3-22-552 Vana Baskini Teater OÜ kaebus kultuuriministri 03.02.2022 käskkirja nr 7-5/.1/2022_149 tühistamiseks kaebajat puudutavas osas ja vastustaja kohustamiseks kaebaja tegevustoetuse taotlust uuesti läbi vaatama Kaebaja: Vana Baskini Teater OÜ, lepinguline esindaja ML Vastustaja: Kultuuriministeerium, volitatud esindaja MP Kirjalik menetlus, digitoimik
Menetlusosalised
Asja läbivaatamise viis
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 23.09.2022. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Kultuuriminister kuulutas 11.10.2021. a käskkirjaga nr 157 (kaebuse lisa 4) välja taotlusvooru „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2022. aastaks ning moodustas sama käskkirjaga toetuse jaotamiseks nõuandva komisjoni ja kinnitas selle töökorra. Komisjon koostas enda tegevuse kohta protokolli, mille protokollija ja komisjoni esimees allkirjastasid 18.01.2022 (kaebuse lisa 2). Sellest nähtub, et komisjoni istungid toimusid järgnevalt: 18.11.21 kell 12.3014.00 digitaalne; 22.11.21 kell 15.00-18.00 Kultuuriministeerium; 25.11.21 kell 15.00-18.00; Kultuuriministeerium 03.12.21 kell 13.00-14.00 digitaalne; 08.12.21 kell 15.00-17.00 digitaalne. Vastustaja täpsustas kohtumenetluses (vastustaja 13.05.2022 seisukoha p 8), et komisjon kohtus ka 10.01.2022, kuid see koosolek jäi ekslikult protokolli märkimata. Viidatud koosolek toimus elektrooniliselt 10.01.2022 algusega kl 14.00 ja kestis kauem kui algselt kavandatud. Komisjon tegi samal päeval ministrile ettepaneku suurendada etendusasutuste eelarve mahtu 2022. aastaks. Minister suurendas eelarvet 18.01.2022 (vastustaja 07.07.2022 selgitus). Protokollija ja komisjoni esimees allkirjastasid 18.01.2022 Exceli tabeli, mis sisaldas komisjoni poolt taotlustele antud hindeid (kaebuse lisa 2). Vastustaja esitas kohtule kontrollimiseks tõendid, mis näitavad, et komisjoni liikmed esitasid komisjoni esimehele e-kirjadega individuaalsed hinded (19.08.2022 menetlusdokumendi lisad). Nendest moodustusid keskmised hinded 1,89 ja 4,11 ning koondhinne 6. Lähtudes väljatöötatud põhimõtetest (10-palli hindamisskaala) tegi komisjon 18.01.2022 vastustajale ettepaneku, et põhjendatud on rahuldada kaebaja taotlus 60% ulatuses (protokollil lk 45).
2.Kaebaja taotles riigilt toetust 98 000 eurot esitades koos taotlusega arengukava ja 2022.a repertuaariplaani (käskkirja nr 157 alusel nõutud dokumendid). Lisaks esitas kaebaja vastustajale 23.11.2021 märgukirja, mis sisaldas kriitikat käskkirja nr 157 kohta.
3.Vastustaja rahuldas komisjoni ettepanekul 03.02.2022 käskkirjaga kaebaja taotluse 60%, st 58 800 euro ulatuses.
KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
4.Kaebaja pöördus kohtu poole haldusakti tühistamisnõudega teda puudutavas osas ning kohustamisnõudega tema taotlust uuesti hinnata.
5.Nõuded põhinevad väidetel, et: 1) komisjoni poolt hinnete andmine ei ole jälgitav (kaebuse p-d 21-24); 2) ta ei järginud taotluste menetlemise korda (kultuuriministri 01.12.2015 käskkiri nr 248, kaebuse p-d 5-8); 3) ta ei järginud hinnete alusel toetuse ettepanekut tehes käskkirja nr 157 ning ei ole raha jagamise ettepanekut jälgitavalt põhjendanud (kaebuse p-d 42-64); 4) ta ei hinnanud õigesti kaebaja tegevuse rahvuskultuurilist tähendust (kaebuse p-d 15-20); 5) ta ei hinnanud õigesti kaebaja tegevuse regionaalset tähendust (kaebuse p-d 25-41); Komisjoni tegevuse kriitika
6.Hinded ning hinnete põhjendamine on pigem eeldatav kui varjamisele kuuluv. Kaebaja ei saanud aru komisjoni hinde 1,89 kujunemisest. Seetõttu esitas ta komisjoni liikmetele teabenõuded, millele vastas üksnes üks varasem komisjoni liige. See liige kinnitab, et 18.11.2021 koosolekul hindeid ei jagatud ning raha jagamise üle ei otsustatud. Seega hinnati taotlusi eeldatavalt 22.11-08.12.2021. On selgusetu, kuidas kaebajale antud keskmine hinne kujunes.
7.Protokollist nähtub, et see on digiallkirjastatud 18.01.2022, kui komisjon ei kohtunud. Protokollile ei ole lisatud 18.11.21, 22.11.21, 25.11.21, 03.12.21, 08.12.21 komisjoni
koosolekute protokolle. Kuna protokolli allkirjastasid üksnes komisjoni esimees ja protokollija, siis on küsimus, kas komisjon tegi vastustajale kollegiaalse ettepaneku toetuse jagamiseks. Käskkirja nr 248 (kaebuse lisa 3) p 7.10 kohaselt koosolekud protokollitakse. Protokoll vormistatakse dokumendihaldussüsteemis ning edastatakse kantseleile menetlemiseks. Protokollile kirjutavad alla komisjoni esimees ja protokollija. Protokoll saadetakse kõigile komisjoni liikmetele e-posti teel 5 tööpäeva jooksul koosoleku toimumisest. Kaebaja andmetel ei ole koosolekute protokolle koostatud ega neid komisjoni liikmetele saadetud.
8.Toetuste jagamine toimub kahe reegli alusel: 1) kulude hüvitamine (külastaja teenindamise tegeliku kulu ja arvestusliku piletihinna vahe); 2) eelarve maht. Protokollist ei nähtu, et komisjon oleks ettepanekute tegemisel arvestanud kulude hüvitamist.
9.Selle asemel on komisjon kehtestanud sisemise töökorra toetuste jagamisel maksimaalselt 10 punkti skaala: 1) üle 7,8 punkti saanud taotlused rahuldatakse 90% ulatuses taotlussumma mahust; 2) 7,50-7,79 punkti saanud taotlused rahuldatakse 80% ulatuses taotlussumma mahust; 3) 6,50-7,49 punkti saanud taotlused rahuldatakse 70% ulatuses taotlussumma mahust; 4) 5,00-6,49 punkti saanud taotlused rahuldatakse 60% ulatuses taotlussumma mahust. Sellise toetuste jagamise korralduse alusel tehtud ettepanekud on vastuolus käskkirjaga nr 157 (p-d 6.2 ja 6.3.4.) ning vastuolus etendusasutuse seaduse (edaspidi EAS) §-ga 16: hinnete andmine on vastuolus hindamiskriteeriumitega. Kui kaebaja oleks komisjoni töökorrast teadnud, oleks ta saanud oma taotlust muuta (mida suurem taotlus, seda suurem tõenäosus saada enam toetust).
10.Komisjoni protokollis kajastatud koosolekute ajal ei olnud teada eelarve maht. See kinnitati kultuuriministri 18.01.2022 käskkirjaga nr 11 („Kultuuriministri 30.12.2021 käskkirja nr 234 „Kultuuriministeeriumi valitsemisala 2022. aasta eelarve kinnitamine“ muutmine“). Komisjon esitas ettepaneku vastustajale 18.01.2022. Komisjoni viimane koosolek toimus 08.12.2021. Komisjoni liikmed ei saanud järelikult siis teada Kultuuriministeeriumi eelarve mahtu 2022. aastaks. Komisjoni poolt vastustajale ettepaneku tegemine eeldab aga teavet eelarve kohta. Vastasel juhul ei ole võimalik määrata kindlaks tellitavate uute lavastuste ning külastajate hulka ega otsustada toetussummade üle. Kokkuvõte: komisjoni asemel tegi 18.01.2022 ettepaneku keegi komisjoniväline isik.
11.Komisjon tegevus peab olema kooskõlas käskkirja nr 248 p-dega 7.4–7.15 (sellele viitab käskkirja nr 157 p 7.2). Käskkirja nr 248 p 7.7 kohaselt võetakse komisjoni otsused vastu konsensuslikult, eriarvamuste korral toimub hääletus. Otsus on positiivne, kui poolt hääletab üle poole koosolekust osavõtnud komisjoni liikmetest. Häälte võrdsel jagunemisel on määravaks esimehe hääl. Eeltoodust nähtub, et käskkirjad nr 157 ja 248 on vastuolus. Protokollist ei nähtu hääletuse protseduur, üksnes pingerea ja rahuldamisjärkude süsteem. Käskkirja nr 248 järgi tulnuks kaebaja taotluse menetlemisel jõuda konsensusliku otsuseni või liikmete eriarvamuste korral hääletusest tuleneva otsuseni. Komisjonil tuli teha raha jaotamise ettepanek vaid uue lavastuse väljatoomise kulu ning külastajate hulga osas, mitte etenduste osas (käskkirja nr 157 p 6.3.4.) Komisjon rikkus seda juhist tehes ettepanekut etenduste riikliku tellimuse kohta.
Komisjoni hinnangute kriitika Rahvuskultuuriline tähendus (kaebuse p-d 15-20)
12.Kaebaja tegevus on vastustaja hinnangul vähetähtis kui mitte tähtsusetu.
13.Kaebaja esitab komisjoni põhjendustele järgmised etteheited:
13.1.kaebaja pöörab olulist teadlikku tähelepanu ka eakale publikule – see on panus valdkondlikku eripärasse;
13.2.kaebaja ei ole nõus komisjoni hinnanguga „viimastel hooaegadel on etendusasutus mõnevõrra mitmekesistanud oma repertuaari“ ning „lisaks komöödiatele on plaanis pisut mitmekülgsematel materjalidel põhinevaid sõnalavastusi, isegi algupärandeid (arengukavas tuuakse välja plaan lavastada 2022. aastal vähemalt üks Eesti rahvuskultuuriliselt olulise persooni elu ja loomingut tutvustavat näidend)“, kuid see ei mõjuta olulisel määral kaebaja panust valdkonna arengusse ega etendusasutuse loomingulist uudsust;
13.3.kui kaebaja repertuaaris on hetkel ligi pooled lavastused Eesti dramaturgial põhinevad ning etendusasutuse tegevused on suunatud Eesti publikule, siis on tegemist rahvuskultuurilise tegevusega.
14.Komisjon on samastanud väljendid „rahvuskultuuriline tähendus“ ja „rahvusvahelise tasemega etendused“. Esimese väljendi rõhk on suunatud rahvuslikule kultuurile, mis tähendab, et lavastused põhinevad Eestiga seotud loomingul. Teise väljendi rõhk on suunatud kõrgele kunstilisele tasemele, millel ei pruugi olla Eestiga mingit seost ja mida väljendavad etendused võivad olla tavavaatajale võõrad ja arusaamatud, kuid kunstikriitikutele meelepärased. Regionaalne tähendus (kaebuse p-d 25-41)
15.Kaebajale jääb ebaselgeks, mida komisjon hindas ja arvestas etendusasutuse statsionaarse etenduspaiga asukoha osas ning milles väljendusid teised regionaalsele tähendusele iseloomulikud asjaolud. Tegu on lahtise loeteluga, mille puhul puudub võimalus ette näha, mida komisjonil tuleb hinnata. Tallinna Halduskohus selgitas 08.05.2020 kohtuotsuse p-s 37 et: „ Seaduse (EAS) tasandil on paika pandud põhimõtted, mida arvestatakse etendusasutustele toetuste määramisel. Seega on ministri otsustuspädevus selles küsimuses piiratud seadusega. EAS-st ei tulene sellist õiguslikku alust, mis annaks valdkonna eest vastutavale ministrile õiguse otsustada toetuse jagamise põhimõtete üle. Isegi kui vastustaja sooviks oli EAS § 16 lg-s 3 sätestatud kriteeriume rahvuskultuuriline ning regionaalne tähendus – 29.05.2019 käskkirjas selgitada ning mõistete sisu avada, peab selline tegevus lähtuma seaduse eesmärgist, olema sellega kooskõlas ning arvestama seaduses sätestatud piiridega.“. Käskkirja nr 157 p 6.3.2. kohta esitatud tõlgendus on seadusandja tahtega vastuolus. Nii tuleb hakata näiteks Tallinna Linnateatri, MTÜ VAT Teater, MTÜ Von Krahli Teater jt Tallinnas statsionaarset mängukohta omavate teatrite puhul looma nende omavahelist pingerida. Seejuures jääb selgusetuks, miks tuleb regiooniks pidada Tallinnat ning mitte Harju maakonda või Põhja- Eestit või Eesti Vabariiki tervikuna. Seadusandja tahtest lähtuvalt on regionaalse tähenduse puhul oluline hinnata vaid seda, kas teater teeb etendused kättesaadavaks seal, kus pole statsionaarset teatrit. Seega tuleb paikseid
teatreid hinnata oluliselt madalamalt kui neid, kes annavad etendusi üle Eesti erinevates kohtades. Kaebaja palus nii komisjonil kui ka vastustajal lähtuda EAS-i eesmärgist (23.11.2021 märgukiri kaebuse lisa 8). Komisjon ei võtnud märgukirja arvesse ning andis kõrgeid hindepunkte statsionaarsetele teatritele. Komisjon kohtles kaebajat ebavõrdselt statsionaarteatritega võrreldes. Juhul kui komisjon oleksid lähtunud EAS-i eesmärgist, oleks lävendi ületanud taotlejaid olnud vähem ning kaebaja väljavaated taotluse suuremas ulatuses rahuldamisele oleksid olnud suuremad. Kaebaja andis 2021. a kokku 122 etendust üle Eesti. Seetõttu on keeruline leida teatrit, mis lisaks kaebajale vääriks väga kõrget hinnet. Kuigi koondhinne 4,11 on teiste taotlejatega võrreldes kõige kõrgem, ei selgu, miks kaebaja ei väärinud koondhinnet 5.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
16.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu. Komisjoni pädevus ja töökorraldus
17.Toetuse määramisel arvestatakse etendusasutuse tegevuse rahvuskultuurilist ning regionaalset tähendust (EAS § 16 lg 3). Need on määratlemata õigusmõisted. Käskkirja nr 157 p 6.3. on juhend, mis aitab komisjoni EAS-s toodud hindamispõhimõtete rakendamisel. Valdkonna eest vastutaval ministril ehk kultuuriministril on pädevus moodustada komisjon toetuse jagamiseks (EAS § 17 lg 1). Minister moodustas 9-liikmelise komisjoni (käskkiri nr 157), kes hindas taotlusi vastavalt EAS-s sätestatud põhimõtetele. Iga liige hindas taotluste rahvuskultuurilist ja regionaalset tähendust käskkirja nr 157 alusel. Komisjoni liikmete hinnete põhjal kujunes koondhinne. Ministrile teeb toetuse jaotamise ettepaneku komisjoni kollegiaalorganina (EAS § 19). Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et komisjoni ettepanekus peavad sisalduma iga komisjoni liikme individuaalsed põhjendused, sh kindlal viisil hääletamine. Komisjoni hinded on toodud 18.01.2022 allkirjastatud tabelis ning hinnangud esitatud protokollis. Üldjuhul ei ole kollegiaalorgani üksiku liikme kindlal viisil hääletamist vaja kontrollida. Kohtul on võimalik komisjoni liikme antud hindepunktide õigusvastasust kindlaks teha vaid juhul, kui punktid on kehtivate hindamiskriteeriumidega ja juhtumi asjaoludega sedavõrd tõsises vastusolus, et vastuolu on selge ilma põhjendustetagi (RKHo 3-3-1-77-12 p 18). Sellist vastuolu ei esine.
18.Komisjonil on taotluste hindamisel ulatuslik hindamisruum. Komisjon vastutab avalike vahendite otstarbeka ja eesmärgipärase kasutamise eest. Lõpliku otsuse toetuse maksmiseks teeb minister komisjoni kui kollegiaalse organi ettepaneku alusel.
19.Komisjoni tegevust (kohtumist aeg, koht ja viis) kajastab üks koosoleku protokoll. Kaebaja väide, et koosolekuid ei protokollitud, on väär. Komisjon eksis protokolli koostamisel: sellest jäi välja komisjoni viimane kohtumine 10.01.2022. Kaebaja subjektiivseid õigusi ei mõjuta komisjoni protokolli koostamise asjaolud. Protokoll kajastab komisjoni ettepanekut ministrile.
20.Taotlusi esitati mahus, mis ületas eelarvet peaaegu 1,5 miljoni euro võrra. Komisjoni rahuldas hinnete alusel 14 taotlust 19-st. Rahuldatud taotluste puhul tekkis pingerida. Piiratud vahendite tingimustes tuleb teha valikuid, kellele ning millistel tingimustel toetust suunata (Tallinna Halduskohtu 11.05.2021 otsus asjas nr 3-20-2491, p 31). Pärast komisjoni ettepanekut ja enne ministri otsust oli kaebajal võimalik esitada oma seisukoht. Kaebaja tänas 20.01.2022 vastustajat teavituse ja komisjoni ettepaneku eest ning nõustus toetuse vastuvõtmisega (vastus kaebusele lisa 2). Vastustaja võimaldas kaebajal teabenõude alusel tutvuda komisjoni tegevuse protokolliga. Kaebaja allkirjastas 05.02.2022 toetuse kasutamise kohta ning vastustaja kandis toetuse 58 800 eurot kaebajale üle 11.02.2022.
21.Kaebaja on valesti aru saanud komisjoni protokollist. Komisjoni protokollis on välja toodud, millal toimusid komisjoni koosolekud. 18.01.2022 ei toimunud komisjoni koosolekut. Siis allkirjastati protokoll. Komisjoni protokolli koostamine, üle vaatamine komisjoni liikmete poolt ja vajadusel parandamine võtab aega. Seetõttu ei saa eeldada, et komisjoni koosoleku protokoll peab olema allkirjastatud koosoleku toimumisega samal päeval. Protokolli koostamise asjaolud ei mõjuta kaebaja subjektiivseid õiguseid.
22.Rahandusministeeriumi esindaja, kes vastas kaebaja teabenõudele, ei osalenud komisjoni töös. Seega ei oma tema selgitused tähendust.
23.Komisjoni protokollist nähtub, kuidas on kaebaja taotlusest tulenevalt välja arvutatud arvestuslik maksimaalne toetusmäär (EAS § 16 lg 1 ja 2, käskkirja nr 157 suunised). Kohaseks ei saa pidada kaebaja väidet, et suuremas summas taotluse esitamine oleks taganud suurema toetuse. Esiteks, peab taotleja esitama taotluse, mis on realistlik ja vastab tema tegelikule tegevusele. Teiseks, tugines komisjon eelarve hindamisel ka varasemate aastate eelarves kajastatud infole ja võrdles külastaja teenindamise planeeritud kulu tõusu varasemate toodud andmetega ning oleks saanud ülepaisutatud taotlusi korrigeerida. Seega ei ole õige kaebaja väide, et komisjon ei hinnanud kulude hüvitamist. Kaebaja ei ole oma väidet tõendanud.
24.Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et komisjon ei võinud hinnata taotlusi 10-palli skaalal. EAS ei täpsusta, kuidas tuleb hinnata EAS § 16 lg 3 kriteeriumeid. See on jäetud haldusorgani otsustada. Haldusorgan määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti (HMS § 5 lg 1). Käskkirja nr 157 punktis 6.3 ja selle alapunktides on antud juhend, kuidas EAS-s sätestatud kahte kriteeriumit hinnata. Muuhulgas on ette nähtud hinnete ja koondhinde andmine ja selle alusel pingerea tekkimine. Komisjon arvestab raha jaotamise ettepaneku tegemisel etendusasutuse koondhinnet (ehk asukohta pingereas) ja olemasolevate vahendite mahtu (käskkirja p 6.3.4). Tallinna Halduskohus leidis otsuses asjas nr 3-20-1930, et toetuse andmise aluseks on pingerida. Pingerida on nähtav komisjoni protokollist. Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et käskkirja nr 157 punktid 6.3.3. ja 6.4.3 ning käskkirjaga nr 248 p-d 7.4 -7.15 on vastuolus. Vastuolu näeb kaebaja eelkõige käskkirja p-s 7.7. Kaebaja on seisukohal, et komisjon oleks pidanud ministrile tehtavat ettepanekut hääletama. See ei pea paika.
Hääletada tuleb vaid juhul, kui komisjonis on eriarvamused. Seda ei esinenud.
25.Komisjonile oli koosolekute toimumise ajal teada eeldatav eelarve maht. Komisjon kohtus ministriga 10.01.2022 ja tegi ministrile ettepaneku suurendada etendusasutuste eelarve mahtu 2022. aastaks. Minister võttis seda arvesse: eelarve muudatus tehti 18.01.2022. Komisjon lähtus toetuste summade jaotuse ettepanekut tehes 10.01.2022 ettepanekust suurendada eelarvet. Seega jääb arusaamatuks kaebaja väide komisjoni välise ettepaneku osas. Taotlusvooru eelarve suurendamine ei saanud rikkuda kaebaja subjektiivseid õiguseid. EAS § 19 lg 1 p 2 annab komisjonile pädevuse teha kultuuriministrite ettepanek toetuse jaotamise kohta. Käskkirja nr 157 punktis 6.3.4 on sätestatud, et komisjon teeb ettepaneku kui mitme uue lavastuse või kontserdikava väljatoomist ning kui suurt külastajate hulka tellida pingrea põhjal. Komisjonil on õigus teha muuhulgas taotluse osalise rahuldamise ettepanek. Seda juhul, kui taotluste rahaline maht ületab taotlusvooru eelarve või taotluses esitatud täies mahus planeeritud etendus-või kontserttegevuse tellimine ei ole põhjendatud. Seega ei ole kohane kaebaja väide, et komisjonil puudusid juhised ettepanekute tegemiseks toetussumma määramisel. Konkreetsel juhul on arvestatud nii taotlusvooru eelarvet kui ka taotlejate pingerida, mis on tekkinud EAS § 16 lg 3 sätestatud kahe hindamiskriteeriumi hindamisel. Komisjon protokollist nähtub, et komisjon tegi ettepaneku tellida kaebajalt arvestuslikult 1 uuslavastus (kogusummas 18 378 eurot), 39 etendust (kogusummas 40422 eurot) ja 5423 külastajat ning anda toetust summas 58 800 eurot. Kaebaja suhtes tehtud ettepanek lähtus tema koondhindest ja selle alusel asetusest pingereas. Komisjoni ülesanne on teha ettepanekud toetussummade jaotamise osas. Täpseid reegleid ei pidanud kehtestama EAS-ga ega käskkirjaga nr 157. Rahvuskultuuriline tähendus
26.Tallinna Halduskohus leidis otsuses asjas nr 3-20-296, et EAS § 16 lg 3 eesmärgiks etendusasutuste tegevuse toetamisel on olnud rahvuskultuuri rikastamise olulisus (tegevuse uudsus, omanäolisus) ning seejuures ka piirkondliku kättesaadavuse olulisus (otsuse p 41.3). Tegemist on kvalitatiivse, mitte kvantitatiivse kriteeriumiga. Kvaliteedi hindamisega tegeleb 9liikmeline ekspertide komisjon.
27.Kuna EAS §-s 16 sätestatud toetuse andmise põhimõtted on üldsõnalised, andis vastustaja nende rakendamiseks halduseeskirja käskkirja nr 157 kujul. Selline tegevus on õiguspärane: Tallinna Halduskohus selgitas 01.04.2021 otsuses nr 3-20-1930 (p 7), et haldusorgan võib praktika ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks kohaldamiseks kehtestada halduseeskirjasid. Komisjon analüüsis toetuse taotlusi käskkirja nr 157 alusel. Komisjoni liikmed andsid kaebajale hindeid vahemikus 1-3. Vastustaja nägi käskkirjaga nr 157 ette hinnete andmise, et EAS § 16 lg 3 kriteeriumeid oleks võimalik hinnata võimalikult objektiivselt. Komisjoni liikmete hinded ei sisalda kaeabaja puhul suuri kõikumisi.
Komisjoni hinnangul, kuigi etendusasutus pöörab olulist teadlikku tähelepanu ka eakale publikule ja viimastel hooaegadel on etendusasutus mõnevõrra mitmekesistanud oma repertuaari (lisaks komöödiatele on plaanis pisut mitmekülgsematel materjalidel põhinevaid sõnalavastusi), ei mõjuta see olulisel määral etendusasutuse panust valdkonna arengusse ega ka etendusasutuse loomingulist uudsust. Komisjon hindas kaebaja taotlust võrdluses teistega. Ka muud teatrid pakuvad sarnast repertuaari. Seetõttu ei tõuse kaebaja selles kategoorias esile. Suurem vanemaealise publiku osakaal ei ole etendusasutuse eripära. Pikem põhjendus on leitav komisjoni protokollist, millest nähtub, et komisjon on võtnud arvesse erinevaid asjaolusid ja andud hinnangu tervikuna. Regionaalne tähendus
28.Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et käskkirja nr 157 p 6.3.2 moonutab seaduseandja tahet ning on sellega vastuolus. Lähtuvalt EAS § 16 p-st 3 hinnatakse etendusasutuse tegevuse regionaalset tähendust, sõltumata sellest, kas tal on statsionaarne etenduspaik ja kus see asub. Seda mõistet ei ole EAS-s täpsemalt lahti seletatud. Käskkirjas on regionaalse tähenduse puhul arvesse võetava asjaoluna välja toodud nii eri paikades antavad etendused kui ka etendusasutuse tähtsus regioonis, kus ta tegutseb. Vastustaja hinnangul on seadusandja tahe säilitada paindlikkus, mis võimaldab hinnata etendusasutusi, kel puudub statsionaarne etenduspaik ja kes annab etendusi piirkondades, kus etenduste kättesaadavus on üldiselt väherahuldav. Samuti saab hinnata etendusasutusi, sh suuremates linnades, kel on piirkonnas, kus ta tegutseb, statsionaarne etenduspaik. Regionaalne tähendus on rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamine teatrikunstile ligipääsu tagamise kaudu ehk piirkondliku kättesaadavuse olulisus. Seda tagab nii piirkonnas statsionaarselt asuv teater kui ka teatrite antavad külalisetendused väljaspool oma statsionaarset asukohta. Kaebaja arusaama kohaselt peaksid kõik Eestis tegutsevad etendusasutused tegema hulgaliselt külalisetendusi, et saaksid olla regionaalselt tähenduslikud. Etenduste puhul on oluline ka ruum (toimumiskoht), mis on kunstilise terviku üks osa. Statsionaarsete etendusasutuste puhul on etendused kunstiliselt kõige terviklikumad just nendes ruumides, kuhu nad loodud on. Külalisetenduste andmine väljaspool statsionaarset saali tähendab valdavalt lavastuse muutmist ja kohandamist. Seda seetõttu, et juba tehnilised tingimused on näiteks rahvamajades väga erinevad võrreldes etendusasutuse statsionaarse saaliga. See asjaolu kitsendab statsionaarsete etendusasutuste võimalusi külalisetenduste andmiseks statsionaarsest ruumist erinevates kohtades võrreldes etendusasutusega, kelle kontseptsioon ongi luua etendusi, mida saab mängida erinevates saalides.
29.Tallinna Halduskohus märkis otsuses asjas nr 3-20-1930 (p 7), et kriteeriumite täpsustamine on õigusselguse tagamiseks lubatav, sest EAS § 16 seletuskiri, Riigikogu stenogramm ega muud materjalid ei aita seadusandja tahte mõistmisele oluliselt kaasa. Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et piirkondliku kättesaadavust saab tagada ainult nn rändteatri vormis. Selline arusaam on EAS § 16 lg 3 eesmärki liialt kitsendav. Alusetu on kaebaja väide, et paikseid teatreid on alusetult upitatud üle lävendi. Ka paiksel teatril on roll etendustegevuse kättesaadavuse tagamisel piirkonnas, kus ta tegutseb.
Samuti ei saa nõustuda kaebajaga, et etenduskunstide piirkondlik kättesaadavus Tallinnas, Harjumaal või Põhja-Eestis on ebaolulisem kui kusagil mujal. Kaebaja seisukoha järgimine viiks taotlejate ebavõrdsele kohtlemisele. Komisjon arvestas iga taotleja omapära piirkondliku kättesaadavuse tagamisel. Nagu kaebaja märgib, hindas komisjon tema regionaalset tähendust koondhindega 4,11, mis on teiste taotlejatega võrreldes kõige kõrgem. Samas ei tähenda üksnes paljude etenduste andmine üle Eesti, et kaebaja taotlust tulnuks hinnata maksimaalse hindega. Vastupidisel juhul kaotab komisjoni tegevus tähenduse. Komisjon võttis arvesse, et kaebaja korraldab valdkondlike tegevusi erinevates Eesti piirkondades harva.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
30.Kaebus tuleb jätta rahuldamata. Komisjon tegi kaebaja taotlust hinnates kaalutletud otsuse, mille tühistamiseks puudub alus. Kaebaja etteheited komisjoni pädevusele ja töökorra järgimata jätmisele ei ole põhjendamatud. Komisjoni pädevus ja töökorraldus
31.Kaebaja on eksinud järgmises:
31.1.Kogu komisjoni töökorralduse regulatsioon (käskkiri nr 157 ja käskkiri nr 248) ja selle väidetav rikkumine ei oma õiguslikku tähendust. Toetuse määramise kohtuliku kontrolli raames hindab kohus üksnes neid asjaolusid, mis võisid mõjutada kaebaja taotluse hindamist komisjoni poolt.
31.2.Vastustaja kehtestas 2022.a taotlusvooru jaoks halduseeskirja (käskkiri nr 157), millega täpsustas EAS § 16 lg 3 põhimõtteid. Selleks oli vastustajal pädevus EAS alusel. Varasemates 2019. a ja 2021.a taotlusvoorudes puudus selline halduseeskiri. Seda tuleb arvestada Tallinna Halduskohtu varasemate 2020.a ja 2021. a otsustele viitamisel (Vana Baskini Teater vs KuM). Varasemate taotlusvoorude korraldus (käskkirjad) ei oma tähendust vaidluse lahendamisel.
31.3.Komisjonil oli lähtudes EAS § 17 lg-st 1 ja 19 lg-st 1 pädevus välja töötada põhimõtted (10 punkti skaala) raha jaotamiseks lähtudes eelarvest ja taotluste mahust. Vastustajal puudus võimalus ette näha, kui suures ulatuses ületab taotletav maht eelarvet. Seetõttu ei oleks raha jaotamise kohta halduseeskirja koostamine olnud mõttekas. Samuti ei olnud see vajalik, sest komisjon hindas taotluste kvaliteeti, mille alusel moodustus pingerida ning pidi seejärel otsustama, kuidas positiivse hinde (kokku üle koondhinde 5) saanute vahel raha jaotada.
31.4.Komisjoni poolt kaebajale antud hinnangud ja sellega koosmõjus antud hinded on jälgitavad ja kontrollitavad. Vastustaja esitas 19.08.2022 vastuväite 08.08.2022 menetlusdokumendi väitele (enne p 20), et vastustaja ei ole tõendanud, et kaebaja taotlust on hinnanud komisjoni liikmed. Vastustaja saatis komisjoni liikmete e-kirjad, millega nad esitasid oma hinded. Seega on alusetu kaebaja 19.08.2022 seisukoht, et kohus ei peaks arvestama 19.08.2022 tõendeid, kuna need on esitatud menetlustähtaega rikkudes.
32.Tulenevalt otsuse p-st 31.1. tuleb jätta tähelepanuta järgmised kaebaja väited kui asjasse mittepuuduvad:
32.1.ei koostatud komisjoni kohtumiste protokolle;
32.2.protokolle ei saadetud komisjoni liikmetele e-posti teel 5 tööpäeva jooksul koosoleku toimumisest;
32.3.teabenõuete alusel ei selgunud, kuidas komisjoni liikmed hindeid andsid. Sellele vaatamata selgitab kohus, et kaebaja on käskkirja nr 248 valesti mõistnud. Sõnastus koosolekud protokollitakse tähendab, et komisjon võis koostada ühe protokolli. Selliselt komisjon ka toimis ja koostas koondprotokolli 18.01.2022. Komisjoni protokolli allkirjastasid vastavalt käskkirjale nr 248 esimees ja protokollija. Kas, kellele, kuidas ja millal protokoll komisjoni liikmetest saadeti, ei oma tähtsust. Tähtsust omab, et vastustaja lähtus komisjoni 18.01.2022 protokollist. Kuna kõik komisjoni liikmed ei pidanud protokolli allkirjastama, ei peatu kohus pikemalt kaebaja väitel, just kui kaebaja taotluse kohta tegi vastustajale ettepaneku kaks komisjoni liiget. Komisjon on kollegiaalne organ, mistõttu jätsid üksikud komisjoni liikmed põhjendatult tähelepanuta kaebaja esindaja poolt neile isiklikul saadetud teabenõuded.
33.Vastustaja tutvustas 18.01.2022 kaebajale protokolli ning tal oli enne haldusakti andmist võimalik esitada vastuväited. Seda ta ei teinud. Lisaks nõustus kaebaja määratud taotlussumma vastuvõtmisega. Selline käitumine (kaebajat esindas taotlusvoorus jurist lähtuvalt 23.11.2021 märgukirjast) ei välista kohtule hilisemate etteheidete esitamist. Kuid kohtul tekib sellisel juhul põhjendatult küsimus, kas ajavahemikul 20.01.2022 (kaebaja teavitus vastustajale, milles tänab komisjoni vastustajale tehtud raha jaotamise ettepaneku eest) kuni 05.03.2022 (kaebuse esitamine) leidis aset midagi olulist, mille tõttu otsustas kaebaja esitada vastuväited otse kohtule. Millelegi sellisele ei ole kaebaja viidanud.
34.Vastustaja kehtestas õiguspäraselt halduseeskirja ning komisjon lähtus õiguspäraselt hinnanguid ja hindeid andes halduseeskirjast. Kohus kordab seda, mida Tallinna Halduskohus selgitas 01.04.2021 otsuses asjas nr 3-20-1930 (Vana Baskini Teater vs KuM): haldusorgan võib praktika ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks kohaldamiseks kehtestada halduseeskirjasid (p 7). Tallinna Halduskohus tegi 08.05.2020 otsuse asjas nr 3-20-296 (Vana Baskini Teater vs KuM) lähtudes 2019.a taotlusvooru hindamise kohta esitatud kaebusest ja asjaoludest. Selle otsuse pl 37, millele kaebaja viitab, puudub seos käesoleva vaidlusega, mistõttu tuleb see jätta tähelepanuta. Vastustaja pädevuses on otsustada, kuidas täpsustada EAS § 16 lg 3. Vastustaja toimis vastavalt halduseeskirja, see tähendab käskkirja nr 157 andes. Kaebajal võib selle kohta olla oma arvamus, kuid tegemist on riigi raha jaotamisega toetuse kujul. Ministril kui Vabariigi Valitsuse liikmel on EAS-st tulenevalt laialdane otsustusruum, kuidas raha jaotada EAS § 16 lg 3 eesmärgist lähtuvalt. Sellest tulenevat võis ta halduseeskirja kehtestada. Kohus ei tuvasta halduseeskirja vastuolu EAS-ga. Kohus pidi eelviidatud 2020. a ja 2021. a otsustes EAS § 16 lg 3 ja sellega seonduvat selgitama, sest ei seadusandja ega vastustaja ei olnud seda teinud piisaval määral. 2022.a taotlusvooru puhul on olukord erinev. Halduseeskirja andes tegi vastustaja komisjoni töö taotluste hindamisel lihtsamaks, andes teatud raamid, millest komisjon pidi lähtuma (halduseeskirja p-d 6.3.1. ja 6.3.2.). Sellele vaatamata säilis komisjonil otsustusruum, see tähendab halduseeskirja p-de 6.3.1. ja 6.3.2 kohaldamine taotluste puhul.
33.Lähtudes asjaoludest (taotluste mahu poolt eelarve oluline ületamine - ca 1,5 miljonit eurot), hinnangutest ja hinnetest, mille alusel moodustus pingerida, oli komisjon pädev hindama, kuidas jaotada raha positiivsete taotluste vahel.
Kohtul puudub alus öelda, et komisjoni poolt välja töötatud raha jaotamise põhimõtted kahjustasid kaebaja õigusi. Nagu kohus mainis, võttis kaebaja määratud toetuse 58 800 eurot vastu ega teinud vastustajale komisjoni töö kohta etteheiteid (haldusmenetlus).
33.1.Kaebaja väited tema õiguste rikkumiste kohta taotlussumma suuruse ja muude asjaolude kohta on otsitud. Kohus nõustub vastustaja poolt märgituga. Komisjoni protokollist (p 2, lk 42-43) nähtub, kuidas on kaebaja taotlusest tulenevalt välja arvutatud arvestuslik maksimaalne toetusmäär (EAS § 16 lg 1 ja 2, käskkirja nr 157 suunised). Õige ei ole kaebaja väide, et suuremas summas taotluse esitamine oleks taganud suurema toetuse. Esiteks, kaebaja taotlus pidi vastama tema tegevusele. Teiseks, komisjon hindas teatri eelarvet ka varasemate aastate eelarves kajastatud teabe alusel ja võrdles külastajate teenindamiseks planeeritud kulude tõusu varasemate toodud andmetega. Seega oleks komisjon saanud ülepaisutatud taotlustele reageerida. Õige ei ole õige kaebaja väide, et komisjon ei arvestanud tema kuludega (protokolli lk 43). Rahvuskultuuriline tähendus
34.Komisjon arvestab rahvuskultuurilist tähendust hinnates: 1) etendusasutuse panust valdkonna arengusse; 2) etendusasutuse uudsust; 3) valdkondlikku eripära; 4) algupärandite loomist ja Eesti dramaturgia kasutamist; 5) etendusasutuse planeeritavaid populariseerivaid tegevusi (dramaturgia arendamine, töötoad, vestlused vms); 6) etendusasutuse rahvusvahelist tegevust Eesti rahvuskultuuri tutvustamisel ning teisi rahvuskultuurilisele tähendusele iseloomulikke asjaolusid (halduseeskirja p 6.3.1.). Neid mõisteid ei ole halduseeskirjas täpsustatud, st komisjon saab neid sisustada lähtudes konkreetsest taotlusest. Komisjon tõi kaebaja puhul välja järgmise (protokolli p 1.11), lk 43-44: 1) Etendusasutusel ei ole komisjoni hinnangul valdkondlikku eripära, etendusasutuse erilisus seisneb tugevas regionaalses; 2) Etendusasutus pöörab olulist teadlikku tähelepanu ka eakale publikule; 3) Viimastel hooaegadel on etendusasutus mõnevõrra mitmekesistanud oma repertuaari, lisaks komöödiatele on plaanis pisut mitmekülgsematel materjalidel põhinevaid sõnalavastusi, isegi algupärandeid (arengukavas tuuakse välja plaan lavastada 2022. aastal vähemalt üks Eesti rahvuskultuuriliselt olulise persooni elu ja loomingut tutvustavat näidend); 3) kuid komisjoni hinnangul ei mõjuta see olulisel määral etendusasutuse panust valdkonna arengusse ega ka etendusasutuse loomingulist uudsust; 4) Etendusasutus on viimasel neljal aastal pälvinud Teatriliidu auhindade jagamisel 3 nominatsiooni, kuid need on pälvitud ühe 2018. aasta lavastuse eest („Miljonivaade“), mille puhul oli komisjoni hinnangul nominatsioonide puhul eeskätt määrav lavastuse sündimine koostöös Tallinna Linnateatriga; 5) Etendusasutuse repertuaaris on hetkel ligi pooled lavastused Eesti dramaturgial põhinevad; 6) Etendusasutuse tegevused on suunatud Eesti publikule, etendusasutusel ei ole planeeritud rahvusvahelisi tegevusi. Seega võttis komisjon arvesse, et kaebaja pöörab tähelepanu eakale publikule. See aga ei ole
komisjoni hinnangul valdkondlik eripära. Sama selgitas vastustaja. Kohtul ei ole sellele vastuväiteid. Publik on sihtrühm. Teatri tegevusvaldkond on aga näiteks tantsu-, sõnaline valdkond jne. Kaebaja on 2022.a repertuaaris märkinud, et tegeleb sõnalavastustega. See on tema valdkond, mille eripära hindas komisjon. Vaatamata repertuaari teatud rikastamisele leidis komisjon, et see ei anna alust kõrgemaks hindeks kui 1,89. Kaebaja on üksnes väitnud, et see hinnang on arusaamatu. Mida aga komisjon jättis arvesse võtmata, seda kaebaja välja ei too. Komisjon koosneb 9 eksperdist ning nagu vastustaja välja tõi, suuri kõikumisi hinde andmisel ei olnud. Kohtu roll ei ole asuda komisjoni asemele ja öelda, et hinne oleks pidanud olema kõrgem. Kohus ei hinda teatrite kvaliteeti. Seetõttu ei anna kaebuse väited alust öelda, et komisjon tegutses õigusvastaselt. Regionaalne tähendus
35.Kaebaja märgib õigesti, et komisjon andis talle kõikidest taotlustest kõrgeima hinde regionaalse tähenduse eest – 4,11 ehk väga kõrge. Seda tõi komisjon välja kaebaja eripärana, et ta annab palju etendusi kohtades, kus etendused muidu ei ole kättesaadavad. Miks kaebaja ei väärinud hinnet 5, seda otsustasid komisjoni liikmed. Mida komisjon jättis arvesse võtmata, seda kaebaja välja ei too. Järelikult ei ole alust väita, et komisjon hindas kaebaja taotlust selles osas õigusvastaselt. See, et kaebaja ei nõustu vastustaja põhimõtetega regionaalse tähenduse hindamisel, ei muuda komisjoni tegevust ja sellele järgnenud vastustaja raha jaotamise otsust õigusvastaseks. Kohus leiab, et vastustaja on põhjendatult välja toonud erinevad tegutsemismudelid, mis suurendavad etenduste regionaalset kättesaadavust (nt kaebaja etendused üle Eesti kui ka näiteks Sihtasutus Vaba Lava Narva teatrikeskuse näol).
36.Kohus märgib lisaks, et kaebaja taotluse kohaselt (vastustaja 07.07.2022 menetlusdokumendi lisa) saab ta vastustajalt 18 000 eurot igakuiselt projektitoetuse „Teater maale“ raames.
37.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Otsus tehakse kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole menetluskulude nimekirja esitanud. Seega jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.