3-21-2204 X kaebus Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjoni 27.08.2021 otsuse tühistamiseks, kutsestandardi Ehitusjuht, tase 6 õigusvastasuse või tühisuse tuvastamiseks, kutse andmise korra (Ehitusjuht, tase 6) õigusvastasuse või tühisuse tuvastamiseks ning Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjoni kohustamiseks tegema uue otsuse X 19.08.2021 taotluse osas Kaebaja: X, lepinguline esindaja vandeadvokaat MariAnn Veiermann Vastustaja: Eesti Ehitusettevõtjate Liit, lepingulised esindajad vandeadvokaat Veiko Vaske ja vandeadvokaat Veikko Puolakainen Istung 29.03.2022, digitoimik
Menetlusosalised
Asja läbivaatamise viis
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata vastustaja taotlus tuvastamis- ja kohustamisnõuete läbi vaatamata jätmiseks.
2.Jätta rahuldamata kaebaja taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri määrus nr 61, kutsestandard Ehitusjuht, tase 6 ja kutse andmise kord (Ehitusjuht, tase 6).
3.Jätta kaebus rahuldamata.
4.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.05.2022. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X (edaspidi kaebaja) lõpetas 16.06.1992 Tallinna Polütehnikumi elektronarvutite, -riistade ja -seadmete erialal ja sai elektroonikatehniku kutse (kaebuse lisa 1) 4 aastaga. Alates 01.04.2011 on kaebaja töötanud OÜ-s Megido, mis tegutseb ehituse valdkonnas ning tegeleb muuhulgas tehnovõrgutrasside (vee-, gaasi- ja kanalisatsiooni (sealhulgas sademevee-) trasside) ehituse ja paigalduse valdkonnas ja omab vastavaid registreeringuid majandustegevuseregistris (kaebuse lisa 2). Kaebaja täidab OÜ-s Megido objekti- ja ehitusjuhi rolli ja ülesandeid, kui ka võtab vastutuse tehnovõrgutrasside (vee-, gaasi- ja kanalisatsiooni) ehituse ja paigaldusega seoses (kaebuse lisa 3). Kaebaja on läbinud erinevad täiendkoolitused (kaebuse lisa 1).
2.Kaebaja esitas 19.08.2021 Eesti Ehitusettevõtjate Liidule (edaspidi EEL) avalduse kutsekvalifikatsiooni taotlemiseks – Ehitusjuht, tase 6 kutse ‒ hoonesisese või selle juurde kuuluva veevarustuse- ja kanalisatsiooni ehitamine esmase kutse taotlemise korras (kaebuse lisa 1).
3.EEL-i kutsekomisjon otsustas 27.08.2021 otsusega mitte anda kaebajale taotletud kutset. Otsuses märgiti, et kutse andmise korra (kinnitatud Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 04.10.2018 otsusega nr 16; viimati muudetud 17.06.2021 otsusega nr 37) p-de 2.2.1‒2.2.4. kohaselt peab ehitusjuht, tase 6 esmataotlejal olema ehitusalane kõrgharidus, tehnika ja tootmise õppevaldkonna kõrgharidus või üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus. Taotleja on lõpetanud Tallinna Polütehnikumi elektronarvutite, -riistade ja seadmete erialal ning talle on omistatud elektroonikatehniku kvalifikatsioon. Tegemist on tehnika õppevaldkonna haridusega, mis aga ei ole tehnika õppevaldkonna kõrgharidus. Seega ei vasta taotleja haridus kutse-eeldustele ning kutsekomisjonil puudub alus kontrollida vastavust muudele kutse-eeldustele.
KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
4.Kohtu menetluses on kaebaja nõuded EEL-i kutsekomisjoni 27.08.2021 otsuse tühistamiseks; kutsestandardi (edaspidi standard) ehitusjuht, tase 6 õigusvastasuse või tühisuse tuvastamiseks; kutse andmise korra ehitusjuht, tase 6 õigusvastasuse või tühisuse tuvastamiseks ning EEL-i kutsekomisjoni kohustamiseks tegema kaebaja 19.08.2021 taotluse osas uus otsus.
5.Kaebajal ei puudu nõutav hariduslik kvalifikatsioon. Kutse andmise korra (edaspidi KAK) p-st 2.2 tuleneb, et kutse taotlemise eeltingimusteks on kvalifikatsiooninõuded nii haridusele kui ka töökogemusele ning ta peab vastama ühele p-de 2.2.1 kuni 2.2.4 koosseisu jäävale tingimuste kogumile. Kaebaja haridus ja töökogemus vastavad KAK p 2.2.4 toodud tingimustele: „2.2.4 Taotlejal on üldkeskharidusel põhinev taotletavale spetsialiseerumisele vastav muu keskeriharidus ja erialane (taotletavale spetsialiseerumisele vastav) töökogemus vähemalt 6 aastat viimase 10 aasta jooksul, millest vähemalt 2 aastat on omandatud viimase 5 aasta jooksul ning läbitud kutse
andja poolt tunnustatud baaskoolitused (ehitusjuhi baaskoolitus ja taotletavale spetsialiseerumisele vastav(ad) baaskoolitus(ed), punktis 2.6. märgitud mahus).“. Kaebaja on omandanud nii üldkeskharidusaineid kui ka kutsega seotud aineid, mis vastab keskerihariduse olemusele. Võttes arvesse, et kaebaja omandas haridust perioodil 1988-1992, siis tuleb lähtuda ja kohaldada kaebaja haridusliku kvalifikatsiooni tõlgendamisel erinormi ehk Vabariigi Valitsuse määrusest nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ (https://www.riigiteataja.ee/akt/128072020006) vastavalt selle määruse §-le 1. Kuivõrd kaebaja on omandanud lisaks üldkeskharidusele ka eriharidust, siis kuulub kohaldamisele määrus nr 120 § 14 lg 1: üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks tingimusel, et keskerihariduse õppekava nominaalkestus on vähemalt 2 a ja 6 k. Sel juhul on isikul õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- ja ametikohale. Seega on haldusaktis sisaldav põhjendus, et kaebajal ei ole tehnika õppevaldkonna kõrgharidust, väär. KAK p. 2.2.4 ei nõua kõrgharidust, taseme 6 taotlemiseks piisab keskeriharidusest, mida on võimalik määrus nr 120 alusel käsitleda rakendusliku kõrgharidusena. Määrus nr 120 on erinormiks standardi ja KAK-i suhtes.
6.Väär on vastustaja menetlusdokumendi p-s 20 toodud väide, et kaebaja haridus ei vasta taotletavale spetsialiseerumisele. Nimetatud põhjendus ei tulene vaidlustatud haldusaktist. Haldusaktis ei sisaldu väidet, et kaebaja haridus ei vasta taotletavale spetsialiseerumisele, vaid väidetakse, et kaebaja haridus ei ole kõrgharidus. Haldusakti faktilise ja õigusliku aluse otsimine ei tohi üle kanduda ulatuslikus mahus kohtumenetlusse. Seega ei saa kohtumenetluse käigus sisustada haldusakti väitega, et kaebajal ei ole taotletava spetsialiseerumise järgset haridust (Riigikohtu halduskolleegium lahend nr 3-19-2069/19 p.12). KAK p 2.2. järgselt ei ole hariduslik kvalifikatsioon seotud taotletava spetsialiseerumisega, vaid nõudega omada kas keskeriharidust või kõrgharidust. Kaebaja keskeriharidust on võimalik käsitleda rakenduskõrgharidusena. Taotletavale spetsialiseerumisele peavad vastama korra p. 2.2.2, 2.2.3 ja 2.2.4 järgi vaid täiendkoolitused (korra tähenduses. “baaskoolitus (ed)”), mis on kaebajal läbitud. Vastustaja ei ole kutse andmisest keeldunud sel põhjusel. Kaebaja vastuväiteid toetab Riigikohtu lahendi nr 3-17-1994/89 p-s 25 toodud seisukoht haridusnõude täitmise kohta kutse taotlemisel: olukorras, kus kutse taotleja ei ole asunud eriharidust omandama keskhariduse omandamise järgselt, ei pruugi kolleegiumi hinnangul olla kutse andmine sel põhjusel välistatud. KAK näeb ette, et hariduseelduse mittetäitmise korral on vajalik täiendõpe, mis ei takista 6 taseme kutse andmist. Seega on võimalik Riigikohtu seisukohast teha järgmised järeldused. Isikute puhul, kes on hariduse omandanud ajal, mil puudus kõrghariduse kvalifikatsiooniraamistik ja kaasaegse kõrghariduse andmise võimalused: 1) tuleb kutse taotlemisel hariduseeldus lugeda tinglikult täidetuks ja läbida täiendkoolitused; 2) ei tohi jätta kutse taotleja sooviavaldust kutse saamiseks rahuldamata. Järelikult tuleb ka kaebaja hariduseeldus lugeda alternatiivselt tinglikult täidetuks. Kuna kaebaja on täiendkoolitused läbinud, pidi vastustaja kutse andma.
7.Vastustaja ei ole hinnanud kaebaja töökogemust, mis on oluline rikkumine HMS § 58 tähenduses. Kaebaja on tõendanud 10 aasta pikkust töökogemust kutse taotlemise valdkonnas ning nõutavas mahus läbitud asjassepuutuvaid täiendkoolitusi. Seega on kaebajal olemas nõutav töökogemus. Sellele ei ole vastustaja vastu vaielnud haldus- ega halduskohtumenetluses. Riigikohtu halduskolleegium on korduvalt sedastanud, et haldusakti faktilise ja õigusliku aluse otsimine ei tohi üle kanduda ulatuslikus mahus kohtumenetlusse. Seega ei saa kohtumenetluses
sisustada töökogemuse mittevastavust (lahend nr 3-19-2069/19 p 12). Töökogemuse hindamata jätmine tingib tühistamis- ja kohustamisnõude rahuldamise.
8.Pärast Riigikohtu Üldkogu 17.05.2021 otsust asjas 3-18-1432 muutis ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister 02.07.2021 määrust nr 61 selliselt, et selle lisa koosseisus kinnitati juba olemasolevad kutseandjate standardid ja KAK-d. Seega ei ole ministri poolt formaalõiguslikult määrusandlusõigust teostatud, vaid õigusloome eest vastutavad faktiliselt jätkuvalt kutseandjad koos kutsenõukogudega. Ministri määruse nr 61 lisa 1 koosseisu lisati 2019.a kinnitatud standard ja 04.10.2018.a kinnitatud KAK. Keegi ei ole teinud õiguslikku analüüsi standardite ja KAK-de põhiseadusele vastavuse osas. Kutse on avalik-õiguslik kvalifikatsioon, mis seob haridussüsteemi tööturuga ja aitab kaasa elukestvale õppele ning tööalase kompetentsuse arendamisele, hindamisele, tunnustamisele ja võrdlemisele. Seetõttu peavad hariduse ja töökogemusega seotud kvalifikatsiooninõuded sisalduma seaduses, mitte seadusest madalamalseisvas õigusaktis või kehtestatud staatilise viitenormina. Eeltoodu tõttu leiab kaebaja, et jätkuvalt on täitmata 17.05.2021 otsuse p-s 35 sätestatud nõuded. Kui minister on käesolevaks hetkeks kehtestanud juba eelnevalt mitmeid aastaid kehtinud standardid ja KAK-d, siis puudub kaebajal veendumus selles, et kutseandjad koos kutsenõukogudega on kehtestanud põhiseadusega kooskõlas olevad piirangud. Eelkirjeldatu võib olla vastuolus ka õiguskindluse põhimõttega. Lisaks seondub eelöeldu õigusselguse põhimõtte järgimise küsimusega. Kohaldamisele kuuluv standard ja KAK ei ole avaldatud Riigi Teatajas. Suurte raskustega on määruse nr 61 lisas 1 viidatud standard leitav SA Kutsekoda veebilehelt, kutseandja kodulehel olev viide standardile on sisutühi ehk selle lingi avamisega ei kuvata kutse taotlejale asjassepuutuvat 6 standardit, mille alusel kutset taotleda. KAK-i ei ole avalikustatud SA Kutsekoda veebilehel, vaid seda tuleb otsida kutseandja kodulehelt. Seega ei ole järgitud 17.05.2021 otsuse p 35 viimases lauses toodud tingimust, mille kohaselt peab huvitatud isikul olema võimalik määruse kaudu jõuda liigse pingutuseta nõueteni, mis peavad olema täidetud, et omada vajalik kutse teatud valdkonnad tegevusaladel pädeva isikuna tegutsemiseks. Standard ja KAK on keeruliselt sõnastatud tekstid: nad sisaldavad palju viiteid standardi või KAK-i teksti sees ja/või alajaotusi, millede üksteisest eristamine on keeruline. Seetõttu on kutse taotlejal keeruline aru saada, millistest tingimustest ta peab lähtuma, et korrektne taotlus esitada. Kvalifikatsiooninõuded ei ole standardis ja KAK-s identsed. Seega ei ole täidetud õigusselguse põhimõte.
9.Vaidlustatud haldusakti aluseks olevad määrus nr 61, standard ja KAK on põhiseadusvastased järgmistel põhjustel: 1) riik ei saa delegeerida õigusloomet eraõiguslikule juriidilisele isikule; 2) standardi ja KAK-i õiguslikuks siduvaks muutmise ning nende rakendamise vahele jääv aeg (vacatio legis) on ebamõistlikult lühike. Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (Põhiseaduse § 3 lg 1). Vabariigi Valitsus tohib anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks, st seaduses sätestatud volitusnormi alusel (Põhiseaduse § 87 p 6). Määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (HMS § 90 lg 1, Riigikohtu kohtuotsus nr 3-4-1-16-06, p 19). Põhiseaduse kohaselt on täidesaatev võim volitatud andma üksnes seadust täpsustavaid ehk intra legem määrusi. Täitevvõimu üldakti andmiseks peab seaduses olema vastavasisuline volitusnorm, milles
täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus (Riigikohtu kohtuotsused nr 3-4-1-16-06, p 21; nr 3-4-1-3-96, otsuse III osa). Määruse nr 61 aluseks olev EhS § 24 lg 4 annab delegatsiooninormi valdkonna eest vastutavale ministrile, mitte eraõiguslikule juriidilisele isikule: EhS § 24 lg 4 puudub edasivolitamise õigus ning selline edasivolitamise õigus oleks selgelt põhiseadusvastane. Õigusakti vastuvõtmiseks ettenähtud korra rikkumine toob kaasa akti mitteõiguspärasuse (Riigikohtu kohtuotsus nr III-4/1-12/94). Vacatio legise põhimõtte kohaselt tuleb normi adressaatidele jätta mõistlik aega kohaneda uue regulatsiooniga, et täita nõudeid ja tingimusi (PS § 13 lg 2). 17.05.2021 otsusest tulenevalt ei olnud alates EhSRS § 16 lg 1 p 3 sätestatud tähtaja möödumisest kuni käesoleva ajani, st kolme aasta jooksul, kehtestatud põhiseaduspäraseid kvalifikatsiooninõudeid. Selles kontekstis on määruse nr 61 lisa kehtestamine kohanemisperioodiga 3 (kolm) kalendripäeva ilmselgelt sobimatu. EhSRS § 16 lg 1 võimaldas alates EhS jõustumisest jätkata ehituse tegevusalal senises mahus ja õigustes tegutsemist kuni 30.06.2018 ehk 3 aasta jooksul. Selline kohanemisperiood võimaldas huvitatud isikul omandada vastav tasemeharidus või töökogemus, et jätkata senisel erialal. 3 päevane kohanemisperiood ei võimalda vajaliku hariduse ega kogemust omandamist ega eksami sooritamist. Puudub alus arvata, et ka praegusel juhul peaks kohanemisperiood olema lühem kui EhSRS § 16 lg 1 alusel.
10.Kaebaja materiaalõiguse põhiseaduskomfortsest tõlgendusest lähtuvaid väiteid ja toetavad EL õigusaktidest tulenevad põhimõtted ja nõuded. Riigikohtu Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (24.10.2019 määrus nr 5-19-29 p 43) leidis seonduvalt isiku ligipääsu tagamisel tööle ja kutsealale, et on põhjendatud asjakohase regulatsiooni (kaebaja märkus: siseriikliku regulatsiooni) vastavuse kontroll EL õigusele ning tagamaks EL-i õiguse toime, tuleb vajaduse korral jätta kohaldamata sellega vastuolus olevad riigisisesed sätted. Seega on kohtu poolt asjakohane teostada võrdsuspõhiõiguse kontrolli ja seega diskrimineerimise keelust kinnipidamise kontrolli. Kohtuliku kontrolli teostamisel tuleb arvestada Euroopa Liidu Nõukogu 20.11.2000 direktiiviga 2000/78/EÜ, millega kehtestati üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel (põhiseadusvastaselt ei tohi keelata isikul erialase töö tegemist). Siseriiklikud õigusaktid ja kaebuse osas II viidatud ning 02.07.21 jõustunud Ettevõtlus- ja infotehnoloogia ministri poolt antud määrus nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded“ koos selle lisaga ei tohi olla vastuolus eelkõige EL Nõukogu 20.11.2000 direktiivi 2000/78/EÜ artikli 2 lõikega 2 koostoimes sama direktiivi artikli 4 lõikega 1: pikaajalise katkematu erialase staaži ja töökogemusega isikule peab võimaldama kutse andmise. Kui kohus leiab, et määruse nr 120 § 14 on võimalik tõlgendada vastustaja poolt toodud viisil, siis tuleb asja lahendamisel tuleb jätta kohaldamata vaidlustatud haldusaktis toodud viited ebaproportsionaalsele ja diskrimineerivale KAK p-le 2.2.4. Sel juhul kuulub kohaldamisele eelmainitud EL direktiiv, mis välistab põhiõigusega seotud siseriiklike ebaproportsionaalsete tingimuste kohaldamise ning on ülimuslik siseriikliku õiguse suhtes. KAK p 2.2.4 ei ole proportsionaalne ja seega kooskõlas PS §-dega 10, 11. Kaebaja on viimased 10 aastat tegutsenud kitsas valdkonnas tegutseva äriühingu töötajana ehitusvaldkonnas. Kaebaja juhib ja korraldab töid seoses vee-, gaasi- ja kanalisatsiooni ehituse ja paigaldustöödega ning on saanud vajalikud täiendkoolitused. Kutse andmata jätmine võib põhjustada kaebaja töölepingu lõpetamise kutse puudumise tõttu ja töötuks jäämise. Kaebaja peab asuma omandama uut ametit. Sel perioodil ei oma kaebaja sissetulekuid, mis kahjustab nii tema varalist seisundit kui ka sotsiaalset toimetulekut.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
11.Kaebus tuleb tühistamisnõude osas jätta rahuldamata. Kaebaja eraldiseisev nõue tuvastada standardi ja KAK-i tühisus või õigusvastasus on vastuolus HKMS § 38 lg-s 4 sätestatud nõudega, et tuvastamiskaebuses tuleb selgitada, miks on kaebuse esitamine kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Vastustaja hinnangul sellist vajadust ei eksisteeri, mida kaebaja ei saaks kaitsta esitatud tühistamiskaebusega. Tuvastamiskaebus tuleb jätta HKMS § 151 lg 1 p 1 alusel läbi vaatamata. Kaebaja ei ole põhistanud eraldi kohustamisnõude esitamise vajadust (HKMS § 38 lg 4). Kaebusest ei nähtu kaebaja seadusega kaitstavad huve, mida ei saaks kaitsta tühistamiskaebuse raames. Kohustamiskaebus tuleb jätta HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 2 alusel läbi vaatamata.
12.Kutsekomisjon jättis kaebaja taotluse rahuldamata, kuna kaebaja ei täida kutse andmise korras sätestatud hariduslikke kutse-eeldusi, mille kohaldamata jätmiseks vastustajal kaalutluspädevus puudub. Kaebaja taotletava kutse hariduslikuks eeltingimuseks on kas kõrghariduse või üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse olemasolu. Kaebaja on aga nii kutse taotlemisel kui kohtumenetluses tõendanud, et ta on omandanud põhiharidusel põhineva keskerihariduse, mitte aga üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse. Kaebaja poolt kutsekomisjonile esitatud tõendite kohaselt ei vasta tema haridus kohalduva kutse andmise korra nõuetele ei haridustaseme ega sisu poolest.
13.Vastustaja ei nõustu kaebuse väitega, et kaebaja Tallinna Polütehnikumis omandatud elektroonikatehniku haridus tuleb lugeda määruse 120 § 14 mõttes üldkeskharidusel põhinevaks keskerihariduseks. Kaebaja ei ole omandanud kõrgharidust ei ehituse ega tehnika ja tootmise alal (KAK p-des 2.2.1, 2.2.2 ja 2.2.3 sätestatud hariduslike kutse-eelduste alternatiivid). KAK p 2.2.4 kohaselt on kaebaja taotletud kutse hariduslike kutse-eelduste neljas alternatiiv üldkeskharidusel põhinev ehitustehniline keskeriharidus (ehitustehnik) või üldkeskharidusel põhinev taotletavale spetsialiseerumisele vastav muu keskeriharidus. Kaebaja ei ole omandanud ehitustehnilist keskeriharidust. Vaidluse sisuks on järelikult küsimus, kas kaebaja suhtes saaks kohalduda neljanda alternatiivi teine variant ehk kas kaebaja on omandanud üldkeskharidusel põhineva taotletavale spetsialiseerumisele vastava keskerihariduse. Kaebaja omandas elektroonikatehniku hariduse, omandades paralleelselt keskharidust ja kutseharidust aastatel 1988-1992. Omandatud haridus ei vasta KAK-s sätestatud kutse-eeldustele, kuna (1) omandatud haridus ei ole üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus ja (2) see ei vasta taotletavale spetsialiseerumisele.
14.Kaebaja asus Tallinna Polütehnikumi õppima 1988. aastal 15-aastselt pärast põhihariduse omandamist. Määruse 120 § 4 p 3 ja § 9 p 6 kohaselt loetakse saadud diplom põhihariduse baasil keskerihariduse omandamise kohta vastavaks keskharidusele. Kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks loetakse määruse 120 § 14 lg 1 kohaselt üksnes üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandamine. Määruse 120 eelnõu seletuskirjas selgitatakse samuti, et kutseõppeasutuses omandatud keskharidus, millega samaaegselt kaasneb kutsealane kompetents, loetakse vastavaks keskharidusele (p 3.1). Seletuskirjast tuleneb, et taolist haridust tuleb selgelt eristada üldkeskharidusel põhinevast keskeriharidusest, st keskeriharidusest, mida asutakse omandama pärast üldkeskhariduse omandamist (vt seletuskirja p 4). Erinevust selgitab ka Haridus- ja Teadusministeeriumi vastav juhend, mille lk-l 92 selgitatakse kahe keskerihariduse liigi erinevust: “Diplom keskerihariduse omandamise kohta keskhariduse baasil ei erine diplomist keskerihariduse kohta põhihariduse baasil (vt. p.18). Erinevusele viitab hinneteleht. Keskhariduse baasil keskeriharidus ei sisalda üldkeskhariduse õppekava aineid.“ Samas kui põhiharidusel põhineva keskerihariduse omandamist tõendab hinneteleht, millel on koos kutsehariduse õppekava ainetele lisatud üldise keskhariduse õppekava ained ja õppetöö tulemused (lk 20).
Ka kaebaja kinnitab, et ta omandas keskerihariduse põhihariduse baasil, viidates üldkeskhariduse ja kutsehariduse samaaegsele omandamisele ja asjaolule, et tema hinnetelehel kajastub üheaegselt nii keskhariduse kui erihariduse omandamine.
15.Samuti ei vasta kaebaja omandatud keskeriharidus nõudele, et see peab olema taotletavale spetsialiseerumisele vastav. Kaebaja on taotlenud kutset tegevusalal hoonesisese või selle juurde kuuluva veevarustuse- ja kanalisatsioonisüsteemi ehitamine. Taotleja haridus antud spetsialiseerumisele ei vasta. Kaebaja on omandanud elektroonikatehniku diplomi elektronarvutite, -riistade ja -seadmete erialal, millel puudub seos veevarustuse- ja kanalisatsioonisüsteemide ehitusega.
16.Kaebaja väited standardi ja KAK-i võimaliku tühisuse ja põhiseadusvastasuse osas põhinevad samadel argumentidel. Vastustaja ei nõustu kaebajaga määrusega nr 61 nn staatilise volitusnormi alusel kehtestatud kvalifikatsiooninõuded on kehtestatud põhiseadusvastasel viisil. Erinevalt kaebaja väitest ei ole EhS alusel delegeeritud õigusloomet eraõiguslikule juriidilisele isikule. Kvalifikatsiooninõuded on kehtestanud minister määrusega seaduse alusel ja inkorporeerinud standardite ja KAK-de nõuded viiteliselt määrusse. Asjaolu, et vastavad nõuded on välja töötanud ja eelnevalt kinnitanud kutsenõukogud, ei muuda neid dokumente ega ministri määrust, mis nendele õigusliku tähenduse omistab, õigusvastaseks, põhiseadusvastaseks ega tühiseks. Minister on seaduses sätestatud volitusnormi täitmisel järginud Riigikohtu suuniseid ja andnud konkreetsetele selgelt äratuntavatele olemasolevatele standarditele ja KAK-dele EhS § 24 lg 4 alusel õigusliku tähenduse, mitte ei ole oma pädevust edasi delegeerinud. Kaebaja loogikast lähtudes võiks ka nt Vabariigi Valitsuse algatatud seaduseelnõude kohta väita, et seadusandluspädevus on edasi delegeeritud täitevvõimule, kuna kahtlemata töötatakse eelnõud ettevalmistamise käigus ministeeriumides põhjalikumalt läbi kui eelnõu menetlemisel Riigikogus.
17.Ka juhul, kui õigusloomepädevuse delegeerimise väidet saaks pidada õigeks, ei tooks see kaasa väidetud põhiseadusvastasust. Riigikohtu üldkogu on selgelt väljendanud, et Põhiseaduse alusel ei saa välistada normiloome osalist, asjaomase valdkonnaga piirduvat delegeerimist põhiseaduses nimetamata organile (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 52). Samas otsuses selgitas Riigikohus, et kutseühendustele avaliku võimu teostamise osalise üleandmise eriõigustuseks on arusaam, et just vastav ühendus on oma sisulise kompetentsi tõttu asjaomases valdkonnas kõige paremini võimeline vastavat avalik-õiguslikku ülesannet täitma (p 51). Seega ei jäta Riigikohtu praktika ruumi sisuliseks kahtluseks, et kutseseaduse alusel kutsesüsteemi osalistele antud valdkonnapõhine pädevus standardite ja KAK-de kinnitamiseks oleks põhiseadusega vastuolus.
18.Kaebaja etteheited, et kutse andmise alusdokumendid ei ole avaldatud Riigi Teatajas, nende sõnastus on keeruline ja neil puudub õigusaktile omane seletuskiri, ei tingi samuti nende põhiseadusvastasust. Standardid ja KAK-d on KutS alusel loodud dokumendid, mis on kaebajat puudutavas osas kahtlemata KutS nõudeid järgides avaldatud. Standard on avalikult kättesaadav kutseregistrist (KutS § 14 lg 5) ja kord kutse andja (vastustaja) avalikult veebilehelt (KutS § 12 lg 1 p 5). Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 22.06.2021 määruse nr 40, millega täideti EhS § 24 lg-st 4 tulenev delegatsiooninorm, seletuskiri ja kogu muu menetluskäik on Riigi Teataja viite kaudu Vabariigi Valitsuse eelnõude infosüsteemist lihtsasti leitav. Asjaoludest ei nähtu, et standardi ja KAK-i väidetav keerukus, seletuskirja puudumine või nende leidmise keerukus oleksid takistanud kaebajal kutset taotleda või kohtumenetluses oma õigusi kaitsta. Etteheited on formaalsed ja ainetud.
19.Väide vacatio legise ebapiisavusest on näiline ja põhineb valel eeldusel. Ettevõtlusvabaduse piirangu, mis keelab tõendamata kvalifikatsiooniga isikutel EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusaladel pädeva isikuna tegutseda, kehtestas seadusandja 01.07.2015 koos EhS jõustumisega, üleminekuperioodiga kuni 30.06.2018. Ministri määrusega kehtestati alates 02.07.2021 põhiseaduspärane õiguslik regulatsioon, mis võimaldab isikul oma kvalifikatsiooni ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tegusemiseks tõendada. Standard ja KAK, mille ministri määrus seostab pädeva isiku kvalifikatsiooniga EhS mõttes, olid KutS alusel kehtestatud enne 02.07.2021 ja nende sisu, st kutse saamise eeldusi määrus ei muutnud. Seega ei kaasnenud 02.07.2021 määruse jõustumisega kaebajale ühtegi täiendavat põhivabaduse piirangut, vaid kaebajal tekkis vastupidi võimalus oma kvalifikatsiooni EhS mõttes põhiseaduspärasel viisil tõendada.
20.Kaebaja läbiv, kuid ebamääraseks jääv seisukoht, justkui oleks tal olnud võimalik seni ilma kvalifikatsiooni tõendamiseta pädeva isikuna (seaduslikult) tegutseda, on õiguslikult põhjendamatu. Kaebajal ei ole taotletud kutset kunagi olnud ja vaidlustatud otsuses tuvastas vastustaja kutsekomisjon, et kutse saamise eeldused on kaebajal täitmata. Standard ja KAK ei muutunud määruse nr 61 muutmisega, st ei muutunud ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tegutsemise eeldused.
21.Riigikogu võttis 17.11.2021 vastu Ehitusseadustiku muutmise seaduse, mille § 1 p 1 ja § 2 lg 2 kohaselt tunnistatakse alates 01.04.2022 kehtetuks EhS § 24 lg 4. Sellega ühtlustatakse ehitusvaldkonna regulatsioon üldise KutS regulatsiooniga, kuivõrd EhS § 24 lg 1 kohaselt võib pädev isik ehitusalal tegutseda, kui tema kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev kutseseaduse kohane kutse või muu õigusakti kohane pädevustunnistus. Arvestades kohtumenetluse tavapärast kestust on tõenäoline, et ka kaebaja tühistamiskaebuse rahuldamisel ja vastustaja kohustamisel kaebaja taotluse uueks läbivaatamiseks on uue läbivaatamise ajaks EhS muudatused jõustunud ja taotluse kohta tehtaval otsusel ei saa enam olla EhS § 24 lg-st 4 tulenevat õiguslikku tähendust. Sellest tuleneb täiendavalt, et 02.07.2021 jõustunud määrusega seotud põhiseaduspärasuse küsimus omab üksnes teoreetilist tähtsust ja sellest ei sõltu kaebaja tegelik õiguslik positsioon. Seda saab määrata üksnes kaebaja vastavus standardist ja KAK-st tulenevatele kutse-eeldustele. Seni kogutud tõendid selleks alust ei anna.
22.Tulenevalt standardist ja KAK-st tuleb eristada diskretsioonilisi aluseid kutse taotleja kompetentsuse hindamiseks ja imperatiivseid eeltingimusi, mille suhtes kutsekomisjonil kaalutlusõigus puudub. Otsus anda isikule kutse ilma, et imperatiivne hariduslik eeldus selleks oleks täidetud, oleks igal juhul õigusvastane. Seega ei saanud kaebaja töökogemuse kohta seisukoha võtmata jätmine mõjutada kaebajale kutse andmise üle otsustamist.
23.Standard ja KAK ei ole vastuolus EL õigusega. Paljasõnaline on kaebaja väide diskrimineerimisest. Jääb arusaamatuks, kas kaebaja väidab ennast diskrimineeritavat direktiivi 2007/78/EÜ art 1 mõttes usutunnistuse või veendumuste, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel, mis selle direktiivi eesmärgi raamesse kuuluvad. Kutsekomisjon ei lähtunud otsust tehes nimetatud direktiivist. Diskrimineerimist ei nähtu määrusest nr 61 ega selle menetluskäigust. Kutsetasemed on seotud hariduslike kvalifikatsioonitasemetega tulenevalt kvalifikatsiooniraamistiku üldisest loogikast, mis on EL õiguse tasandil harmoneeritud. KutS § 4 kohaselt on kutsetasemed võrreldavad haridustasemetega ning kutsesüsteem ja haridussüsteem on ühtses ning rahvusvaheliselt võrreldavas kvalifikatsiooniraamistikus. Kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt on 6. kutsetase, mida kaebaja on taotlenud, võrreldav kõrghariduse esimese astme ehk bakalaureuseõppega. Eesti kvalifikatsiooniraamistik (edaspidi EKR) on kõikehõlmav kvalifikatsiooniraamistik, kuhu on paigutatud formaalharidussüsteemis õppeasutuste poolt antavad kvalifikatsioonid (üldhariduse kvalifikatsioonid, kutsekvalifikatsioonid ja kõrghariduse kvalifikatsioonid) ja riiklikult tunnustatud kutset andvate
organisatsioonide poolt väljastatud kutsekvalifikatsioonid ehk kutsed. EKR on sidustatud Euroopa kvalifikatsiooniraamistikuga (EQF, vastavalt Nõukogu soovitusele 22. mai 2017, milles käsitletakse elukestva õppe Euroopa kvalifikatsiooniraamistikku ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2008. aasta soovitus Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku loomise kohta elukestva õppe valdkonnas (2017/C 189/03). EKR-i tasemete kirjeldused (KutS Lisa 1) on identsed EQF-i tasemete kirjeldustega (Nõukogu soovituse 2017/C 189/03 II Lisa). Nii EQF kui ka EKR on välja töötatud koostoimes Euroopa kõrgharidusruumi ühtse kvalifikatsiooniraamistikuga (QF-EHEA). EQF-i keskmes on õpiväljundite- ehk kompetentsipõhine lähenemisviis. EQF-s on 8 kvalifikatsioonitaset, kus kompetentsust kirjeldatakse õpiväljundite terminites, mis on jagatud kolme rühma: teadmised, oskused ning iseseisvuse ja vastutuse ulatus. Nõukogu soovituse 2017/C 189/03 II Lisa tabeli märkused 2, 3 ja 4 osundavad, et raamistiku 6., 7. ja 8. taseme nõutavatele õpiväljunditele vastavad Bologna süsteemi kõrghariduse esimese, teise ja kolmanda tsükli kirjeldused ehk vastavalt bakalaureuse, magistri- ja doktoriõpe. Ka Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku selgitav dokument rõhutab, et kutsetasemete 5-8 õpitulemuste kirjeldused on koostatud vahetult kõrgharidusraamistiku tsüklikirjelduste põhjal ning mõlemal raamistikul on ühtne seisukoht edasiliikumise ulatuse kohta teadmiste, oskuste ja ametialase käitumise osas. Selge seose kutse- ja haridustasemete vahel Eesti õiguskorras sätestab KutS § 4 lg 2. Ehkki Nõukogu soovitus ei ole ELTL art 288 kohaselt siduva õigusmõjuga, on seadusandja EKR-i ja seeläbi EQF-i Eesti siseriiklikus õiguses KutS kaudu positiveerinud. Ülevaatlikult on EKR-i haridus- ja kutsekvalifikatsioonide seosed kujutatud Kutsekoja veebilehel. Sama on EQF-i kohta kirjeldatud Euroopa Liidu europassi veebilehel. Kvalifikatsiooniraamistiku üldistest nõuetest ning vastastikuse tunnustamise ja võrreldavuse põhimõtetest lähtuvalt on kolmel kõrgemal kvalifikatsiooniraamistiku tasemel õpiväljundite tase eelduslikult vastav konkreetsele kõrghariduse tsüklile. Kvalifikatsiooniraamistiku loogika põhjal saab eelduslikult omistada 6. taseme kutse bakalaureusekraadiga või sellele vastava haridustasemega isikule. Varasemalt omistatud hariduslikele kvalifikatsioonidele, mis ei ole üksüheselt võrreldavad kehtiva õiguse alusel antavate kvalifikatsioonidega, on õiguslik tähendus kehtiva seaduse alusel antud Vabariigi Valitsuse 06.06.2005 määrusega nr 120 HaS-s sätestatud volitusnormi alusel, mis võimaldab neid kehtiva kõrgharidusraamistikuga kõrvutada. Vaidlust ei saa olla selles, et määruse nr 120 kohaselt ei ole keskeriharidust võrdsustatud bakalaureusekraadiga. Määruse nr 120 § 4 p 3 ja § 9 p 6 kohaselt on põhiharidusel põhinev keskeriharidus (mille kaebaja on omandanud) võrdsustatud sõnaselgelt keskharidusega. Üldkeskharidusel põhinevale (st üldkeskhariduse omandamise järel ja selle omandamise eeldusele vastaval õppekaval omandatud) keskeriharidusele on antud määruse § 14 lg 1 kohaselt kesk- ja kõrghariduse vahepealne õiguslik tähendus, mis minimaalse õppeaja lisatingimuse täitmise korral annab lg 3 kohaselt õiguse kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale, kuid ka seda ei ole võrdsustatud bakalaureusekraadiga. Bakalaureusekraadi omandama asumiseks on sealjuures eelnev üldkeskhariduse omandamine igal juhul vältimatult nõutav. Kaebaja, kes on taotlenud 6. taseme kutset, eelduslikud õpiväljundid peaksid seega kooskõlas KutS § 4 lg-ga 2 ja Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku põhimõtetega vastama primaarselt bakalaureusekraadile ehk Bologna süsteemi esimese tsükli kirjeldusele vastavale haridusele. Seega asjaolu, et üldkeskharidusel põhineva keskeriharidusega isikul on võimalik käesolevas asjas kohaldatud kutse andmise korra kohaselt taotleda 6. taseme ehitusjuhi kutset erijuhul ilma bakalaureusekraadita ja üldse ilma kõrghariduseta, on juba iseenesest tähelepanuväärne soodustus võrreldes EL õigusest tuleneva kvalifikatsiooniraamistiku üldise loogikaga, mis
laiendab oluliselt juurdepääsu tegevusalale, kus tegutsemine kätkeb endas olulisi riske ning eeldab seetõttu põhjalikku ja spetsiifilist ettevalmistust. Kaebaja ei ole esitanud ühtegi sisulist põhjendust, miks peaks kutse-eeldused tegema veel suuremaid mööndusi võrreldes kvalifikatsiooniraamistiku üldise loogikaga. Vastustaja pädevuses ei olnud kaebaja hariduslike eelduste veelgi ulatuslikum laiendamine. Haridusliku kvalifikatsiooni omistamine on vastava haridusasutuse kompetentsis. Seda ei saa dubleerida ega asendada kutsekomisjon kutse taotleja hariduse ümberhindamise teel üksikjuhtumil. Hariduslikud kutse-eeldused tulenevad kutsenõukogu kinnitatud KAK-st, mida kaebaja ei ole vaidlustanud.
24.Asjasse puutumatu on analoogia Riigikohtu lahendiga haldusasjas nr 3-17-1994. Haldusasjas nr 3-17-1994 ja käesolevas asjas kohaldatavad KAK-d on erinevad ja hariduslike eelduste osas põhimõtteliselt erineva sisuga. Viidatud kohtuasjas kohaldatud teedeinseneri KAK ei sätesta hariduslikke kutse-eeldusi absoluutsena, vaid näeb sõnaselgelt ette, et hariduseelduste mittetäitmise korral on võimalik kutse andja kaalutlusõiguse alusel lugeda puuduva haridusliku kvalifikatsiooniga samaväärseks ka täiendav akadeemiline õpe, mis katab nõutud distsipliinid ja ainepunktid. Sellele tuginedes sedastas Riigikohus otsuse p-s 25, et formaalse hariduseelduse mittetäitmine ei välista kutse andmise korra kohaselt kutse andmist absoluutselt. Ehitusjuht tase 6 standard ja KAK sellist alternatiivset hariduslike eelduste tõendamise võimalust ette ei näe. Kutsekomisjonil puudub pädevus kutse-eelduste kehtestamiseks. Põhjendamatud on kaebaja väited kutse-eelduste põhiseadusvastasuse kohta. Riigikohtu üldkogu on oma otsuses haldusasjas 3-18-1432 põhjalikult selgitanud, et kutse-eelduste kehtestamine ministri määrusega ei ole põhiseadusega vastuolus, sh staatilise viitenormi kaudu. Riigikohtu halduskolleegium on kaebaja enda poolt viidatud haldusasjas nr 3-17-1994 selgitanud ka seda, et pingutusi, mis kutse-eeldusi kehtestava ministri määruse viitenormi sisuga tutvumiseks tuleb teha, ei saa pidada ülemäärasteks. Vajalikud pingutused KAK-i ja standardi sisuga tutvumiseks ei erine nendest, millele Riigikohus osundas haldusasjas nr 3-17-1994. Ehitusjuht tase 6 kutse eeldused ei ole ebaproportsionaalsed: ühtse kvalifikatsiooniraamistiku loogika kohaselt eeldaksid need vähemalt bakalaureusekraadi olemasolu. Seega on hariduslike eelduste osas tehtud KAK-s väga olulisi ja põhimõttelisi mööndusi, laiendades oluliselt isikute juurdepääsu vastavale kutsele.
25.Kaebaja väide, et kui talle kutset ei anta, võivad tal tekkida majanduslikud raskused, on jätkuvalt paljasõnaline. Kaebajal on võimalik kohtumenetluse ajal jätkata sarnaselt taotluse esitamisele eelnenud olukorrale sissetuleku teenimist ilma kutseta. Kaebajal on olemas mh pädevustunnistus tegutsemaks gaasitööde tegevusalal.
KAASATUD HALDUSORGANI SEISUKOHT
26.Kaebus tuleb jätta rahuldamata. Pädeva isiku roll muutub ajas üha olulisemaks ja seeläbi karmistuvad pädevale isikule kehtestatavad nõuded. Kvalifikatsiooninõuded on muutunud koos õiguskorra muutumisega. Kuni 30.06.2014 kehtinud ehitusseaduse (jõustunud 01.01.2003) redaktsiooni § 41 lõike 1 kohaselt sai ettevõtja ehitamise, projekteerimise, ehitusuuringute, energiaauditite, omanikujärelevalve, ehitusprojektide ja ehitiste ekspertiiside tegemise ning energiamärgiste väljastamise tegevusalal tegutseda üksnes juhul, kui tal on vastavasisuline õigussuhe vastutava spetsialistiga. Sisulise tegevusõiguse ehitusvaldkonnas tagab ettevõtja tegelik
pädevus/asjatundlikkus, mis on sisustatud asjakohase hariduse ja nõutava töökogemuse olemasoluga. Ehitusseaduse läbiv põhimõte on, et kes iganes midagi teeb, peab tegema seda asjatundlikult, st ettevõtja peab olema pädev tehtavate tööde asjatundlikuks tegemiseks. Ettevõtja pädevus vastab tema vastutusel ja tema heaks tegutsevate isikute kvalifikatsioonile. Ehitusseaduse sama redaktsiooni § 47 lõike 2 kohaselt peab vastutaval spetsialistil olema ehitamiseks, projekteerimiseks, ehitusuuringute tegemiseks, omanikujärelevalve või ehitusprojektide või ehitiste ekspertiiside tegemiseks või ehitusjuhtimisega tegelemiseks omistatud kutsekvalifikatsioon kutseseaduse tähenduses, mille kohaselt isik korraldab ressursside jagamist ja teiste tööd ning vastutab selle töö eest, või erialane kõrgharidus ja erialane kolmeaastane töökogemus, mida arvestatakse alates erialast kõrgharidust tõendava dokumendi väljaandmise kuupäevast. Alates majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) jõustumisest 01.07.2014 muudeti ehitusseaduse § 41 ja 47. Paragrahvi 41 lisati lõige 4, mille kohaselt „/.../ paragrahvi lõikes 1 nimetatud tegevusalade alaliikide loetelu kehtestab majandus- ja kommunikatsiooniminister määrusega.“. § 47 osas muutus vastutava spetsialisti olemus. Kui varem oli vastutava spetsialisti ülesandeks ettevõtja nõustamine, siis nüüd tööde juhtimine ja kontrollimine ja ettevõtja nimel seisukohtade andmine (lg 1). Vastutaval spetsialistil peab olema ehitamise, projekteerimise, ehitusuuringute, omanikujärelevalve, energiaauditite, ehitusprojektide või ehitiste ekspertiiside tegemise või energiamärgiste väljastamise tegevusalal iseseisvaks tegutsemiseks töökogemus, oskused ja teadmised, mida tõendavad talle antud kutse kutseseaduse tähenduses ja kutsetunnistus (lg 2). Kusjuures kutse ei pea olema kõigil ehitusalal tegutsevatel isikutel, vaid üksnes vastutaval spetsialistil (pädeval isikul). Kutsenimetuste ja kutsetasemete nõude täpse jagunemise tegevusalade alaliikide kaupa kehtestab majandus- ja kommunikatsiooniminister määrusega, lähtudes standardis esitatud pädevusnõuetest (lg 4). Majandus- ja taristuministri 10.07.2014 määrus nr 54 „Ehitusala tegevusalade alaliikide loetelu ning vastutava spetsialisti kutsenimetuste ja -tasemete nõude täpne jagunemine tegevusalade alaliikide kaupa“ (§ 41 lg 4 ja § 47 lg 4 alusel). Määruse lisas on toodud ehituse tegevusalade kaupa tabelid, kus on ära toodud nii tegevusalade alaliigid kui ka vastutava spetsialisti kutsenõude ja taseme nõue vastava alaliigi kohta. Analoogne volitusnorm oli ka ehitusseaduse kuni 30.06.2014 kehtinud redaktsiooni § 42 lõikes 8, mille kohaselt võis majandus- ja kommunikatsiooniminister kehtestada tegevusalade täpse liigituse loetelu (majandus- ja kommunikatsiooniministri 04.10.2010 määrus nr 73 „Majandustegevuse registris ehituse valdkonnas tegutseva ettevõtja tegevusala täpse liigituse loetelu“). Määrus kehtestas ehituse tegevusalade loetelu. Määrus muutus kehtetuks MSÜS jõustumisel vastava volitusnormi kehtetuks tunnistamisega. Üleminekuaja erisusena, tulenevalt ehitusseaduse 01.07.2014 kehtima hakanud redaktsiooni § 723, võis vastutav spetsialist oma pädevust tõendada erialase kõrghariduse ja erialase kolmeaastase töökogemusega, mida arvestatakse alates erialast kõrgharidust tõendava dokumendi väljastamise kuupäevast, ehitamise tegevusalal kuni 30.06.2018 ning projekteerimise, ehitusuuringute, omanikujärelevalve, ehitusprojektide ja ehitiste ekspertiiside tegemise tegevusalal kuni 30.06.2016.
27.Kehtiva ehitusseadustiku (EhS) redaktsioon jõustus 01.07.2015. On oluline, et sellise keerukuseastmega tegevusvaldkonnas, nagu seda on ehitusvaldkond, toetub kvaliteetne lõpptulemus eelkõige oskuste ja teadmistega vastutavale spetsialistile (pädev isik kehtiva õiguse mõistes). Erialase kõrghariduse formaalset olemasolu ja isiku enda poolt deklareeritavat, kuid sisuliselt mittekontrollitavat töökogemust ei saa pädevuse tõendamisel pidada piisavaks. Seega on ehituse valdkonnas valitud tulevikus pädevuse tõendamiseks kutse kutseseaduse tähenduses, mille saamise eeldusi kontrollib põhjalikult erialaspetsialistidest koosnev kutsekomisjon. Pädev isik on füüsiline isik, kellel on oskused ja teadmised teatud töö tegemiseks ja kes teeb seda tööd ise või juhendab ja kontrollib teiste isikute tööd. Pädeva isiku institutsioon asendas varasemas ehitusseadustikus kasutusel olnud vastutava spetsialisti või töid juhtiva isiku institutsiooni. Erinevus varasemast õigusest on selles, et vastutava spetsialisti töö sisuks oli ettevõtja
nõustamine õigusaktidest tulenevate nõuete järgimise osas. Kehtiva EhS kohaselt peab pädev isik töid ise tegema või kontrollima teiste tööd. Pädev isik teeb, kontrollib või juhib iseseisvalt oma pädevusega seonduval tegevusalal tööd ja vastutab selle eest, esitab enda nimel, ettevõtja heaks tegutsedes ka ettevõtja nimel, tehnilisi seisukohti ning vajaduse korral korraldab ressursside jagamist ja teiste tööd. Isik on pädev, kui tal on töö eripärale vastav kvalifikatsioon (EhS § 23 lõiked 1 ja 2). Ettevõtja pädevus vastab tema vastutusel ja heaks tegutsevate isikute kvalifikatsioonile (EhS § 22 lg 2). EhS § 24 lõigete 1 ja 2 kohaselt võib ettevõtja ja pädev isik ehitusloakohustusliku ehitamise tegevusalal pakkuda oma teenuseid ning tegutseda, kui ettevõtja vastutusel ja heaks tegutseva pädeva isiku kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev kutseseaduse kohane kutse või muu õigusakti kohane pädevustunnistus. Alates 01.04.2022 muutub EhS, st et kvalifikatsiooninõudeid ei pea minister enam kehtestama (vt § 24 lg 4). Muudatus tähendab seda, et valdkonna eest vastutav minister ei pea edaspidi määrusega kehtestama ehituse tegevusalade täpsemaid kvalifikatsiooninõudeid, vaid kehtima jääks kutseseaduse põhine üldregulatsioon, mille kohaselt on kvalifikatsiooninõuete tegelikuks allikaks standard (EhS § 24 lg 1), mille kehtestab vastava valdkonna kutsenõukogu. Kvalifikatsiooninõuete arengut iseloomustab asjaolu, et nõetele vastava spetsialisti (pädeva isiku) roll ja vastutus on kasvanud. Selle põhjuseks on ehitusvaldkonna lõpptulemuse kvaliteedi tagamine (legitiimne eesmärk). Ehituses tehtud vead ei pruugi ilmneda kohe, ehitusvead võivad ohustada nii era- kui ka avalikuks kasutamiseks mõeldud ehitisi ehk omab otsest puutumust avaliku huviga (oht inimeste elule, tervisele ja keskkonnale) ning ehitusvigade parandamine on kulukas. Kõrgendatud kvalifikatsiooninõuete kehtestamine keerukamate ehitustööde jaoks soodustab eesmärgi saavutamist ja on seega sobiv meede. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Kvalifikatsiooninõuded seonduvad haridustaseme ja kogemusega, milleta pädev isik ei saa juhtida ega kontrollida keerukate ehitustööde tegemist, mistõttu on kvalifikatsiooninõuded vajalikud. Abinõu on ka mõõdukas, sest kõrge kvaliteediga ehitamine on otseses puutumuses avaliku huviga, mistõttu kaalub avalik huvi üles kaebaja põhiõiguste riive. Riigikohus tuvastas 17.05.2021 asjas 3-18-1432, et minister oli jätnud teatud ehitusvaldkonna tegevusalade kvalifikatsiooninõuded määrusega kehtestamata. Samas kohtuotsuses (p 35) andis Riigikohus juhised kuidas minister saab kvalifikatsiooninõuded määrusega kehtestada „Kui minister ei pea otstarbekaks määruse põhitekstis kvalifikatsiooninõudeid üksikasjalikult kirjeldada, siis on võimalik kaaluda nn staatilise viitenormi kasutamist. Sellisel juhul tuleks määrusega heaks kiita standardi mingis versioonis sisalduvad kvalifikatsiooninõuded või osa neist, inkorporeerides osutatud nõuded sel viisil määrusesse. Määrusest peab üheselt selguma, millise standardi millised nõuded on üle võetud.“. Lähtudes Riigikohtu juhistest, muutis minister määrust nr 61 määrusega nr 40. Määruse nr 40 seletuskirjast selgub üheselt viide Riigikohtu otsusele asjas nr 3-18-1432. Sellest lähtuvalt on kvalifikatsiooninõuded inkorporeeritud määrusesse ja puudub vastuolu põhiseadusega. Määruse nr 40 seletuskiri ei sisalda kvalifikatsiooninõuete vajalikkuse analüüsi, kuivõrd määrusega nr 40 inkorporeeriti formaalselt olemasolevad kvalifikatsiooninormid määrusesse, mis ei tähenda, et kvalifikatsiooninõuded oleksid vastuolus põhiseadusega.
28.Kvalifikatsiooninõuetega seonduvalt on õiguskantsler saanud mitmeid kaebusi. Oma vastustes ei ole õiguskantsler tuvastanud vastuolu põhiseadusega (vt lisa ja lisas viidatud 07.07.2016 ja 22.05.2017 seisukohad). Tallinna Ringkonnakohus hindas 04.11.2021 asjas nr 3-21-2301 jõustunud kohtumääruse punktis 18 esialgse õiguskaitse kohaldamise menetluse raames põgusalt ka kaebaja õiguslikke seisukohti seoses võimaliku vastuoluga põhiseadusele. Kohus vastuolu ei tuvastanud.
Määrus nr 61 ei ole vastuolus põhiseadusega. Alusetud on kaebaja väited õigusloome edasivolitamise kohta. Määrusega nr 61 on kvalifikatsiooninõuded muudetud õiguslikult siduvaks ning viitenormi tõttu tuleb neid pidada materiaalses mõttes õigusnormideks. Viitenormi kaudu ei ole minister kui määrusandja delegeerinud õigusnormi loomise kohustust vastustajale. Standardit ja KAK-i ei ole raske leida: need on üldsusele kättesaadavaks tehtud internetis aadressil kutseregister.ee.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
29.Vastustaja taotlus tuvastamis- ja kohustamisnõude läbi vaatamata jätmiseks tuleb jätta rahuldamata. Kaebaja taotlus tunnistada määrus nr 61, standard ja KAK põhiseadusega vastusolus olevaks tuleb jätta rahuldamata. Kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja on õiguspäraselt jätnud kaebajale taotletud kutse andmata.
30.Kaebaja selgitas istungil, et õigusvastasuse ja tühisuse tuvastamise nõue ei ole iseseisvad nõuded, vaid seotud haldusakti tühistamisnõudega (kaebaja vastus kohtu küsimusele, salvestis 10:13:08). Seega jätab kohus rahuldamata vastustaja taotluse tuvastamisnõude läbi vaatamata jätmiseks. Kohustamisnõue on seotud tühistamisnõude lahendamisega ning puudub alus kohustamisnõude läbi vaatamata jätmiseks.
31.Õigus valida endale elukutse ei ole piiramatu. Ühe suure piirangute grupi moodustavad kitsendused, mis sätestavad haridus- ja kogemusnõuded teatud elukutsetele või töökohtadele tagamaks nende valdkondade esindajatega kokku puutuvate tarbijate, patsientide või klientide ohutuse ja heaolu (Põhiseadus § 29, Kommenteeritud väljaanne, komm 9). Kompetentsusnõuete põhiseaduspärasus
32.Kutsesüsteemi aluseks on kutseseadus (edaspidi KutS), mille eesmärk on tervikliku kutsesüsteemi loomine (KutS § 2 lg 1). Standardis esitatakse vastava kutse kirjeldus tegevuste kaudu ja kompetentsusnõuded (KutS § 5 lg 1,2). Vaidlusaluses standardis (kaebuse lisa 5) on seda kirjeldatud järgmiselt: standard on dokument, milles kirjeldatakse tööd ning töö edukaks tegemiseks vajalike oskuste, teadmiste ja hoiakute kogumit ehk kompetentsusnõudeid. Kutsenõukogu tegevuse eesmärk on oma kutsetegevuse valdkonnas kutsesüsteemi arendamine ja rakendamine (KutS § 9 lg 1). Kompetentsusnõudeid võib täpsustada kutse andmise korras (edaspidi KAK). Millisel kujul peavad olema kompetentsusnõuded sätestatud standardis ja kuidas neid täpsustakse KAK-s, ei ole õiguslikult relevantne, kuna mõlemad kehtestab kutsenõukogu (KutS § 9 lg 2 p 2 ja p 4). KAK-s nähakse ette kutse taotlemise eeltingimused (KutS § 16 lg 2 p 4). Käesoleva vaidluse puhul on standardi punktis B.2.17 (Ehitusjuht, tase 6, hoonesisese või selle juurde kuuluva veevarustuse- ja kanalisatsiooni ehitamine, kaebuse lisa 5) kirjeldatud tegevusi, mida vastavat taset omav isik peab oskama ja millised on tegevuse aluseks olevad teadmised. KAK p-s 2.2 on määratletud kutse taotlemise eeltingimused - nõuded haridusele ja töökogemusele (kaebuse lisa 6). Ehituse valdkonna eripäraks oli haldusakti andmise ajal kehtinud EhS § 24 lg 4, mis nägi ette, et EhS § 24 lõikes 2 sätestatud tegevusaladele vastavad täpsemad kompetentsusnõuded kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega1.
Riigikogu muutis EhS vastavat sätet. Sellist kohustust ei ole enam alates 01.04.2022, 395 SE, www.riigikogu.ee.
Haldusakti andmise aja seisuga kehtis ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri määrus nr 61. Määrusega kehtestatud kompetentsusnõuete aluseks olid standardites ja KAK-des kehtestatud nõuded (määruse lisa ja määruse § 1 lg 1). Määruse kehtestamisel võttis määrusandja aluseks Riigikohtu Üldkogu 17.05.2021 otsuses asjas nr 3-18-1432 antud suunise: Hariduse ja töökogemuse nõuded, millele vastavuse korral on võimalik isikule kutse anda (kvalifikatsiooninõuded), peavad kehtiva seaduse järgi sisalduma ministri määruses. Kui minister ei pea otstarbekaks määruse põhitekstis kvalifikatsiooninõudeid üksikasjalikult kirjeldada, siis on võimalik kaaluda nn staatilise viitenormi kasutamist. Sellisel juhul tuleks määrusega heaks kiita standardi mingis versioonis sisalduvad kvalifikatsiooninõuded või osa neist, inkorporeerides osutatud nõuded sel viisil määrusesse (p 35). Riigikohtu suunis oli selleks, et määrusandja tegevus oleks kooskõlas EhS § 24 lg-s 4 sisalduva määrusandlusvolitusega.
33.Määrusest nr 61 on näha, et määrusandja tugines kompetentsusnõuete kehtestamisel kutsenõukogude poolt väljatöötatud standarditele ja KAK-dele. See oli seadusandja teadlik valik anda KutS-s kutsenõukogudele kompetentsusnõuete väljatöötamise pädevus. Seejuures on seadusandja tahe olnud selles, et iga valdkonna kutsenõukogu (nt arhitektuur, geomaatika, ehitus ja kinnisvara, energeetika, mäe- ja keemiatööstus, haridus jne, vt Vabariigi Valitsuse määrus KutS § 8 lg 6 alusel) koondab endas selle valdkonna parimat kompetentsi (KutS § 8 lg 1). Selleks on vastava valdkonna minister pädev kehtestama kutsenõukogu institutsionaalse koosseisu (KutS § 8 lg 3). Riigikohtu Üldkogu selgitas 26.04.2016 otsuses asjas nr 3-2-1-40-15, et lisaks seadus- ja määrusandjale on õigus luua norme ka organitel, kelle vastavat pädevust põhiseadus selge sõnaga ei nimeta (p 51). Vaidlus käis Eesti Advokatuuri kui kutseühenduse pädevuse üle. Riigikohus põhjendas erandit kutseühenduste parima kompetentsiga vastavas valdkonnas (p 51), mis õigustab neile seaduse alusel õiguse andmist iseseisvalt otsustada vajalike üldkohustuslike käitumiseeskirjade kehtestamise üle (p 52). Sama põhimõte kehtib kutsenõukogu kohta. Tallinna Ringkonnakohus peab standardit üldkorralduseks HMS § 51 lg 2 mõttes, kuna sellega reguleeritakse eeldusi, mille esinemisel omistatakse konkreetse tasemega kutse seda taotlevale isikule (09.09.2019 otsus asjas 3-18-1432, p 25.3). Riigikohtu Üldkogu ei seadnud 17.05.2021 otsuses seda tõlgendust kahtluse alla. Teistsugust õiguslikku staatust ei saa omistada ka standardit täpsustavale KAK-le. Eelnimetatud eeldused kujutavad endast üldiste tunnuste alusel kindaksmääratletud isikute ringile suunatud käitumiseeskirju. Kutse taotleja peab tõendama, et ta vastab eeldustele. Lisaks Riigikohtu poolt nimetatud detsentraliseerimise põhjusele leiab kohus, et võrreldes õigustloovate aktidega on üldkorralduste adressaatide hulk märkimisväärselt väiksem. Seetõttu ei kohaldu PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenev parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte. Lisaks on kompetentsusnõuete kehtestamine kutsenõukogude poolt oluliselt paindlikum. Arvesse tuleb võtta ka seda, et kutsenõukogude tegevuse üle teostab haldusjärelevalvet Haridus- ja Teadusministeerium (KutS § 23) ning üldkorraldust on võimalik halduskohtus vaidlustada koos kutse andmise otsustega.
34.Kohus ei nõustu kaebajaga, et määruse nr 61 kehtestamisel rikuti vacatio legise põhimõtet. Kutseseaduses olev põhimõte, et standardid ja KAK-d kehtestab kutsenõukogu, kehtis enne EhS § 24 lg 4 jõustumist 01.09.2015. Seega olid vastavad kompetentsusnõuded olemas enne määrusandluse volitusnormi tekkimist. Määrusandja tegutses Riigikohtu Üldkogu 17.05.2021
otsuse suuniste järgselt, see tähendab sisuliselt võttis üle kutsenõukogude poolt varasemalt kehtestatud kompetentsusnõuded. Seega ei tekkinud määruse nr 61 jõustumisel uusi kompetentsusnõudeid. Vacatio legise põhimõtte kohaselt tuleb normi adressaatidele jätta mõistlik aeg kohaneda uue regulatsiooniga. Järelikult ei omanud määruse jõustumiseks ettenähtud aeg tähendust kutse taotlejate jaoks.
35.Riigikohus leidis 28.12.2021 otsuses asjas nr 3-17-1994, et olukord, kus standardit ja KAKi ei ole avaldatud õigusaktide ametlikus väljaandes, ei ole õigusselguse põhimõttega vastuolus, sest nendega on võimalik tutvuda kutseregistri veebilehe kaudu (kutseregister.ee) ilma ülemääraste pingutusteta (p 23). Võrguleht kutseregister.ee on leitav Google.com otsingumootorisse Sihtasutus Kutsekoda sisestades. Võrgulehe avalehel on kirjas, et registri volitatud töötleja on Sihtasutus Kutsekoda. Kohus, tehes võrgulehelt kutseregister.ee valiku Kutsestandardid, sisestas otsinguvormi välja Nimetus sõna ehitusjuht, mille järel kuvati võrgulehel esimesena standardit Ehitusjuht, tase 6. Ka KAK Ehitusjuht, tase 6 on sellelt võrgulehelt kättesaadav, kui valida Kutse andjad, nende hulgast Eesti Ehitusettevõtjate Liit, misjärel on võimalik leida vastav dokument. Need asjaolud kogumis, erinevalt kaebaja väidetest, näitavad, et kompetentsinõudeid sisaldavaid dokumente ei ole keeruline üles leida.
36.Eeltoodust lähtuvalt on haldusakti andmise ajal kehtinud määrus 61, standard ja KAK põhiseaduspärased. Kutse andmise eelduseks olevad haridusnõuded
37.Vaidlusalused haridusnõuded sisalduvad KAK-s. KAK-l puuduvad HMS § 63 lg-s 2 sätestatud haldusakti tühisuse tunnused, sest KAK-i on kehtestanud kutsenõukogu kui pädev haldusorgan. Kohus teeb sama järelduse vaidlusaluse standardi kohta.
38.KAK Ehitusjuht, tase 6 ei ole õigusvastane, sest haridusnõuded lähtuvad standardis (p B.2.17) kirjeldatud kutseks vajalikest teadmistest: nt geofüüsika aluse, hüdrotehnika alused, ehitustehnoloogiad. Sellest lähtuvalt olid KAK haridusnõuded, kas spetsialiseerumisele vastav ehitusalane kõrgharidus (p 2.2.1), spetsialiseerumisele mittevastav ehitusalane kõrgharidus (p 2.2.2.), tehniline kõrgharidus tehnika ja tootmise õppevaldkonnas (p 2.2.3) või üldkeskharidusel põhinev ehitustehniline keskeriharidus (ehitustehnik) või üldkeskharidusel põhinev taotletavale spetsialiseerumisele vastav muu keskeriharidus (p 2.2.4). Kutsetasemed on võrreldavad haridustasemetega ning kutsesüsteem ja haridussüsteem on ühtses ning rahvusvaheliselt võrreldavas kvalifikatsiooniraamistikus (KutS § 4 lg 2). Kvalifikatsiooniraamistik liigitab kutse- ja haridustasemed omandatud teadmistele, oskustele ning iseseisvusele ja vastutusele seatud kriteeriumide alusel (KutS § 4 lg 3). Eesti kõrghariduses on kolme astet, millest madalaim on bakalaureuseõpe ja rakenduskõrgharidusõpe (kõrgharidusseaduse § 3 lg 1 p 1). Kõrgharidusstandardi (Vabariigi Valitsuse 11.07.2019 nr 62, RT I, 12.07.2019, 17) lisa 1 kohaselt on kvalifikatsiooniraamistiku
6.tasemel kirjeldatud üldnõuetega kooskõlas bakalaureuseõppe õppekava lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid (p 1.2.) ja rakenduskõrgharidusõppe õppekava lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid (p 2.2.). Eeltoodust tulenevalt peaksid kutse 6. taseme eelduslikud bakalaureusekraadile või rakenduskõrgharidusõppe kraadile.
õpiväljundid
vastama
Kutsenõukogu on võimaldanud 6. taseme kutse andmist lisaks kõrgharidusele ka üldkeskhariduse põhineva keskerihariduse korral. Seega leiab kohus, et KAK Ehitusjuht, tase 6
haridusnõuded on kooskõlas haridustasemetega ega ole õigusvastased. Standardis haridusnõudeid ei kehtestatud. Standardis kehtestatud nõuded teadmistele ei ole õigusvastased. Kompetentsusnõuded tervikuna on vajalikud selleks, et tagada sellise keerukuseastmega tegevusvaldkonnas, nagu seda on ehitus, ohutus ja kvaliteet. Vastuolu EL Nõukogu 20.11.2000 direktiivi 2000/78/EÜ
39.Kohus nõustub vastustajaga, et asjassepuutuv ei ole EL Nõukogu 20.11.2000 direktiiv 2000/78/EÜ, mis käsitleb diskrimineerimist (eesmärgid ja mõiste artiklites 1 ja 2). On ilmne, et haridusnõuete hindamine ja selle alusel otsuste tegemine ei ole hõlmatud selle direktiivi rakendusalaga. Seega ei ole võimalik nõustuda kaebaja seisukohaga, et direktiivi alusel tuleb võimaldada pikaajalise katkematu erialase staaži ja töökogemusega isikule kutse andmine. Seetõttu ei ole asjassepuutuv kaebaja viidatud Riigikohtu Üldkogu 15.03.22 otsus asjas nr 519-29, mis puudutab direktiivi 2000/78/EÜ kohaldamist. Kaebaja haridusele antud hinnang
40.Haldusaktis on kirjas, et taotleja on lõpetanud Tallinna Polütehnikumi elektronarvutite, riistade ja -seadmete erialal ning talle on omistatud elektroonikatehniku kvalifikatsioon. Vastustaja tegi järelduse, et taotleja haridus ei vasta kutse-eeldustele ning seetõttu puudub alus kontrollida taotleja vastavust muudele kutse-eeldustele. Kohus nõustub selle järeldusega. Puudub vaidlus selles, et kaebaja, olles sündinud 1973.a ja asudes 1988.a õppima Tallinna Polütehnikumis, omandas elektroonikatehniku kvalifikatsiooni põhihariduse järgselt (kaebaja vastus kohtu küsimusele, salvestis 10:18:54). Seega on ilmne, et kaebaja ei ole läbinud kõrgharidusõpet: magistri-, bakalaureuse- ega kõrgharidusõpet (KAK p-d 2.2.1-2.2.3). Erandina näeb KAK ette üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse (KAK p 2.2.4). Nagu kaebaja kinnitas, omandas ta elektroonikatehniku kvalifikatsiooni põhihariduse järgselt. Järelikult ei vasta ta KAK p-le 2.2.4. Kaebaja poolt viidatud Vabariigi Valitsuse 06.06.2005 määruse nr 120 § 14 lg 1 ei anna alust teistsuguseks järelduseks. Kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks loetakse määruse 120 kohaselt üksnes üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandamine. Kohtu hinnangul lähtuvad KAK p 2.2.4 haridusnõuded sellest sättest. Kuna see hariduse nõue on kaebaja puhul täitmata, puudub vajadus täiendavalt analüüsida, kas KAK p 2.2.4 spetsialiseerumise nõuded on täidetud.
41.Kaebaja poolt viidatud Riigikohtu 28.12.2021 otsus asjas nr 3-17-1994 (p 25) ei ole asjakohane. Riigikohus leidis selles asjas, et vastavas Teedeinseneri kutse KAK-is on erand, mis ei takista hariduseelduste mittetäitmise korral kutse andmist. Võrreldes Riigikohtu poolt käsitletud KAK-i vaidlusaluse KAK-iga on ilmne, et Ehitusjuht, tase 6 osas sellise erandi tegemise võimalus puudub. Seetõttu nõustub kohus vastustajaga, et kutsekomisjonil puudus pädevus hinnata kaebaja haridust muudel alustel kui KAK p-des 2.2.1.-2.2.4. Haldusakti põhjendamiskohustuse rikkumine
42.Kuna kaebaja haridusnõuded ei olnud täidetud, siis ei pidanud vastustaja hakkama hindama kaebaja töökogemuse vastavust nõuetele.
43.Kohus nõustub aga kaebajaga selles, et vastustaja ei ole arusaadavalt põhjendanud, miks kaebaja haridusnõuded ei ole täidetud KAK p 2.2.4 alusel. Nagu öeldud, siis määruse nr 120 § 14 lg 1 järgi on üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandamine kesk- ja kõrghariduse vahepealne haridus, mida KAK p 2.2.4 järgi tunnustatakse. Seega ei ole see nõue seotud kõrghariduse omamisega. Järelikult vaid haldusaktis olev põhjendus, et kaebajal puudub tehnika õppevaldkonna kõrgharidus, ei haaku KAK p 2.2.4 nõuetele vastavuse hindamisega.
44.Vaatamata põhjendamiskohustuse rikkumisele on haldusakt resolutsiooni osas õiguspärane ning sellises olukorras ei ole haldusakti tühistamine põhjendatud (HMS § 58). HMS § 58, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Lähtudes faktilistest asjaoludest ja vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud põhjendustest on kohtu jaoks ilmselge, et vastustaja peaks vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma (vrd nt RKÜKo 3-3-1-85-10, p 44; RKHKo 3-3-142-03, p 38; 3-3-1-57-09, p 13; 3-3-1-87-10, p 20; 3-3-1-29-12, p 19; 3-3-1-33-12, p 17). Menetluskulud
45.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmisega tehti otsus kaebaja kahjuks. Vastustaja esitas menetluskulude hüvitamise taotluse 6237 eurot (5247+990, 28.03.2022 ja 30.03.2022 menetlusdokumendid).
46.Kaebaja esitas menetluskulude väljamõistmisele vastuväite, leides pikaajalisele Riigikohtu praktikale viidates, et vaidlus on vahetult seotud vastustaja põhiülesannetega ning ei ole õigustatud vastustaja õigusabikulude kaebaja kanda jätmine (nt 17.05.2021 otsus asjas nr 3-181432, p 57).
47.Kohus leiab, et vastustaja menetluskulude kaebajalt väljamõistmine ei ole põhjendatud. Vaidlus seondub haldusorgani põhitegevusega, milleks on kutse andmise üle otsustamine. Seega puudub alus irdumiseks Riigikohtu praktikast, mille järgi jäävad haldusorgani põhitegevusega seotud vaidluste puhul haldusorgani välised õigusabi kulud tema enda kanda (nt Riigikohtu 19.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-14-11, p 21). Eeltoodust tulenevalt jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.