Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Einar Vene 22. mai 2025, Tartu 3-21-2071
Haldusasi
K.P., K.H., L.T., J.J.-i, M.A. ja E.M.-i kaebus Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja nr 162 p 4 tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 8. detsembri 2023. a otsus Kaitseväe apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebajad – K.P., K.H., L.T., J.J., M.A., E.M. Vastustaja – Kaitsevägi Kaasatud haldusorgan – Terviseamet
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 8. detsembri 2023. a otsus ning teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
3.Jätta kaebajate menetluskulu nende endi kanda.
4.Jätta Kaitseväe taotlus asjas istungi korraldamiseks rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 25. juuni 2025).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162 „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ p-ga 4 kohustati Kaitseväe teenistujaid esitama Kaitseväele tõend COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimisega alustamise, vaktsineerimiskuuri
läbimise või COVID-19 haiguse läbipõdemise kohta hiljemalt kahe nädala jooksul käskkirja andmise hetkest alates.
2.K.P., K.H., L.T., J.J., M.A. ja E.M. esitasid kaebuse, milles palusid käskkirja p 4 tühistada. Kaebuse kohaselt pole selliseks nõudeks õiguslikku alust ning see on ebaproportsionaalne.
3.Tartu Halduskohtu 8. detsembri 2023. a otsusega rahuldati kaebus ning tühistati käskkiri vaidlustatud osas järgmistel põhjendustel.
3.1.Vaidlusalune 31. augusti 2021. a käskkiri nr 162 on kehtetuks tunnistatud Kaitseväe juhataja
14.märtsi 2022. a käskkirjaga nr 446, millega kinnitati uus töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs ja tegevuskava. Kuna vaidlusalune käskkiri tunnistati kehtetuks edasiulatuvalt ja et vaktsineerimisnõude mittetäitmisele tugineti ka isikute teenistusest vabastamisel, on vaidlusalusel käskkirja punktil jätkuvalt mõju kaebajate õigustele ja tühistamisnõue ei ole muutunud lubamatuks.
3.2.Kuigi vaidlusaluses käskkirja punktis kehtestatud nõuet ei saa pidada otseseks vaktsineerimiskohustuseks, on see mõju poolest võrdväärne vaktsineerimiskohustusega.
3.3.Vaktsineerimisnõue ei ole tühine ega keelatud käsk kaitseväe korralduse seaduse (KKS) § 33 lg 1 p 2 ja 3 ning § 34 lg 1 p 1 ja 4 mõttes. Vaktsineerimisnõue ei ole teenistuskohustuse täitmiseks antav käsk, vaid teenistujatele ja töötajatele kehtestatud täiendav tervisenõue.
3.5.Seoses vaktsineerimiskohustuse õigusliku alusega leidis kohus, et intensiivset vaktsineerimiskohustust Kaitseväes, millega sekkutakse inimese kehalisse puutumatusse ning riivatakse seeläbi isiku õigust tervise kaitsele ning tegevusala, elukutse või töökoha valimise vabadust, ei saa kehtestada töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 2 alusel halduse siseaktiga, kuna vaktsineerimiskohustuse seadmise tingimused ja õigus ei ole seaduse või selle alusel antud määrusega selgesõnaliselt ette nähtud. TTOS-s (eelkõige §-des 13-14) kehtestatud nõuete puhul on tegemist üldiste töötervishoidu ja tööohutust reguleerivate normidega, millest ei tulene Kaitseväe teenistujatele ja töötajatele kohustust end vaktsineerida. Samuti ei ole TTOS-i normides sätestatud tööandjale õigust kehtestada vaktsineerimiskohustust ega välja toodud tingimusi, millal sellise kohustuse seadmine üldse lubatav on. TTOS § 13 lg 2 kohaselt on tööandjal õigus kehtestada ettevõttes õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Kohtu hinnangul on eelkõige mõeldud TTOS §-s 13 sätestatud nõuetest erinevaid nõudeid. Riigikohus on rõhutanud, et intensiivsele põhiõiguse riivele peab vastama täpne volitusnorm, mistõttu üldiselt sõnastatud volitusnormist ei saa tuletada õiguslikku alust väga intensiivselt põhiõigusi riivavale piirangule (RKHKo 3-19-549, p 20). TTOS § 13 lg 2 on ilmselgelt liiga üldise sõnastusega, et selle normi alusel saaks kehtestada vaktsineerimiskohustust. Sedavõrd üldise volituse alusel ei ole vaktsineerimiskohustuse, millega riivatakse oluliselt isiku põhiõigusi, seadmine legitiimne ega lubatav.
3.6.Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määrusega nr 144 kehtestatud „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144) § 6 lg 2 p 11 sätestab, et töötajate terviseriski peab vähendama muuhulgas järgmiselt: „SARS-CoV-2 viiruse leviku korral tagada töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus eelkõige läbi töötajate COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise tagamise, COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise läbimist või haiguse läbipõdemist kinnitava tõendi kontrollimise või töötajate testimise SARS-CoC-2 testiga“. Selles normis on nimetatud alternatiivsed abinõud, mis on suunatud töökeskkonna ohutumaks muutmisele. Normi sõnastus on suunatud vaktsineerimise võimaldamisele ja soosimisele ja annab alust seisukohaks, et vaktsineerimiskohustuse seadmine on samuti lubatav abinõu. Vaktsineerimise pakkumise (tagamise) võimalus ei ole võrdsustatav vaktsineerimiskohustuse seadmise õigusega. Ka nakkusohutust kinnitava tõendi kontrollimise abinõu ei ole võrdsustatav vaktsineerimiskohustuse seadmise õigusega.
3.7.Kuna TTOS ega määrus nr 144 ei näinud vaktsineerimiskohustuse seadmise õigust ette, ei olnud siseaktiga võimalik vaktsineerimiskohustust Kaitseväes kehtestada. Kuna 2
vaktsineerimiskohustuseks polnud õiguslikku alust, on käskkiri nr 162 p 4 õigusvastane ja tuleb tühistada.
3.8.Vaktsineerimiskohustus ei ole ka proportsionaalne meede. See ei olnud vajalik. Kuigi vaidlustatud käskkirja andmise ajal võisid statistilised andmed viidata sellele, et vaktsineerimine omas mõju ka haiguse leviku piiramisele, ei olnud põhjendatud sellest järeldada, et vaktsineerimisnõude kehtestamisega vähendatakse oluliselt nakatumise riski Kaitseväes. Vaktsineerimise puhul ei saa asuda seisukohale, et vaktsineeritud inimesed ei haigestu või ei kanna haigust edasi. Vaktsineerimine ei välista nakkuse edasikandumist täielikult, samuti ei ole alust väita, et nakatumise tõenäosus oleks vaktsineeritud isikul sedavõrd palju väiksem, et seda meedet saaks käsitleda teiste nakatumist vähendavate meetmetega võrreldes märkimisväärselt tõhusamaks. Samaväärselt vaktsineerimisega aitavad haiguse leviku tõkestamisele kaasa maski kandmine, desinfitseerimisvahendite kasutamine ja testimine. Vastustaja esitatud materjalidest ei viita miski sellele, et nakkuse leviku väljaselgitamiseks ja piiramiseks oleks isikute testimine (sh kiirtestide kasutamine) vaktsineerimisega võrreldes vähemefektiivsem abinõu. Nakkusriskide maandamise eesmärgil oli vaktsineerimisnõude kehtestamisega sama tõhus meede isikkoosseisu pidev testimine ja isikukaitsevahendite kasutamine. Seega oli haiguse leviku tõkestamiseks Kaitseväel piisavalt alternatiivseid abinõusid.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.Kaitseväe apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus täielikult rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
4.1.Kaebajatest oli E.M.-iga ja M.A.-ga sõlmitud töölepingud, nad on pöördunud oma õiguste kaitseks nõudega maakohtusse ja mõlemas asjas on otsused jõustunud. Nende osas ei saa käesolevas asjas tehtav kohtulahend enam isikute õigusi kaitsta ning nende osas tuli kaebus kaebeõiguse puudumise tõttu tagastada.
4.2.Riigikohus on vaidlusaluse käskkirja p 4 osas leidnud käesolevas asjas varem, et see ei kehtestanud otsest vaktsineerimiskohustust (arvestades koosmõju sama käskkirjaga p-ga 8). Lisaks võis vaktsineerimisest käskkirja p 5 järgi vabastada see, kui esitati tõend vaktsineerimise vastunäidustuse kohta.
4.3.Kohus pole selgitanud, miks on vaktsineerimisnõue täiendav tervisenõue, mitte tööohutusalane meede. Kõik määruse nr 144 § 6 lg 2 p-s 11 loetletud alternatiivid on töötervishoiunõuded.
4.4.Kaitsevägi ei ole vaidlusaluse käskkirja p-ga 4 nõudnud töötajatelt vaktsineerimist, vaid üksnes tõendit. Kohus on leidnud, et see tähendab vaktsineerimise kohustust. Järelikult tähendab ka määruse nr 144 § 6 lg 2 p-s 11 sätestatud vaktsineerimistõendi nõue tegelikult vaktsineerimiskohustust ja seega oli õiguslik alus käskkirja andmiseks olemas.
4.5.Asjakohane oleks olnud tuginemine haldusasjas 3-21-2310 tehtud lahendile, kus sarnases olukorras jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus on viidanud tsiviilasjale 2-21-1765, kuid selles ei hinnatud käskkirja nr 162 õiguspärasust, vaid töölepingu ülesütlemise õiguspärasust ning tegemist on erinevate vaidlustega.
4.6.Operatiivseks reageerimiseks haigusjuhtumi ilmnemisel kollektiivis ehk täiendavate meetmete võtmiseks nii töötajate kui nendega kokku puutuvate isikute terviseriskide vähendamiseks ei saa tõhusaks alternatiiviks pidada muid tervisekaitsemeetmeid nagu maskid, distantsi hoidmine, töö kodukontoris ja testimine. Julgeolekuolukorra ootamatu eskaleerumise korral ei pruugi olla võimalik kedagi testima hakata, sest aega ei ole. Kaitseväe spetsiifikat arvestades ei olnud testimine ja maskide kandmine vähemalt sama efektiivsed kui vaktsineerimine.
4.7.Kohus pole selgitanud, miks ta leidis, et 2021. a hilissuvel ja sügisel ei olnud koroonaviiruse levik oluliselt teistsugune kui 2020. aastal. Koroonaviiruse levikul oli mitu lainet, mistõttu jäid teaduslikud teadmised viiruse omaduste kohta ka vaidlusaluse korralduse kehtestamise ajal ebakindlaks. Uute tüvede tingimustes tehtud hilisemad uuringud näitasid vaktsiinide mõju 3
langemist nakatumise ärahoidmisel võrreldes varasemaga. Ehkki viirustüved ja vaktsineerituse tase olid võrreldes epideemia varasemate faasidega muutunud, iseloomustas olukorda jätkuvalt suur dünaamilisus, teaduslike teadmiste ebakindlus viiruse ja selle põhjustatud haiguse kohta ning paljude isikute elu ja tervist ning elutähtsaid teenuseid ohustavate tagajärgede võimalikkus.
4.8.Uudse ja eriti ohtliku nakkushaiguse ohu tõrjumisel on põhjendatud lähtuda ettevaatuspõhimõttest. Vastustaja on esitanud kohtule Kaitseväe peaarsti koostatud statistika nakatumise kohta Kaitseväes pärast vaktsineerimistõendi esitamise nõuet ja see on piisavaks tõendiks meetme proportsionaalsuse kohta.
4.9.Aastal 2020 rakendati haiguse leviku piiramiseks Kaitseväes teisi abinõusid, kuid see ei võimaldanud läbi viia väljaõpet. Arvestada tuli ka seda, et 2021. aastal koondas Venemaa oma vägesid Ukraina vastaseks agressiooniks ning Valgevene viis läbi hübriidrünnakuid Lätist Poolani.
5.Kaebajate vastuses apellatsioonkaebusele palutakse apellatsioonkaebus rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
5.1.E.M.-i ja M.A. poolt algatatud tsiviilasjades oli vaidluse esemeks töölepingute erakorraline ülesütlemine ja hüvitisenõue, mitte käesolevas asjas vaidlustatud käskkiri. Seega on tegemist erinevate vaidlustega ning see asjaolu ei mõjuta kaebeõigust käesolevas asjas. Nad pöördusid käesolevas asjas kohtusse siis, kui töösuhe veel jätkus. Ka Riigikohus ei seadnud nende kaebajate kaebeõigust kahtluse alla.
5.2.Riigikohus on pidanud käesolevas asjas tehtud määruses tõendi esitamise nõuet võrdväärseks vaktsineerimiskohustusega. Demagoogiline on vastustaja väide, et vaktsineerimise tõendi asemel sai esitada vaktsineerimise vastunäidustuse tõendi.
5.3.Arutlus tervisenõude ja tööohutusalase meetme terminite üle on asjassepuutumatu.
5.4.Kaitseväe väide, et muid tervisekaitsemeetmeid nagu maskid, distantsi hoidmine, testimine jms ei ole vaktsineerimisele tõhus alternatiiv, kuid ei ole esitanud selgituseks ühtki veenvat põhjendust ega tõendit.
5.5.Seda, et vaktsineerimise nõudmiseks ei ole õiguslikku alust, on leitud ka jõustunud kohtuotsusega tsiviilasjas nr 2-21-17151.
5.6.Vaidlusaluse käskkirja p 4 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 sõnastused ei ole identsed – määruse järgi tuleb luua vaktsineerimise võimalus, käskkirjast tuleneb aga, et töötaja on sunnitud end vaktsineerima, kuna vastasel juhul teenistussuhe lõpetatakse. Lisaks on vastustaja valinud õigusnormist kohaldamiseks vaid ühe osa.
5.7.Vastustaja poolt viidatud haldusasja 3-21-2642 sisu on vastustaja valesti mõistnud, kuna selles asjas kaebus tagastati ja seda sisuliselt ei lahendatud.
5.8.Vaktsineerimiseks kohast õiguslikku alust ei eksisteeri.
5.9.Vaktsineerimisnõue ei olnud proportsionaalne. Viirus oli Eestis levinud käskkirja andmise hetkeks ca poolteist aastat ning selle jooksul märkimisväärselt muteerunud. Jääb arusaamatuks, miks eeldas Kaitsevägi, et nakkusolukord edaspidi kardinaalselt ei muutu.
5.10.Kaebajatele jääb arusaamatuks, millisele tõendile Kaitsevägi viitab, kui väidab, et on esitanud kohtule Kaitseväe peaarsti statistika. Kaebajad on välja toonud, et nii vaktsineerimata kui vaktsineeritud isikute puhul oli positiivsete testide osakaal sarnane. Vaktsineerimise ebatõhususele nakatumise ja nakkuse edasikandumise takistamisel viitavad mitmed tõendid. See oli teada juba käskkirja kehtestamise ajal.
5.11.Riskianalüüsist, millele käskkiri tugineb, ei tulene, et „keskmise-kõrge“ riskitaseme puhul oli ainukese meetmena võimalik rakendada vaktsineerimist, nagu väidab vastustaja.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.
4
7.Ringkonnakohus märgib, et käesolevaks ajaks on sarnases küsimuses teinud otsuse Riigikohtu halduskolleegium. Asjas 3-21-2712 tegi Riigikohus Kaitseväe teenistuja ja Kaitseväe vahelises vaidluses 10. jaanuaril 2025 otsuse, millega jättis Kaitseväe teenistuja kaebuse rahuldamata. Kuigi selles asjas ei olnud otseselt vaidlustatud Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja nr 162, mis on vaidluse all käesolevas asjas, vaid juba selle käskkirjaga kehtestatud vaktsineerimisnõude täitmata jätmise eest teenistusest vabastamist, on Riigikohus võtnud viidatud asjas selge seisukoha mitmes küsimuses, mis omavad tähtsust ka käesolevas asjas. Kokkuvõtlikult olid Riigikohtu käesolevas asjas tähtsust omavad olulisemad seisukohad järgmised: - Kaitseväe juhataja 21. augusti 2021. a käskkirjaga kehtestati teenistujatele kaudne vaktsineerimisnõue, mis on tööohutuse nõue TTOS-i tähenduses; - selle kehtestamiseks andsid piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 44 § 6 lg 2 p 11, mis on põhiseaduspärased; - vaktsineerimisnõue ei olnud vastuolus direktiividega 89/391 EMÜ ja 2000/54/EÜ; - 21. augusti 2021. a käskkirjaga kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue oli proportsionaalne, sest see teenis ülekaalukat avalikku huvi (riigi tuumikfunktsiooni lakkamatut tagamist ning inimeste elude ja tervise kaitset. Kaitseväe vaktsineerimisnõude spetsiifiline eesmärk oli kaitseväelaste teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine, seeläbi riigi kaitsevõime ehk kokkuvõttes riigi enda kindlustamine. Vaktsineerimisnõue oli sobiv ja vajalik, kuna koroonaviirusevastaste vaktsiinide ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud. Sama tõhusaid leebemaid meetmeid polnud (otsuse p-d 18-20); - vaktsineerimisnõude kehtestamine pole vastuolus Euroopa inimõiguste konventsiooni ega Euroopa inimõiguste kohtu seisukohtadega (otsuse p 24).
8.Ringkonnakohus ei näe võimalust neist seisukohtadest kõrvale kalduda. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukohad on olnud järjekindlalt vaktsineerimiskohustust õigustavad (vt ka RKHKm 3-21-2241 ja RKHKo 3-22-157 ning Riigikohtu 25. novembri 2021. a määrus käesolevas asjas) ning arvestades ringkonnakohtu ja Riigikohtu omavahelist positsiooni Eesti õiguskorras ei näe ringkonnakohus enam väljavaadet vastupidise kohtulahendi jõussejäämiseks.
9.Eeltoodud Riigikohtu seisukohad lükkavad ümber kõik kaebajate seisukohad halduskohtus ning ringkonnakohtus. Riigikohus on pidanud asjakohatuks väiteid selle kohta, et vaktsineerimise nõudmiseks puudub õiguslik alus, et vaktsineerimisnõue pole proportsionaalne, et see pole kooskõlas Euroopa Liidu õiguse ja Euroopa inimõiguste kohtu seisukohtadega jne. Nende Riigikohtu seisukohtade valguses ei ole vajadust kõigi kaebaja väidete üksikasjalikuks lahtikirjutamiseks, sest sisuliselt on neile kõigile juba eeltoodud Riigikohtu seisukohtadega vastatud. Kõik need seisukohad on ülekantavad käesolevale asjale ning selle tulemusena ei saa kaebajate väiteid pidada põhjendatuks. Ühelgi juhul pole võimalik mööda pääseda Riigikohtu seisukohtadest.
10.Seega ei saa Riigikohtu seisukohti arvestades pidada halduskohtu otsust õigeks ning see tuleb tühistada. Kaebust ei saa omakorda pidada põhjendatuks ning see tuleb rahuldamata jätta.
11.Kuna kõigi kaebajate kaebus jääb rahuldamata, ei ole vajalik pikemalt käsitleda eraldi kahe kaebaja kaebeõiguse olemasolu, kellel oli Kaitseväega töösuhe töölepingute alusel.
12.Kaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad kaebajate menetluskulud nende endi kanda. Kaitsevägi ei ole menetluskulude hüvitamist nõudnud.
13.Kuna Kaitseväe apellatsioonkaebus rahuldatakse, ei ole vajadust korraldada asja lahendamiseks istungit, nagu Kaitsevägi on taotlenud. See taotlus jääb rahuldamata. 5
/allkirjastatud digitaalselt/
6
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.