X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 17.09.2021 kirja õigusvastasuse tuvastamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks teabe avaldamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja: X, lepinguline esindaja advokaat Kaspar Koppel Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Margit Maidla
Asja läbivaatamise viis
Kirjalik menetlus, digitoimik
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Asendada avaldatavas otsuses kaebaja teabenõudes märgitud isiku nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22.06.2022. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X (edaspidi kaebaja) esitas Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi vastustaja) 02.10.2019 teabenõude, soovides teada, millistel kuupäevadel külastas Y (isikukood: xxxxxxxxxxxx) Keskkriminaalpolitseid (Tööstuse tn 52) 2018. aastal ja kelle juures ta käis. Vastustaja selgitas 09.10.2019 vastuses teabenõudele, et küsitud teabele on seaduses sätestatud korras kehtestatud juurdepääsupiirang (avaliku teabe seaduse, edaspidi AvTS § 34 ja § 35 lg 1). Isikuandmete kaitse üldmäärusest tuleneva põhimõtte kohaselt on isiku vabaduste ja õiguste kaitseks tema kohta käivatele andmetele juurdepääs piiratud. Tulenevalt AvTS § 35 lg 1 p 12 on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mis sisaldab isikuandmeid kui sellisele teabele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust. Kui isik taotleb juurdepääsupiiranguga isikuandmeid kolmanda isiku kohta, siis vastavalt AvTS § 14 lg 2 tuleb tal teabevaldajale teatada teabele juurdepääsu alus (seadusest tulenev) ja eesmärk. Teabenõudes ei ole seda märgitud. Kuna küsitud andmetele kehtib juurdepääsupiirang ning vastustajale teadaolevalt puudub kaebajal teabele juurdepääsuõigus, siis keeldub vastustaja AvTS § 23 lg 1 p 1 alusel teabenõude täitmisest (puudub õiguslik alus andmete väljastamiseks). Vastustaja selgitas, et andmete saamiseks on kaebajal võimalus küsida andmesubjektilt nõusolek või taotleda tõendite kogumist kohtu poolt.
2.Kaebaja esitas 14.10.2019 korduva teabenõude. Juurdepääsupiirang kehtib vaid sellisele teabele, mille kohta on asutuse juht piirangu kehtestanud (AvTS § 34 lg 2). Kaebaja soovis teada, kas PPA juht on küsitud teabe osas kehtestanud juurdepääsupiirangu ning jaatava vastuse korral soovis, et talle väljastatakse vastav haldusakt. Teabenõue on seotud kriminaalasjas nr 16221000133 kaebajale esitatud süüdistusega KarS 255 lg 1 ja 345 lg 1 sätestatud tegude toimepanekus ja selle aluseks oleva tõendiga (kaebaja ja Y vahel 21.05.18 ning 31.05.18 toimunud vestluste salvestis). Kaebaja leiab, et teabenõue võimaldab välja selgitada, kas vestluste salvestamine toimus menetleja töötajatega kooskõlastades või mitte. Vastustaja keeldus 21.10.2019 teabenõude täitmisest, leides et küsitud teabele juurdepääsu üle otsustamisel ei kohaldu mitte AvTs, vaid kriminaalmenetluse seadustik. Vastustaja ei vastanud küsimusele, kas PPA juht on küsitud teabe osas kehtestanud juurdepääsupiirangu.
3.Kaebaja kordas 29.10.2019 teabenõudes küsimust, kas PPA juht on küsitud teabe osas kehtestanud juurdepääsupiirangu ning jaatava vastuse korral soovis, et talle väljastatakse vastav haldusakt. Vastustaja kordas 05.11.2019 vastuses varasemat, märkides et Keskkriminaalpolitsei (Tööstuse 52, Tallinn) külalisteraamatu (edaspidi külalisteraamat) sissekanded sisaldavad kolmandate isikute kohta käivat teavet ning et sellisele teabele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust (AvTS § 35 lg 1 p 12). AvTS § 35 lg 1 on imperatiivne säte, mis kohustab teabevaldajat piirama teabele juurdepääsu seaduse alusel, mitte ei sea juurdepääsupiirangut sõltuvusse asutuse juhi vastavasisulisest haldusaktist. Vastavat haldusakti ei ole kehtestatud.
4.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse vastustaja kohustamiseks teabenõudele vastama. Vaidlus lõppes Riigikohtu 10.09.2021 otsusega asjas nr 3-19-2069, millega Riigikohus rahuldas kaebuse ja kohustas vastustajat teabenõudele vastamist uuesti otsustama.
Vastustaja keeldus 17.09.2021 kirjaga nr 1.1-21/933-4 uuesti teabenõude täitmisest. PPA peadirektor on kehtestanud dokumentide loetelus sarjad, milles sisalduvatele dokumentidele võib juurdepääsupiirangud kehtestada, märkides ära seaduses sätestatud aluse (AvTS § 41 lg 11). Lisaks on PPA peadirektor AvTS § 41 lg-st 11 lähtudes andnud volituse dokumendi koostajale juurdepääsu kehtestamiseks: PPA peadirektori 20.07.2012 käskkirjaga nr 262 kinnitatud „Dokumendihalduskord“ lisa 3 „Dokumendihaldus „Asutusesiseseks kasutamiseks“ dokumentidega“ punkti 3.1 järgi otsustab juurdepääsupiirangu aluse ja tähtaja ning vastutab selle korrektsuse eest dokumendi koostaja. Viidatud volitusnormi alusel on selle koostaja kandnud külalisteraamatule juurdepääsupiirangu, mille üheks aluseks on AvTS § 35 lg 1 p 12. Küsitud teave puudutab kolmandaid isikuid, mis on mõeldud asutusesiseseks kasutamiseks (AvTS § 35 lg 1 p 12). Teabenõudes märgitud isiku poolt Tööstuse tn 52 külastamise asjaolude avalikustamine võib oluliselt kahjustada selle isiku eraelu puutumatust. Kuna taotletava teabe suhtes kehtib juurdepääsupiirang ja kaebajal puudub juurdepääsuõigus taotletavale teabele (AvTS § 14 lg 2 ja § 23 lg 1 p 1), siis keeldus vastustaja teabenõude täitmisest.
KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
5.Kohtu menetluses on nõue tuvastada vastustaja 17.09.2021 kirja õigusvastasus ning kohustada vastustajat teabe avaldamiseks.
6.Avalik teave on mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites (AvTS § 3 lg 1). AvTS § 3 lg 2 lubab piirata juurdepääsu AvTS § 3 lg 1 nimetatud teabele vaid seaduses sätestatud korras. Kõik riigiasutused on kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta, välja arvatud andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed (Põhiseaduse, edaspidi PS, § 44). Kaebaja poolt küsitud teave on avalik teave AvTS § 3 lg 1 mõttes, kuna vastustaja on selle saanud avalikke ülesandeid täites.
7.AvTS § 35 lg 1 seab haldusorganile kohustuse teatud teabele juurdepääsupiirang kehtestada. Kuni ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut, tuleb juhinduda AvTS § 34 lg 2, mille kohaselt saab juurdepääsupiirang olla vaid teabel, mille kohta on asutuse juht juurdepääsupiirangu kehtestanud. Vastustaja teatas 05.11.2019 otsuses, et tema juht ei ole külalisteraamatu sissekannete kohta juurdepääsupiirangut kehtestanud. Arusaadavalt ei saa teabenõudega palutud informatsioonile “tekkida” juurdepääsupiirang nn üksikjuhtumi raames, kus teabenõuet lahendav ametlik oma parema äranägemise järgi igakordselt otsustab, kas palutud teabe suhtes kehtib juurdepääsupiirang või mitte. Juurdepääsupiirangu saab kehtestada vaid asutuse juhi poolt välja antava haldusaktiga (AvTS § 34 lg 2). Sellist haldusakti ei ole PPA juht andnud. Ainuüksi sellel põhjusel oleks vastustaja pidanud küsitud teabe väljastama.
8.Teabenõude täitmisest keeldumist tuleb põhjendada (AvTS § 23 lg 3). Vastustaja jättis teabenõude täitmisest keeldumise sisuliselt põhjendamata. Vastustaja ei selgita, mis viisil ja kuidas võib toimuda isiku oluline eraelu puutumatuse kahjustumine.
Küsitud teabe avaldamist ei saa pidada eraelu puutumatuse oluliseks riiveks. Teave PPA külastamise asjaolude kohta on võrreldav sellega, kui nt kaebaja sooviks teada kas keegi millalgi kohtumaja külastas. Arvestades, et ka karistusregistri andmed on avalikud, siis selle valguses ei saa isiku poolt riigiasutuse külastamise fakti avaldamist pidada sedavõrd eraelu puutumatust kahjustavaks, et nende andmete väljastamisest on põhjendatud keelduda.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
15.Kaebus tuleb jätta rahuldamata.
16.Tulenevalt PS §-st 26 on eraelu puutumatus üheks oluliseks valdkonnaks isikuandmete kaitsel. Eraelu puutumatuse riivena käsitatakse muu hulgas isikuandmete kogumist, säilitamist, kasutamist ja avalikustamist. Keskkriminaalpolitseid külastavad isikud registreeritakse igapäevaselt administraatori juures. Registreeritud andmetele kehtivad eraisikute külastuste puhul juurdepääsupiirangud tulenevalt AvTS § 35 lg 1 p-st 12, sest vastustaja hinnangul on tegemist teabega, millele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust. Politseiasutusega koostööd tegeva isiku arusaamad, otsus ning sellekohane käitumine on osa tema eraelu puutumatusest ja informatsioonilisest enesemääramisõigusest ning õigusest isikuandmete kaitsele. Arvestades politsei töö eripära ning inimeste usalduse tähtsust selles osas, mida ja kuidas politsei oma ülesandeid täites teeb, on ilmselge, et politseid külastanud isikute andmete puhul ei ole tegemist avalikustamisele kuuluva teabega, vaid avaliku teabega, mille suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud. Selles osas on ka seadusandja resoluutne, sätestades reegli (AvTS § 4 lg 3), mille kohaselt peab teabele juurdepääsu võimaldamisel olema tagatud isiku eraelu puutumatus. Keskkriminaalpolitseid külastanud eraisikute nimede või külastuse aja avaldamine tooks kaasa olukorra, kus inimesed, kes tulevad politseisse rääkima diskreetsetest andmetest, ei saa seda enam teha, sest nad teavad, et nende andmed võivad muutuda kättesaadavaks kolmandatele isikutele. See kahandaks oluliselt inimeste usaldust politsei vastu, mis omakorda viiks selleni, et nad ei julge enam politsei poole pöörduda. Politseiasutuse külastaja ei ole oma koostööle asumisega taotlenud selle avalikuks tulekut kolmandatele isikutele, enda määratlemist või seostamist politseiasutusega koostööd tegeva isikuna ega ole sellise teabe jagamine politseiasutuse poolt kolmandatele isikutele talle ettenähtav. Teadmine, millal ja kui tihti keegi politseiasutust külastab, võib politseiga koostööd teha soovijate käitumist olulisel määral mõjutada. Kui andmed avalikuks saaks, siis paneks see inimese olukorda, kus ta peaks kõrvalistele isikutele oma valikuid selgitama. Isikul ei ole sellise teabe avalikuks tulemise talumiskohustust. Politseiasutust külastavate eraisikute kohta teabe avaldamine on otseses seoses põhiõiguste sealhulgas elu, tervise, hea nime ja vaba eneseteostuse riivega, sest tulenevalt politseile seadusega pandud ülesannete täitmisest võib teha järeldusi külastuse põhjuste kohta. Seega tekib andmete saajal võimalus isikut kahjustada ning sellega ülemääraselt riivata tema põhiõiguseid. PPA, iseäranis uurimisasutuse ülesannete täitmisel, näeb ette temaga koostööd tegevate isikute kaitsemeetmena külastajateraamatus vastavale teabele juurdepääsupiirangu seadmise AvTS-i tähenduses.
17.Dokumentide sarjad ja neile kehtivad juurdepääsupiirangute alused sarjade kaupa on kinnitatud PPA peadirektori 03.07.2018 käskkirjaga nr 75 „Politsei- ja Piirivalveameti dokumentide liigitusskeemi ja andmekogude loetelu kinnitamine“. Nimetatud käskkirja lisa 1 on „Politsei- ja Piirivalveameti dokumentide liigitusskeem“. Dokumentide liigitusskeemi allfunktsiooni 2.4 sari 2.4-6 „Riigikaitseobjektide külastajate raamatud“ on kohaldatav külalisteraamatu puhul.
PPA peadirektori 20.07.2012 käskkirja nr 262 „Politsei- ja Piirivalveameti dokumendihalduskorra kinnitamine“ lisa 3 on juhend 3 „Dokumendihaldus „Asutusesiseseks kasutamiseks“ dokumentidega“, mille punktis 3.1 on antud volitus: Juurdepääsupiirangu aluse ja tähtaja otsustab ning selle korrektsuse eest vastutab dokumendi koostaja. Seega on külalisteraamatule AK märke teinud selle koostaja. Keskkriminaalpolitsei hoonet külastavad väga erinevad inimesed tulenevalt nende eesmärgist või ametipositsioonist. Seega võib erinevate külaliste puhul olla juurdepääsupiirangu alus erinev vastavalt AvTS § 35 lg 1 p 3, 51, 61, 9, 12, 19; lg 2 p 3; lisaks PPVS § 4 lg 5. Kaebaja küsitud andmetele külalise kohta kehtib juurdepääsupiirang tulenevalt AvTS § 35 lg 1 p-st 12, kuid politseiametnike andmetele on juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg 1 p 19 ja PPVS § 4 lg 5 alusel.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
23.Kaebus tuleb jätta rahuldamata.
24.Asjas ei ole vaidlust, et kaebaja taotletud teave vastab AvTS § 3 lõikes 1 sätestatud avaliku teabe definitsioonile. Vaidlus on selle üle, kas vastustaja on järginud teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise korda (AvTS § 34 lg 2 koosmõjus §-ga 41) ning kas kaebaja küsitud teave on õiguspäraselt tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks.
25.Seadusandja tahe oli AvTS § 34 lg 2 ja § 41 sõnastamisel suunatud sellele, et eristada üldmõistena teavet (AvTS § 34 lg 2, 41 lg 1, 411 lg 1 esimene lause) ning konkreetse tegevuse käigus tekkinud teavet (AvTS § 411 lg 1 teine lause). Asutuse juhi kohustus on luua üldine raamistik sellise teabe kaitseks, mis on mõeldud asutusesiseseks kasutamiseks: ametiasutuse teatud liiki tegevusi kajastavad dokumendid, milles sisalduv teabe võib olla asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave. Sellised dokumendid liigitatakse sarjade alusel (AvTS § 411 lg 1 esimene lause). Teatud sarja kuuluvate dokumentide puhul võib eeldada, et need on asutusesiseseks kasutamiseks. Asutuse juhi sellise tegevuse näitena võib tuua Andmekaitse Inspektsiooni peadirektori 21.05.2018 käskkirja nr 1.1.-4/18/12 (aki_dokumentide_loetelu_25052018.pdf), mille alusel näiteks kuuluvad nõupidamiste protokollid sarja 1.1-2, teenistusliku järelevalve dokumendid sarja 1.16, inspektsiooni algatatud järelevalvemenetluse toimikud sarja 2.1-4. Nimetatud dokumentide sarjade juures on näha, et neile kehtib juurdepääsupiirang ning on lisatud juurdepääsupiirangu kehtivus. Konkreetseks tegevuseks on näiteks AKI ametniku poolt, kellel on pädevus näiteks vastu võtta järelevalvemenetluse lõpetamise otsus. Seda dokumenti koostades otsustab vastav ametnik ka dokumendi juurdepääsupiirangu üle (AvTS § 411 lg 1 teine lause).
26.Vastustaja on järginud teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise korda. Vastustaja selgitas 17.09.2021 kirjas, et PPA peadirektor kui asutuse juht on kehtestanud dokumentide sarjad ehk liigitusskeemi (vastus kaebusele lisa 1) ja andnud volituse dokumendi koostajale juurdepääsu kehtestamiseks: PPA peadirektori 20.07.2012 käskkirjaga nr 262 kinnitatud „Dokumendihalduskord“ lisa 3 „Dokumendihaldus „Asutusesiseseks kasutamiseks“ dokumentidega“ punkti 3.1 järgi otsustab juurdepääsupiirangu aluse ja tähtaja ning vastutab selle korrektsuse eest dokumendi koostaja (vastus kaebusele lisa 3).
Vastustaja märkis vastuses kaebusele, et külalisteraamat kuulub dokumentide liigitusskeemi allfunktsiooni 2.4 sari 2.4-6 „Riigikaitseobjektide külastajate raamatud“. Seega on külalisteraamatu pidajaks PPA ametnik(ud), kellel on pädevus juurdepääsupiirang kehtestada.
27.Vastustaja märkis 17.09.2021 kirjas, et üheks külalisteraamatu juurdepääsupiirangu aluseks on AvTS § 35 lg 1 p 12. See kehtib juhul, kui teabenõudega küsitakse teavet kolmandate isikute poolt Keskkriminaalpolitsei külastamise asjaolude kohta.
28.Mõiste eraelu puutumatus seondub isikuandmetega. Yi poolt Keskkriminaalpolitsei külastamise asjaolud on isikuandmed, mille osas on temal kui andmesubjektil õigus otsustada, kas ta soovib seda teavet avalikustada. Puudub vaidlus, et Y ei ole andnud PPA-le kui teabevaldajale nõusolekut vastava teabe avalikustamiseks. Seega kahjustaks vastava teabe avalikustamine andmesubjekti nõusolekuta tema informatsioonilist enesemääratlemise õigust, mis on üks osa eraelu puutumatusest. Vastustaja on vastuses kaebusele analüüsinud informatsioonilist enesemääratlemise õigust ning põhjendatult leidnud, et teabenõudes küsitud teave avalikustamine riivaks Yi eraelu puutumatust, eriti arvestades PPA-d kui uurimisasutust. Keskkriminaalpolitsei on PPA struktuuriüksus (PPA põhimäärus,
https://www.riigiteataja.ee/akt/116122021019, § 14 lg 1 p 2 ), mille põhiülesanneteks on kuritegelike ühendustega seotud kuritegude avastamine, tõkestamine ja menetlemine ja tõendite kogumiseks jälitustoimingute teostamine (PPA põhimäärus § 162 p 1 ja 3). PPA põhimääruses märgitu põhineb PPA kui uurimisasutuse ülesannetel (kriminaalmenetluse seadustiku § 31 lg 1, 32 lg 1, § 1262 lg 1 p 1 ja 4). Keskkriminaalpolitsei ülesannetest nähtuvalt võib olla mõistetav temaga koostööd tegevate isikute soov vältida sellise teabe avalikustamist. Kohtu jaoks on äratuntav, et sellisele teabele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust (AvTS § 35 lg 1 p 12).
29.Kaebaja on ebaõnnestunult võrrelnud Keskkriminaalpolitsei hoone ja kohtumaja külastamist. Kohtumajas ei ole külalisteraamatut. Samuti ei ole asjakohane viide karistusregistri andmete avalikkusele. Ei ole võimalik võrrelda võrreldamatuid olukordi.
30.Vastustaja ei pidanud teabenõude täitmisest keeldumisel selgitama, miks ja kuidas täpselt küsitud teabe avalikustamine Yi eraelu puutumatust kahjustaks. Vastustaja sai lähtuda eeldusest, et esineb AvTS § 35 lg 1 p-s 12 sätestatud alus. Vastupidisel juhul oleks vastustaja pidanud põhjendustes hakkama esitama teavet, mis läheks vastuollu AvTS § 35 lg 1 p 12 eesmärgiga.
31.Eeltoodud põhjustel keeldus vastustaja õiguspäraselt teabenõude täitmisest.
32.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kaebuse rahuldamata jätmisega tehti otsus kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist. Seega jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
33.Kohus asendab avaldatavas otsuses kaebaja teabenõudes märgitud isiku nime tähemärgiga (HKMS § 175 lõige 3).
(allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.