähem äkilised, kuid piirmäära arvutus ei oleks vastuolus ATL-iga. Lisaks, kui pooled oleksid soovinud üle minna teistsugusele perioodi arvestamisele, oleksid pooled teinud ATL-is vastavad muudatused.
16.10.ATL-i näol on tegemist tüüptingimustega, mida tuleb tõlgendada tingimuse kasutaja ehk vastustaja kahjuks. ATL p-dele 3.4-3.5 antud vastustaja tõlgendus kahjustab kaebajat ebaproportsionaalselt. Võimalust vaidlustada ATL-i eelnõu riigihanke alusdokumentide koosseisus ei saa võrdsustada lepingu tingimuste läbiräägitavusega, sest riigihangete vaidlustuskomisjoni pädevus riigihanke alusdokumentide vaidlustuste lahendamisel on piiratud. Lepingutingimused ei kajasta mitte poolte eelnevate läbirääkimiste tulemust, vaid tulenevad riigihanke tingimustest. Vaidlustuskomisjoni ega kohtute pädevusse riigihanke alusdokumentide üle peetavas vaidluses ei kuulu hinnangu andmine hanketingimuste otstarbekusele või õiglase tasakaalu tagamisele vedaja ja tellija vahelistes suhetes lepingu täitmise ajal, kuid just sellised hankija majandusotsused ja konkreetsete hanketingimuste otstarbekus/õiglus on need, mis hiljem mõjutavad konkreetse lepingu täitmist ning võivad muuta ettenägematul viisil lepingust tulenevate õiguste ja kohustuste tasakaalu. Seega võib lepingu tingimus olla riigihangete seaduse (RHS) ja hankedokumentide vaidlustamise kontekstis täiesti õiguspärane, kuid selle hilisem rakendamine lepingu täitmise käigus enam mitte ning ilmneda võib, et konkreetne tingimus ja selle tellijapoolne rakendamine on lepingu täitjat ebamõistlikult kahjustav ning vedaja ja tellija vaheline õiguste ja kohustuste tasakaal on muutunud ebaõiglaselt vedaja kahjuks.
16.11.Majanduskeskkonna muutumise riskide panemine kaebajale on õigusvastane. ATL p-d 3.4 ja 3.5 lubavad vedaja tegelikke kulusid arvestada (lausa kohustavad vastustajat nende väljaselgitamiseks ja hindamiseks) ning otsustada LKM-i suurendada kogu kulude suurenemise ulatuses või osaliselt või otsustada kaalutlusõiguse teostamise tulemusena hoopis jätta LKM vedaja kulude suurenemisest olenemata muutmata, kui kulude suurenemine ei ole põhjendatud või tulenes vedajast tingitud asjaoludest. Piisab sellest, kui vastustaja tõlgendab ATL-i kooskõlas ATL-i sätete sõnastuse, olemuse ja eesmärgiga, arvestades poolte tegelikku tahet, seda, kuidas mõistlik vedaja pidi ATL-i tingimustest aru saama, ning regulatiivset raamistikku (ÜTS § 23 lg 2, määrus nr 1370/2007/EÜ), andes sellega eesmärgipärase sisu ATL p-s 3.4 sätestatud piirmäära rakendamisele. 2020 aastal pandeemia tõttu diislikütuse aktsiisi langetamine muutis kaebaja jaoks ATL p 3.4 valemi tulemi kahjulikuks, sest selle automaatse rakendamise tulemusena hakkas vastustaja maksma kaebajale vähem toetust, kuigi ATL-i teenindamiseks kasutatud gaasibusside kütuse hind hoopis tõusis. ATL p 3.4 valemis puudub gaasikütuse komponent. 2020. aastal moodustas kogu tarbitavast kütusekulust 80% gaasikütuse kulu. Seega sai kaebaja 2021 I poolaasta diislikütuse hinna vähenemise tõttu väiksemat toetust,
3-21-29 samas kui gaasikütuse hinnad hoopis tõusid ja sellest tulenevalt kaebaja kulu liinikilomeetri kohta hoopis suurenes.
16.12.Ei tekkinud ka olukorda, kus kaebajal oleks tekkinud põhjendamatult suured kulud, mille eest peaks vastustaja end piirmäära abil kaitsma. Kaebaja tegelikud kulud ATL-i teenindamisel (kulud LKM kohta) on 2020. aastal reaalselt tõusnud, mistõttu ühepoolne LKM maksumuse vähendamine ATL p-s 3.4 sätestatud valemile tuginedes on olnud meelevaldne ja õigusvastane. Võrreldes 2019. aastaga kaebaja kulud liinikilomeetri kohta 2020 suurenesid. Kaebaja kulude tõus jätkus ka 2021. aastal. Vastustaja õigusvastaselt vähendatud LKM maksumust arvestades on kaebaja saanud 2021. aastal ATL teenindamisel ligikaudu 192 000 euro suuruse kahjumi, sest LKM maksumus mõjutab kaebajale ATL-i kohustuste täitmise eest määratava toetuse suurust (toetuse summa leidmiseks korrutatakse liiniläbisõit kilomeetrites LKM maksumusega). Kui arvestatud LKM maksumus väheneb, makstakse kaebajale uuel perioodil vähem toetust. LKM maksumuse vähendamata jätmine 2021 I poolaastaks ei oleks kuidagi saanud viia kaebaja ülekompenseerimiseni, arvestades, et 2021. aastal (vähendatud LKM maksumuse ja suurenenud kulude olukorras) teenis vedaja ATL-i teenindamisest kahjumit. LKM maksumus oleks tulnud säilitada vähemalt 2020. aasta II poolaasta tasemel.
16.13.Ülekompenseerimise hindamisel tuleb lisaks silmas pidada, et Altmarki kriteeriumid näevad selgesõnaliselt lisaks lepingu täitmisega seotud kulude katmisele ette ka lepingu täitjate mõistliku kasumi komponendi (vt C-280/00, p-d 92 ja 93). Kaebajal on õigus oodata kogu ATL perioodil muuhulgas ka seda kasumimarginaali, mida ta oma hankes esitatud pakkumuses pakkus ja millega arvestas (antud juhtumil oli selleks 4,58%). Tegemist on selgelt turukonkurentsis välja selgitatud mõistliku kasumimarginaaliga, mis tuleks kaebajale kogu ATL-i kehtivuse ajal tagada ning millele kaebajal on ettevõtjana põhjendatud ootus. Kasumimarginaali saamise peab tagama vastustaja avaliku liiniveo tellijana ning tellija kannab seda riisikot. Ülekompenseerimise toimumist või selle ohu tekkimist peab hindama haldusorgan, kes ei saa seda lihtsalt oma mugavusest või võimekuse puudumisest tegemata jätta. Väites, et LKM langetamata jätmine toob kaasa kaebaja ülekompenseerimise või loob ülekompenseerimise ohu, peab vastustaja haldusorganina viitama konkreetsele analüüsile, mitte üldiselt Altmarki kriteeriumite eesmärgile ülekompenseerimist vältida. Pealegi pidi vastustajale olema tema käsutuses olevate andmete pinnalt ilmselge, et LKM vähendamata jätmisel ülekompenseerimist ei teki, sest kaebaja oodatud kasum reaalsuses väheneb suurenenud tegelike kulude tõttu ka LKM-i vähendamata jätmisel. Ebaõige on ka vastustaja viide Euroopa Kohtu otsusele C-421/22. Nimetatud otsustest ei tulene, et vastustaja võiks sõlmitud ATL-st sätestatud tingimustest irduda. Nimetatud Euroopa Kohtu otsuses väljendatud seisukohtadest ei tulene, et vastustaja võib vähendada LKM maksumust jättes vedaja reaalsete kulude muutumise arvestamata. LKM maksumuse muutmisel pidi vastustaja võtma reaalsete kulude muutumist arvesse. Tellija peab tegema kulude põhjendatuse hindamise, mida praegusel juhul pole tehtud. Vastustaja kaalumist teostanud ei ole ning seda ei nähtu ka vaidlustatud kirjast. Samuti tuleb arvestada tsiviilõigusliku lepingu ja halduslepingu erisusi, mistõttu ei ole Euroopa Kohtu otsuses C-412/22 võetud seisukohad otse ülekantavad halduslepingute (ATL) alusel toimuvatele vedudele.
16.14.Vastustaja 17. detsembri 2020. a kirja tühistamisel tuleb vastustajale teha ettekirjutus 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumuse uueks määramiseks ja maksmisele kuuluva ning vähem makstud toetuse vahe väljaarvutamiseks ja väljamaksmiseks.
17.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata, esitades kokkuvõtlikult järgmised põhjendused.
17.1.Tasuta ühistranspordile üleminekuga seoses muudeti 2018. aastal ATL sõnastust peaasjalikult selleks, et vedaja tasu ei sõltuks enam mitte mingil määral piletitulust nagu esialgne ATL sätestas, vaid vedaja tasu sõltuks ainuüksi läbisõidust ja LKM maksumuse
3-21-29 korrutisest. Vedaja tasu indekseerimise mudelit ja põhimõtteid ATL 2018 muudatustega sisuliselt ei muudetud. Transpordiamet andis 30. novembri 2020. a e-kirjaga vastustajale siduva juhise rakendada alates 2021 I poolaastast kirja manuses olevas tabelis kajastatud vedaja tasusid, lähtudes avaliku liiniveo lepingutes sisaldunud vedaja tasu indekseerimise mudelist. Sellest tulenevalt tegi vastustaja kaebajale 7. detsembri 2020. a e-kirjaga ettepaneku vormistada ATL p-s 3.4 kajastatud vedaja tasu indekseerimise valemit arvestades muudatus ATL lisana. Kuna kaebaja ei soostunud indekseeritud vedaja tasu vormistama ATL lisana ning Transpordiamet jäi oma juhise juurde, siis rakendas vastustaja 17. detsembri 2020. a e-kirjaga ühepoolselt vedaja tasu indekseerimist ATL p 3.4 alusel.
17.2.ATL sõlmimine põhineb määrusel nr 1370/2007 (vt ÜTS § 1 lg 5, ATL p 1.2 ja p 2.2), mille art 4 alapunkt 1 punktis b) alapunktis i) on avaliku teenindamise lepingu kohustusliku tingimusena märgitud vedaja tasustamise täpsed tingimused ja alapunkti 1 punktis c) on kohustusliku elemendina märgitud teenuse osutamise kulude jaotus. ATL p 3.4 sisaldab kokkulepet vedaja tasu muutmiseks statistilistel näitajatel põhineva valemi alusel, mitte vedaja tasu muutmist vastavalt vedaja kuludele. ATL p 3.4 eeldus vedaja tegelike kulude reaalse muutumise kohta ei täpsusta, kas vedaja kulud peavad olema suurenenud või vähenenud. ATL- s on ühemõtteliselt reguleeritud, et vedaja kannab ATL alusel teenuse osutamisega seotud kõik kulud ning vedaja tasu muutmine lepingu kehtivusaja jooksul saab toimuda vaid ATL p 3.4 alusel ja piirides. Võrreldes 2019 olid kaebaja kulud 2020 ATL täitmisel muutunud. ATL täitmisel vedaja kulud LKM kohta summaarselt veidi suurenesid (1,06 EUR 2019 ja 1,08 EUR 2020), ent samas on ilmne, et kütuse ja määrdeaine kulud LKM kohta vähenesid. Seega on ATL p 3.4 eeldus täidetud.
17.3.ATL on ka hankeleping ning hankelepingus sisalduv tasu indekseerimise mudel võiks olla käsitatav hankelepingus endas ettenähtud muutmise võimalusena RHS § 123 lg 1 p 2 tähenduses (muudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused, näiteks hinna läbivaatamise kohta, olid riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud). ATL p-s 3.4 sisalduvat valemit arvestades on võimalik seda käsitada RHS § 123 lg 1 p 2 tähenduses hankelepingu muutmise klauslina ainult vedaja tasu indekseerimisel, lähtudes ATL p-s 3.4 sätestatud valemist, mis põhineb statistilistel näitajatel. ATL-s puudub kokkulepe vedaja tasu indekseerimiseks vastavalt vedaja kulude muutumisele, vaid kokkulepe sisaldub ATL p-s 3.4 vedaja tasu muutmiseks statistiliste näitajate alusel p 3.4 valemi järgi.
17.4.Avaliku liiniveo sektoris ühistransporditeenuse osutamisel on erinevalt muudest sektoritest märkimisväärselt suur sundkulude osakaal. Seepärast ei saa ühistranspordiettevõtete kulud ATL teenindamisel olulisel määral kõikuda. Arvestades, et ATL p 3.4 indeks põhinebki diislikütuse hinnamuutusel, bussiettevõtete keskmise palga muutusel ja THI muutusel, mis kajastab üldise elukalliduse muutust, siis on ATL p 3.4 kehtestatud just ülekompenseerimise vältimiseks. Vedaja tasu maksimaalse määra seostamine statistiliste näitajate alusel arvutatud LKM tasu määraga sõltumata sellest, kas vedaja tegelikud kulud on suurenenud või vähenenud, ei ole juhuslik ega õigusvastane. ATL alusel makstav tasu on üldhuviteenuse osutajale makstav hüvitis, mis oma iseloomult on riigiabi, mis allub Euroopa Kohtu otsuses asjas nr C-280/00 (nn Altmarki otsus) kirjeldatud kriteeriumitele ning vedajale makstav tasu ei või seega viia ülekompenseerimiseni. Määruse nr 1370/2007 lisa regulatsioon rajanebki Euroopa Kohtu lahendil C-280/00. ATL p 3.4 eesmärk, milleks on piirata vedajale makstava tasu maksimaalset määra statistiliste näitajate alusel arvutatava väärtusega, on igati õiguspärane ja kooskõlas avaliku liiniveo kui üldhuviteenuse regulatsiooni eripäradega. ATL p 3.4 eesmärgiks on piirata vedajale makstava tasu maksimummäära lähtudes statistilistest näitajatest, kuna vedajate sundkulud on ühistranspordisektoris niikuinii silmatorkavalt homogeensed ning statistilised näitajad kajastavad hästi turul toimunud muutusi. Isegi kui ATL p 3.4 võimaldaks vedaja tasu muuta, lähtudes vedaja muutunud kuludest, määrab ATL p 3.4 valem vedaja tasu maksimaalse määra ning seda sõltumata sellest, kas vedaja kulud suurenevad või vähenevad.
3-21-29
17.5.ATL p 3.4 ei ole tühine tüüptingimus, sest põhineb riigihanke tulemusel ning oli kui hankedokument riigihankemenetluses vaidlustatav. Liiniveo riigihangetel on tavapärane, et pakkujad vaidlustavad hankelepingu tingimusi ebaproportsionaalsuse argumendil veel enne pakkumuste esitamise tähtaega. Kuna ATL sõlmiti riigihanke tulemusena, võinuks kaebaja sellise hanketingimuse vaidlustada, kui ta pidas vedaja tasu indekseerimise skeemi ebaproportsionaalseks või muul moel õigusvastaseks, ent kaebaja ei ole seda teinud. Vaidlustamise kaudu olnuks kaebajal reaalne võimalus ATL tingimuste sisu mõjutada. Kõikidel pakkujatel on võimalik riske maandada oma pakkumuse hinnastamise kaudu. ATL p-d 3.4 ja 3.5 on seega kehtivad hanketingimused, mis on täitmiseks kohustuslikud nii kaebajale kui vastustajale ning sellise hanketingimuse mõistlikkus või otstarbekus ei kuulu hankelepingu täitmise faasis enam vaidluse alla.
17.6.Isegi, kui kohus peaks leidma, et ATL p 3.4 on tüüptingimus, ei ole tegemist vedajat ebamõistlikult kahjustava tüüptingimusega, kuna ATL p 3.4 sätestatud valem põhineb bussiettevõtjate statistilistel näitajatel, mis kajastab bussijuhtide keskmise palga ja diislikütuse hinnamuutusi turul. Senises praktikas on ATL p 3.4 alusel vedaja tasu indekseerimine viinud vedaja tasu järjepideva suurenemise. Ainus põhjus, miks kaebaja protesteerib seekord vedaja tasu indekseerimise vastu, on see, et esmakordselt tingib statistiline valem vedaja tasu kahanemise võrreldes eelneva perioodiga. Isegi pärast kaebaja tasu indekseerimist 2021 I poolaastaks oleks kaebaja tasumäär 1,0267 EUR/lkm ikkagi pakkumuses esitatust (0.917 EUR/lkm) oluliselt suurem. See, et ATL p 3.4 valemi alusel vedaja tasu indekseerimine annab 2021 I poolaastal vedaja tasu mõneti vähendava tulemuse, ei anna veel alust väitmaks, et tegemist on vedajat ebamõistlikult kahjustava tüüptingimusega. Vastasel juhul tuleks teha tasaarvestus ka eelnevatel perioodidel kaebajale ATL p 3.4 indekseerimise tulemusena enam tasutud tasu eest, võrreldes kaebaja pakkumuses märgitud tasumääraga.
17.7.Kaebaja enda esitatud faktoloogiast nähtub üheselt, et vastustaja tagas kaebajale ärakuulamisõiguse realiseerimise. Kaebajale oli üheselt arusaadav, et tasu indekseerimine toimub ATL p-s 3.4 sätestatud valemi alusel, mis määratleb imperatiivselt vedaja tasu maksimaalse määra. Lisaks tuleb arvestada, et ATL p 3.4 imperatiivset sõnastust arvestades, oli kaalutlusõigus küsimuses, kas vedaja tasu indekseerida ATL p 3.4 alusel või mitte, sisuliselt redutseerunud nullini. Vedaja tasu indekseerimata jätmine läinuks vastuollu ATL p 3.4 regulatsiooniga ja oleks käsitatav ATL kui hankelepingu lubamatu muudatusena RHS § 123 lg 2 p 2 mõttes, kuna seeläbi muudetaks ATL majanduslikku tasakaalu vedaja kasuks hankelepingus sätestamata viisil. ATL p 3.4 määratleb kaalutlusõiguse piirid vedaja tasu indekseerimisel: vedaja tasu ei saa kunagi olla suurem kui ATL p 3.4 statistilise valemi järgi arvutatud arvväärtus, küll aga saab vedaja tasu indekseerimise tulemusena olla väiksem kui statistilise valemi järgi arvutatud arvväärtus, kui vedaja reaalsed kulud on suurenenud väiksemas ulatuses kui statistilise valemi järgi arvutatav ühistranspordiindeks.
17.8.Kaebaja võrdlus vedaja 2021. aasta reaalsete kuludega, mille pinnalt kaebaja väidab endale olevat tekkinud kahju, on asjakohatu, sest 2021. aastal toimunud kulude muutus ja suurenenud kulude hüvitamine saab kajastuda alles aastal 2022 ehk järgneva perioodi vedaja tasu indekseerimises. ATL täitmisel tekkinud suurenenud kütusekulude hüvitamiseks on kaebajale makstud lisaks indekseerimisele veel erakorralist hüvitist nii 2022 I (12 598 eurot) kui II kvartali eest (25 246 eurot). Seega on kaebaja väide kahju tekkimise kohta väär, sest 2021. aastal suurenenud kulud on saanud 2022 indekseerimise teel hüvitatud. Seadusandja ei soovinud ÜTS § 23 lg-s 2 panna hankijale kohustust tagada, et avaliku liiniveo lepingu järgi makstav tasu kataks tingimata kõik vedaja kulud. Seda kinnitab juba ühistranspordiseaduse algatamisel seaduseelnõu juurde kuuluv seletuskiri. Eelnõu §-s 23 on sätestatud vedaja kohustus pidada avaliku liiniveo teenuse tulude ja kulude arvestust eraldi kommertsliiniveo või muu ettevõtluse tuludest ja kuludest, et vältida ristsubsideerimist.
3-21-29
17.9.Vastustaja tegevus on Riigikohtu otsuses asjas nr 3-19-312 esitatud põhiseisukohtadega ühtiv. Kohtuasjas nr 3-19-312 soovis vedaja tasu statistilise valemi maksimaalsele piirmäärale vastavas summas, mitte seda ületavas summas, nagu kaebaja käesolevas kohtuasjas. Eelnev on oluline erinevus praeguse kohtuasja ja Riigikohtu lahendi nr 3-19-312 vahel. Ka kinnitab senine kohtupraktika, et hanketingimustes ettenähtud vedaja tasu indekseerimise mudeli eesmärk ei peagi olema vedajal tekkivate kõikide kulude katmine, vaid vedaja peab riigihankel pakkumust tehes arvestama nii hanketingimustes sätestatud vedaja tasu indekseerimise mudeli mõjuga kui ka võimalike muutustega majanduskeskkonnas (vt nt kohtuotsuseid asjades nr 3-18-752, 3-181047, 3-18-1031). Vastustaja tegevuse õiguspärasust on tunnustatud ka haldusasjades nr 3-21958, 3-21-601 ja 3-21-486 tehtud jõustumata kohtuotsustes.
17.10.Vaidluse all ei ole asjaolu, et indekseerimisperioodil on kaebaja kulud muutunud ja seda vedajast sõltumatutel põhjendatud asjaoludel, mida kinnitavad ka kaebaja esitatud aruanded. Vedaja kulude muutumine on tasu indekseerimise protseduuri eelduseks nagu Riigikohus on otsuses asjas nr 3-19-312 välja toonud. 2021 I poolaasta tasumäära määramisel sai vastustaja lähtuda vedaja reaalsetest kuludest ja ATL p 3.4 valemi statistilisest andmetest, mis näitasid ühistranspordisektori keskmiste kulude kahanemist ja mis tingis varasemast madalama LKM maksumuse. Vastustajale ei saanud olla teada ka asjaolu, milliseks kujunevad kaebaja reaalsed kulud tulevikus, sh võimalik kahjum ja selle suurus. Vedaja tasu indekseerimisel saabki aluseks võtta vaid eelneva indekseerimisperioodi vedaja reaalsed kulud ja ühistranspordisektori keskmised kulud lähtuvalt ATL p 3.4 valemist. Pealegi on kaebaja 2021. aastal saadud väidetav kahju küllaga hüvitatud 2022 vedaja tasu indekseerimisel, mille järgi sai kaebaja 2022. aastal 412 819,49 eurot rohkem kui 2021. aastal. Vastustaja on korduvalt selgitanud, et valem ei kajasta konkreetse vedaja kõiki reaalseid kulusid, vaid ATL p 3.4 lähtub ühistranspordisektori keskmistest kuludest indekseerimisperioodil. Euroopa Kohtu eelotsus asjas C-421/22 kinnitab vastustaja positsioonide õigsust, et vedaja tasu indekseerimise mudel ATL-s ei peagi vedaja kõiki reaalseid kulusid katma.
17.11.Kohus ei saa kohustada vastustajat maksmisele kuuluva ja vähem makstud toetuse vahe väljaarvutamiseks ja väljamaksmiseks, sest vastustaja peab kaalutlusõigust teostades kehtestama uue LKM maksumuse asjakohaseks ajavahemikuks ja toetuse summa kujuneb sellel alusel.
18.Kaasatud haldusorgani hinnangul on vastustaja tegevus olnud õiguspärane.
18.1.Kaebaja ja vastustaja vahel 29. juunil 2018 sõlmitud ATL muutmisega muudeti ATL p 3.5. Varasemaga võrreldes lepiti kokku, et LKM maksumust korrigeeritakse kaks korda kalendriaastas vedaja taotlusel või tellija enda algatusel. Vedaja esitab põhjendatud taotluse järgneva poolaasta liinikilomeetri maksumuse muutmiseks tellijale hiljemalt 1. novembriks ja
1.maiks. Juhul, kui liinikilomeetri maksumust muudetakse, siis võetakse see toetuse arvestamise aluseks vastavalt alates 1. jaanuarist järgmisel aastal ja 1. juulist samal aastal. ATL p 3.5 eesmärgiks on arvestada üldiste muudatustega majanduses, kaitstes ühelt poolt kaebajat, et tasu arvestaks inflatsiooniga ning teiselt vastustajat, kui majanduslanguse tõttu on mõju riigieelarvele. 29. juuni 2018 muudeti ka ATL p-i 2.5. nähes ette, et tellijale makstav toetuse suurus bussiliiniveo korraldamiseks igaks järgnevaks eelarveaastaks sõltub LKM maksumusest. LKM maksumus vormistatakse lepingu lisana pärast vastava aasta riigieelarve vastuvõtmist, arvestades ATL p-s 3.4 ettenähtud indekseerimist. Seega on ATL-s kajastatud valemisse konkreetselt sisse kirjutatud tarbijahinnaindeksi komponent. Indeksid tuleb arvesse võtta nii suurenemise kui vähenemise korral. Vastustajal oli ATL p 3.5 alusel õigus omal algatusel algatada indeksi arvutamine ja võtta see LKM maksumuse arvutamisel arvesse. ATL p 3.5 sõnastus ja senine praktika kinnitab seda. Asjaolu, et indekseerimise tulemusel LKM maksumus varasemaga võrreldes vähenes ei tähenda indekseerimise ja LKM arvutamise ebaõigsust või lubamatust. Kaebaja seisukoha aluseks võttes võiks ja saaks ka vastustaja
3-21-29 keelduda reaalsete kulude tõusul indeksit muutmast, kuna see tekitaks omakorda riigieelarvele täiendava koormuse. ATL p-s 3.4 sätestatud valemit arvestades ei ole kuidagi võimalik olukord, et LKM maksumuse piirmäära arvutamisel jäetakse LKM maksumuste muutumise indeks arvestamata. Indeksi mittearvestamine eeldaks ATL-i muutmist ega oleks riigihangete seadusega kooskõlas. Pealegi tingiks ATL selline tõlgendus pakkujate ebavõrdse kohtlemise ja konkurentsi piiramise, kuna hankelepingu võitja olukord võib peale hankelepingu muutmist muutuda soodsamaks.
18.2.Vastustaja teatas 17. detsembri 2020. a vastuskirjaga, et rakendab alates 2021 I poolaastast ATL-i täiendavas kokkuleppes sätestatud LKM maksumust. ATL-i täiendava kokkuleppe näol ei ole tegemist haldusaktiga, vaid ATL tingimuste täitmisega. ATL-i p-st 10 tulenevalt ei loeta ATL-le lisatavat iga-aastast lisa, millega täpsustatakse vastava aasta liinikilomeetri maksumust, ning tellija poolt sõiduplaanide ja veomahu muutmist, lepingu muutmiseks. Tellija poolt makstava toetuse suuruse arvutamise aluseks jäi terve lepingu kehtivuse ajal edukaks tunnistatud hinnapakkumuses toodud liinikilomeetri maksumus, mida saab muuta vaid ATL p-des 3.4 ja 3.5 sätestatu kohaselt.
18.3.Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses asjas nr 3-19-312 märgitud seisukohti arvestades on õiguspärane praktika, kus lähtutakse lepingu alusel põhimõttest, et uus liinikilomeetri maksumus ehk hind ei tohi ületada valemi järgi arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäära ning juhul, kui vedajate kulude muutumist kajastava nn kuluindeksi alusel arvutatav liinikilomeetri maksumus on väiksem, võetakse arvesse viimane. Kui rakendatakse liinikilomeetri hinna arvutamisel vedajate kulude muutust, siis on kaalutlemiseks võimalik analüüsida vedaja kulude muutuse põhjuseid ja avastades, et näidatud kulude muutus ei ole põhjendatud, rakendada kulude muutumise indeksit ainult põhjendatud muudatuste määras. Juhul, kui valemi alusel arvutatav liinikilomeetri hind kujuneb väiksemaks kui vedaja kuluindeksi alusel arvutatav liinikilomeetri hind, siis ei saa vedaja kuluindeksit kasutada. Nimetatud piirmäär ongi sel juhul edaspidi kasutatavaks maksimaalseks liinikilomeetri hinnaks. Selliselt on tehtud arvestused kõigis sama valemit sisaldavates ATL- des. Ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-421/22 kinnitab kaasatud haldusorgani tõlgenduse õigsust.
18.4.Kohus ei saa kohustada vastustajat maksmisele kuuluva ja vähem makstud toetuse vahe väljaarvutamiseks ja väljamaksmiseks, sest vastustaja peab kaalutlusõigust teostades kehtestama uue liinikilomeetri maksumuse asjakohaseks ajavahemikuks ja toetuse summa kujuneb sellel alusel.
KOHTU SEISUKOHT
19.Vaidluse all on Mittetulundusühingu Kagu Ühistranspordikeskus 17. detsembri 2020. a vastuskirja nr 4-1/110-3, millega otsustati vähendada kaebaja suhtes 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumust, õiguspärasus. Kaebaja palub selle kirja tühistada. Samuti palub kaebaja kohtul teha vastustajale ettekirjutus 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumuse uueks määramiseks ja maksmisele kuuluva ja vähem makstud toetuse vahe väljaarvutamiseks ja väljamaksmiseks. Asja lahendamisel on määrava tähtsusega, kuidas sisustada ATL-s liinikilomeetri maksumuse arvestuse kohta kehtestatud tingimusi, eelkõige ATL punkte 3.4 ja
3.5.Menetlusosalised on erineval seisukohal, kas vastustaja jättis liinikilomeetri maksumuse vähendamisel kaebaja kulude tegelikud muutused õigesti arvestamata ja kas tal oli õigus ühepoolselt alandada ATL p 3.4 alusel liinikilomeetri maksumuse piirmäärani olukorras, kus maksumuse alandamine ei pruukinud olla kaetud kaebaja tegelike kulude muutumisega.
20.Vaidlusaluse 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumuse vähendamise kirja esitamisel kehtisid asjakohase ATL p-d 3.4 ja 3.5 järgmises sõnastuses:
3-21-29 „3.4 Põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel saab toetuse arvestamise aluseks olevat vedaja pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumust lepingu kehtivusaja vältel muuta juhul, kui vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud, kuid lepingu kehtivuse aastal ei või liinikilomeetri maksumus olla suurem kui Statistikaameti, Maksu‐ ja Tolliameti andmete alusel alltoodud valemi järgi arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäär: Tt = (Ip × Tt-1) kus Tt - liinikilomeetri maksumuse piirmäär aastal t (eurot/km); Tt-1 - liinikilomeetri maksumus aastale t eelneval aastal (eurot/km); Ip -liinikilomeetri maksumuse muutumise indeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga. Ip = 0,37 DKp + 0,35 Pp + 0,16 THIp + 0,12, kus DKp - diiselkütuse hinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga; Pp - bussiettevõtete keskmise palga indeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga, selle puudumisel Statistikaameti vastav maismaatranspordi näitaja; THIp -tarbijahinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga. Periood p on IV kvartalist III kvartalini (01. oktoober kuni 30. september) kaasa arvatud (Näide: 2016. aasta liinikilomeetri maksumuse piirmäära arvutamiseks kasutatav liinikilomeetri maksumuse muutumise indeks (indeks Ip) leitakse perioodi 01.10.2014 kuni 30.09.2015 indeksi ja perioodi 01.10.2013 kuni 30.09.2014 indeksi jagamisel).“ „3.5 Liinikilomeetri maksumust korrigeeritakse kaks korda kalendriaastas vedaja taotlusel või tellija enda algatusel. Vedaja esitab põhjendatud taotluse järgneva poolaasta liinikilomeetri maksumuse muutmiseks tellijale hiljemalt 01. novembriks ja 1. maiks. Juhul, kui liinikilomeetri maksumust muudetakse, siis võetakse see toetuse arvestamise aluseks vastavalt alates
01.jaanuarist järgmisel aastal ja 01. juulist samal aastal.“
21.Analoogses sõnastuses ATL p 3. 4 sätestatud valemi alusel liinikilomeetri maksumuse vähendamise vaidluses asus Riigikohus 24. jaanuari 2024. a otsuses asjas nr 3-21-958 seisukohale, et ATL p 3.4 ei võimalda vastustajal ühepoolselt alandada liinikilomeetri maksumust liinikilomeetri maksumuse piirmäärani olukorras, kus maksumuse alandamine ei ole kaetud vedaja tegelike kulude muutusega. Asjaolust, et liinikilomeetri maksumus ei tohi tõusta üle piirmäära ei tulene alust vähendada liinikilomeetri maksumust pelgalt piirmäära vähenemisel ATL p 3.4 esimese lauseosa vastaselt, ilma et seda õigustaks vedaja tegelike kulude muutus. Liinikilomeetri maksumust ei või muuta rohkem, kui selle katab vedaja tegelike ja põhjendatud kulude muutus ning see tingimus kehtib ühtmoodi nii liinikilomeetri maksumuse suurendamisel kui ka vähendamisel. Riigikohus on varasemas praktikas märkinud, et vaidlusaluse lepingupunktiga sarnasest sättest ei tulene alust suurendada liinikilomeetri maksumust vedaja kulude ebaolulise suurenemise korral (Riigikohtu otsus asjas nr 3-19-312, p 28). Sama põhimõte kehib ka kulude vähenemisel, sest vastupidine lähenemine muudaks tegelike kulude muutumise tingimuse sisutuks, kuna praktikas muutuvad tegelikud kulud mingil määral alati. Vastustaja tõlgendus muudaks piirmäära indekseerimise sisuliselt liinikilomeetri maksumuse indekseerimiseks, tasu indekseerimises aga ei ole ATL pooled kokku leppinud. Seega saab indekseerida vaid piirmäära ning piirmäär ei mõjuta tasu iseseisvalt, vaid tasu võidakse erandlikult muuta ainult kulu tegeliku muutuse ulatuses. Seejuures tuleb silmas pidada, et kulude tegeliku vähenemise tingimus ei kehti tasu vähendamisel siis, kui vedaja jättis kasutamata võimaluse oma tegelikke kulusid vähendada põhjendamatutel ja temast endast sõltuvatel asjaoludel, kuid sellised asjaolud peab lähtuvalt ÜTS § 79 lg-st 2 ära näitama tellija, kellel on õigus nõuda sellekohaste andmete kontrollimiseks vedaja raamatupidamisdokumente. Samuti pole alust eeldada, et indeksites kajastatud makromajanduslike näitajate muutumisel osutub vedaja senine tegevus iseenesest ebatõhusaks
3-21-29 ja et vedajal on sel juhul alati võimalik vajalikul määral ja kohe korrigeerida enda ettevõtte kulusid. ÜTS § 23 lg‐st 2 ei tulene, et ATL alusel makstavad tasud peavad eranditult ja automaatselt katma kõik liiniveo kulud, kuid tasud peavad põhimõtteliselt katma peamised avaliku liiniveo kulud. Kuigi riigihanke võitnud vedaja peab kandma mõistlikku riski, ei ole ATL alusel toimuva liiniveo puhul kogu riski asetamine vedajale kooskõlas avalike ülesannete delegeerimise põhimõtetega ja määruse nr 1307/2007 tingimustega, sest riskide jaotus ei tohi olla ebaproportsionaalne. Samuti rõhutas Riigikohus, et seoses hankemenetlusega tuleb silmas pidada, et pakkumust tehes pidi kaebaja küll arvestama riske, mis tulenesid hankedokumentidest, kuid kui tasu jäika indekseerimist liinikilomeetri maksumuse piirmäära vähenemisel hankedokumendid ette ei näinud, siis ei pidanud kaebaja pakkumust tehes sellega ka arvestama. Tegelikest kuludest lähtumine ei tekita ülemäärast halduskoormust, sest ATL alusel toimuva liiniveo kulude üle peab vedaja pidama niikuinii eraldi arvestust (ÜTS § 23 lg 2 kolmas lause) ning riigil on toetuste kavandamisel seadusjärgne kohustus vedajate eelmiste aastate tegelikke liiniveokulusid toetuste kavandamisel arvestada (ÜTS § 26). RHS § 123 lg 1 p 2 piirab hinna muutmist poolte kokkuleppel, mitte ei kohusta hankijat ühepoolselt hinda alandama.
22.Riigikohtu hinnangul ei ole ATL alusel makstavat toetust põhjust käsitleda ka ennatliku riigiabina. Üldist majandushuvi pakkuva teenuse eest makstavat hüvitist on alust pidada riigiabiks siis, kui see ei vasta ühele neljast Altmarki kriteeriumist. Sellise olukorraga pole ATL puhul tegemist. Altmarki teise kriteeriumi järgi peavad tasu väljaarvutamise parameetrid olema objektiivsed või läbipaistvad ning kolmanda kriteeriumi järgi ei tohi hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit. Määruse nr 1370/2007 art 4 lg 1 p b alapunkt i ei tähenda, et tellijal ei tohi tasu muutumisel olla vähimatki otsustusruumi, küll aga peavad kaalumisel arvestatavad asjaolud olema määratletud, objektiivsed ja läbipaistvad. ATL p 3.4 nõuded, et tasu muutmine peab vastama tegelike, vedajast mittesõltuvate ja põhjendatud kulude muutumisele, on määratletud, objektiivsed ja läbipaistvad. Tegelikest ja põhjendatud kuludest ning mõistlikust kasumist lähtumine on üks tingimus, mis peab olema täidetud, et hüvitist ei saaks käsitada konkurentsi kahjustava või ähvardava soodustusena ning kokkuvõttes riigiabina (Euroopa Kohtu otsus C-280/00 (Altmark Trans), p 92). ATL p 3.4 ei ole vastuolus EL õigusest tulenevate reeglite ja põhimõtetega, mis puudutavad riigiabi andmist üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas.
23.Eelviidatud Riigikohtu seisukohad on asjakohased ka praeguse vaidluse lahendamisel, sest vaidluse all on sisuliselt samas sõnastuses ATL p-d 3.4 ja 3.5 kui haldusasjas nr 3-21-958. ATL alusel liinikilomeetri maksumuse muutmiseks ei andnud alust pelgalt tarbijahinnaindeksi ega ühistranspordi hinnaindeksi muutumine, vaid vedaja tegelike kulude muutumine, mida vastustaja ei ole arvestanud. Vastustaja on sisuliselt piirmäära indekseerimise kaudu asunud liinikilomeetri maksumust indekseerima, milleks kehtiv ATL võimalust ei anna. ATL järgi indekseeritakse vaid piirmäära ning piirmäär ei mõjuta tasu iseseisvalt, vaid tasu võidakse erandlikult muuta ainult kulu tegeliku muutuse ulatuses. Vastustaja on 12. jaanuari 2024. a täiendava seisukoha punktis 2 ka selgelt väljendanud, et vaidluse all ei ole asjaolu, et indekseerimisperioodil on kaebaja kulud muutunud ja seda vedajast sõltumatutel põhjendatud asjaoludel, mida kinnitavad ka kaebaja esitatud aruanded. Ilmselgelt ei ole vastustaja aga ka praeguses asjas liinikilomeetri maksumuse alandamisel arvestanud kaebaja tegelike kulude muutumisega, sest vastustaja eksliku tõlgenduse kohaselt ei olnud kaebaja kulude tegeliku muutumise määr üldse relevantne. Ka ei ole vastustaja näidanud, kas kaebaja kulud on põhjendamatult suured ning kuidas tema reaalsete kulude muutumist on liinikilomeetri maksumuse hindamisel arvestatud. Vedaja kulusid liinikilomeetri kohta mõjutab lisaks ka
3-21-29 läbisõidetud kilomeetrite arv, mitte ainult sisendite hinnad. Vastustaja tõlgendus ATL-le ning liinikilomeetri maksumuse arvestamisele ei ühti eelviidatud Riigikohtu otsuses kajastatud seisukohtadega ning vastustaja ei ole kontrollinud sedagi, kas vedaja on ehk jätnud kulud põhjendamatult vähendamata. Asjaolu, et Euroopa Kohtu hinnangul (eelotsus C-421/22) ei ole iseenesest määrusega nr 1370/2007 vastuolus ka selline hüvitamise kord, mis teenuste riigihanke raames ning avatud, läbipaistva ja mittediskrimineeriva hankemenetluse tulemusel ei pane liikmesriigi pädevatele asutustele kohustust maksta avaliku teenindamise kohustusega reisijateveoteenuste osutajale täielikku hüvitist, mis perioodilise indekseerimise teel katab kogu selle teenuse haldamise ja osutamisega seotud kulude suurenemise, mis ei ole tema kontrolli all, ei ole selle asja lahendamisel oluline, sest praegusel juhul on poolte õigusi reguleerivas ATL-s lepitud kokku teisiti. Kuna kaebaja kulude tegeliku muutuse ulatust ei ole vastustaja ATL p 3.4 ebaõige sisustamise tõttu arvesse võtnud ja seda täpselt ka kindlaks teinud, siis on vastustaja teinud 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumuse vähendamise kindlaks ebaõigesti, mistõttu on vastustaja 17. detsembri 2020. a vastuskiri nr 4-1/110-3 õigusvastane ja kuulub tühistamisele.
24.Kaebaja on esitanud ka kohustamisnõude, kuigi kaebuse terviktekstis märgib selle kohta jätkuvalt heastamiskaebus. Tartu Ringkonnakohtu seisukoht, et tegemist on kohustamisnõudega ja selles vallas on kaebuse muutmine põhjendatud, on halduskohtule siduv. Seega lähtub halduskohus praeguse asja lahendamisel Tartu Ringkonnakonnakohtu 16. juuni 2023. a määruses (eelkõige p-d 15, 18, 19, 21 ja 23) väljendatud seisukohtadest, et kaebaja on esitanud lisaks tühistamisnõudele kohustamisnõude ning vastavas osas tuleb kaebuse muutmine vastu võtta. HKMS § 41 lg 3 näeb ette, et kohustamiskaebuse rahuldamisel võib kohus kohustada vastustajat nii haldusakti andma või toimingut tegema kui ka haldusakti andmist või toimingu tegemist uuesti otsustama ehk teha definitiivse või indefinitiivse ettekirjutuse (HKMS § 41 lg 3, vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 24. novembri 2021. a otsus asjas nr 3-18-2420, p 18). RVastS § 6 lg 5 kohaldamisel tuleb silmas pidada, et kohtu tehtav definitiivne ettekirjutus on halduse kaalutlusõiguse korral erandlik meede, mis välistab haldusorgani poolt asjaolude täiendava kaalumise ning sellise ettekirjutuse tegemisel peab kohus olema veendunud, et ette kirjutatud lahendus on konkreetseid asjaolusid arvesse võttes nii haldusorgani, menetlusosaliste kui ka võimalike kolmandate isikute jaoks ainuvõimalik. Kohus ei võta seetõttu seisukohta, milline on õige liinikilomeetri maksumus 2021 I poolaastaks, sest see eeldab kaebaja reaalsete kulude sisulist hindamist ja haldusmenetluses liinikilomeetri maksumuse uut hindamist. Saadud tulemusest sõltub ka kaebajale eelduslikult vähemmakstud tasu täpne suurus. Kohus ei saa astuda haldusorgani asemele ega sisuliselt hinnata otsustamisel asjassepuutuvaid asjaolusid (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 27. mai 2015. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-15 (p 26), Tartu Halduskohtu 25. jaanuari 2023. a otsus asjas nr 3-22-1812 (p 22)). Kohustamisnõude lahendamisel tuleb lisaks silmas pidada tühistamiskaebuse piire, sest sellega on seotud ka kohustamisnõude ulatus (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 16. juuni 2023. määrust selles asjas, p 19). Praegusel juhul puudutab tühistamisnõue 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumust ning sellega tuleb kohustamisnõude lahendamisel arvestada, sest 2021 II poolaastat puudutavas osas on vastustaja teinud eraldi otsuse ja see on vaidlustatud haldusasjas nr 3-21-1641 (peatatud). Seetõttu rahuldab kohus kaebaja kohustamisnõude nii, et kohustab vastustajat määrama kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates kindlaks 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumuse ning kui sellest tulenevalt muutub kaebajale makstav toetuse suurus asjakohasel ajavahemikul, siis välja arvutama täiendavalt tasumisele kuuluva summa ja otsustama täiendava tasu väljamaksmise. Kohus juhib vastustaja tähelepanu sellele, et 2021 I poolaasta liinikilomeetri maksumus võib jääda ka 2020 II poolaasta tasemele, kui selle muutmiseks aluseid ei esine. Kui määratav 2021 I poolaasta LKM maksumus on tühistatud LKM vähendatud maksumusest suurem, siis on ilmselge, et kaebajale on selle poolaasta eest
3-21-29 makstud tasu lubatust vähem. HKMS § 41 lg 3 kohaselt tähendab definitiivse ettekirjutuse asemel indefinitiivse ettekirjutuse tegemine samuti kaebuse täielikku rahuldamist.
25.Eeltoodust tulenevalt rahuldab kohus Aktsiaselts Hansa Bussiliinid kaebuse täies ulatuses.
26.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kuna kohus rahuldab kaebuse, jäävad vastustaja ja kaasatud haldusorgani menetluskulud nende endi kanda. Kaebaja palub vastustajalt välja mõista menetluskulud kogusummas 23 574,92 eurot (tasutud riigilõiv ja õigusabikulud ilma käibemaksuta). HKMS § 109 lg-st 6 tulenevalt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Vastustaja hinnangul on kaebaja menetluskulud ilmselgelt ülepaisutatud. Kohus nõustub vastustajaga. Võrreldes vastustaja menetluskulude suurusega (12 485,50 eurot, mis sisaldab ka käibemaksu) on kaebaja õigusabikulud oluliselt suuremad, samuti on tema esindaja töötundide arv ligikaudu 2,5 korda vastustaja esindaja ajakulust suurem (159 tundi vs 61 tundi). Analoogses haldusasjas nr 3-21958 mõistis Riigikohus tolles asjas kaebajaks olnud isikule kolme kohtuastme menetlusega seonduvalt põhjendatud menetluskuludena välja 15 000 eurot, sellest ligikaudu 1/3 moodustas seega halduskohtu menetluses kantud kulud. Tolles asjas oli kaebaja kantud menetluskulude summa kolme kohtuastme peale kokku ligikaudu 21 000 eurot. Praeguses asjas on senises menetluses kaebaja kantud menetluskulude kogusumma märgatavalt kõrgem. Kohus arvestab, et praeguse haldusasja mahukus ja keerukus on tavapärasest mõnevõrra kõrgem, samuti on menetlusega seonduvalt esinenud kaebajal vajadus esitada määruskaebusi, sh kaebuse muutmise tõttu. Menetluskulude suurust mõjutas mõnevõrra ka kohtu algatusel uue tervikteksti nõudmine kaebajalt. Siiski ei ole analoogse haldusasja menetluskulusid arvestades võimalik pidada käesolevat haldusasja oma mahult ja keerukuselt haldusasjaga nr 3-21-958 võrreldes oluliselt raskemaks. Seetõttu on kohtu hinnangul kaebaja kantud menetluskulu kogusumma ülemääraselt kõrge ning selle täies ulatuses vastustajalt välja mõistmine põhjendamatu. Kohtu hinnangul on asja mahukust, keerukust ning menetluses tehtud menetlustoiminguid arvestades kaebaja põhjendatud menetluskuluks halduskohtus kokku 7500 eurot (sisaldab ka tasutud riigilõivu) ning see tuleb Mittetulundusühingult Kagu Ühistranspordikeskus kaebaja kasuks välja mõista. Kuna kaebaja on käibemaksukohustuslane ja ta pole esitanud kinnitust, et tal puudub sisendkäibemaksu mahaarvamise õigus, siis pole õigusabikulude koos käibemaksuga väljamõistmiseks alust ning summa menetluskulu tuleb mõista välja ilma käibemaksuta. Ülejäänud kaebaja menetluskulud jäävad tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Juhan Siider
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.