X kaebus Pärnu linnapea 06.10.2021 käskkirja nr 4.11/49 tühistamiseks osas, mis seab töötajatele kohustuse esitada tööandjale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise või läbipõdemise tõend Kaebaja – X
Menetlusosalised
Vastustaja – Pärnu linn, esindaja Tiina Roht Asja läbivaatamise vorm
RESOLUTSIOON
Kirjalik menetlus
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 11.05.2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Pärnu Linnavalitsuses viidi OÜ Mediserv poolt 20.09.2021 läbi töökeskkonna riskianalüüs bioloogiliste ohutegurite kohta (vastustaja vastuse lisa 1). Riskianalüüsi põhjal valmis tegevuskava bioloogiliste ohutegurite riskide vältimiseks ja vähendamiseks.
3-21-2310 Töökeskkonnaspetsialist edastas dokumendid poolt e-posti teel kõigile töötajatele tutvumiseks ja ettepanekute tegemiseks. Laekunud ettepanekuid arutas töökeskkonnaspetsialist koos töökeskkonnanõukoguga ning 06.12.2021 kiitis töökeskkonnanõukogu „Pärnu Linnavalitsuse töökeskkonna riskianalüüsi lisa ja tegevuskava bioloogiliste ohutegurite riskide vältimiseks ja vähendamiseks“ heaks (vastustaja vastuse lisa 2).
2.Pärnu linnapea kinnitas töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 8 ja § 134 alusel 06.10.2021 käskkirjaga nr 4.1-1/49 Pärnu Linnavalitsuse tegevuskava bioloogiliste ohutegurite riskide vältimiseks ja vähendamiseks (vt kaebuse lisa 1). Kinnitatud tegevuskava kohaselt võivad töötamisel esineda erinevad bioloogilised ohutegurid ja vastava riski vältimise/vähendamise ühe meetmena on sätestatud kõigi töötajate kohustus esitada tööandjale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise või läbipõdemise tõend hiljemalt 15.10.2021, edaspidi vastavalt tõendi kehtivusele või uutel töötajatel tööle asumisel (kaebuse lisa 2, lk 1). Tabeli kohaselt vastutavad meetme täitmise eest kõik töötajad ja personalispetsialist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3.Kaebaja esitas 11.10.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Pärnu linnapea 06.10.2021 käskkirja nr 4.1-1/49 tühistamiseks osas, mis seab töötajatele kohustuse esitada tööandjale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise või läbipõdemise tõend. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Käskkirjas puudub täpsustus, kas tõendi esitamine tähendab tõendi näitamist personali peaspetsialistile, tõendi edastamist e-postiga vms, kuidas esitatud tõendeid hoitakse, kas vastavate andmete kogumine on kooskõlastatud Andmekaitse Inspektsiooniga jms. 2) Tõendi esitamise nõue pole sobiv inimeste tervise kaitsmise eesmärgi saavutamiseks. Varasemas kirjavahetuses on kaebajale selgitatud, et tõendi küsimise õigus tuleneb Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määrusest nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded.“ Tänaseks on selge, et vaktsineerimine ega läbipõdemine ei taga inimese nakkusohutust, seega pole ka vastav tõend sobiv eesmärgi saavutamiseks. Nt 11.10.2021 päevastatistika kohaselt olid 47% SARS-CoV-2 viirusesse nakatunutest vaktsineeritud ning ka viiruse tõttu haiglasse sattunute hulgas on u 32% vaktsineeritud inimesi. Töökohal tuleb seega rakendada kaitsemeetmeid, mis nakatumise riski vähendaks ning seda kõigi töötajate osas. Eraeluliste andmete kogumine pole vajalik ega otstarbekas. 3) Tööandja võib juhul, kui vaktsineerimistõendi esitanud töötajad ei pea nakkusohu vähendamiseks väljatöötatud meetmeid rakendada, oma käitumisega tekitada soodsa pinnase nakkuse edasiseks levikuks nii kollektiivis kui sellest väljas. Kaebaja tegi neil põhjustel ettepaneku tõendi esitamise nõue käskkirjast eemaldada, kuid sellele pole vastatud. 4) Tõendi esitamine pole vajalik, kuna soovitud eesmärki on võimalik saavutada teiste, põhiõigusi vähem riivavate meetmetega. Tõendi esitamine ei aita kaasa töötajate ja temaga kokku puutuvate isikute tervise kaitsele. Nakkust saavad edasi kanda ja saada ka oma andmed tõendi kujul tööandjale esitanud töötajad. Nakkusohutuse tagamiseks tuleb rakendada reaalseid meetmeid – maskid, distantsi hoidmine, nõupidamised Teamsis, töö kodukontoris, testimine jne. Vaktsineerimistõendi esitamise mittepiisavusest ja sellest, et ainsaks nakkusohutuse tõendiks on testimine, on aru saanud nt Tartu Ülikooli kliinik ja Kuressaare haigla, kus kõiki plaanilisele, erakorralisele või päevakirurgilisele ravile minevaid patsiente testitakse SARS-
2(6)
3-21-2310 CoV-2 suhtes, sõltumata COVID-19 tõendi olemasolust. 1 Pärnu Linnavalitsus ei arvestanud töötajate ettepanekut testimisvõimaluse tekitamiseks, pidades seda kulukaks ja liigseks halduskoormuseks (vt kaebuse lisa 3). 5) Ettepanekute koondis (kaebuse lisa 3) on märgitud, et pärast tõendite esitamist saab vajadusel tööd ümber korraldada (töökohtade ümberkujundamine, täiendavad kaitseklaasid, töögraafikute ja tööülesannete ülevaatamine). Samas ei ole tegevuskavas välja toodud ühtegi meedet, mis viitaks sellele, et töötajate või nendega kokkupuutuvate inimeste tervise kaitseks rakendatakse erinevaid meetmeid sõltuvalt sellest, milliseid terviseandmeid tööandja on tõendeid nõudes töötajalt kogunud. 6) Tõendi esitamise nõue pole proportsionaalne, sest puudub põhjendus ja selgitus, milliste konkreetsete meetmete rakendamiseks vajab tööandja kogutavaid eraelulisi andmeid inimese tervisliku seisundi kohta. Töötajate eraeluliste andmete mitteteadmine ei ole seni takistanud ega takista ka edaspidi tööandja operatiivset tegutsemist COVID-19 juhtumi puhul. Nakatunud töötaja on igal juhul teistele ohtlik ja peab jääma isolatsiooni, samuti peaksid isolatsiooni jääma temaga kokku puutunud töötajad. Isolatsiooni saab vältida, kui nakatunuga kokku puutunud inimestel on võimalik oma tervislikku seisundit tõendada testiga. 2020-2021 rakendas tööandja piisavalt kaitsemeetmeid ja suutis nakkuse levikut tõhusalt vältida (vt kirjeldusi vastavatest meetmetest kaebuse lisas 5). Kohustus tõendeid esitada on kõigil, ei arvestata, et paljudel töötajatel puuduvad kokkupuuted klientidega või on piiratud kokkupuuted teiste töötajatega. Erinevat töö iseloomu pole arvestatud. Kõik töötajad peaksid ise hindama oma tööprotsessi ja tervislikku seisundit ja teavitama tööandjat ohtlikest olukordadest või soovitavatest kaitsemeetmetest. Muus osas peab tööandja kohtlema kõiki töötajaid võrdselt ja tagama piisavate kaitsemeetmete pakkumise nii haiguse läbi põdenutele, vaktsineeritutele kui ka vaktsineerimata isikutele. 7)
Töötaja terviseandmete kontrollimine riivab eraelu puutumatust (PS § 26). Informatsiooniline enesemääramine tähendab igaühe õigust ise otsustada, kas ja kui palju tema kohta andmeid kogutakse ja salvestatakse, seetõttu on eraelu kaitse oluliseks valdkonnaks isikuandmete kaitse.
4.Pärnu linn palub 20.12.2021 vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist. 1) COVID-19 haigust põhjustav koroonaviirus on väga nakkav, levib enamasti piisknakkuse ja otsekontakti kaudu. Sümptomid on mittespetsiifilised ja erineva raskusastmega, haigus võib lõppeda ka surmaga. Maailma Terviseorganisatsioon liigitas haiguse pandeemiaks.2 2) TTOS kohaselt peab tööandja rakendama abinõusid kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest, arvestades ohuteguri nakatumisvõimet (TTOS § 8). Tööandja on kohustatud (TTOS § 13 lg 1 p 3) koostama töökeskkonna riskianalüüsi, sh tuleb hinnata bioloogiliste ohuteguritega kaasnevaid riske. Riskianalüüsi tegevuskavas peab tööandja ette nägema abinõud terviseriskide vältimiseks ja vähendamiseks (TTOS § 13 lg 2), samuti tuleb riskianalüüsi uuendada, kui töökeskkonnas toimub muudatusi, sh ilmnevad uued ohud (TTOS § 13 lg 4). Tööandja võib riskianalüüsi teha ise, tellida selle teenusena või koostada Tööinspektsiooni iseteeninduskeskkonnas. Pärnu Linnavalitsus tellis bioloogiliste ohutegurite riskianalüüsi litsentseeritud töötervishoiuteenuse osutajalt OÜ-lt Mediserv, kes koostas ka 2018. a Pärnu Linnavalitsuse riskianalüüsi.
https://www.kliinikum.ee/patsiendile/covid-19-info/. Andmed Terviseameti kodulehelt www.terviseamet.ee.
3(6)
3-21-2310 Riskianalüüsist nähtub, et SARS-CoV-2 kuulub bioloogiliste ohutegurite 3. ohurühma ja vajalik on meetmete kasutuselevõtt riski vähendamiseks. Riskianalüüsi lk 13 kohaselt kehtib bioloogiliste ohutegurite riskihindamine piirkonnas leviva ohtliku haiguse, viiruse või bakteri leviku korral, kriisolukorra või hädaolukorra kehtestamise korral ja pandeemia välja kuulutamise korral. Tööandja peab tagama töötajate ja töökeskkonnas viibivate inimeste nakkusohutuse olukorras, kus töökeskkonnas puututakse kokku (nii teised töötajad kui ka kolmandad osapooled), kaitstes kõigi töökeskkonnas viibivate isikute tervist. Viiruste puhul on asutuses koha peal töötavatel töötajatel oht nakatuda olemas, kui keegi tuleb haigena tööle või kui töötamise ajal kohtutakse nakatunud kaastöötajatega või klientidega. Riskianalüüsi koostamise ajal oli Eesti kõrge riskiga piirkond ja nakatumisoht suur. Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 kohaselt saab SARS-CoV-2 viiruse puhul efektiivsete nakkusohutuse meetmetena välja tuua nakkusohutuse tõendamise vaktsineerimise või COVID-19 haiguse läbipõdemise tõendiga või negatiivse SARS-CoV-2 testi tulemusega. Nimetatud meetmed on asjakohased töötajate puhul, kes puutuvad töökeskkonnas kokku paljude inimestega, st eelkõige klienditeenindusega seotud valdkondades (vastustaja vastuse lisa 3). 3) Vastustaja arvestas tõendi esitamise nõude kehtestamisel, et kõik linnavalitsuse töötajad puutuvad töökeskkonnas kokku paljude inimestega. Linnavalitsuses töötab 180 inimest, lisaks kliendid ja külalised ja seetõttu on COVID-19 tõendi esitamine vajalik ja proportsionaalne meede. Tõendi mitteesitamine ei too kaasa töösuhte lõpetamist. Pärnu linn peab tagama kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-st 6 tulenevate kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete täitmise. Ka varasemalt on kaebajale selgitatud, et tõendi esitamise eesmärgiks on mh vajadusel töö ümberkorraldamine, lähikontaktsete kiire kaardistamine, asendajate leidmine jne, et mitte seada ohtu avalike ülesannete täitmine. 4) Vastustaja vastas kaebajale kirjalikult 06.10.2021 e-posti teel (vastustaja vastuse lisa 4), selgitades, et isikuandmete kaitse üldmäärus (IKÜM) lubab töödelda isiku terviseandmeid, kui see on vajalik tööõigusest tulevate kohutuse täitmiseks. 11.10.2021 edastati e-posti teel täiendavalt kõigile linnavalitsuse töötajatele juhised ja selgitusi käskkirja rakendamise kohta (vastustaja vastuse lisa 5). 5) Tõendi esitamine küll ei välista koroonaviiruse edasikandmist ega haigestumist ja ka vaktsiini toime väheneb aja möödudes, kuid praeguseks kogutud Terviseameti andmed ja teadusuuringud näitavad, et vaktsineeritud inimesed haigestuvad üldiselt harvemini ja palju kergemalt. Riigikohus on määruses nr 3-21-2241 leidnud, et vaktsineerimisnõue on suure tõenäosusega vajalik, sest hetkel pole näha muid sama tõhusaid meetmeid. Vaktsineerimisnõude eesmärgid on äärmiselt kaalukad ning see ei alanda inimväärikust. Samuti leidis Riigikohus, et esialgsel hinnangul on kaitseväe juhataja analoogilise käskkirja tühistamine COVID-19 tõendi esitamise osas pigem vähetõenäoline.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Kaebus tuleb jätta rahuldamata, kuna vaidlustatud käskkiri ja sellega kinnitatud tegevuskava ei riku kaebaja õigusi. Kohtu seisukoht põhineb järgneval.
6.Kaebaja on vaidlustanud Pärnu linnapea 06.10.2021 käskkirja osas, milles sellega kinnitatud tegevuskavast tulenes töötajatele kohustus esitada tööandjale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise või läbipõdemise tõend. Ehkki kaebuses on kirjeldatud ka erinevaid meetmeid, mida vastustajal kaebaja hinnangul viiruse leviku takistamiseks ja töötajate tervise kaitsmiseks võtta tuleks, peab kaebaja kaebusest nähtuvalt enda õigusi rikkuvaks
4(6)
3-21-2310 vaktsineerimise või haiguse läbipõdemise kohta tõendi esitamise kohustust, mitte ei väida rakendatud meetmete ebapiisavust oma tervise kaitseks.
7.Pärnu linnapea kinnitas kõnealuse käskkirjaga bioloogiliste ohutegurite riskide vältimise ja vähendamise tegevuskava, mis koostati 20.09.2021 OÜ Mediserv riskianalüüsi alusel. Kaebaja peab enda õigusi rikkuvaks tegevuskava meedet, mis sätestab kõigile töötajatele, sh kaebajale, kohustuse esitada tööandjale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise või läbipõdemise tõend hiljemalt 15.10.2021. Seejuures tuleb arvestada, et tegevuskava sõnastusest ei nähtu ning seda ei väida ka kaebaja ja vastustaja, et tegevuskavaga oleks pandud töötajatele üldine või ka tingimuslik kohustus ennast vaktsineerida. Kuna käskkirja andmise ja selles sisaldunud kohustuse täitmise tähtaja vahele jäi vähem kui 1,5 nädalat, ei oleks käskkirjaga sellise kohustuse panemine olnud ka praktiliselt võimalik, sest töötajatel, kellel tõendit ei ole, puudunuks võimalus selle aja jooksul tõendi hankimiseks.
8.Vastustaja selgitustest nähtuvalt oli tõendi küsimise eesmärgiks mh täiendavate meetmete rakendamine ohutu töökeskkonna loomiseks, seejuures vajadusel töö ümberkorraldamine ning selle tagamine, et tööandja saaks operatiivselt reageerida haigusjuhtumi ilmnemisel töökollektiivis, nt suhtlus Terviseametiga, isolatsioonivajaduse väljaselgitamine (vt vastustaja vastuse lisadena esitatud 11.10.2021 linnavalitsuse e-mailile saadetud e-kiri ja 12.10.2021 kaebajale saadetud e-kiri). Sama nähtub ka ettepanekute koondist Pärnu Linnavalitsuse bioloogiliste ohutegurite riskianalüüsile, milles vastuseks ettepanekutele tagada testide olemasolu, kasutada kaitseklaase ja vajadusel teha ümber töögraafikuid ning loobuda tõendi esitamise nõudest on selgitatud, et pärast tõendite esitamist töötajate poolt saab vajadusel tööd ümber korraldada (töökohtade ümberkujundamine, täiendavad kaitseklaasid, töögraafikute ja tööülesannete ülevaatamine). Samuti on selgitatud, et tõendid on vajalikud selleks, et operatiivselt tegutseda töökollektiivis COVID-19 haigusjuhtumi esinemisel, suheldes Terviseametiga ja selgitades välja isolatsioonivajadus. Puudub alus neis selgitustes ja eesmärkides kahelda.
9.Käskkiri ja sellega kinnitatud tegevuskava ei mõjuta kaebaja teenistussuhte eeldusi. Täpsemalt ei sisalda tegevuskava tõendi esitamata jätmisega kaasnevaid mistahes negatiivseid järelmeid. Vastupidi, kaebajale on vastusena tema küsimusele, mis on tõendi mitteesitamise tagajärjeks, eraldi selgitatud, et kui ta tõendit esitada ei soovi, siis vastustaja aktsepteerib seda ja mingeid sanktsioone ei rakenda (vt 12.10.2021 kaebajale saadetud e-kiri vastustaja vastuse lisas). Ka 11.10.2021 linnavalitsuse e-mailile saadetud infokirjas on kõigile töötajatele selgitatud, et tõendi küsimise ja selle esitamise eesmärgiks ei ole kellegi töösuhte lõpetamine.
10.Eelnevat arvestades puudub praegusel juhul ka alus pidada vaidlustatud nõuet ebaproportsionaalseks. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab tööandja võtma tarvitusele abinõud kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest, arvestades ohuteguri nakatumisvõimet. TTOS § 8 lg 3 volitab Vabariigi Valitsust kehtestama bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded. Tegevuskavas sätestatud nõude eesmärgiks oli selgitada välja vajadus täiendavate tervisekaitsemeetmete võtmiseks ja töö ümberkorraldamiseks ning tagada operatiivne reageerimine haigusjuhtumi ilmnemisel kollektiivis ehk täiendavate meetmete võtmiseks nii töötajate kui nendega kokku puutuvate isikute terviseriskide vähendamiseks. Selliste eesmärkide saavutamiseks ei saa tõhusaks alternatiiviks pidada kaebuses nimetatud muid tervisekaitsemeetmeid (maskid, distantsi hoidmine, töö kodukontoris, testimine). Vastav soovitus – et töötajad peaksid andma teada vaktsineerimisest või mittevaktsineerimisest ehk et tööandja peaks pidama arvestust vaktsineerituse kohta – tulenes käskkirjaga kinnitatud tegevuskava aluseks olnud riskianalüüsist 5(6)
3-21-2310 (lk 16). Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määrus nr 144 vaidlustatud korralduse andmise ajal kehtinud redaktsioonis (§ 6 lg 2 p 11 ja § 6 lg 22) nägid ka otsesõnu terviseriski vähendamise ühe abinõuna ette teiste isikutega kokku puutuvate töötajate puhul tegevuskavas nõutud tõendi kontrollimise ehk töötajate vastavate tervisandmete töötlemise. Lisaks ei olnud teiste tervisekaitsemeetmete rakendamine vaidlustatud nõude tõttu samas ka kuidagi välistatud, mitmed nendest olidki tegevuskavas juba ette nähtud ning vastustaja selgitustest nähtuvalt plaaniti tervisekaitsemeetmeid pärast tõendite kohta info saamist veelgi ette näha. Tõendi esitamise nõudega kaasnev kaebaja põhiõiguste riive on vähene, arvestades ka vastustaja poolt kaebajale antud selgitusi võimaluse kohta jätta tõend esitamata.
11.Seoses kaebaja muude väidetega märgib kohus täiendavalt järgmist. Vastustaja on 11.10.2021 infokirjas selgitanud tõendi esitamise võimalusi. Vaidlus puudub selles, et ka vaktsineeritud ja haiguse hiljuti läbi põdenud inimesed võivad nakatuda ja nakkust edasi kanda ning see risk on tõenäoliselt suurem uute muteerunud viirusetüvede leviku puhul, mistõttu tegevuskavas nõutud tõend ei saa täielikult kinnitada konkreetse inimese nakkusohutust. Samas ei peagi meetme sobivuse jaatamiseks selle efektiivsus olema 100%. Kaebaja toodud statistilised suurusjärgud sõltuvad paljudest erinevatest teguritest, sh täielikult vaktsineeritud inimeste arvust võrreldes vaktsineerimata inimeste arvuga. Lisaks ei ole küsimus vaktsineerimise efektiivsusest ka praeguse vaidluse esemeks. Kaebaja heidab ette, et vaidlustatud käskkirjas ja sellega kinnitatud tegevuskavas ei eristata töötajaid nende töö iseloomu ja tegelike kokkupuudete alusel, mis tema kinnitusel võivad olla vähesed või hoopis puududa, kuid ei ole konkreetselt enda osas välja toonud sellist töö iseloomu, millega ei kaasneks või kaasneks üksnes vähesel määral kokkupuuted teiste inimestega.
12.Neil põhjustel puudub kaebuse rahuldamiseks alus.
13.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmisega on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole taotlenud enda kasuks menetluskulude välja mõistmist, mistõttu jäävad kummagi poole kulud poole enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.