Eesti Vabariigi nimel Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 25. veebruar 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2342
Haldusasi X. X. ja MTÜ Erakond Eestimaa Rohelised kaebus Tallinna Linnavolikogu 23.09.2021 otsuse nr 106 osalise tühistamise nõudes.
Menetlusosalised
Kaebaja I: X. X. Kaebaja II: MTÜ Erakond Eestimaa Rohelised Kaebajate esindaja: v.adv Taivo Ruus Vastustaja: Tallinna linn Esindajad: Eva Vanamb, Kenneth Rivis
RESOLUTSIOON
1.Jätta X. X. ja MTÜ Erakond Eestimaa Rohelised kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende enda kanda. SELGITUSED: Menetlusosalistel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 28. märtsil 2022 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HkMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HkMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HkMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HkMS § 116 lg 6).
1.Tallinna Linnavolikogu kehtestas 23.09.2021 otsusega nr 106 Nõmme linnaosa üldplaneeringu (edaspidi ka „Nõmme ÜP“), kus muuhulgas on teatud maa-ala maakasutuse juhtotstarbe järgi määratletud pereelamute alana, kuhu on lubatud ehitada pereelamuid, milleks on Nõmme ÜP kohaselt kuni kahe korteriga elamud. Nõmme ÜP-s kasutatakse mõistet korterelamukrundi koormusindeks (edaspidi ka „KKKI“ või „koormusindeks“), mis on krundi pindala (m2) ja sellel krundil paikneva(te)s elamu(te)s
olevate korterite arvu jagatis. Nõmme ÜP seletuskirja (lk 16 tabeli p. 8) kohaselt rakendatakse pereelamute alal koormusindeksit üksnes olemasoleva korterelamu asemele uue hoone rajamisel, millisel juhul KKKI=600 ning olemasoleva korterelamu krundi täiendaval hoonestamisel, sh krundi jagamisel määratakse lubatud korterite koguarv (sh olemasolevas hoones) krundi jagamise eelse suuruse suhtes. Muudel juhtudel pereelamute alal koormusindeksit ei rakendata.
2.Kaebajad esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Tallinna Linnavolikogu 23.09.2021 otsuse nr 106 tühistamist osas, milles sellega kehtestatud Nõmme ÜP-s nähakse ette võimalus rajada pereelamute alale kuni kahe korteriga elamuid nii, et KKKI väärus jääb väiksemaks kui 600. Kaebajate väited on kokkuvõttes järgmised:
2.1.Väikeste, st vähem kui 1200 m2 suurustele kahe korteriga elamute rajamine on oluline muudatus võrreldes eelkõige varem kehtinud Nõmme ehitusmääruses sätestatuga ning selline intensiivsem ehitusõigus rikub olemasolevate valmis elamutes elavate elanike õiguspärast ootust linnaruumi arenduse põhisuundade kestlikkusele, kusjuures koormusindeksi rakendamata jätmine ei ole kooskõlas planeeringu põhilahendusega ehk senise aedlinliku miljöö ja asustustiheduse säilitamisega; lisaks sellele on kahe korteriga pereelamute koormusindeksist vabastamine Nõmme ÜP-s sedavõrd segaselt sõnastatud, et jätab ehituslube väljastavale kohalikule omavalitsusele suure suvaotsustuse ruumi.
2.2.Kahe korteriga pereelamute ehitamise lubamine alla 1200m2 suurustele kruntidele tähendab väga tiheda elukeskkonna arenemist ajalooliselt seni hõredamasse ja väiksemate hoonetega elamupiirkondadesse, mis lõhub senist hubast metsalist elukeskkonda, ilma et selleks oleks ühtki kaalukat põhjust ning töötab vastu Nõmme ÜP eesmärgiks olevale asustustiheduse piiramisele, andes võimaluse asustada inimesi Nõmme väikestele kruntidele senisest poole tihedamalt.
2.3.Pereelamu mõiste kasutuselevõtt Nõmme ÜP-s on sisuliselt eksitav, kuna see mõiste seondub Eesti inimestele eramu, mitte kahe korteriga elamuga; eramutel ehk ühepereelamutel ja kahe korteriga kortermajadel puudub olemuslikult selline sarnasus, et neid oleks üldse põhjendatud käsitleda ühtse hoonetüübina, samas kui just eramu on olnud ja on siiani Nõmme linnaosa jaoks kõige iseloomulikum hoonetüüp, mis olid mõeldud ühe perekonna liikmete ja neid teenivate inimeste majutamiseks, kusjuures kaks perekonda kasutavad krunti igas mõttes intensiivsemalt kui üks keskmise perekonnaliikmete arvuga keskmise elutegevusega perekond; ka üldplaneeringu menetlemisele lähedal seisnud isikud ei olnud kuni planeeringu kehtestamiseni mõistnud pereelamu sisulist tähendust.
2.4.Nõmme ÜP vastuolus PlanSv.r.[ 1 § 1 lõikega 2, kuna sellest ei selgu, kelle huvides on KKKI rakendamata jätmine pereelamute alal ning PlanSv.r. § 3 lõikega 1, kuna ÜP seletuskirjas hägusa pereelamu mõiste kasutamise näol on tegemist sihiliku ja läbipaistmatu avalikkuse eksitamisega selleks, et saavutada väikestele kruntidele maksimaalselt tiheda hoonestuse lubamine; Nõmme ÜP on vastuolus ka majandus- ja taristuministri 02.06.2015.a määrusega nr 51, mille kohaselt on kahe korteriga elamu näol tegemist korterelamuga.
2.5.Vastustaja jättis alusetult läbi vaatamata X. X., samuti teiste Nõmme elanike poolt 2021. aasta jaanuaris esitatud ettepanekud; samuti jättis riigihalduse minister järelevalvet teostades põhjendamatult läbi vaatamata Y. Y. esitatud vastuväited, sest viimased ei olnud seotud nende esitaja
01.01.2003. aastal jõustunud planeerimisseadus, mis kohaldus Nõmme ÜP menetluse suhtes tulenevalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lõikest 1.
isikuga, vaid lähtusid avalikust huvist ning seega ei oleks tohtinud neid läbi vaatamata jätta Y. Y.i surma tõttu.
2.6.Nõmme ÜP menetluses on keskkonnamõju hindamine toimunud puudulikult, kuna keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne kiideti heaks 22.07.2009, ent 2015. aastal menetluses olevat planeeringulahendust oluliselt muudeti, mis tähendab, et kehtestatud ÜP lahenduse osas keskkonnamõju strateegilist hindamist läbi viidud ei olegi; seejuures lähtuti KSH aruande koostamisel eeldusest, et üldplaneeringus jäädakse ehitusõiguse põhilahenduste osas toona kehtinud Nõmme ehitusmääruses sätestatu ehk koormusindeksi 600 rakendamise juurde; KSH aruandes leiti seejuures, et kehtinud ehitusmääruses toodud ehitustingimustest leebemate tingimuste seadmine võib pikas perspektiivis viia Nõmme miljööväärtuse vähenemiseni ning vajab kaalukat põhjust.
2.7.Kohtumenetluses vastustaja poolt esitatud väited Nõmme linnaosa elanike vajaduste kaalumisest ning proportsionaalse, tasakaalustatud võrdse kohtlemise ja tänapäevastele ruumilise planeerimise põhimõtetele vastava Nõmme linnaosa üldplaneeringuni jõudmisest on paljasõnalised ega kajastu vaidlustatud otsuses endas; Nõmme ÜP seletuskirjas osutatud Nõmme miljöö säilitamise lubadustega on vastuolus ja ei kajastu ka vaidlustatud otsuses vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud argument, et aja jooksul muutunud inimeste vajadused ning üldiselt ei vaja inimesed enam ülisuuri krunte, millel paiknevad suured ühepereelamud; samamoodi on alles kohtumenetluses esmakordselt esitatud väited, mis puudutavad Nõmme linnaosa elanike soovidega arvestamist.
3.Vastustaja palub kaebuse rahuldamata jätta. Vastustaja argumendid on kokkuvõttes järgmised:
3.1.Vaidlusalune lahendus, mille kohaselt võib pereelamute alale kavandada kuni kahe korteriga elamud, sisaldus juba 2017. aastal vastu võetud üldplaneeringus ning selline lahendus sisaldus ka avalikul väljapanekul olnud üldplaneeringu versioonis; Nõmme ÜP menetlus oli korrektne ning selle tulemusena jõuti hea ning pooli tasakaalustava tulemuseni.
3.2.Nõmme ÜP uue avaliku väljapaneku korraldamine ei olnud vajalik, kuna juba toimunud avalik väljapanek ja avalikud arutelud tagasid piisavalt piirkonna elanike kaasatuse; uut väljapanekut ei tinginud Nõmme ehitusmääruse kehtetuks tunnistamine, kuna selle ehitusmääruse kehtetuks tunnistamisele oli selgelt viidatud juba avalikule väljapanekule suunatud planeeringus.
3.3.Y. Y. arvamusega osaliselt arvestati, samas tuli järelevalve käigus tema arvamus tema surma tõttu läbi vaatamata jätta vastavalt haldusmenetluse seaduse § 43 lg 4 punktile 5; seadusest ei tulene nõuet võtta planeeringu kehtestamise otsustamisel arvesse arvamusi, mis on esitatud pärast planeeringu avalikku väljapanekut, kuigi antud juhul on kaebajate ettepanekut analüüsitud ja kaalutud nii vastustaja kui ka Rahandusministeeriumi poolt kaebajate esindajale esitatud vastuskirjades.
3.4.Kaebaja I sai Nõmmel asuva kinnisasja omanikuks 02.01.2020 ning oleks pidanud eelnevalt tutvuma muuhulgas piirkonda puudutavate menetluses olevate planeeringutega.
3.5.Mõiste „pereelamu“ ei ole Nõmme ÜP-s uudne, vaid sama mõistet on kasutatud varem ka 2009. aastal kehtestatud Pirita linnaosa üldplaneeringus, samuti 2017. aastal kehtestatud Haabersti linnaosa üldplaneeringus ning Nõmmel on põhimõttest, et pereelamu on kuni kahe korteriga elamu, praktikas lähtutud juba alates 09.06.20219, mil Nõmme linnaosa ehitusmäärus kehtetuks tunnistati.
3.6.Nõmme linnaosa elanike soov üldplaneeringu koostamisel ja kehtestamisel oli, et väikestele kinnistutele ei saaks kavandada korterelamuid, kuna need võivad rikkuda ajaloolise Nõmme miljöö, millest vastustaja planeeringu koostamisel ka lähtus, samas on aja jooksul muutunud inimeste
vajadused ning üldiselt ei vaja inimesed enam ülisuuri krunte, millel paiknevad suured ühepereelamud; kahe korteriga pereelamu rajamise võimalus on kooskõlas otstarbeka, mõistliku ja säästliku maakasutuse põhimõtetega; Nõmme ÜP kehtestamisel on arvestatud asjaoluga, et varem kasutuses olnud, kuid tänaseks amortiseerunud hoonetega kinnistuid Nõmmel saab kasutusele võtta kasutades maad otstarbekamalt planeerides neile kahepereelamuid, mis on oma olemuselt keskkonnasäästlikumad ning energiatõhusamad, kui ühepereelamud.
3.7.Kahe korteriga pereelamute lubamine ei ole vastuolus Nõmme linnaosa miljööväärtuslikkuse kaitse eesmärgiga ning asustustihedus sellest, kui planeerida pereelamute alale ühepereelamute asemel kahepereelamuid, oluliselt ei kasva, pidades silmas, et suuremates majades, mis on ühe korteriga pereelamud, elavad ka suuremad pered (nt mitu põlvkonda), kahe korteriga pereelamus võivad seevastu koos elada näiteks ainult vanemad ning nende lapsed, ent inimeste üldine arv, kes elab hoones jääb ikkagi laias laastus samaks, samuti ei ole vastustaja kontrolli all, kui mitut mootorsõidukit mingis majapidamises kasutatakse; kaebajate väited asustustiheduse drastilisest kasvust on põhjendamatud; Nõmme ÜP-s on sätestatud, et kahe korteriga elamutel tuleb korterid üldjuhul kavandada Nõmmele traditsioonilise lahendusena eri korrustele ning kõrvuti paiknevate korteritega lahendusi võib kaaluda vaid juhul, kui väliselt paaris- või kaksikelamu tüpoloogiale iseloomulikke tunnuseid ei rõhutata, mis kaitseb konkreetselt Nõmme linnaosa arhitektuurilist miljööd pereelamute planeerimisel ja ehitamisel.
3.8.Nõmme ÜP-s tehti teadlik valik määrata suurem osa Nõmmest pereelamute alaks ilma koormusindeksi täiendavat nõuet seadmata, samas on lubatud üksnes üksikelamud ning kahe korteriga elamud, milline lähenemine ei kahjusta Nõmme väljakujunenud aedlinnalikku keskkonda, pidades silmas, et traditsiooniliselt on Nõmmel eksisteerinud ka väikesed korterelamud ning erinevalt varasemas ehitusmääruses sätestatust, piiritles vastustaja jõulisemalt selliste väiksemate korterelamute rajamise võimalust, samuti lisati pärast avalikke arutelusid pereelamute ala tingimustesse, et kus koormusindeksit (600) rakendatakse korterelamu kruntide jagamisel.
3.9.Nõmme ÜP ei riku vaidlustatud osas mitte ühtegi kaebaja I subjektiivset õigust, kuna väljakujunenud miljöö ega vaate säilimine ei ole subjektiivsete õigustena kaitstavad; kaebaja I väited tema kinnistu väärtuse vähenemise kohta on hüpoteetilised ent igal juhul ei ole kaebaja I omandiõigus piiramatu; kaebaja I on Nõmme ÜP vaidlustanud pelgalt selleks, et takistada tema kinnistu kõrval olevat kinnistut hõlmava detailplaneeringu kehtestamist.
3.10.Vastustaja terve menetluse kestel arvestanud KSH-s väljatoodud asjaoludega ning vastavalt uuendanud ka üldplaneeringu seletuskirja, mille 14. peatükis on välja toodud KSH aruandes esitatud ettepanekud planeeringulahenduse täiendamise kohta; KSH on sellise üldistusastmega dokument, mille eesmärk ei olnudki hinnata, kui mitu korterit kavandatakse mingisse hoonesse, küll aga on selles antud hinnang olemasolevale haljastusele, ohutusele, maantee mürale, radooniuuringu vajadusele jms üldistele keskkonda kaitsevatele või keskkonnast tulenevatele mõjudele; KSH aruandes on selgelt ka märgitud, et põhjendatud juhtudel ka pereelamute alale on üldplaneeringuga lubatud kavandada väikseid korterelamuid, mis on kuni kahe korruse ja kuni 6 korteriga hooned, kuna Nõmme linnapildis asub ka käesoleval hetkel eramute vahel kohati mõne korteriga maju, mis tähendab et KSH aruande kohaselt oleks mõeldavad veelgi suuremad kui kahe korteriga elamud; seadus ei näe seejuures ette, et peale KSH avalikustamist ja heakskiitmist peaks hakkama koostama uut KSH-d iga kord, kui üldplaneeringu lahendus muutub.
KOHTU PÕHJENDUSED
4.Kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb rahuldamata jätta, kuna vaidlustatud otsus ei riku kaebaja I subjektiivseid õigusi, ei ole vastuolus ühegi avalikke huve kaitsva õigusnormiga ning üldplaneeringu menetluses ei ole tehtud selliseid vigu, mis seaksid kahtluse alla kohaliku omavalitsuse planeerimisdiskretsiooni teostamise õiguspärasuse. Menetluse käigus kaaluti üldplaneeringu avaliku väljapaneku käigus tehtud ettepanekut rakendada korterelamukruntide koormusindeksit 600 kõigi kruntide suhtes ka üldplaneeringus määratletud pereelamute alal ning leiti, ilma et selline seisukoht väljuks lubatud planeerimisdiskretsiooni piiridest, et selline lahendus ei ole otstarbekas ega vääri üldplaneeringusse sisse viimist. Avalikes huvides esitatud kaebusega ei saa planeerimisotsust edukalt vaidlustada pelgalt argumendiga, et kehtestatud planeeringulahendus ei ole meelepärane kaebuse esitajatele või teatud muudele isikutele, kes planeerimismenetluse käigus sellekohaseid vastuväiteid ja ettepanekuid ei esitanud. On iseenesest usutav, et kaebajatele meelepärase lahendusega võrreldes võimaldab kehtestatud planeeringulahendus Nõmme linnaosa elanike arvu ja sellega kaasnevate mõjutuste suurenemist, küll aga on ilmselgelt liialdatud kaebajate väide, et kehtestatud üldplaneering ei ole kooskõlas selle eesmärgiga säilitada aedlinlik miljöö võimalikult rohke metsasusega.
5.Osas, milles kaebus on esitatud kaebaja I subjektiivsete õiguste kaitseks, tuleb üksnes tõdeda, et vaidlustatud otsusega kehtestatud üldplaneering kaebaja I subjektiivseid õigusi ei riku. Nagu vastustaja õigesti osutas, ei ole kaebajal I subjektiivset õigust olemasoleva miljöö säilimisele. Kaebaja I argumendid, et üldplaneeringust tingituna halveneb vaade kaebaja kinnistult ning valguse juurdepääs sellele või suureneb kaebaja kinnistule sadevete valgumise oht, on ilmselgelt põhjendamatud, kuna selliste mõjutuste ulatus võib sõltuda naaberkinnistule ehitatava hoone füüsilistest parameetritest ning selle arhitektuursetest ja insenertehnilisest lahendustest, mitte aga sellest, kas naaberkinnistul olevas hoones on üks või kaks korterit. Lisaks sellele tuleb tähele panna, et üldplaneering ei määra kindlaks kaebaja kõrvalkinnistule tulevikus ehitatava hoone täpset suurust ega selle paigutust, kuna krundi ehitusõiguse kindlaksmääramine toimub tulevikus koostatava detailplaneeringuga, mille koostamisel tuleb omakorda mõistlikult arvesse võtta ka kaebaja I huve ning mille menetluses on võimalik jõuda ka tulemuseni, kus kaebaja I naaberkinnistule ei teki võimalust ehitada üldplaneeringus näidatud maksimaalse suurusega (eelkõige kõrguse ja ehitusaluse pindalaga) hoonet. Ühelgi juhul ei saa aga asuda seisukohale, et naaberkinnistule ei oleks ilma kaebaja I subjektiivseid õigusi rikkumata ühelgi juhul võimalik ehitada üldplaneeringus ette nähtud maksimaalse kõrguse ja ehitusaluse pindalaga hoonet.
6.Mis puudutab kaebaja I argumenti, et naaberkinnistule suurema hulga inimeste elama asumisel suureneb inimtegevusest ja mootorsõidukitest tingitud mürareostus, siis tuleb tähele panna, et kaebajal I ei ole subjektiivset õigust sellele, et naaberkinnistule ehitatavas hoones elaks teatud piiratud hulk inimesi. Sellist subjektiivset õigust ei saanud kaebajale I tuleneda kaebuses viidatud Nõmme linnaosa ehitusmäärusest juba pelgalt põhjusel, et asjaomane õigusakt tunnistati kehtetuks enne kui kaebaja enda kinnisasja omandas – kinnistusraamatu andmete kohaselt kanti kaebaja Tungla tn 33 omanikuna kinnistusraamatusse 02.01.2020, samas kui Nõmme linnaosa ehitusmäärus tunnistati kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 30.05.2019. aasta määrusega nr 11, mis jõustus 09.06.2019. Seega on põhimõtteliselt vale kaebaja I väide, et üldplaneering tema naaberkinnistu ehitusõiguse kindlaksmääramise parameetrite osas üldse muudaks õiguslikku olukorda võrreldes ajaga, mil kaebaja enda kinnistu omanikuks sai. Seega ei ole Nõmme linnaosa ehitusmääruses sätestatud ehk enne kaebaja omandiõiguse teket kehtinud piirangud kaebaja subjektiivsete õiguste seisukohast asjassepuutuvad. Siinkohal ei ole iseenesest mingisugust tähtsust sellel, miks Nõmme linnaosa
ehitusmäärus kehtetuks tunnistati, vaid piisab tõdemusest, et ajal, mil kaebaja enda kinnistu omandas, see õigusakt tema naaberkinnistule ehitusõiguse andmist ei reguleerinud.
7.Põhjendamatu on ka kaebaja I seisukoht, et tema õigusi rikub tema poolt planeeringumenetluses pärast avaliku väljapaneku perioodi esitatud vastuväidete ja ettepanekute sisulisest menetlemisest keeldumine. Üldplaneeringu menetlus koosneb mitmest selgelt eristatavast etapist, üheks neist on vastuvõetud planeeringu avalik väljapanek ja avalikud arutelud, mille raames on igaühel võimalik esitada vastuväiteid ja ettepanekuid planeeringulahenduse muutmiseks. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja I ühtki ettepanekut ega vastuväidet selles menetlusetapis ei esitanud. Kuivõrd vaidlusaluse üldplaneeringu menetlus algatati juba 2001. aastal, siis vastavalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lõikele 1 tuli see lõpuni menetleda, lähtudes 01.02.2003. aastal jõustunud planeerimisseaduse (edaspidi PlanSv.r) sätetest. Viimati nimetatud õigusaktist ei tulene aga, et planeerimismenetluse läbi viija või järelevalvet teostav pädev organ pidanuks kaalumisel arvesse võtma selliseid ettepanekuid ja vastuväiteid, mis on esitatud pärast seaduses vastuväidete ja ettepanekute esitamiseks ette nähtud tähtaja möödumist. Seda enam ei olnud vastustajal põhjust kaebaja I vastuväiteid sisuliselt läbi vaadata, et nende esitamise ajaks – nagu vastustaja kaebajale saadetud kirjalikus vastuses ka selgitas – oli ette valmistamisel linnavolikogu otsus üldplaneeringu kehtestamise kohta. Vastustaja selgitas kaebajale I õigesti, et kaebaja soovitud muudatuse tegemine oleks tähendanud senise menetluse tulemusena kujunenud planeeringulahenduse olulist muutmist. Kaebaja I soovile vastu tulemine oleks tähendanud tingimata uue avaliku väljapaneku korraldamist ehk sisuliselt planeerimismenetlusega liikumist punkti, kus see oli 4 aastat varem. Üldplaneeringu kehtestamiseks korraldatakse avalik menetlus selleks, et iga huvitatud isik saaks soovi korral menetluses osaleda. Selleks oligi PlanSv.r. § 16 lõikes 8 sätestatud ettepanekute ja vastuväidete esitamise võimalus ning avaliku väljapaneku ja arutelu korraldamine. Keegi ei saa eeldada, et pärast kaasarääkimiseks antud aja möödumist saab ta suvalisel ajal esitada täiendavaid ettepanekuid või vastuväiteid. Selline võimalus tooks kaasa planeerimismenetluse venimise ning sisuliselt võimaluse igal ajal takistada planeeringu kehtestamist sellele vahetult eelnevalt mõne vastuväite või põhimõtteliselt kaalumist vääriva alternatiivlahenduse esitamisega.
8.Planeerimisotsuse tühistamiseks avalikes huvides esitatud kaebuse rahuldamine eeldab seda, et kehtestatud planeeringulahendus on vastuolus mingisuguse avalikke huve kaitsva õigusnormiga või et planeerimisdiskretsiooni teostamisel ei ole mingisuguseid kaalukaid avaliku huviga seotud asjaolusid nõuetekohaselt välja selgitatud või neid mõistlikult kaalutud. Avalikes huvides ei saa üldplaneeringu kehtestamise otsust edukalt vaidlustada argumendiga, et teatud hulgale isikutest pole planeeringumenetlus meelepärane või et nad oleksid eelistanud mõnd alternatiivset lahendust.
9.Käesoleval juhul ei saa nõustuda kaebajate väitega, nagu esineks avalik huvi selle vastu, et üldplaneeringus määratletud pereelamute alal tuleks ka kahe korteriga elamu puhul rakendada korterelamukruntide koormusindeksit 600. Tegemist on ühe võimaliku lahendusega paljude teiste – sealhulgas kehtestatud üldplaneeringus valitu – kõrval, millel on kahlemata toetajaid, ent samavõrd või rohkemgi võib olla vastaseid. See, kui kaalukas on kohaliku kogukonna, sealhulgas nii piirkonna kinnisvaraomanike kui ka teiste elanike huvi ja soov üldplaneeringus kavandatavale pereelamute alale kahe korteriga elamu ehitamisel korterelamukrundi koormusindeksi kohaldamine, oleks pidanud selguma eelkõige planeeringu avaliku väljapaneku käigus esitatud vastuväidete ja ettepanekute pinnalt. Üldplaneeringu menetlus on üles ehitatud selliselt, et pärast planeeringu algatamist (PlanSv.r. § 10) toimub planeeringu koostamine, mis hõlmab koostööd erinevate asutustega, samuti eskiislahenduste või lähteseisukohtade avalikke väljapanekuid ja arutelusid (PlanSv.r. § 16); seejärel otsustab kohalik omavalitsus üldplaneeringu vastuvõtmise (PlanSv.r. § 18 lg 1), väljendades sel moel eelkõige seisukohta,
et koostatud planeering vastab linna ruumilise arengu arengueesmärkidele ning seejärel suunatakse üldplaneering avalikule väljapanekule, mille raames igaühel on võimalik esitada sellele oma vastuväited või ettepanekud selle muutmiseks või täiendamiseks. Samavõrd kõnekas kui vastuväidete ja ettepanekute esitamine on sellise menetluskorra juures ka nende esitamata jätmine või vähesus, pidades silmas, et planeerimismenetluses ei ole avalikule väljapanekule suunatud planeeringus kajastatud lahendust toetavatel või sellega nõustuvatel isikutel vajadust oma toetust väljendada – reageerima peavad nad siis, kui nad lahendusega nõus ei ole. Käesoleval juhul nähtub vaidlusaluse üldplaneeringu avaliku väljapaneku tulemusi kajastavast tabelist, mis on lisatud üldplaneeringu kehtestamise otsuse seletuskirjale (kaebuse lisa 5), et pereelamute alal korterelamute koormusindeksi rakendamist puudutava ettepaneku tegi üldplaneeringu avaliku väljapaneku käigus vaid üks isik – Y. Y.. Mitte ükski teine vastuväiteid või ettepanekuid esitanud isikutest, rääkimata neist, kes üldse ühtki ettepanekut ega vastuväidet ei esitanud, ei ole seda küsimust menetluse käigus tõstatanud. Neil asjaoludel ei saa väita, et üldplaneeringu menetluse käigus oleks ilmnenud tõsiseltvõetav kohaliku kogukonna tahet väljendav avalik huvi selle koormusindeksi kohaldamise vastu nii, nagu kaebajad soovivad. Selles pole ka midagi ebaloogilist, pidades silmas et eeskätt alla 1200 m2 kinnistute omanike jaoks – mida on üldplaneeringus ette nähtud pereelamute alal vastustaja poolt esitatud andmete (vt. vastustaja 25.01.2022 täiendava seisukoha punkt 24) kohaselt kokku 2753, oleks elamutüübist sõltumata korterelamute koormusindeksi 600 kohaldamine selgelt omandiõigust piirava iseloomuga.
10.Nõustuda ei saa ka kaebajate väitega, et pereelamute alale kahe korteriga elamu ehitamine oleks vastuolus avaliku huviga Nõmme linnaosa väljakujunenud elukeskkonna säilitamise vastu. Põhijoontes väljakujunenud elukeskkonna säilitamine on esile toodud ka vaidlustatud üldplaneeringu eesmärgina. Samas ei nõua see eesmärk vääramatult asustustiheduse – see tähendab eelkõige elanike arvu – mistahes suurendamist kaasa toovate lahenduste vältimist. Ka üldplaneeringu menetluse ajal – täpsemalt 2009. aastal läbi viidud keskkonnamõju strateegilise hindamise aruandes (vastustaja 18.11.2021 vastuse lisa 1) on tõdetud, et teatud tihendamine on linna arengut arvestades paratamatu ja loomulik. Üldplaneeringuga linna või linnaosa arengusuundade määratlemisel on kohalikul omavalitsusel avar kaalutlusruum nii eesmärkide kui ka nende saavutamiseks otstarbekate lahenduste valikul. Kaebajate seisukoht, et pereelamute alale kahe korteriga elamu rajamisel korterelamukruntide koormusindeksi 600 rakendamata jätmine toob igal juhul kaasa Nõmme linnaosa eripära kadumise, ei ole põhjendatud. Teatud piirkonna miljöö hõlmab väga paljusid aspekte ning elanike hulk on neist vaid üks. Nõustun seetõttu vastustaja seisukohaga, et olukorras, kus pereelamute alal on sätestatud kindlad parameetrid ehitatavate hoonete suurusele (kõrgus, krundi täisehituse protsent) ning ette nähtud selged eeskirjad seoses haljastuse osakaaluga krundil, ei saa väita, et samasse elamusse ühe korteri asemel kahe korteri ehitamise lubamine oleks väljakujunenud metsarohkele aedlinnale omase elukeskkonna säilitamise eesmärgiga põhimõtteliselt vastuolus.
11.Üheks kaebajate keskseks etteheiteks on see, et üldplaneeringu menetlus on toimunud läbipaistmatult ning avalikkust eksitades eeskätt seoses mõiste „pereelamu“ sisustamisega. Selle väitega ei saa nõustuda. Esiteks tuleb tähele panna, et juba vastu võetud ja avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringu seletuskirja (vt. vastustaja 18.11.2021. aasta vastuse lisa 6) punktis 2, kus on määratletud üldplaneeringus kasutatavad mõisted, on muuhulgas määratletud mõiste „pereelamu“, milleks on „ühe või kahe korteriga elamu, mis paikneb omal krundil“. Samuti nähtub osutatud seletuskirja punktist 4, et üldplaneeringus eristatakse maakasutuse juhtotstarbe ja ehitustingimuste järgi erinevaid alasid, mille hulgas on ka pereelamute ala. Avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringu seletuskirja punktis 4.1. sisalduva tabeli esimese rea „Maa-ala üldiseloomustus“ on märgitud, et „[p ereelamute alaks on määratud valdavalt pereelamutega (kuni kahe korteriga elamud)
hoonestatud väljakujunenud elamualad“. Sama tabeli ülejärgmisel real „Lubatud kasutusfunktsioonid“ on sõnaselgelt märgitud: „Ühe ja kahe korteriga elamud (pereelamud), samuti olemasolevad korterelamud“. Tabelite järgnevatel ridadel on kajastatud erinevaid ehitustingimusi, nagu hoonete korruselisus, kõrgus, kruntide suurim lubatud täisehitusprotsent ja hoonete alune pind, haljastatud pinna osakaal krundist, hoonestusviis, krundi minimaalne suurus jms. Seega nähtus avalikule väljapanekule esitatud üldplaneeringust üheselt ja ilma igasuguse mitmeti mõistetavuse võimaluseta, et planeering näeb ette võimaluse rajada üldplaneeringu kaardil pereelamute alana määratletud alale ühe või kahe korteriga elamuid. Avalikkuse eksitamisest sellise mõiste kasutamisega ei saa juttu olla olukorras, kus vastav mõiste on sõnaselgelt defineeritud ning vältimaks võimalust, et lugeja ei pööra seletuskirja punktile 2 piisavalt tähelepanu, on ka konkreetselt pereelamute ala maakasutus- ja hoonestustingimusi käsitlevas osas eraldi ära märgitud, et pereelamu tähendab kuni kahe korteriga elamut. Seega isegi kui möönda, et mõiste „pereelamu“ võib kontekstiväliselt assotsieeruda ühe perekonna liikmete eluasemena kasutatava hoonega ehk mõistega „eramu“ või „individuaalelamu“ või isegi kui sellesama üldplaneeringu varasemates versioonides oli sama mõistet kasutatud muus tähenduses, siis avalikule väljapanekule suunatud – ja seega igaühele ettepanekute ja vastuväidete esitamiseks avatud – üldplaneeringu seletuskirjaga tutvuvale igale mõistlikule inimesele oli selge, et kõnealuses üldplaneeringus on konkreetne tähendus, mis hõlmab kuni kahe korteriga elamuid.
12.Lisaks sellele oli avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringus kasutusel ka korterelamukruntide koormusindeksi mõiste, mille sisu on samuti avatud eelviidatud seletuskirja punktis 2. Avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringu seletuskirja punktis 4.1., mis käsitleb pereelamute ala, ei ole korterelamukruntide koormusindeksile viidatud. Sellest ei olnud võimalik teha muud järeldust, kui et seda indeksit pereelamute alale ehitamisel ei rakendata. Veelgi ilmsem on see, kui võrrelda nimetatud seletuskirja punkti 4.1. näiteks punktiga 4.2. , mis käsitleb väikeelamute ala ning kus olevas tabelis sisaldub eraldi 8. rida „Kruntide koormusindeks“. Seega ei saanud avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringust jääda kuidagi arusaamatuks, et pereelamute alal kõnealust koormusindeksit ei kohaldata. Avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringu lahendus ei näinud seejuures korterelamute koormusindeksi kohaldamist ette ka pereelamute alal juba olemas olevate korterelamute kruntide täiendava või taashoonestamise korral. Sellised piirangud lisati üldplaneeringusse pärast avalikku väljapanekut.
13.Järgnevalt leiavad kaebajad sisuliselt, et vastustaja on oluliselt kaalutlusõigust rikkunud, jättes nõuetekohase tähelepanuta üldplaneeringu avalikul väljapanekul Y. Y. tehtud ettepanekud. Kaebajate etteheitega ei saa nõustuda. Üldplaneeringu avalikul väljapanekul esitas Y. Y. ettepaneku mitte eristada üldplaneeringus pereelamute ja väikeelamute alasid ning rakendada igal pool ühtselt korterelamukruntide koormusindeksit 600. Siinkohal ei ole kõigepealt oluline see, kas Rahandusministeerium võis Y. Y.i vastuväite tema surma tõttu läbi vaatamata jätta. PlanSv.r. §-st 23 tulenev Rahandusministeeriumi järelevalvepädevus ei hõlma planeerimisotsuste tegemist kohaliku omavalitsuse asemel ega hinnangu andmist sellele, kas üks või teine lahendus on otstarbekas või kõigist võimalikest parim. Järelevalve eesmärk on kontrollida, kas menetlus on läbi viidud nõuetekohaselt, sealhulgas, kas kohalik omavalitsus on menetluse käigus õigeaegselt esitatud ettepanekuid kaalunud ja teinud nende osas otsuse, mis on mõistlik, jääb kaalutlusõiguse piiresse ega ole meelevaldne. Kaalutlusõiguse teostamise nõuetele peab planeeringu kehtestamise otsus vastama seejuures sõltumata sellest, kas Rahandusministeerium on sellele oma heakskiidu andnud ning kaalutlusõigus allub kohtulikule kontrollile samas ulatuses sõltumata Rahandusministeeriumi heakskiidust. Ühelt poolt tähendab see seda, et vastustaja ei saa kehtestatud planeeringu õiguspärasust kinnitada pelgalt väitega, et Rahandusministeerium selle järelevalve käigus heaks kiitis, teisalt aga seda, et järelevalvemenetluse
võimalikud puudujäägid ei tingi iseenesest planeeringu kehtestamise otsuse õigusvastasust. Seega ei ole käesoleva asja seisukohast oluline, kas Rahandusministeerium pidi järelevalvemenetluses Y. Y. ettepaneku ja vastuväited sisuliselt läbi vaatama, vaid selles, kas kohalik omavalitsus on nende ettepanekutega nõuetekohaselt arvestanud. Viimasele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Üldplaneeringu kehtestamise otsuse seletuskirja lisaks 2 (kaebuse lisa 5) on avalikul väljapanekul esitatud ettepanekute ja vastuväidete koondtabel. Kõnealuses koondtabelis on 36. real kajastatud Y. Y. poolt tehtud ettepanek. Vastava rea teises lahtris kajastub selles osas võetud seisukoht: „[p ereelamute alal ei pea me koormusindeksi rakendamist vajalikuks, korterite arv on ühtselt piiratud kahe korteriga nagu ka teistes linnaosade üldplaneeringutes on pereelamute aladel määratud“. Tõsi, tegemist ei ole teab kui sisuka põhjendusega, ent sedalaadi valikute tegemine ongi planeerimisdiskretsiooni põhisisuks. Eeltoodust nähtub, et otsustamisel on ettepanekut kaalutud ning peetud vastava muudatuse tegemist üldplaneeringusse mitte otstarbekaks. Valitud planeeringulahendus ei ole õigusvastane seetõttu, et see teatud isikule või isikutele meelepärane ei ole või otstarbekas ei tundu.
14.Nõustuda ei saa ka kaebajate seisukohaga, et korraldada oleks tulnud uus avalik väljapanek seoses Nõmme ehitusmääruse kehtetuks tunnistamisega. Selles osas piisab kui tõdeda, et juba avalikul väljapanekul olnud üldplaneering nägi sõnaselgelt ette Nõmme ehitusmääruse kehtetuks tunnistamise. Avalikule väljapanekule suunatud üldplaneeringu seletuskirja sissejuhatuses on sõnaselgelt märgitud, et Nõmme linnaosa ehitusmäärus muutub üldplaneeringu kehtestamisel linnaosa piires kehtetuks. Seega ei ole Nõmme linnaosa ehitusmääruse kehtetuks tunnistamine 2019. aasta suvel mingisugune uus õiguslik asjaolu, mis oleks pidanud tingima üldplaneeringu uue avaliku väljapaneku, kuna selle kehtivuse lõppemine ja seega selles ehitusmääruses sätestatud normidest ja piirangutest loobumine üldplaneeringuga kehtestatavate kasuks oligi üldplaneeringu eesmärk. Toimunud üldplaneeringu avaliku väljapaneku käigus ei saanud mitte kellelgi tekkida veendumust, et koos üldplaneeringuga võiks edasi kehtima jääda ka Nõmme linnaosa ehitusmäärus. Üldplaneeringu uue avaliku väljapaneku vajaduse tingiks planeeringulahenduse oluline muutmine võrreldes toimunud avaliku väljapanekul olnud lahendusega või mingisugune väga olulise kaaluga muutus planeeringuala olulistikus, mis peab kahtluse alla seadma varem koostatud ja avalikul väljapanekul olnud planeeringulahenduse mõistlikkuse. Sellise olukorraga käesoleval juhul tegemist ei olnud. See, et akt, mille kehtivuse lõpp oli nii ehk naa üldplaneeringu eesmärgiks, tunnistati kehtetuks enne üldplaneeringu kehtestamist, ei too mingisugust sellist muudatust kaasa.
15.Põhjendatuks ei saa pidada ka kaebajate etteheiteid, mis puudutavad üldplaneeringu keskkonnamõju hindamist ja selle tulemuste arvestamist üldplaneeringu koostamisel. Esiteks ei tulenenud vaidlustatud üldplaneeringu menetluse suhtes kohaldamisele kuulnud PlanSv.r. sätetest, et keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne peaks olema avalikul väljapanekul samaaegselt üldplaneeringu avaliku väljapanekuga. Keskkonnamõju strateegiline hindamine võis toimuda varem. Teiseks ei saa nõustuda kaebajate seisukohaga, et keskkonnamõju strateegilisel hindamisel on hinnatud kehtestatud üldplaneeringuga võrreldes põhimõtteliselt erineva planeeringulahenduse mõjusid. Keskkonnamõju strateegilise hindamise aruandest (vastustaja 18.11.2021 vastuse lisa 1) nähtub, et mõjude hindamisel on lähtutud selleks ajaks koostatud üldplaneeringu eskiisjoonistest. Asjaomastelt eskiisjoonistelt, mille vastustaja esitas ka 25.01.2022 vastuse lisadena (vt. vastuse punkt 21), nähtub, et juba 2009. aastal peeti pereelamute alal silmas kahe korteriga elamuid. Nii on 2009. aasta septembris koostatud eskiisjoonisel märgitud „Pereelamute ala on väljakujunenud struktuuriga pereelamute ala maksimaalselt kahe korteriga“. 2009. aasta detsembri eskiisjoonisel on pereelamute ala kohta märgitud, et „alale on lubatud kavandada pereelamuid ja kaksik(paaris)elamuid [... “. Mõlemas neis eskiisjoonisel oli seega osutatud võimalusele, et pereelamute alal paiknevad kahe leibkonna elukohana kasutatavad elamud. Sama kinnitab ka üldplaneeringu 2009. aasta versiooni seletuskiri, punkti 2.1.1 kohaselt on
pereelamute alale lubatud kavandada pereelamuid, kaksik- ja paariselamuid, põhjendatud juhtudel üksikuid väikseid korterelamuid. Seejuures on pereelamu defineeritud selles üldplaneeringu versioonis järgmiselt: „tervikkrundil paiknev ühe pere elamu, kus võib lisaks põhipere korterile olla veel üks korter (näiteks külalistele, vana/noorperele või koduabilisele jne).“ Samuti eristatakse seletuskirjas korterelamut paariselamust. Eeltoodud asjaoludest nähtub üheselt, et juba neis üldplaneeringulahendustes, mis võeti aluseks keskkonnamõju strateegilisel hindamisel, oli selgelt silmas peetud võimalust, et pereelamute alal paiknevad elamud, kus on kaks eraldi eluruumikompleksi (korterit), olgu siis paariselamuna või ühe perekonna elamu n-ö lisakorterina. Niisiis ei saa nõustuda väitega, et keskkonnamõju hindamine on läbi viidud kehtestatud planeeringulahendusega võrreldes põhimõtteliselt teistsugust lahendust arvestades. Keskkonnamõju uus või täiendav hindamine on vajalik juhul kui projekt või strateegiline dokument, mille tarbeks see hindamine läbi viiakse, muutub menetluse käigus olulisel määral ehk nagu kaebajad isegi oma kohtukõne teesides viitavad: kui võib eeldada, et muudatustel võib nende laadi või ulatuse tõttu olla samasugune keskkonnamõju kui projektil endal. Antud juhul sellise olukorraga tegemist ei olnud.
16.Selles, et linnaosa asustustihedus ja sellest tingituna ka näiteks sõidukite hulk võib kehtestatud üldplaneeringust tingituna suureneda võrreldes olukorraga, kus ka pereelamute alal rakendataks ka kahe korteriga elamute suhtes korterelamukrundi koormusindeksit, ei saa iseenesest kahelda. Kaebajad eeldavad põhjendatult, et Eesti ühiskonnas enamlevinud perekonnamudeleid arvestades elab teatud suurusega kahe korteriga elamus rohkem inimesi kui sama suures ühe korteriga elamus. Küll aga ei saa nõustuda kaebajate seisukohaga, et esineb kaalukas avalik huvi vältimaks sellest tingitud asustustiheduse suurenemist Nõmme linnaosas. Tegemist on eelkõige linnaarenduse seisukohast otstarbekuse küsimusega. Keskkonnamõju strateegilise hindamise aruandes on tõepoolest osutatud sellele, et varem kehtinud Nõmme ehitusmääruses sätestatud lahendusega võrreldes ehitustingimuste leevendamine võib pikas perspektiivis viia Nõmme miljööväärtuse vähenemiseni (vastustaja 18.11.2021 vastuse lisa 1, lk 22), samas on keskkonnamõju hindamise aruande kokkuvõtvas ning soovitusi sisaldavas osas (vastustaja 18.11.2021 vastuse lisa 1, lk 43 jj) käsitletud erinevaid üldplaneeringu lahenduse mõjusid ja pakutud nende leevendamiseks vastavaid meetmeid. Seal on eeskätt rõhutatud vajadust piisava haljastuse säilitamiseks ning selles osas on kehtestatud üldplaneeringus ka selgelt sätestatud krundi haljastusega kaetud osa miinimummäärad. Ohuna, millele keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande kokkuvõttes eeskätt osutatakse, on täiendavate korterelamute rajamine piirkonda, kus tavapäraselt selliseid ei ole. Vaidlustatud üldplaneering võimaldab aga pereelamute alale korterelamuid ehitada üksnes olemasolevate korterelamute asemele. Pidades silmas, et juba keskkonnamõju hindamise aluseks olnud üldplaneeringu eskiislahenduses kajastus selgelt eesmärk võimaldada pereelamute alale kuni kahe korteriga elamuid, mida ei käsitata korterelamutena, ei saa väita, et sellise lahendusega ei ole keskkonnamõju hindamisel arvestatud. Lisaks sellele ei tähenda kohustus üldplaneeringu koostamisel keskkonnamõju hindamise tulemustega arvestada kohustust loobuda mistahes lahendustest, millel on mingisugune negatiivne mõju. Sätestades üldplaneeringus pereelamute alale püstitatavatele ehitistele kindlad füüsilised piirangud, mis seonduvad eeskätt kõrguse ja krundi täisehituse protsendi või hoonealuse pinnaga ning nähes samas ette minimaalse kohustusliku haljastusega ala, on üldplaneeringu kehtestamisel piisaval määral arvesse võetud linnaosa väljakujunenud elukeskkonna säilitamise eesmärki ning pole alust väita, et sellise lahendusega kaasneksid mingisugused sedavõrd olulised keskkonnamõjud, mida oleks tulnud eraldi ja põhjalikumalt analüüsida või millega planeeringu kehtestamisel ilmselgelt arvestatud ei ole. Selles osas erineb käesolev olukord vägagi kaebajate kohtukõne teesides osutatud kohtupraktikas käsitletud juhtumitest, kus oli eeskätt küsimuse all erinevate projektide võimalik mõju loodusele. Küsimus uue
kaevanduse avamisega kaasnevast keskkonnamõjust või tuumaelektrijaama töö jätkamise keskkonnamõjust on põhimõtteliselt erinevad küsimusest, kas linnalises keskkonnas juba väljakujunenud elamualale rajatavatesse uutesse elamutesse võib elamute füüsilise suuruse ja krundi haljastusega seotud nõuete samaks jäämisel paigutada ühe asemel kaks korterit. Vaidlustatud üldplaneeringuga kaasnev võimalik asustuse tihendamine on selgelt otstarbekuse küsimus, mille osas on kohalikul omavalitsusel avar kaalutlusruum ning antud juhul ei ole põhjust asuda seisukohale, et üldplaneeringu kehtestamisel on mingisugused sellise lahendusega kaasneda võivad kaalukad mõjud jäetud arvesse võtmata.
17.Kaebaja on viidanud võimalikule korruptsiooniohule Nõmme ÜP koostamisel. Selle etteheitega ei saa nõustuda. Asjaolu, et üldplaneeringu koostamisel või menetlemisel on osalenud isikud, kes hiljem on oma kutsetöö käigus koostanud või koostamas sellest vaidlusalusest üldplaneeringu lahendusest lähtuvaid planeeringuid, ei anna alust väita, et nad on mõjutanud üldplaneeringu koostamist oma huvidest lähtudes.
18.Halduskohtumenetluse seadustiku (HkMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmisega on otsus tehtud kaebajate kahjuks. Kuna vastustaja ei ole taotlenud enda kasuks menetluskulude välja mõistmist, jäävad kõigi poolte menetluskulud nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.