Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 29. september 2022, Tartu 3-21-596
Haldusasi
X, Ye ja Zi kaebus Tartu Ülikooli senati 27. novembri 2020. a määruse nr 14 tühistamiseks osas, millega muudeti Tartu Ülikooli õigusteaduse magistriõppe sessioonõpe täiskoormuselt osakoormusele
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsus X, Y ja Zi apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebajad X, Y ja Z Vastustaja Tartu Ülikool volitatud esindaja Martin Pärn
RESOLUTSIOON
1.Jätta X, Y ja Zi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 22. novembri 2021. a otsus muutmata.
2.Jätta kaebajate apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 31. oktoober 2022.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X, Y, A ja Z esitasid Tartu Halduskohtule kaebuse Tartu Ülikooli senati 27. novembri 2020. a määruse nr 14 peale osas, millega viidi Tartu Ülikooli õigusteaduse magistriõppe sessioonõpe täiskoormuselt osakoormusele. A hiljem loobus kaebusest. Kaebajad selgitasid, et kõrgharidusseaduse (KHaS) § 16 lg 1 järgi on eestikeelse õppekava alusel õppimine üliõpilase jaoks tasuta juhul, kui ta õpib täiskoormusega ja täidab kumulatiivselt igal semestril nõutava õppemahu. Vähendades täiskoormusel õppekohtade arvu ja viies need osakoormusele saab vastustaja nõuda tudengitelt õppetasu. Kaebajad ei nõustunud, et õigusteaduse õppimine täiskoormusel ei oleks võimalik või oleks ebamõistlik õppekava spetsiifikat silmas pidades. Õigusteaduskonna nõukogu on aga korduvalt rõhutanud, et osakoormusele tõstmise eesmärk on õigusteaduskonna majandusliku seisu parandamine ja õppejõudude palkade tõstmine. Sellise eesmärgi saavutamine KHaS § 14 lg-s 4 sätestatud volitust kasutades on väär ja meelevaldne.
Vastuvõtueeskirjaga kaob üliõpilastel võimalus õppida õigusteaduse magistrantuuri sessioonõppes täiskoormusega ehk tasuta õppekaval ning nimetatud õppekaval õppimise eest tuleb tasuda 10 680 eurot. See rikub kaebajate põhiseaduse (PS) §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust. Vaidlustatud määruse alusel koheldakse ühise soomõiste alla mahtuvaid isikuid ebavõrdselt osas, mis puudutab õigusteaduskonna magistriõppe sessioonõppe osakoormusele muutmist täiskoormusega õpet võimaldamata. Kaebajad on uue vastuvõtukorraga pandud olukorda, kus nad peavad väga lühikese etteteatamisajaga leidma rahalised vahendid õppetasude maksmiseks järgneva õppeperioodi jooksul. See rikub tudengite õiguspärast ootust, minnes vastuollu sellega, mille õiguskord haldusaktide andmiseks ette näeb. Kaebajatel on tekkinud õiguspärane ootus lõpetada õpinguid just magistriõppe ja mitte bakalaureuseõppega. Vaidlustatud määrus on ka formaalselt õigusvastane, sest selle vastuvõtmisele ei eelnenud korrektset haldusmenetlust. Vastustaja leidis vastuses vaidele, et kaebajate esitatud vaie ei kuulu läbivaatamisele. Sellega on vastustaja ületanud talle HMS §-s 85 antud volitusi. Vastustaja on ületanud HMS § 84 lg-des 1 ja 2 sätestatud vaide läbivaatamise tähtaegu. Vastustaja on rikkunud HMS § 56 lg-s 1 sätestatud põhjendamiskohustust.
2.Vastuses kaebusele vaidles vastustaja kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitas, et õigus ja kohustus kehtestada kõrgharidustaseme õppesse vastuvõtueeskiri tuleneb KHaS § 13 lg-st 1. Säte annab vastustajale laialdase kaalutlusruumi. Õigusteaduse magistritaseme sessioonõppe viimine osakoormusesse ning sessioonõppes õppetasu kehtestamine ei riku kaebajate õigust haridusele. Senine õigusteaduse magistriõppe korraldus, kus õppesse vastuvõtt on toimunud õppekohaga nii Tallinnas kui ka Tartus ning täiskoormusega ja tasuta õpet on korraldatud nii päeva- kui ka sessioonõppes, on riigi ebapiisava rahastuse tõttu problemaatiline. Vastustaja ei ole ületanud KHaS § 14 lg-st 1 ja § 14 lg 4 p-st 1 tuleneva volituse piire. Ülikool pakub õigusteaduse magistriõppes õpet nii täiskoormusel kui osakoormusel ning õppida soovijal on võimalik valida kandideerimiseks enda vajadustele ja võimalustele vastav alternatiiv. Õigusteaduskonna nõukogu on võtnud põhimõttelise suuna, et edukamad magistriastme sessioonõppe tudengid hakkavad saama teaduskonna eelarvest makstavat stipendiumit, mis katab õppetasu kas täielikult või osaliselt. Seega on üliõpilastel hea õppeedukuse korral jätkuvalt võimalik ka sessioonõppes õppida sisuliselt õppetasuta või makstes tasu üksnes osaliselt. Vastuvõtueeskiri on kooskõlas riigi ja vastustaja vahel sõlmitud halduslepinguga. Halduslepingu kohaselt on vastustaja kõrgharidustaseme õppe tõhusaks korraldamiseks õigustatud läbi viima osakoormusega õpet õigusteaduse bakalaureuse- ja magistriõppe õppekavadel tingimusel, et õppekavadel säilib täiskoormusega päevaõpe (p 3.2.5). Vastuvõtueeskirjaga kehtestatud reeglid ei kohtle kaebajaid ühegi tunnuse alusel ebavõrdselt. Vastustaja ei saa kehtestada eraldi tingimusi eelmisel õppeastmel õppivatele üliõpilaskandidaatidele ja isikutele, kes on eelmise õppeastme juba varem läbinud. Kui keegi kaebajatest peaks edukalt kandideerima õigusteaduse magistriõppesse sessioonõppe vormis ning selle tagajärjel peaks tekkima kohustus tasuda õppetasu, siis ei ole sellise kohustuse tekkimine omandipõhiõiguse piiramine.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
3.Tartu Halduskohus jättis 22. novembri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata.
4.Halduskohus selgitas, et kaebajad saaksid vaidlustada vaide läbivaatamata jätmise otsust üksnes juhul, kui see rikuks eraldiseisvalt kaebajate õigusi. Sellistest õiguste rikkumisest ei ole kaebajad kohut teavitanud.
5.Vastuvõtueeskirja järgi oli 2021/2022. õppeaastaks õppima asumiseks võimalik kandideerida õigusteaduse magistriõppekavale kolmel erineval moel: 1) päevaõppesse õppimiseks täiskoormusega õppe asukohaga Tartus (lisa 2 p 2.2.1), 2) sessioonõppesse õppimiseks osakoormusega õppe asukohaga Tartus (lisa 2 p 4.2.2) ja 3) sessioonõppesse õppimiseks osakoormusega õppe asukohaga Tallinnas (lisa 2 p 4.2.3). KHaSiga ei ole vastuolus olukord, kus magistriõppe sessioonõpe toimub vaid osakoormusel ning täiskoormusega õpet on õigus valida päevaõppes. KHaS § 13 lg 1 andis ülikoolile õiguse kehtestada vastuvõtutingimused. Seejuures on kõrgkoolil vastuvõtutingimuste kehtestamisel suur kaalutlusruum ja tingimuste kehtestamine üheks õppeaastaks ei pruugi tähendada seda, et samad tingimused jäävad kehtima järgnevatel õppeaastatel. Vastuvõtueeskirja üliõpilaste vastuvõtuks esimesse ja teise õppeastmesse kehtestab senat eraldi igaks õppeaastaks. Seega ei saa ülikooli sisseastuja tugineda õigustatud ootusele, et kord juba kehtestatud vastuvõtutingimused jäävad muutumatuna püsima.
6.Tasuline kõrgharidus mõjutab noorte majanduslikku olukorda ning vastuvõtueeskirjaga tasulise õppe sisseviimisel üliõpilase finantsseis halveneb. Seega võis vastuvõtueeskiri rikkuda kaebajate õigust edasiõppimiseks (õigus haridusele). Kaebeõigust ei välista ka asjaolu, et ülikoolil on suur otsustusvabadus ja enesekorraldusõigus. Seadus nõuab eestikeelse päevaõppe põhimõttel antava kõrghariduse tasuta andmist, s.t õppetasu kehtestada ei tohi (KHaS § 16 lg 1). Riigikohtu üldkogu on pidanud põhiseaduspärasteks seadusemuudatusi, mille eesmärgiks oli majanduslangusest tingitud riigieelarve puudujäägi vähendamine ning seeläbi riigi osutatavate avalike teenuste mahu vähendamise pidurdamine (vt Riigikohtu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09 p 105 jj). Tartu Ringkonnakohus on 12. mai 2015. a otsuses asjas 3-14-394 p-s 17 eelnevat üldkogu arvamust aluseks võttes seisukohal, et ka Tartu Ülikooli õigusteaduskonna finantsseisu halvenemine võib iseenesest olla soodustuste andmise senise korra karmistamise ning avatud ülikoolis õppivatele üliõpilastele seni päevases õppes õppivate üliõpilastega võrreldes võimaldatud lisasoodustuse kaotamise legitiimne põhjendus.
7.Kaebajad on vastustajale ette heitnud ka ärakuulamata jätmist. Kuid nii kaebaja kui vastustaja esitatud materjalidest nähtub, et tudengid olid osakoormusõppe tasuliseks muutmise teemasse kaasatud. Nii nähtub 28. oktoobri 2020. a tudengite pöördumisest (pöördumisele on alla kirjutanud ka kaebajad Y ja X), et üliõpilased olid teadlikud, et õigusteaduskonna nõukogu eesmärk on kaotada võimalus läbida õigusteaduskonna magistriõppe õppekava sessioonõppes täiskoormusel ning tasuta. Tudengite esindajad oli kaasatud mitmesse koosoleku vormis toimunud arutelusse sellel teemal.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
8.Kaebajad esitasid apellatsioonkaebuse, milles taotlevad Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuses selgitavad kaebajad, et täiskoormusel ja osakoormusel õppimine KHaS järgi sõltub sellest, kui suure osa õppekavas ettenähtud õppe mahust tudeng aasta lõpuks täidab. Valiku, kas õppida täis- või osakoormusel peab saama ülikooli sisse astudes teha üliõpilane (KHaS § 14 lg 5). Vaidlustatud haldusaktiga rikutakse kaebajate subjektiivset õigust õppida magistriõppes täiskoormusel ehk tasuta, samuti omandi- ning võrduspõhiõigust ning õiguspärast ootust. Kõrgharidusseaduse seletuskirja järgi on kõrgharidus astmeline süsteem, mis eeldab, et esimesele (bakalaureuseastmele) järgneb teine (magistriõppe) aste ja alles seejärel saab rääkida tööturule sisenemiseks vajalikest õigusteaduse alaste erialaoskuste ja -teadmiste tasemest. Seega pidi kohus hindama haldusakti õiguspärasust, pidades silmas ka selle vastavust järjepideva astmelise kõrgharidussüsteemi ning eesmärgistatud õppe nõudele. Halduskohus jõudis aga ekslikule järeldusele, nagu oleks ülikoolil õigus igal aastal muuta täis- või osakoormuse kohtade arvu,
sõltumata üliõpilase õppima asumisel tehtud valikutest. Sessioonõpe on koos päevaõppega õppevorm, mitte õppekoormus, seejuures õppekoormus on kas täis- või osakoormus. Koormuse valikuvabadus peab säilima mõlemas õppevormis, s.t. nii päeva- kui sessioonõppes ning selle on kohus jätnud tähelepanuta. Valiku, kas õppida täis- või osakoormusel peab saama ülikooli sisse astudes teha üliõpilane (KHaS § 14 lg 5). Ülikoolil tulnuks kaaluda rahalise puudujäägi katte leidmisel teisi alternatiive ja leida lahendus ja õiguslik alus, mis riivaks üliõpilaste subjektiivseid õigusi vähem. Volituse korraldada õpe vaid osakoormusel, annaks vastustajale mitte KHaS § 13 lg 1, nagu osutas halduskohus, vaid KHaS § 14 lg 4. Samas ei ole KHaS § 14 lg 4 eesmärk luua kõrghariduskoolile tagaust tasulisele kõrgharidusele naasmiseks. Volitusnormi piiride ületamise argumenti kohus käsitlenud ega hinnanud aga ei ole. Kui ülikool otsustaks kõik oma õppekavad samal viisil ning sama volitusnormi rakendades üle viia osakoormusele ning nõuaks õppe eest õppetasu, siis oleks kõrghariduse omandamine Eestis muutunud tasuliseks. Selline olukord oleks aga ilmselgelt vastuolus Eestis kehtiva kõrgharidussüsteemi ning KHaS-st tulenevate põhimõtetega. Käesoleva vaidluse kontekstis tuleb õiguspärast ootust mõtestada selliselt, et juba õigusteaduskonnas õpet alustanud üliõpilased peavad saama oma õpingud lõpetatud samadel üldistel kõrghariduslikel tingimustel. Halduskohus ei ole hinnanud kaebajate omandi- ja võrdsuspõhiõiguse rikkumist ega põhjendamiskohustuse rikkumist. Põhjendamiskohustuse rikkumine vastustaja poolt tingib haldusakti tühistamise, kuna vastustajale ei saa ette heita mitte pelgalt ebapiisavat põhjendamist, vaid vastustaja on põhjendamiskohustuse jätnud täies ulatuses täitmata.
9.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Tartu Ülikool apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja hinnangul on halduskohus analüüsinud vastustaja tegevuse vastavust põhiseadusele. Halduskohus on järeldanud, et vastuvõtueeskirjal on oma mõju üliõpilaste finantsseisule, kuid muudatused on õiguspärased ja kooskõlas eesmärgiga, milleks on kvaliteetse õigushariduse andmine. Ebaõige on kaebajate arusaam, et õiguspärase ootuse põhimõtte järgi peaks õigusteaduskonnas õpet alustanud üliõpilastel olema õigus jätkata õpet samadel tingimustel magistriõppes. Bakalaureuse- ja magistritaseme õppekavad on erinevad oma eesmärkidelt ja õpiväljunditelt (vt KhaS § 5 lg 1 ning § 6 lg 1). Bakalaureuse tasemel käesoleval ajal õppivatele üliõpilastele ja bakalaureuseõppe varem lõpetanutele erinevate vastuvõtu tingimuste seadmine ei oleks aktsepteeritav ka selle tõttu, et see seaks kandidaadid ebavõrdsesse olukorda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Halduskohus on põhjendatult jätnud kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, jättes põhjendused kordamata HKMS § 201 lg 4 alusel. Apellatsioonkaebuses ei sea kaebajad kahtluse alla halduskohtu otsuse põhjendusi ja järeldusi vaidemenetluse ja kaebajate vaide läbi vaatamata jätmise mõju kohta asja sisulisele lahendamisele. Täpsemalt leidis halduskohus, et vastustaja võimalikud minetused vaidemenetluses ei mõjuta kaebajate õigusi ja kohustusi iseseisvalt, lahus vaidlustatud haldusaktist tulenevast kaebajate õiguste ja kohustuste riivest. Ringkonnakohus seda küsimust täiendavalt ei analüüsi. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.
11.Kaebajate hinnangul on neil KHaS § 6 lg-st 2 ning § 14 lg-test 1, 4 ja 5 tulenev subjektiivne õigus õppida magistriõppes täiskoormusel (tasuta), s.t muu hulgas valida õppimisel täis- või
osakoormus sõltumata sellest, kas õpitakse päevases õppes või sessioonõppes. Kuna vastustaja otsustas loobuda täiskoormusega õppe võimaldamisest sessioonõppes, siis rikub vaidlustatud haldusakt kaebajate omandiõigust, võrduspõhiõigust ja õiguspärast ootust. Ringkonnakohus kaebajatega ei nõustu.
12.Põhiseaduses §-s 37 on sätestatud igaühe õigus haridusele. Vaidlust ei ole selles, et see õigus hõlmab muu hulgas õigust kõrgharidusele ning isiku vabadust valida, millises valdkonnas ta soovib hariduse omandada. Kohtupraktika on juhindunud PS § 37 regulatsioonist ja selle kohta antud Riigikohtu selgitusest1, et haridustasemest sõltuvalt erinevad selle põhiõiguse ulatus ja avaliku võimu positiivne tegutsemiskohustus – mida kõrgem haridustase, seda suuremad on lubatavad piirangud ja seda väiksemad avaliku võimu kohustused. Riik ei ole kohustatud võimaldama kõrghariduse omandamist piiramata ulatuses ning piirangute piisavaks õigustuseks võivad olla ka finantskaalutlused ja ülikooli efektiivse funktsioneerimise vajadus ning ülikooli autonoomia. Seega ei ole kaebajate õigus omandada kõrgharidust õigusteaduses kaitstud samaväärselt õigusega omandada üldharidus. Muu hulgas ei näe põhiseadus erinevalt üldharidusest kõrghariduse osas ette kohustust võimaldada tasuta õpet ega keela piirata kõrgharidusõppesse vastuvõttu. Samas hõlmab PS §-st 37 tulenev õigus haridusele kõrghariduse osas siiski ka sellega seonduvad kaebajate poolt esile toodud aspektid, s.o mõju isikute varalistele õigustele (omandiõigusele) ning isikute võrdse kohtlemise nõude haridusele juurdepääsu võimaldamisel. Kaebuse lahendamisel on need asjaolud olulised kaebajate õiguste riive õiguspärasuse hindamisel.
13.Vastavalt KHaS § 14 lg-le 1 saab kõrgharidustaseme õppes õppida täis- või osakoormusega. Kõrgharidustaseme õppel on kolm astet: bakalaureuseõpe ja rakenduskõrgharidusõpe, magistriõpe ning doktoriõpe (KHaS § 3 lg 1). Seadusandja on kõrgharidustaseme õppe iga astet käsitanud iseseisva osana kõrgharidusest. Nii on KHaS §-des 5 kuni 9 selgitatud ja defineeritud kõrgharidustaseme õppe iga astet eraldi. Erandina on KHaS §-s 7 nimetatud need erialad, millel õpe korraldatakse integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppena. Sättes loetletud erialadel ei ole bakalaureuse- ja magistriõpe eraldatud, õppekava maht on määratud kahele astmele tervikuna ning eraldi vastuvõttu magistriõppesse ei toimu. Õigusteadus ei kuulu KHaS § 7-s nimetatud erialade hulka. Õigusteaduses kõrghariduse omandamine toimub üldregulatsiooni alusel. Õigusteaduses on kõrgharidustaseme õppe astmed eraldatud ning magistriõppesse kandideerimise eelduseks on bakalaureusekraad või sellele vastav kvalifikatsioon (KHaS § 12 lg 2). Seadus paneb ülikoolile õiguse ja kohustuse kehtestada õppesse vastuvõtu tingimused arvestades kõrgharidustaseme õppe astemete eraldatust (KHaS § 13 lg 1). Vastavalt ei saa üliõpilane bakalaureuse õppesse asumisel ega selle kestel eeldada, et tal on igal juhul võimalik jätkata õpinguid magistriastmes või teha seda samadel tingimustel nagu bakalaureuseõppes. Kehtiv õigus ei reguleeri seejuures, millisel arvul õppekohti peab ülikool erinevatel kõrgharidusõppe astmetel looma ega näe ette, et õppekohtade arv järgneval õppeastmel ei võiks olla väiksem. Seega ei olnud ülikoolil iseenesest keelatud vähendada õigusteaduse magistriõppes õppekohtade arvu vastustaja poolt esile toodud põhjustel, s.o eesmärgiga suurendada ülikooli tulusid ja/või tagada õppe jätkumine ning selle kvaliteet. Nendel asjaoludel ei näe ringkonnakohus alust järeldada, et ülikool vaidlustatud määrusega oleks lubamatult halvendanud kaebajate õiguste ja kohustuste tasakaalu õigusteaduses kõrghariduse omandamisel. Vastustaja ei muutnud kaebajate kahjuks tingimusi bakalaureuseõppes ning kaebajad said lõpetada õpingud sellel astmel olemasolevatel tingimustel. Kaebajate õiguspärane ootus ei hõlma, et neile oleks tagatud samade või sarnaste tingimuste rakendamine kõrgharidustaseme õppe järgmises astmes ega seegi, et järgmise õppeastme tingimusi ei muudetaks bakalaureuseõppe läbimise ajal. Kaebajad ei väida, et vaidlustatud muudatuste tõttu oleks nad kaotanud võimaluse hariduse omandamiseks järgmises õppeastmes. Tegelikult ei olnud
Vt RKHK 4. märtsi 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-68-12 (p 13).
kaebuse esitamise ajal selge seegi, kas muudatustel on negatiivne mõju kaebajate varalistele õigustele, s.t kas kaebajad võetakse vastu magistriõppesse ning kas õpingud on nende jaoks tasuta või tuleb magistriastmes õppimise eest tasu maksta.
14.Kaebajate põhiväite kohaselt rikub vastustaja vaidlustatud määrusega kohustust tagada kõrgharidustaseme õppes võimalus õppida täis- või osakoormusega (KHaS § 14 lg 1). Kaebajate hinnangul võib sellest nõudest kõrvale kalduda üksnes KHaS § 14 lg-s 4 toodud tingimustel ja normis antud volituse alusel. Kuna õigusteaduse magistriõppe osas KHaS § 14 lg-s 4 nimetatud eeldusi ei esine, siis on vastustajal jätkuvalt kohustus võimaldada täis- ja osakoormusega õpet nii päevases õppes kui ka sessioonõppes. Seejuures vaatavad kaebajad aga mööda sellest, et kuigi KHaS § 14 lg 1 nõuab täis- või osakoormusega õppimise võimaldamist, ei sea säte täiendavaid nõudeid täis- ja osakoormusega õppe korraldamise kohta. Seaduses ei ole kasutatud mõisteid päevane õpe ja sessioonõpe ega pandud ülikoolidele kohustust pakkuda nii täis- kui ka osakoormusega õppimise võimalust samaaegselt päevases õppes ja sessioonõppes. Vaidlust ei ole selles, et päevase õppena mõistetakse tavapäraselt tööpäevadel päevasel ajal toimuvat kontaktõpet ning sessioonõppena nädalalõppudel kontsentreeritud tsüklitena toimuvat kontaktõpet. Iseenesest on õige, et KHaS § 14 lg 5 annab üliõpilasele õiguse otsustada kõrgkooli astudes, kas ta õpib täis- või osakoormusega ning sama paragrahvi kuues lõige näeb ette korra, et alates teisest õppeaastast viiakse üliõpilane täiskoormusega õppest üle osakoormusega õppesse või vastupidi, lähtudes sellest, kui suures mahus on ta igal õppeaastal kumulatiivselt õppekava täitnud. Kuid ka neist sätetest ei tulene, et valik täis- ja osakoormusega õppe vahel ei võiks samaaegselt tähendada valikut päevase ja sessioonõppe vahel.
15.Seadus ei keela ülikoolil täita täis- ja osakoormusega õppe võimaldamise kohustust selliselt, et täisõpe toimub päevase õppena ja osakoormusega õpe sessioonõppena. Vastupidi, nagu osutas halduskohus, ilmneb KHaS seaduseelnõu (725 SE) seletuskirjast2, et seadusandja on täis- ja osakoormusega õppe korraldamise osas just sellist võimalust silmas pidanudki. Nii on KHaS § 14 lg-te 3 ja 4 regulatsiooni selgituseks seletuskirjas märgitud: „Näiteks võib kõrgkool pakkuda õppekaval üliõpilasele valikut õppida täiskoormusega, kui õpe toimub tööpäevadel, kontaktõpe on korraldatud päeva jooksul või õppida osakoormusega, kui õpe on korraldatud nädalavahetustel tsükliõppena ja õppeaeg on pikem. Sellisel juhul saab üliõpilane valida temale sobiva koormuse lähtuvalt sellest, milline on tema hõivatus tööga ja soov õpingutele pühenduda. Eeldatavasti valivad täiskoormusega õppimise esimest korda kõrgkooli astujad, kes on just gümnaasiumi lõpetanud ja ei ole tööturul aktiivsed, ning töötavad inimesed eelistavad pigem osakoormusega õppimist.“ Seega saab järeldada, et osakoormusega õppe võimaldamise kohustuse panemine ülikoolidele oli seotud sooviga võimaldada kõrghariduse omandamist ka nendele üliõpilastele, kes ei saa või ei soovi pühenduda üksnes hariduse omandamisele, vaid samaaegselt ka töötavad või on hõivatud muu tegevusega. Kuna täiskoormusega päevane õpe ei pruugi olla ühildatav samaaegse töötamisega, siis nähtigi ette võimalus osakoormusega õppeks. Seaduse regulatsioon ega seletuskiri ei viita aga võimalusele, et regulatsiooni eesmärgiks oli tagada üliõpilastele võimalus omandada kõrgharidus sessioonõppes muu tegevuse kõrval täiskoormusega õppides. Selline valik on ühelt poolt mõistetav seetõttu, et muu tegevuse kõrval sessioonõppes täiskoormusega õppimise korral ei pruugi olla tagatud teadmiste ja oskuste omandamine nõutaval tasemel, s.t see võib ohustada hariduse kvaliteeti. Teisalt võib eeldada sedagi, et õppimise kõrval tööle asumise korral ei sõltu üliõpilase võimalused hariduse omandamiseks enam sedavõrd sellest, kas hariduse omandamine on tasuta või tuleb õppimise eest maksta ülikoolile. Väheoluline ei ole küsimus Kättesaadav võrguleheküljel https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f120aa1c-7cd4-4b8e-9d2928c6ddf877ab/K%C3%B5rgharidusseadus
sellestki, kas vastustajal on võimalik pakkuda täiskoormusega sessioonõpet nõutaval tasemel ning kuidas mõjutaks sellise täiskoormusega sessioonõpe vastustaja võimekust pakkuda nõutaval tasemel õpet täiskoormusega päevaõppes ja osakoormusega sessioonõppes. Seetõttu ei jaga ringkonnakohus kaebajate arusaama, et KHaS § 14 lg-st 1 tuleneb kaebajatele subjektiivne õigus nõuda, et vastustaja võimaldaks õppida magistriõppes sessioonõppel osakoormuse kõrval ka täiskoormusega õppes.
16.Ringkonnakohus ei näe, et seadusandja valik, mitte teha ülikoolidele kohustuslikuks täiskoormusega sessioonõppe võimaldamist ning seeläbi lubada võtta tasu sessioonõppes kõrghariduse omandamise eest võiks olla kaebajate õigusi ebaproportsionaalselt piirav. Nimelt tuleneb PS § 37 lg-st 1 otsesõnu kohustus pakkuda õppemaksuta haridust üksnes riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides. Kõrgharidustaseme õppe kohta Põhiseadus sarnast õigust või kohustust ette ei näe. Tasuta kõrghariduse võimaluse loomisel ja tingimuste sätestamisel oli seadusandjal seega valikuõigus. Kõrghariduse tasuta omandamise õigus nähtigi ette KHaS § 16 lg-s 1. Selle sätte kohaselt on kõrghariduse omandamine üliõpilase jaoks tasuta juhul, kui ta õpib täiskoormusega ja täidab kumulatiivselt igal semestril nõutava õppe mahu. Seega on seadusandja loonud võimalused kõrgharidustaseme õppes tasuta õppimiseks, kuid see võimalus ei ole piiramatu ning eeldab seaduses sätestatud tingimuste täitmist. Käesolevas asjas vaidlustatud haldusaktiga vastustaja ei võtnud kaebajatelt võimalust magistriõppes tasuta õppimiseks. Tasuta õppe võimaluste vähendamine võib omada mõju kaebajate võimalusele saada tasuta magistriõppe kohale, kuid ei riku kaebajate seadusega kaitstud õigusi. Pooled ei vaidle selle üle, et täiskoormusega päevaõppes õigusteaduse magistrikraadi saamine on üliõpilasele endiselt tasuta. Ringkonnakohus möönab siiski, et vastustaja otsus, mis tõi kaasa tasuta õppekohtade arvu vähenemise magistriõppes, võib negatiivselt mõjutada õigushariduse kättesaadavust ja seeläbi ka hariduse kvaliteeti. Samas peab vastustaja õppe korraldamise arvestama ka muid kaalutlusi. Nii ongi vastustaja selgitanud, et tasulise õppe osakaalu suurenemine aitab kaasa õigushariduse jätkuvusele ning on vajalik ülikooli efektiivseks toimimiseks riikliku rahastuse ebapiisavuse olukorras. Nendel asjaoludel ei riku vaidlustatud otsus kaebajate õigust haridusele.
17.Kaebaja hinnangul riivab vaidlustatud otsus õigusvastaselt veel nende omandi- ja võrdsuspõhiõigust. Kaebajad seostavad omandiõiguse riivet sellega, et osakoormusega õppima asudes tuleb õppimise eest maksta. Ringkonnakohus leidis eelnevalt, et kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda õigusteaduse magistriõppes täiskoormusega sessioonõppe võimaldamist. Selles olukorras ei saa osakoormusega sessioonõppega kaasnevat õppetasu maksmise kohustust pidada kaebajate õigusi rikkuvaks. Teisisõnu on osalise koormusega sessioonõppe rakendamisest tingitud kaebajate omandipõhiõiguse riive õiguspärane. Liiati ei ole kaebajatelt võetud võimalust magistrikraadi tasuta omandamiseks, kuid see eeldab õppimist päevases õppes täiskoormusega õppekohal. Võrduspõhiõiguse rikkumise kohta tõid kaebajad välja, et erinevalt koheldaks õigusteaduse magistritasemel sessioonõppes õppijaid ja teistel erialadel sessioonõppes õppijaid, samuti õigusteaduse magistritasemel osakoormusega sessioonõppes õppijaid ja mõnel teisel erialal (näit õendus) osakoormusega sessioonõppes õppijaid. Seega heidavad kaebajad vastustajale ette seda, et täiskoormusel sessioonõpe ei ole õigusteaduse õppekaval võimalik, kui mõnel muul õppekaval on see võimalik ning mõnel teisel õppekaval jälle on osakoormusega sessioonõpe tasuta.
18.Seadusega on vastustajale pandud kohustus võimaldada kaebajatel õppida täis- või osakoormusega. Kuidas korraldada täis- ja osakoormusega õpet on vastustaja otsustada. Seejuures võib erinevatel õppekavadel olla põhjendatud korraldada õpet erinevalt, arvestades magistrikraadi omandamiseks vajaliku auditoorse-, iseseiseva ja praktilise töö iseloomu ja mahtu, õpetamisega seotud kulutusi, avalikku huvi õppekava edukalt läbivate üliõpilaste arvu osas, üliõpilaste huvi
õppekaval õppimiseks jms. Seega on ilmne, et erinevatel õppekavadel õppivad üliõpilased ei ole samas positsioonis. Seetõttu ei nõustu ringkonnakohus, et kaebajad kuuluvad võrreldavasse gruppi muul õppekaval magistriõppes sessioonõppes õppivate üliõpilastega. Sessioonõpe moodustab üksnes osa magistritasemel korraldatavast õppest. Võrreldava grupi piiritlemine sessioonõppes õppijatega jätab osa üliõpilasi võrdlusest kõrvale ega arvesta seadusest tuleneva jaotusega täis- ja osakoormusega õppes õppijateks. Hõlmates võrreldavasse gruppi kõik õigusteaduse magistriõppesse kandideerivad üliõpilased, langeb aga ära väide, et õigusteaduses ei ole võimalik õppida täiskoormusega õppes. Vastavalt KHaS § 16 lg-le 7 võib kõrgkooli rahastamisel kokku leppida õppekavagrupid või õppekavad, mille alusel õppivatelt üliõpilastelt ei ole kõrgkoolil õigust tasu nõuda. Seega võib riik vastustajaga sõlmitavas halduslepingus kokku leppida, et mõnel õppekaval õppivatel üliõpilastel ei ole tasu maksmise kohustust ka osakoormusega õppe korral. Haridus- ja Teadusministeeriumi ning Tartu Ülikooli vahel kalendriaastateks 2019-2021 sõlmitud halduslepingu3 p-s 3.2.4 ongi kokku lepitud, et muu hulgas õenduse õppekaval võib toimuda osakoormusega õpe ning sel juhul üliõpilastelt tasu ei nõuta. Seega selles osas on seadusandja näinud ette õigusliku aluse isikute erinevaks kohtlemiseks. Vastavalt ei takistanud õenduse vms kokkuleppega hõlmatud õppekaval osakoormusega tasuta õppe võimaldamine tasulise osakoormusega õppe rakendamist õigusteaduse magistriõppes. Liiati tuleneb üldjuhul tasulise osakoormusega õppe rakendamise kohustus vahetult seadusest (KHaS § 16 lg 6 p 1), mistõttu tuleb tasuta osakoormusega õppe võimaldamist pidada erandina rakendatavaks soodustuseks. Seega ei ole küsimus mitte kaebajatele ebasoodsate tingimuste rakendamises, vaid teisel õppekaval õppides soodustuse andmisest. Kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda sarnase soodustuse rakendamist enda suhtes. Seetõttu ei ole alust järeldada ka kaebajate võrduspõhiõiguse rikkumist.
19.Kaebajad leiavad veel, et vaidlustatud määruse on vastustaja andnud vastuolus KHaS § 14 lg-st 4 tuleneva volitusega. KHaS § 14 lg 4 järgi võib kõrgkool nimetada õppekavad: 1) mille alusel saab õppida ainult täiskoormusega või käesoleva seaduse §-des 43 ja 45 nimetatud toetuste eraldamisel määratud juhtudel ainult osakoormusega; ja 2) mille täis- või osakoormusega õppele esitatakse õppekoormuse kõrgemad nõuded. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja vaidlustatud määrusega teinud kumbagi otsustust. Vastustaja ei määratlenud õigusteaduse magistriõpet õppekavana, millel oleks võimalik õppida ainult täiskoormusega ega õppekavana, millel oleks võimalik õppida ainult osakoormusega (nagu väidavad kaebajad). Seetõttu on ekslik kaebajate arusaam, et vaidlustatud määruse andmisega vastustaja ületas RHaS § 14 lg-s 4 antud volituse piire ja sel põhjusel on määrus õigusvastane. Määruse andmise õiguslikuks aluseks on siiski vastustaja ja halduskohtu osutatud KHaS § 13 lg 1. Kõrgharidustaseme õppesse vastuvõtu tingimuste määratlemise ja kehtestamisega pidigi vastustaja õppida soovijatele teatavaks tegema, millistel õppekohtadel õppekaval saab õppida ja kuidas korraldatakse täis- ja osakoormusega õpe. See, et KHaS § 14 lg 5 annab üliõpilasele õiguse valida, kas ta alustab õpinguid täis- või osakoormusega, ei võta vastustajalt õigust ja kohustust määratleda, milline osa õppekohti on täiskoormusega ja milline osa osakoormusega. Vastasel juhul (s.o kui jaotus oleneks üksnes üliõpilaste eelistustest) oleks ülikoolil äärmiselt keeruline, kui mitte võimatu, õppetööd efektiivselt kavandada ja läbi viia.
20.Samas ei ole kaebuse lahendamisel määrav volitusnormi määratlemine ega volituse eesmärgi ja piiride järgimise kontrollimine. Olukorras, kus kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda täiskoormusega sessioonõppe võimaldamist õigusteaduse magastriõppes, ei saaks täiskoormusega sessioonõppe võimalust välistava otsustuse tühistamist kaasa tuua võimalik minetus volitusnormi järgimisel. Kaebajad saavad nõuda volitusnormist kinnipidamist üksnes ulatuses, milles see
Kättesaadav Riigi Teata võrguleheküljel https://www.riigiteataja.ee/akt/128022019012
seondub nende subjektiivse õiguse kaitsega. Muidu oleks tegemist vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse objektiivse kontrolliga (avalikes huvides), mis ei ole lubatud tulenevalt HKMS § 44 lg-st 1. Samal põhjusel ei saa kaebuse rahuldamist kaasa tuua kaebajate etteheide põhjendamiskohustuse rikkumisest ega kaebajate ärakuulamata jätmisest. Kaebajate ärakuulamise kohta on halduskohus põhjalikult selgitanud, miks selles osas ei ole vastustaja menetlusreeglite vastu eksinud.
21.Kaebajad märgivad 15. septembri 2022. a menetlusdokumendis, et kaebuse eesmärgiks on küll kaitsta õigust õppida magistriastmel täiskoormusel, kuid see ei ole tegelikult kaebajate ainus või põhiline eesmärk. Nad on haldusakti vaidlustanud, sest see on nii materiaalses kui ka formaalses mõttes õigusvastane. Olukorras, kus Eestis on tasuta kõrgharidussüsteem ning Eesti suurim ülikool on võtnud suuna muuta osakoormuse kaudu eestikeelset õpet süstemaatiliselt tasuliseks, vajab selget ja võimalikult kiiret vastust küsimus, kas selline suund on kooskõlas põhiseaduse ja seaduse eesmärgiga. Tegemist on õiguspoliitilise probleemiga. Kaebajate küsimine ülikooli õppekorralduse muudatuste mõistlikkuse kohta ning mure õigushariduse ja kõrghariduse tuleviku pärast on mõistetav. Halduskohtumenetluse eesmärgiks on paraku aga isiku subjektiivsete õiguste kaitse. Kohus ei saa anda laiemat hinnangut vastustaja ja/või riigi tegevusele ega võtta vastu õiguspoliitilisi otsustusi.
22.Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata
23.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu HKMS § 109 lg 1 ls 4 järgi menetluskulusid vastustaja kasuks välja ei mõisteta. Kaebajate apellatsioonimenetluse kulud jäävad tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.