Teenistussuhted › Riigiteenistus

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebaja ei nõustu peadirektori 1.1-3.1/234 käskkirjaga ning taotleb HKMS § 5 lg 1 p 1 ja § 37 lg 1 alusel tühistada Päästeameti peadirektori 30.11.2021 käskkiri nr 1.1-3.1/234 osaliselt, so punkti 1 osas, millisega lisati sisekorra eeskirja punkti 7.3 teine lause järgmises sõnastuses: „Aastal 2022 lisapuhkust ei anta teenistujale, kes ei ole end seisuga 15.12.2021 COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 vastu vaktsineerinud.“. Kaebaja on esitanud kaebuses järgmised põhjendused. 7.1 Käskkiri on vastuolus proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõttega. Peadirektori 30.11.2021 käskkirja kohaselt muutub tasulise lisapuhkuse andmine 2022. aastal sõltuvaks sellest, kas teenistuja oli teatanud hiljemalt 15.12.2021 vahetule ülemusele, et ta on COVID-19 viiruse vastu vaktsineeritud või mitte. See tähendab, et alates 15.12.2021 koheldakse COVID-19 vaktsiini saanuid lisapuhkuse andmisel erinevalt vaktsineerimata teenistujatest. Selline vahetegemine ei ole kooskõlas proportsionaalsuse ega võrdse kohtlemise põhimõttega. Tasulise lisapuhkuse andmise eesmärgiks on olnud võimaldada päästeteenistuses ajaliselt kauem töötanud päästjate vaimse ja füüsilise tervise parem taastumine. Päästeteenistujate igapäevane töö on raske nii vaimselt kui füüsiliselt, mistõttu selle töö tegemine pika aja vältel kurnab suurel määral päästja tervist. Samuti kaasneb pikaajalisel töötamisel paratamatult inimese vananemine ning jõuvarude aeglasem taastumine. Eeltoodud põhjustest tulenevalt on sisekorraeeskirjas nähtud pikema teenistusstaažiga päästjatele ette iga-aastane tasuline lisapuhkus kuni 10 päeva. 7.2 Tööstaažil põhineva lisapuhkuse andmatajätmine COVID-19 vastu vaktsineerimata teenistujatele ei vasta võrdse kohtlemise põhimõttele. Sisuliselt viib 30.11.2021 käskkirja kohaldamine olukorrani, kus sama kaua teenistusülesandeid täitnud päästjaid ei kohelda sarnaselt, vaid hakatakse ilma põhjendatud vajaduseta ning lisapuhkuse andmise eesmärki järgimata kohtlema ebavõrdselt. On eeldatav, et peadirektori 30.11.2021 käskkirja eesmärgiks on suunata vaktsineerimata teenistujaid tasuliste lisapuhkusepäevade andmatajätmisega COVID-19 vastu vaktsineerima. Kaebaja hinnangul on sellise eesmärgi saavutamiseks valitud viis, mis ei ole seadusega kooskõlas. Kõik sama tööstaaži väljateeninud teenistujad, olenemata nende vaktsineeritusest, on oma olemuselt sarnased ning neile tuleb tagada samasugune kohtlemine. Kui nii tasulise lisapuhkuse andmise kui COVID-19 vastu vaktsineerimise eesmärk on printsiibis sama – teenistujate parem vaimne ja füüsiline tervis ning päästevõime tagamine – ei ole vaktsineerimata teenistujatele lisapuhkuse keelamine sobiv ega kohane meede, rikkudes sellega proportsionaalsuse põhimõtet. COVID-19 vastu vaktsineerimata, kuid vaktsineeritud ametnikuga sama kaua teenistusülesandeid täitnud ametnik, vajab olenemata sellest, et ta ei ole vaktsineeritud, täiendavat tasulist lisapuhkust, et tema oma jõuvarusid taastada. Kaebaja hinnangul on vaktsineerituse või vaktsineerimata jätmise alusel vahetegemine ebaõige, kuna vahetegemise aluseks on valitud mittekohane, so ebamõistlik kriteerium. Kriteerium ei sobi vahetegemiseks, kuna kriteeriumi valik ei sobitu tasulise lisapuhkuse andmise eesmärgiga.

7.3 Käskkiri on vastuolus PäästeTS § 16 lg-ga 2. PäästeTS § 16 lg 2 sätestab, et päästeasutus tagab päästeteenistujatele teenistusega seotud tasuta vaktsineerimise päästeasutuse juhi määratud ulatuses ja korras. Päästeteenistujate vaktsineerimine on vabatahtlik. PäästeTS § 202 lg 3 sätestab, et päästeteenistujale võib anda põhjendatud juhul tasulist lisapuhkust kuni kümme kalendripäeva aastas. Peadirektori kehtestatud 03.01.2019 sisekorraeeskirja p 7.2 kohaselt antakse kuni 10-päevast tasulist lisapuhkust teenistusstaaži eest. Kaebaja on seisukohal, et peadirektori 30.11.2021 käskkiri ei ole kooskõlas PäästeTS § 16 lg 2, § 202 lg 3 ning sisekorraeeskirja p-ga 7.2. PäästeTS § 16 lg 2 näeb ette päästeteenistujate vaktsineerimise vabatahtlikkuse alusel. Vaidlust ei saa olla selles, et päästeteenistuse seadus on Päästeameti peadirektori käskkirjast kõrgemalseisev õigusakt. Samas leiab kaebaja, et käskkirjas 2022. aastal tasulise lisapuhkuse saamise sidumine COVID-19 vastu vaktsineerimiskohustusega, läheb vastuollu vaktsineerimise vabatahtlikkusega. Kaebaja hinnangul ei ole kooskõlas seadusega olukord, kus seaduse alusel on vaktsineerimine vabatahtlik, kuid seadusest madalama õigusaktiga viiakse sisse mittevaktsineeritud ametnikule täiendavad piirangud mingi soodustuse saamiseks, milline ei seostu ametikohustusega. Vaktsineerimiskohustuse sätestamine käskkirjaga on vastuolus seadusega.

Päästeamet palub jätta kaebuse rahuldamata ja esitab sellele järgmised vastuväited. 8.1 PäästeTS § 202 lg 3 sätestab, et päästeteenistujale võib anda põhjendatud juhul tasulist lisapuhkust kuni kümme kalendripäeva aastas. Seega on lisapuhkuse andmise üle otsustamise õigus asutuse juhil. PäästeTS ei sätesta täpsemaid tingimusi, mille esinemisel lisapuhkust antakse. Lisapuhkuse saamise tingimuste kehtestamise õigus on jäetud asutuse juhile. Kaebaja on õigesti välja toonud, et seni on lisapuhkust asutuse juhi otsusel antud vaid staažinõude täitmisest lähtuvalt. Samas ei keela PäästeTS asutuse juhil seada täiendavaid tingimusi tasulise lisapuhkuse andmiseks. Kui seadusandja tahe oleks olnud siduda lisapuhkus pelgalt staažiga, siis oleks kõnealune norm PäästeTS-s ka vastavalt sõnastatud. Selline on olukord näiteks tegevväelaste puhul, kellel on lisapuhkuse saamise õigus seotud otseselt teenistusstaažiga (alus: KVTRS § 25). Asjaolu, et Päästeamet on seni tasulist lisapuhkust võimaldanud staažist lähtuvalt, ei saa piirata asutuse juhi otsustusõigust lisapuhkuse andmise korda muuta. Ei saa olla kahtlust, et COVID-19 kriisi valguses on olnud igati põhjendatud ja vajalik erinevate seni kehtinud põhimõtete ülevaatamine asutuse sees. COVID-19 haigus on kiiresti leviv, teatud juhtudel raskesti kulgev ning eluohtlik nakkushaigus, mille tõkestamiseks puudub efektiivne ravi. Seega on senise teadmise kohaselt tõhusaim viis raske haigestumise vältimiseks inimeste vaktsineerimine. Päästeameti üheks põhifunktsiooniks on ohtude ennetamine, mistõttu on õigustatud ka asutuse ootus, et iga teenistuja teeks kõik endast oleneva, et ennetada ja maandada võimalikke ohte, mis tulenevad COVID-19 levikust. Päästeameti väärtused on abivalmidus, julgus ja usaldus. Seda on rõhutatud ka Päästeameti siseveebis avaldatud teates, kus on toodud: „Päästeameti väärtused on abivalmidus, julgus ja usaldus. Me aitame ühiskonda end vaktsineerides; julgeme võtta vaktsineerimisega kaasneva väikese riski; meid saab usaldada, et me tõesti seame elu kõige tähtsamale kohale.“. Enda terviseriskide maandamisse vaktsineerimisega panustanud teenistujatele lisapuhkuse andmisega on Päästeamet soovinud tunnustada teenistujaid selle eest, et nende tegevus lähtub Päästeameti põhiväärtustest. 8.2 Ringkonnakohus on 30.11.2021 määruses nr 3-21-2237 asunud seisukohale, et teatud tegevusvaldkondades tegutsemiseks tuleb arvestada mitte ainult isiklike, vaid ka

avalike huvidega. Päästeamet on lisapuhkuse andmise tingimuste ülevaatamisel sellest ka lähtunud. Endiselt on lisapuhkuse saamise üheks eelduseks teenistusstaaž, kuid koroonakriisi valguses on lisatud täiendav nõue, et teenistuja peab olema vaktsineeritud 15.12.2021 seisuga. Vaktsineerimise nõue on kehtestatud vaid 2022. aastal lisapuhkuse saamise eeltingimuseks. Seega on nõue ajaliselt piiritletud ning arvestab hetkeolukorraga riigis, mil COVID-19 levik on intensiivne. Päästeameti hinnangul on meede proportsionaalne, võttes arvesse avalikku huvi ning kehtivat olukorda riigis ega piira ülemäära üksikisiku õigusi. 1.4. Päästeamet on seisukohal, et COVID-19 vaktsineerimise kasutegurit nii üksikisiku tasandil kui ka ühiskonnas laiemalt võib pidada mõistlikuks põhjuseks lisapuhkuse regulatsiooni muutmisel. Seega on vaktsineerimise kui lisapuhkuse saamise eeltingimuse loomine sobiv ja vajalik meede eesmärgi (innustada teenistujaid vaktsineerimise kasuks otsustama) saavutamiseks ning kaalub üles võimalikud vastuargumendid. Lisatingimusena kehtestatud vaktsineerimise nõue 2022. aasta lisapuhkuse saamiseks ei piira ülemäära teenistujate õigusi. 8.3 Vastustaja ei nõustu, et käskkiri on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt käsitletakse ühetaoliselt kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ning samadel eeldustel. Ühetaoline kohtlemine peab olema tagatud ühesuguste asjaolude korral. Võrdsuse põhimõtte rikkumisega on tegemist siis, kui ühesuguseid asjaolusid käsitletakse ilma nähtavate mõistlike põhjusteta erinevalt. Lisapuhkuse saamise lisatingimuse (vaktsineerimise nõude) seadmiseks 2022. aastal on olnud mõistlik põhjus. Päästeamet kohtleb kõiki kaebajaga sarnases olukorras olevaid teenistujaid ühetaoliselt. 2022. aastal on kõikide päästeteenistujate jaoks lisapuhkuse saamiseks ühetaolised tingimused: teenistujal peab olema täitunud vajalik staaž (sisekorra-eeskirja p 7.2), teenistujal ei tohi olla kehtivad distsiplinaarkaristusi ega töölepingu erakorralise ülesütlemise hoiatusi ning ta peab olema seisuga 15.12.2021 vaktsineeritud COVID19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 vastu (sisekorraeeskirja p 7.3) ning jooksva kalendriaasta põhipuhkus ja eelmiste aastate välja teenitud kasutamata põhipuhkus peavad olema ära kasutatud (sisekorraeeskirja p 7.4). Tulenevalt eeltoodust ei riku lisapuhkuse andmisel lisaks staažinõudele vaktsineerimise nõude seadmine 2022. aastal võrdsuspõhiõigust ega ole ka vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. 8.4 PäästeTS § 16 lg 2 kohaselt tagab päästeasutus päästeteenistujatele teenistusega seotud tasuta vaktsineerimise päästeasutuse juhi määratud ulatuses ja korras. Päästeteenistujate vaktsineerimine on vabatahtlik. Sätte eesmärk on reguleerida päästeteenistujate tasuta vaktsineerimist, mis on muuhulgas vajalik näiteks osadesse välisriikidesse päästealasele missioonile lähetamisel sõltuvalt sihtkohariigi olukorrast. Juhul, kui päästeteenistuja vaktsineerimisest keeldub, ei ole võimalik teda vastavasse sihtkohariiki saata. Vaktsineerimise vabatahtlikkus tähendab, et isikul on õigus otsustada, kas ta soovib ennast vaktsineerida või mitte. Sättes toodud teise lause mõte on korrata Eestis üldiselt kehtivat vaktsineerimisvabadust – nii Eestis üldiselt kui ka päästeteenistuses on vaktsineerimine vabatahtlik. Eestis on vaktsineerimine vabatahtlik, seega tööandjal puudub võimalus sundida töötajat ennast vaktsineerima. Vägisi töötajaid vaktsineerima sundida ei saa ega tohi, sest see on vastuolus inimese kehalise puutumatuse põhimõttega ning oleks inimõigusi riivav. Ka ühiskonnas laiemalt on vaktsineerimata ja Covid-19 haiguse läbi põdemata isikute jaoks kehtestatud täiendavad piirangud võrreldes vaktsineeritute ja viiruse läbipõdenud isikutega. Sel teemal on ringkonnakohus 08.11.2021 määruse nr 3-21-2163 p-s 11 leidnud, et Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirangutest kaebajatele tekkivad tagajärjed ei ole sellised, mille

tõttu tuleb Vabariigi Valitsuse korraldust pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks. Seega ka riigis kehtiva üldise vaktsineerimise vabatahtlikkuse põhimõtte tingimustes on riigil õigus kehtestada proportsionaalseid piiranguid isikute suhtes, kes ennast vaktsineerida ei soovi. See ei tähenda, et vaktsineerimisvabaduse põhimõtet oleks rikutud. Sarnane on olukord PäästeTS § 16 lg-ga 2 – üldine päästeteenistujate vaktsineerimisvabadus ei keela asutuse juhil seada vaktsineerimata isikkoosseisule proportsionaalseid piiranguid, milleks antud juhul on lisapuhkuse andmiseks lisatingimuse seadmine. Oluline on, et seatud piirangud tugineksid kaalutlustel ja oleksid proportsionaalsed. Vaidlustatava käskkirja p 1 on proportsionaalne. Seega ei ole vaidlustatava käskkirja p 1 vastuolus PäästeTS § 16 lg-s 2 toodud vaktsineerimise vabatahtlikkuse nõudega.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

Vt RKHKo 3-3-1-16-07, p 12. vt RKHKo 3-3-154-05.

tulenevalt võrreldes varasemate aastatega valida loetelust vaid põhipuhkuse ning lisapuhkuse valik puudus.

vt ka Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK )suurkoja otsus asjas nr 47621/13: Vavřička jt vs. Tšehhi, p 259-260; vrd otsus asjas nr 46061/21: Thevenon vs. Prantsusmaa; RKHKm 25.11.2021, nr 3-21-2241, p 20 4 EIKo nr 47621/13,Vavřička jt vs Tšehhi, p 259-260 vrd EIKo nr 46061/21, Thevenon vs Prantsusmaa 5 EIKo nr 24429/03, Solomakhin vs Ukraina.

reguleerivates eriseadustes – politseiametnikud, päästeametnikud, vanglaametnikud jt. Algselt seati eriteenistuja lisapuhkuse saamise võimalus sõltuvusse teenistusülesannete täitmise kõrgest tasemest. Päästeteenistujate puhul oli lisapuhkuse saamise eelduseks algselt eeskujulik teenistusülesannete täitmine.4 Eelnõu menetlemise käigus otsustati, et eriteenistuste ametnikele võib ametiasutuse juht anda põhjendatud juhul (nt üleväsimus jne) lisapuhkust, st lisapuhkust võib anda mitte ainult teenistusülesannete eeskujuliku täitmise eest, nagu eelnõu algtekstis. 5 Seega on selge, et nii nagu põhipuhkuse puhul, on ka lisapuhkuse andmise peamine eesmärk motiveerida teenistujaid puhkama ja töörutiinist väljuma ning lisapuhkuse puhul on täiendav eesmärk kompenseerida töötajate-teenistujate üleväsimust ja tervisele mõjuvat teenistust ning motiveerida teenistusülesandeid eeskujulikult täitvaid teenistujaid. Päästeteenistuse seaduse § 202 lg 3 kohaselt võib päästeteenistujale anda põhjendatud juhul tasulist lisapuhkust kuni kümme kalendripäeva aastas ning lg 6 kohaselt kehtestab vastava lisapuhkuse andmise korra ja tingimused päästeasutuse juht. Vastustaja sisekorra eeskirja järgi sõltus kuni vaidlustatud käskkirja andmiseni lisapuhkuse saamine ja kestus vaid teenistuja staaži pikkusest ning lisapuhkust võis vähendada või jätta andmata üksnes teenistujatele, kellel oli kehtiv distsiplinaarkaristus või kellele oli tehtud töölepingu erakorralise ülesütlemise hoiatus. Teisisõnu luges vastustaja pikemale puhkusele õigustatuks ametis kauem töötanud kehtiva distsiplinaarkaristuseta ja töölepingu ülesütlemise hoiatuseta teenistujad, võimaldades neile lisapuhkust alates kolmandast teenistusaastast ühe täiendava päeva võrra iga teenistusaasta eest. Kohtu hinnangul on selline teenistujate teenistusstaažist sõltuv lisapuhkuse regulatsioon kooskõlas lisapuhkuse andmise eesmärgiga ning on mõistlikult järeldatav, et staažikamad teenistujad vajavad väljumist töörutiinist ja puhkamist pikema perioodi vältel kui teenistuses vähem aega viibinud ametnikud.

vt ATS eelnõu 193 SE. vt ATS eelnõu 193 SE teise lugemise seletuskiri ja muudatusettepanekute loetelu ettepanek nr 149.

eesmärk legitiimne ning juba siinkohal järeldub, et sellisele eesmärgile suunatud piirangud ei saagi olla proportsionaalsed. Ainuüksi eeltoodust tulenevalt ja ennekõike põhjusel, et vastustajal puudub õigus kehtestada vaktsineerimise nõuet lisapuhkuse regulatsiooni kaudu, on vaidlustatud käskkirja punkt õigusvastane ning tuleb tühistada. Lisaks ei ole vaktsineerimisnõue, mille täitmata jätmise tagajärjena lisapuhkust ametnikele ei võimaldata, kooskõlas ei puhkuse andmise eesmärgiga ning samal ajal lisapuhkuse andmata jätmine ei teeni kuidagi vaktsineerimise eesmärke. Seetõttu ei saa kehtestatud nõue olla kuidagi ka proportsionaalne.

/allkirjastatud digitaalselt/ Andreas Paukštys

RKHMm 25.11.2021, nr 3-21-2241.

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.