Haridus ja kultuur › Kutseharidus ja kvalifikatsioon

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-2204

3-21-2204 mingi moel kaebaja õiguste kaitset kaebuse nõudes nimetatud viisil – st kaebaja taotluse uut läbivaatamist. Seega puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. Kui kohus peaks jõudma järeldusele, et kutsestandard ja kutse andmise kord on vastuolus PSga (milleks vastustaja hinnangul ei ole alust), saaks kohus küll rahuldada kaebaja tühistamisnõude vastustaja otsuse peale, kuid ei saaks teha vastustajale ettekirjutust kutse andmiseks ega ka ettekirjutust vaadata kaebaja taotlus kindla aja jooksul uuesti läbi. Kutsestandardi või kutse andmise korra tühisuse või õigusvastasuse tuvastamisel või põhiseadusevastaseks tunnistamisel ja kohaldamata jätmisel langeks ära õiguslik alus taotletud kutse omistamiseks. Vastustaja pädevuses ei ole kutsestandardi ega kutse andmise korra kehtestamine. Esialgse õiguskaitse kohaldamise kaalumisel ei saa jätta arvestamata ehitusvaldkonnas tegutsemisega kaasnevaid riske, mille vältimiseks on selge avalik huvi ja mida on võimalik arvestada ainult asjakohases menetluses pädeva organi poolt kõiki kutse-eeldusi kaaludes. Avalikku huvi arvestades puudub alus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. Kaebus on perspektiivitu. Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister on kohaselt järginud Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsuses nr 3-18-1432 antud suuniseid (p 35) ehitusvaldkonna kutsekvalifikatsiooninõuete kehtestamiseks. Vastustaja jättis kaebaja taotluse rahuldamata, kuna kaebaja ei täida kutse andmise korras sätestatud hariduslikke kutse-eeldusi, mille kohaldamata jätmiseks puudub vastustajal kaalutlusõigus. Omandatud haridus ei vasta kutse andmise korras sätestatud kutse-eeldustele, kuna omandatud haridus ei ole üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus ja see ei vasta taotletavale spetsialiseerumisele. Kaebaja taotletud esialgse õiguskaitse abinõu on sobimatu. Kutse andmiseks kohustamine tähendaks sisuliselt kohtuliku kontrolli väljumist HKMS § 158 lg-ga 3 ja RVastS § 6 lg-ga 5 lubatud piiridest, kuna kutse andja ulatusliku diskretsiooni tõttu ei ole võimalik asuda seisukohale, et kutse omistamine oleks ilma kutse-eelduste kohases menetluses kontrollimiseta ainuvõimalik.

3-21-2204 Isegi juhul, kui jaatada esialgse õiguskaitse vajadust, on kaebuse perspektiiv vähene. Praeguses menetlusstaadiumis esitatud asjaolude pinnalt ei ole kohus veendunud, et kaebaja puhul on täidetud ehitusjuht, tase 6 kutse saamiseks vajalik hariduslik eeldus. Ehitusjuht, tase 6 kutse andmise korra p-d 2.2.1‒2.2.4 sätestavad tingimused, millisele haridusele peab taotleja vastama. Kaebaja ei ole omandanud ehitusalast kõrgharidust (p 2.2.1) ega tehnika ja tootmise valdkonna kõrgharidust (p 2.2.3). Kaebaja ei vasta ka p 2.2.4 tingimuste paketile (üldkeskharidusel põhinev ehitustehniline keskeriharidus (ehitustehnik) või üldkeskharidusel põhinev taotletavale spetsialiseerumisele vastav muu keskeriharidus), kuivõrd kaebajal on põhiharidusel põhinev keskeriharidus. Samuti ei vasta kaebaja haridus taotletavale spetsialiseerumise nõudele – hoonesisese või selle juurde kuuluva veevarustuse- ja kanalisatsiooni ehitamine (kaebuse kohaselt lõpetas kaebaja 16.06.1992 Tallinna Polütehnikumi elektronarvutite, -riistade ja -seadmete erialal). Seega ei ole kaebaja toonud esile selliseid asjaolusid ja tõendeid, mille alusel saaks nentida, et kaebaja puhul on kutse andmine tõenäoline. Isegi kui kohus edasise menetluse käigus leiab, et ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23.11.2017 määruse nr 61 § 1 lg 1 ja selle lisad ‒ ehitusjuht, tase 6 kutsestandard ja kutse andmise kord – ei ole põhiseaduspärased ning jätab kõnealused õigusaktid kohaldamata, ei tähenda see, et kaebajale tuleks kutse anda. Nimetatud õigusaktide põhiseadusevastasuse tuvastamine saab lõppastmes viia üksnes tulemuseni, et vastustajal tuleks kaebaja taotlust uuesti hinnata. Kohus ei saa sekkuda vastustaja pädevusse antud kaalutlusõiguse teostamisse ning kohustada vastustajat kutset andma. Seetõttu ei saa kaebuse perspektiivi jaatada ka üksnes selle põhjalt, et määruse nr 61 § 1 lg 1 ja selle lisad ‒ ehitusjuht, tase 6 kutsestandard ja kutse andmise kord – võivad osutuda põhiseadusega vastuolus olevaks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-21-2204 kahtluse alla nende põhiseaduspärasuse. Nii määrus nr 61 kui selle lisas viidatud ja vastustaja haldusaktis kohaldatud kutsestandard ja kutse andmise kord (sh haridusnõuete ehk haridusliku kvalifikatsiooni osas) on põhiseadusevastased. Haldusasjas nr 3-18-1432 kohaldati analoogselt esialgset õiguskaitset – kohustati vastustajat andma kaebajale kutse ja kandma kutse kutseregistrisse – hoolimata asjaolust, et kassatsioonkaebus rahuldati osaliselt põhjusel, et õiguslik regulatsioon on põhiseadusevastane. Enne kui kohus ei ole kohtuotsuses hinnanud kaebaja tõstatatud põhiseadusevastasuse argumenti, ei saa anda esialgse õiguskaitse määruses tõsikindlat hinnangut, et kaebajal ei ole kõrgharidust. Kui kohus tuvastab põhiseadusevastasuse, toob see kaasa kaebuse rahuldamise ja kaebaja taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise. Kohus ei saa jätta seega esialgse õiguskaitse taotlust rahuldamata ja võtta kaebajalt kaebuse menetlemise ajal õigust tegutseda kutse alusel, kui on alust eeldada, et kaebaja faktiliselt vastab kutse taotlemise tingimustele. Esialgse õiguskaitse kohaldamisega ei kahjustata tööandja, tellijate ega kolmandate isikute õigusi, huve ega vara. Seda ei ole ka kuni kutse taotluse esitamiseni kordagi juhtunud (vt määruskaebuse lisad 7‒9). Kaebus on perspektiivikas. Haldusasjas nr 3-18-1432 on Riigikohtu üldkogu leidnud, et kutsete andmise kord ja kutse taotlejatele esitatavate nõuete kehtestamata jätmine on põhiseadusevastane. Praeguseks ajaks on kehtestatud EhS § 24 lg 4 volitusnormijärgne kord määruse nr 61 muutmise teel, kuid seaduse alusel ehk PS § 29 teise lausega kooskõlas olevat õiguslikku regulatsiooni ei ole jätkuvalt kehtestatud. Vastustaja on eiranud asjaolu, et kaebaja on omandanud pärast põhikooli hariduse mitte keskkoolis, vaid Tallinna Polütehnikumis (vt lõputunnistus koos hinnetelehega, määruskaebuse lisa 5). Tallinna Polütehnikum ei ole keskkool, vaid annab erialase hariduse vastavalt riiklikele õppekavadele nii pärast põhikooli kui gümnaasiumi lõpetamist. Ajal, mil kaebaja omandas põhiharidust Tallinna 12. Keskkoolis, oli keskhariduse omandamiseks vajalik õppeaeg 10 aastat (8 aastat põhikoolis ja 2 aastat keskkoolis; vt määruskaebuse lisad 5 ja 6). Võttes arvesse, et kaebaja õppeaja nominaalaeg Tallinna Polütehnikumis oli 4 aastat, ei saa sel põhjusel olla tõene väide, et kaebaja hariduslik kvalifikatsioon on keskharidus. Kaebaja palub võtta asja materjalide juurde kaebaja viimaste aastate kaetud tööde aktid (määruskaebuse lisad 7, 8 ja 9), mis on vormistatud kaebaja tööde täitmise tõendamiseks riigihangetes, kus kaebaja tööandja on peatöövõtja või peatöövõtja alltöövõtja veevarustuse- ja kanalisatsioonitööde teostamisel. Kaetud tööde aktides on tellija või peatöövõtja kinnitanud kaebaja teostatud (kaetud) tööde kvaliteeti. Lisaks on kaebaja Gaasikasutuskoolituse OÜ pädevustunnistuse alusel kantud majandustegevuse registrisse pädeva isikuna tegevusalal Seadmetööd, Gaasitööd, mis on veevarustuse- ja kanalisatsioonitöödest oluliselt keerulisem ja vastutusrikkam valdkond (määruskaebuse lisad 1 ja 2).

Eesti Ehitusettevõtjate Liit palub 28.10.2021 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

Kaebaja käsitleb määruskaebuses läbivalt vastustajana Eesti Ehitusinseneride Liitu, mitte vastustajana kaasatud Eesti Ehitusettevõtjate Liitu. Vastustaja palub jätta määruskaebuse käiguta või läbi vaatamata või alternatiivselt kaasata vastustajana Eesti Ehitusinseneride Liit. Kaebajal ei ole kunagi olnud taotletavat 6. taseme kutset. Seega ei saa ta nõuda kutse väljastamist motiivil, et sellega säiliks tema õiguslik positsioon. Kaebaja soovib saada esialgse õiguskaitse korras uut õigushüve, mida tal ei ole kunagi varem olnud. Kutse andmise diskretsioon on omistatud kutsekomisjonile, kes ei ole kaebaja vastavust kutse-eeldustele kunagi terviklikult kontrollinud, mistõttu ei ole kohtul alust anda kaebajale luba vaidluse ajaks kõrge ohutasemega valdkonnas tegutsemiseks. Kuna kaebajal puudus esmane kutse-eeldus 5(9)

3-21-2204 taotletud kutse saamiseks – vastav haridustase vastaval erialal – ei ole kutsekomisjon kaebaja töökogemust hinnanud ega selles osas seisukohta kujundanud ning seda ei ole teinud ka halduskohus. Et kaebaja taotleb kutset esmakordselt, saab ta kutse taotlemisel tugineda töökogemusele, mis on omandatud vähemalt 6. taseme kutsega isiku juhendamisel ja vastutusel (kutse andmise korra p-d 2.4.1 ja 2.4.3). Asjaolu, et eraõiguslikus suhtes võib kaebaja olla täitnud tellijatega kokkuleppel mingeid kutsekvalifikatsiooni eeldavaid ülesandeid vastavat kvalifikatsiooni omamata, et tähenda, et kaebaja tööandja või viimase lepingupartnerid oleksid saanud tugineda kaebaja kui vastava kutsetasemega pädeva isiku pädevusele EhS mõttes. Kaebaja ei saaks sellisele töökogemusele tugineda ka kutse taotlemisel, kui tal endal kvalifikatsioon puudus ja tööd ei tehtud vastava kvalifikatsiooniga isiku juhendamisel ja vastutusel. Seega on määruskaebuse lisad 7, 8 ja 9 asjakohatud. Kaebaja väidetud erandit, nagu oleks tal õigus tugineda pädeva isiku juhendamiseta omandatud kogemusele ajal, mil ta „valmistub kutse taotlemiseks“, kutse andmise korrast ei tulene. Kaebaja õigusliku positsiooni ja õigustatud huvi illustreerimiseks esitatud täiendavad tõendid on asjassepuutumatud. Pädevus gaasitööde alal (lisad 1 ja 2) ei ole praeguses asjas oluline. Teisalt viitab see, et veevarustuse valdkonna kutse puudumine ei takista kaebaja tegevust gaasitööde spetsialistina. Lisadel 3 ja 4 puudub seos taotletava kutsega ja vaidluse esemega. Vastustaja ei ole viidanud määrusele nr 120 põhjusel, et vastustaja ei ole kaebaja taotlust lahendades nimetatud määrust rakendanud. Kaebajale haridusliku kvalifikatsiooni omistamine, selle sisuline verifitseerimine või määrusega nr 120 loodud raamistikku paigutamine ei kuulu vastustaja pädevusse. Kuivõrd kaebaja haridus on omandatud tehnika ja tootmise valdkonnas, viitas kutsekomisjon konkreetselt kõrghariduse puudumisele, kuna tehnika ja tootmise valdkonna haridust arvestatakse kutse taotlemisel korra kohaselt vaid juhul, kui see on kõrgharidus (p 2.2.3). Kõikidel muudel juhtudel (p 2.2.1, 2.2.2 ja 2.2.4) arvestatakse vaid ehitusalast haridust, mille puudumise osas kaebajal ei ole poolte vahel vaidlust. Kaebaja taotletava kutse hariduslikuks eeltingimuseks on kas kõrghariduse või üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse olemasolu. Kaebaja on nii kutse taotlemisel kui kohtumenetluses tõendanud, et ta on omandanud keskerihariduse põhihariduse baasil, asudes seda omandama kohe pärast põhikooli, mitte üldkeskhariduse baasil. Seda kinnitavad ka määruskaebusele lisatud tõendid. Kaebus on perspektiivitu. Vastustaja ja halduskohtu järelduste õigsust ei sea kahtluse alla ka asjaolu, et kaebaja on vaidlustanud kutsestandardi ja kutse andmise korra põhiseaduspärasuse. Kaebaja väidab, et kutse andmise kord ja kutsestandard on põhiseadusevastased formaalsete puuduste tõttu, kuna minister ei ole kaebaja arvates täitnud kohaselt Riigikohtu suunist kehtestada kvalifikatsiooninõuded määrusega. Kaebaja ei ole väitnud või vähemalt arusaadavalt põhistanud, nagu oleks sisulised kutse-eeldused põhiseadusevastased. Seega ei ole mingit alust eeldada, nagu saaks praeguse kohtuvaidluse tulemusena jõuda kohus erinevale arvamusele Riigikohtu seisukohast haldusasjas nr 3-18-1432 tehtud lõpplahendis, keeldudes isiku õiguskaitset kohtulahendi järgselt pikendamast. Kaebaja ei saa esialgse õiguskaitse taotlust põhistada analoogiaga kohtuasjas nr 3-18-1432, kuna vaidluse asjaolud on erinevad. Praegusel juhul ei ole kaebajal kutset kunagi olnud ja ta ei ole enam kui kolme aasta jooksul alates üleminekuperioodi lõppemisest näinud vajadust kutset taotleda. Ka kaebaja viidatud Riigikohtu lahend nr 3-3-1-59-14 ei ole analoogne.

6(9)

3-21-2204 Esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ei ole alust ja määruskaebus ei ole põhjendatud. Kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust. Kaebaja ei vasta taotletud kutse tasemele esitatud nõuetele. Asjakohatu on kaebaja seisukoht, et kutse saamine esialgse õiguskaitse korras on vajalik põhjusel, et tööandja ja tema kliendid, sh hankijad riigihangetes, nõuavad pakkujate ja nende alltöövõtjate pädevate isikute kutsete tingimustele vastamist. Nimetatud vajadus on kaebaja tööandjal, mitte kaebajal. Tööandja soov, et ta töötajad oleksid kvalifitseeritud ja omaksid nõutud kutseid, on arusaadav, kuid kaebaja tööandja ja kaebaja pahameel ei anna alust kutse väljastamiseks esialgse õiguskaitse korras. Kaebaja on märkinud, et võrreldavat töökohta pakkuv uus tööandja nõuab kutse olemasolu ning on esitanud kinnituseks töökuulutused (määruskaebuse lisad 3 ja 4), mille esitamine jääb arusaamatuks. Töökuulutustes on nõutud kutse olemasolu, mida kaebajal pole ega ole kunagi olnudki. Kohus ei saa tagada kaebajale esialgse õiguskaitse korras töökogemuse katkematust. Esialgse õiguskaitse vajadus ei ole põhjendatud. Kaebaja on märkinud, et määruskaebuse eesmärgiks on olemasoleva olukorra säilitamine, mitte uue olukorra loomine, kuid esialgse õiguskaitse kohaldamine just lookski kaebajale uue ja parema olukorra, sest täna kaebajal kutse puudub. Halduskohus on õigesti tuvastanud, et kaebaja on oma tööandja juures töötanud alates a-st 2011 ja taotluse kutse saamiseks esitanud alles 19.08.2021, täites seni oma tööülesandeid Ehitusjuht, tase 6 kutset omamata. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel ei võeta kaebajalt seega midagi ära, vaid kaebaja nõuab esialgse õiguskaitse korras täiendavaid hüvesid. Avalik huvi seisneb eesmärgis kindlustada ehitustegevuse ohutus ja kvaliteet. Avaliku huvi kaitsealasse kuulub ka aus konkurents. Esialgse õiguskaitse korras saadud kutsetunnistus ei ole väljastatud võrdsetel tingimustel ja kohtumenetluses saadud eelis mõjutab negatiivselt vastava eriala tööturgu. Esialgse õiguskaitse rahuldamine tooks kaasa praktika, kus kohtusüsteemi hakataks koormama eesmärgiga saada läbi kohtumenetluse soovitud kutse. Kaebaja viidatud haldusasi nr 3-18-1432 ei ole analoogne, sest kutse taotlejate profiilid on erinevad. Määrus nr 61 on PS-ga kooskõlas. Vastuolu likvideeriti vastavalt Riigikohtu juhistele (Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsus nr 3-18-1432). Määrust nr 61 muudeti majandus- ja taristuministri 22.06.2021 määrusega nr 40 „Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23. novembri 2017. a määruse nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded” muutmine“.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-2204 hinnangul juba piisavalt tõendatud. Ringkonnakohtu hinnangul on määruskaebuse õigemaks lahendamiseks põhjendatud võtta asja materjalide juurde XXi Tallinna 12. Keskkooli põhikooli lõputunnistus ja seda selgitav tõend (määruskaebuse lisad 5 ja 6) ning määruskaebuse lisad 1 ja 2, millest nähtub kaebaja pädevustunnistus töötada gaasitööde eest vastutava isikuna. Ülejäänud tõendid tuleb tagastada, sest need ei ole määruskaebuse lahendamisel asjakohased.

3-21-2204 asus vaidlustatud otsuses seisukohale, et kaebaja haridus ei vasta kutse andmise korra p-de 2.2.1‒2.2.4 nõuetele – kaebajale on omistatud elektroonikatehniku kvalifikatsioon, mis on tehnika õppevaldkonna haridus, kuid mitte tehnika õppevaldkonna kõrgharidus.

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.