Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
3. detsember 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-2041 Y kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse 2. juuli 2020. a korralduse nr 539 osalise tühistamise või tühisuse tuvastamise nõudes Tallinna Halduskohtu 24. märtsi 2021. a otsus
Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Y, esindajad vandeadvokaat Paul Keres ja advokaat Joonas Põder Vastustaja – Jõelähtme vald, esindajad Leho Kure ja Tuulikki Laesson Kaasatud haldusorgan – Muinsuskaitseamet, esindaja Aivi Lintnermann
Menetluse alus ringkonnakohtus
Jõelähtme valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 13. septembril 2021
RESOLUTSIOON
1.Jätta Jõelähtme valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 24. märtsi 2021. a otsuse haldusasjas nr 3-20-2041 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu otsuse põhjendustele.
2.Mõista Jõelähtme vallalt Y kasuks välja apellatsioonimenetluse menetluskulu 2000 eurot.
3.Muus osas jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 3. jaanuaril 2022 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-20-2041 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Jõelähtme Vallavalitsus väljastas 14.06.2018 korraldusega nr
projekteerimistingimused Jõesuu küla Peetri maaüksusele (praegune Jõelähtme vald, Jõesuu küla, Mäeveere tee 16; katastriüksuse nr 24510:001:1099) üksikelamu ehitusprojekti koostamiseks. Need lubavad kinnistule projekteerida välisilmelt, mahult, materjalide valikult ja arhitektuurse lahenduse poolest piirkonna väljakujunenud miljöösse sobiliku hoone ehitisealuse pinnaga kuni 250 m2, suurima lubatud kõrgusega kuni 8,5 m maapinnast, katusekaldega 0–45o; elamul on lubatud kuni kaks korrust (st põhikorrus ja katusekorrus). Katusekattena on lubatud kasutada piirkonnas väljakujunenud materjale. Lubatud on puit- või kivikonstruktsioon. Aadressandmete korrastamise käigus sai maaüksus hiljem aadressiks Harju maakond, Jõelähtme vald, Jõesuu küla, Mäeveere tee 16.
2.Jõelähtme Vallavalitsusele esitati 09.01.2020 ehitusloa taotlus nr 1911271/28666 koos ehitusprojektiga Mäeveere tee 16 kinnistule ehitise püstitamiseks. Ehitusprojektiga on kavandatud elamu kahe täiskorruse ja kelpkatusega katusekaldega 20o. Muinsuskaitseamet kooskõlastas ehitusprojekti 07.01.2020 märkusteta. Jõelähtme Vallavalitsus kooskõlastas 23.01.2020 ehitusprojekti mahulise lahenduse, soovitades kaaluda kaasaegsemat ja piirkonda sobivamat lahendust. Kinnistu omanik Y esitas 27.04.2020 Jõelähtme Vallavalitsusele taotluse ehitusloa andmiseks Mäeveere tee 16 kinnistule.
3.Jõelähtme Vallavalitsus peatas 07.05.2020 korraldusega nr 351 ehitusloa menetluse ja uuendas korraldusega nr 501 väljastatud projekteerimistingimuste haldusmenetluse.
4.Jõelähtme Vallavalitsus otsustas 02.07.2020 korraldusega nr 539 väljastada uued projekteerimistingimused. Korralduse p 1.6 sisaldab võrreldes korraldusega nr 501 järgmist uut tingimust: arvestada tuleb piirkonna väljakujunenud hoonestuslaadi ning vastavalt Muinsuskaitseameti seisukohale (21.05.2020 kiri nr 5.1-17.6/472-1) tuleb vältida järske kontraste ning tagada sujuv üleminek muinsuskaitseala hoonestus- ja külastruktuurile; elamule on lubatud kavandada kas kaks täiskorrust, juhul, kui hoone arhitektuurses ilmes lähtutakse Ristikangru tee ääres paiknevast n-ö golfialale rajatud hoonetüübist (katusekalle 0–10o), või on lubatud elamule üks täiskorrus ja teine katusealune korrus, juhul kui püstitatakse viilkatusega (katusekalle 40–45o) hoone, mille välisilme puhul tuleb lähtuda kõrvalasuva kordonihoone arhitektuursest stilistikast.
5.Y esitas 12.08.2020 Jõelähtme Vallavalitsusele vaide korralduse nr 539 p 1.6 osaliselt kehtetuks tunnistamiseks.
6.Jõelähtme Vallavalitsus jättis 17.09.2020 vaideotsusega nr 774 vaide rahuldamata, leides, et muudetud projekteerimistingimused ei ole vaide esitaja suhtes piiravamad ning projekteerimistingimuste erinevus on üksnes sõnastuslik ja vaide esitaja õigusi on muudatusega laiendatud, lubades teist korrust täiskorrusena. Muinsuskaitseameti kooskõlastus ehitusprojektile ei õigusta vaide rahuldamist.
2(11)
3-20-2041
7.Y esitas 19.10.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Jõelähtme Vallavalitsuse 02.07.2020 korralduse nr 539 tühistamiseks osas, mis näeb ette, et „elamule on lubatud kavandada kas kaks täiskorrust, juhul, kui hoone arhitektuurses ilmes lähtutakse Ristikangru tee ääres paiknevast nn golfialale rajatud hoonetüübist (katusekalle 0o–10o) või on lubatud elamule üks täiskorrus ja teine katusealune korrus, juhul kui püstitatakse viilkatusega (katusekalle 40o–45o) hoone, mille välisilme puhul tuleb lähtuda kõrvalasuva kordonihoone arhitektuursest stilistikast.“ Kaebaja taotleb alternatiivselt selles osas korralduse tühisuse tuvastamist. Korraldus nr 539 on oluliste kaalutlusvigadega. Vastuseis Mäeveere tee 16 kinnistu hoonestamisele tuleneb projekteerimistingimustega mitteseotud asjaoludest. Korraldus nr 539 piirab kaebaja õigusi rohkem kui korraldus nr 501. Kaebajale ei saa teha tema õigusi piiravaid ettekirjutusi ilma nende sisu piiritlemata. Korraldus nr 539 välistab projekteeritavale hoonele sellise katuse ehitamise, mille katusekalle jääks vahemikku 10–40 kraadi. Korraldus nr 501 eristab põhikorrust ja katusekorrust ning korraldus nr 539 näeb ette 40–45-kraadise katusekalde puhul täiskorruse ja katusealuse korruse. Kumbki korraldus ei anna selgust selles osas, mis on täiskorrus, põhikorrus, katusekorrus ja katusealune korrus. MKA kooskõlastas 07.01.2020 ehitusprojekti ja tõlgendas ehitusprojekti kaebajaga korruselisuse osas sama moodi. MKA leidis, et ehitusprojektis kujutatud hoone teine korrus on katusekorrus korralduse nr 501 tähenduses. Korraldus nr 501 ei näinud ette konkreetseid tingimusi sellele, milline projekteeritava elamu teine korrus võis olla, vaid nägi ette, et hoone teine korrus pidi olema otse katuse all ilma pööninguta. Korraldus nr 539 ei ole kooskõlas õiguskindluse printsiibiga, sest kaebajale tekkis korraldusest nr 501 kaitstav usaldus selle kehtima jäämisele. Vallavalitsus ei ole põhjendanud oma seisukohta, et korraldusega nr 539 ette nähtud projekteerimistingimused ei saanud olla kaebajale üllatuslikud. Kummastav on vastustaja seisukoht, et korraldus nr 539 ei ole haldusakt. Kui korraldusel nr 539 pole regulatiivset toimet ja see ei tuvasta õiguslikult siduvat fakti, jääb selgusetuks, miks uuendati projekteerimistingimuste menetlus. Ettekirjutus nr 539 muudab sisuliselt korralduses nr 501 sätestatut ja omab regulatiivset toimet, st on haldusakt HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kui peaks vastama tõele vastustaja seisukoht, et projekteerimistingimusi tuleb tõlgendada „piirkonna väljakujunenud hoonestuslaadi“ või „projekteerimistingimuste kogumi sisu“ võtmes, puudub korraldusel nr 539 üheselt mõistetav õiguslik sisu, st see on tühine HMS § 63 lg 2 p 5 järgi, kuna sellest korraldusest endast ei selgu õigused ega kohustused, mille kindlaksmääramisele see on suunatud.
Jõelähtme vald palus jätta kaebuse rahuldamata.
Korraldus nr 539 ei riiva kaebaja omandipõhiõigust rohkem kui korraldus nr 501. Kaebaja on nõuetekohaselt kaasatud menetlusse. Korraldus nr 539 on loogiliselt üles ehitatud, kajastatud on faktilised ja õiguslikud asjaolud ning otsuse kujunemine on selgelt jälgitav. Kaebaja kinnistu asub Jõelähtme Vallavolikogu 29.04.2003 otsusega nr 40 kehtestatud üldplaneeringu kohaselt väljaspool tiheasustusala ning üldplaneeringu seletuskirja kohaselt peab hajaasustusega aladel uus hoonestus sobituma ajalooliselt väljakujunenud hoonestusviisiga. Mäeveere tee 16 maaüksus paikneb ka Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndis. Jõesuu külas on traditsioonilist külaarhitektuuri säilinud vähe; säilinud on üldjoontes teede struktuur. Muinsuskaitseamet on Mäeveere tee 16 maaüksuse hoonestamise osas andnud korduvalt nii kirjalikke kui ka suulisi seisukohti. Kaebaja ületähtsustab Muinsuskaitseameti antud ehitusprojekti kooskõlastust. Ehitusprojekti ja ehitusloa väljastamise 3(11)
3-20-2041 kooskõlastamine teise haldusorgani poolt ei too veel kaasa kohustust ehitusluba väljastada või ehitusprojekti lähtealuseks olevaid projekteerimistingimusi vastavalt kooskõlastuse sisule või selle puudumisele muutma hakata. Menetlusse kaasatud haldusorgani poolt projekti kooskõlastamine ei saa tekitada kaebajale õiguspärast ootust, et haldusmenetlus lõpeb temale sobivalt. Õiguspärane ootus, et kaebaja saab püstitada projekteeritud ehitise takistusteta, saab tekkida ehitusloa väljastamisel. Ehitusluba ei ole võimalik väljastada, kui ehitusprojekt ei vasta väljastatud projekteerimistingimustele. Uuendatud menetluse käigus selgitati välja MKA seisukoht ning väljastati uuesti täpsustatud projekteerimistingimused. Kaebaja esitatud ehitusprojekt ei vastanud enne vaidlustatud haldusakti ega vasta jätkuvalt kehtivatele projekteerimistingimustele. Menetluse uuendamise eesmärk ei olnud kaebaja soovitud üksikelamu püstitamise (projekteerimise) võimaldamine, vaid MKA seisukohtade täpsustamine. Korraldusega nr
väljastatud projekteerimistingimuste alusel on üheselt mõistetav, millist hoonet on võimalik Mäeveere tee 16 maaüksusele rajada. Projekteerimistingimuste vaidlustatud osa on üheselt arusaadav. Seda ei muuda ka asjaolu, et õigusaktides pole sätestatud katusekorruse, katusaluse korruse või piirkonna väljakujunenud hoonestuslaadi legaaldefinitsiooni. Korraldusega nr 501 ja korraldusega nr 539 väljastatud projekteerimistingimused sätestavad ühte moodi, et arvestada tuleb piirkonna väljakujunenud hoonestuslaadi. Mäeveere tee 16 maaüksus asub piirkonnas, kus projekteeritav hoone omab nähtavat ja tajutavat kontakti kahe erisuguse arhitektuuriga. Jägala jõe ääres paiknevad viilkatusega traditsioonilised elamud näiteks Kordoni ja Peetri maaüksusel ning kinnistust läänes Ristikangru tee ja Golfi uusarenduse piirkonnas paiknevad moodsama lahendusega eluhooned. Lähtuvalt sellistest asjaoludest, määrati korruselisuse ja katusekalde nõuded korraldusega 501 väljastatud projekteerimistingimustega ja nimetatud nõudeid konkretiseeriti mõnevõrra korraldusega 539 väljastatud projekteerimistingimustega. Sisuliselt võimaldasid 2018. aastal väljastatud projekteerimistingimused projekteerida üksikelamu kuni kahekorruselisena tingimusel, et teine korrus on katusekorrus. Korraldusega nr 539 väljastatud projekteerimistingimused täpsustasid ja pigem laiendasid Mäeveere tee 16 maaüksusele üksikelamu projekteerimise võimalusi, määrates, et hoonel võib olla teine korrus katusekorrusena, kui katusekalle jääb vahemikku 40°–45°, või täiskorrusena, kui katusekalle jääb vahemikku 0°–10°. Kaebaja soovi püstitada kahe täiskorruse ja viilkatusega üksikelamu ei võimalda korraldusega nr 539 väljastatud projekteerimistingimused ega korraldusega nr 501 väljastatud projekteerimistingimused.
9.Muinsuskaitseameti seisukohas leiti, et ameti kooskõlastustes ja muudes toimingutes puudub vastuolu kehtiva õigusega. Kaebaja pidi Mäeveere tee 16 omandamisel olema teadlik, millised nõuded on kehtivate projekteerimistingimustega hoonestusele seatud (kaks korrust: täiskorrus ja katusekorrus). Maaüksuse omandamisel pidi olema teada, et maaüksus asub Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndis, millega seoses võivad olla maaüksusel omaniku tegevused kitsendatud (need kitsendused olid teada 2018. a-l kehtinud projekteerimistingimustest). Seega ei saa olla tekkinud õigustatud ootust, et Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndis võib püstitada elamu mistahes lahenduses. Rebala muinsuskaitseala põhimäärus ei sisalda nõudeid kaitsevööndis asuva hoonestuse arhitektuursele lahendusele, vaid ainult mahtudele ja hoonestustihedusele. Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndi I osa alale on lubatud püstitada üksikelamutena kaasaegseid hooneid asukohtadesse, mis ei ole vahetus koosmõjus muinsuskaitsealaga. Mäeveere tee 16 jääb ca 8–9 m kõrguse klindi, millel paikneb muinsuskaitseala, alla. Side muinsuskaitsealaga ei ole seetõttu intensiivne ja alal on peetud lubatavaks kaasaegse arhitektuurikeelega hoonestust. Kaebaja esitatud ehitusprojekt ei kahjusta Rebala muinsuskaitseala. Kummaline on projekteerimistingimuste väljastamise menetluse uuendamine. Muinsuskaitseamet ei anna 4(11)
3-20-2041 siduvat eelhaldusakti, millele tuginedes projekti vastavust üldse saaks hinnata. Muinsuskaitseameti 21.05.2020 seisukoht Mäeveere tee 16 kavandatava hoone arhitektuurse lahenduse kohta on adresseeritud vallale ning on soovituslik.
10.Tallinna Halduskohtu 24.03.2021 otsusega rahuldati kaebus, tühistati Jõelähtme Vallavalitsuse 02.07.2020 korralduse nr 539 p 1.6 osas, mis sätestab: „elamule on lubatud kavandada kas kaks täiskorrust, juhul, kui hoone arhitektuurses ilmes lähtutakse Ristikangru tee ääres paiknevast nn golfialale rajatud hoonetüübist (katusekalle 0o–10o) või on lubatud elamule üks täiskorrus ja teine katusealune korrus, juhul kui püstitatakse viilkatusega (katusekalle 40o–45o) hoone, mille välisilme puhul tuleb lähtuda kõrvalasuva kordonihoone arhitektuursest stilistikast“, ja mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 3116,40 eurot. Korraldus nr 539 ei ole tühine, sest haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg-s 2 nimetatud tühisuse aluseid ei esine. Korraldusega nr 501 oli lubatud ehitisele katusekalle ka vahemikus 10–40o. Kaebaja tegi ehitusprojektile märkimisväärseid kulutusi. Korraldusega nr 539 keelduti sisuliselt ka ehitusloa andmisest. Küsimus sellest, kas teine korrus on katusekorrus või täiskorrus, ei ole määrava tähtsusega olukorras, kus hoone lubatud kõrgust ei ole ületatud, katusekalle mahtus projekteerimistingimustes antud vahemikku ja katusetüüp oli vaba. Tingimus arvestada piirkonnas väljakujunenud hoonestuslaadi oli korralduses nr 501 lahti seletamata ning mõiste „piirkond“ ise defineerimata. Korraldus nr 539 oli seega kaebajat koormavam. Haldusmenetlus uuendati õigusvastaselt. Arvestada tuli HMS §-des 64–67 sätestatud haldusakti kehtetuks tunnistamise piirangutega. Kuna korraldus nr 501 tunnistati kehtetuks kaebaja kahjuks, kohaldusid HMS §-d 66 ja 67. HMS § 66 lg-s 2 sätestatud alustest saaks praegusel juhul kohaldatav olla vaid p 2: haldusorganil oleks olnud õigus jätta haldusakt hiljem muutunud faktiliste asjaolude tõttu või hiljem muudetud õigusnormi alusel välja andmata ja avalik huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks kaalub üles isiku usalduse, et haldusakt jääb kehtima. Haldusmenetluse uuendamise korralduses tõi vastustaja projekteerimistingimuste menetluse uuendamise vajadusena välja asjaolu, et kinnistu asub Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndis ja muinsuskaitseseaduse (MuKS) § 14 lg 3 p 1 järgi tuleb vältida järske üleminekuid hoonete mastaapsuses ja tiheduses. Mõlemad asjaolud olid vastustajale teada juba enne korralduse nr 501 vastuvõtmist. Kaebaja usalduse kaitse vajadus on kaalukas, sest ta omandas kinnistu korralduse nr 501 kehtivuse ajal ja vaid üheksa kuud enne ehitusprojekti esitamist. Vastustaja ei ole avaliku huvi olemasolu korralduses nr 539 üldse analüüsinud. Projekteerimistingimustega seatavad piirangud ei tulene praegusel juhul üldplaneeringust. Vastustajal on ulatuslik kaalutlusruum ehitustingimuste seadmisel, kuid sellega kaasneb põhjendamiskohustus (vt nt Riigikohtu 04.05.2006 otsus haldusasjas nr 3-3-1-28-06). Vastustaja seadis kaebajale sellised muinsuskaitselised omandipiirangud, mida Muinsuskaitseamet ei pea vajalikuks ja mis ei tulene ühestki õigusaktist ega planeeringust. Kui seda ei nõua muinsuskaitselised või planeeringulised kitsendused ning kinnistu ei paikne miljööväärtuslikul alal, ei ole vastustajal ilma tegeliku tungiva vajaduseta ja selle ära näitamiseta piisavalt alust, et hakata piirama kaebaja valitud arhitektuurset lahendust. Arvestada tuli üldplaneeringust tulenevat õiguspärast ootust ehitada kooskõlas planeeringu tingimustega. Projekteerimistingimuste ülesanne on arhitektuurseid, ehituslikke ja kujunduslikke lisatingimusi konkretiseerida, mitte asuda neid meelevaldselt looma. Projekteerimistingimused ei saa ka olla üllatuslikud. Nii võib ilma detailplaneeringuta alal
5(11)
3-20-2041 tekkida oluliselt enam ehituslikku ebamäärasust, samas kui detailplaneeringu kohustuse puudumise mõte on pigem see, et ehituslikke piiranguid on sellisel alal vähem. Piirkonnas ei ole ajalooliselt väljakujunenud hoonestusviisi. Hoonestus kaebaja kinnistu ümbruses on eklektiline ja eriilmeline. Vastustaja ei ole ka kohtumenetluses välja toonud naabermajade arhitektuurilist väärtust. Peale kordonihoone on piirkonnas äärmiselt raske leida mingitki seost ajaloolise hoonestusstiiliga ja Ristikangru tee äärsete elamute puhul ka väljakujunenud hoonestusviisiga. Kaebaja soovitud elamu ei riku lähiümbrust visuaalselt. Piirkonnas on teisigi kelpkatusega hooneid, nt vallavalitsuse hoone, Jõelähtme Golfiklubi hoone, Jägala mõisahoone, Kostivere mõisahoone, Jõelähtme kiriku pastoraadihoone; kelpkatusega olid ka talumajad 19. sajandini. Tallinna Ringkonnakohus selgitas 19.06.2019 otsuses haldusasjas nr 3-18-835 (p 17) seoses kohaliku omavalitsuse sisuliste volitustega projekteerimistingimuste kehtestamisel: „Mõistagi peab kohalik omavalitsus jätma omanikule ja arhitektile piisava otsustusruumi ehitise kuju, välimuse ja suuruse üle otsustamisel. Vaid nii on võimalik kvaliteetse elu- ja ehitatud keskkonna kujunemine ning ehituskunsti areng.“ Kui vaatamata sellele sooviks vastustaja kirjutada kaebajale ette hoone arhitektuurse ilme ja katuse kuju, peaks ta seda väga hoolikalt põhjendama. Ei nähtu, et vastustaja oleks kaalunud piirangu mõju kaebajale ning põhjendanud, miks vastustaja seisukoht kaebaja soovitud hoone arhitektuurse välimuse osas kaalub üles kaebaja õiguse kujundada omale elamiseks meelepärane elumaja.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.Jõelähtme valla apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 24.03.2021 otsus ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja ei vaidlustanud tingimust, et hoone peab „sobima välisilmelt, mahult, materjalide valikult ning arhitektuurse lahenduse poolest piirkonna väljakujunenud miljöösse, arvestades piirkonna väljakujunenud hoonestuslaadi ning vastavalt Muinsuskaitseameti seisukohale tuleb vältida järske kontraste ning tagada sujuv üleminek muinsuskaitseala hoonestus- ja külastruktuurile“. Ehitusprojekt, mille üle käib käesolev kohtuvaidlus, ei vasta ka ilma halduskohtu poolt tühistatud osata korraldusele nr 539. Ehitusprojektiga on kavandatud kahe täiskorrusega hoone. Katusekorrus on eriliigiline korrusetüüp (majandus- ja kommunikatsiooniministri 05.06.2015 määruse nr 57 „Ehitise tehniliste andmete loetelu ja arvestamise alused“ § 18 lg 4; 02.07.2015 määruse nr 85 „Eluruumile esitatavad nõuded“ § 2 lg-d 1 ja 2; vrd Tallinna Linnavolikogu 28.10.2004 määrusega nr 36 kehtestatud Nõmme ehitusmääruse § 3 lg 1 p 15, mille järgi katusekorrus on korrus, mille osad ei ulatu täiskorruse kontuurile lähemale täiskorruse räästajoonest hoone keskosa suunas tõmmatud 45-kraadisest mõttelisest joonest). Eesti keele seletav sõnaraamat määratleb katusekorruse läbi pööningukorruse. Vaidlustatud projekteerimistingimused on kaebaja õigusi laiendavad. Esialgsete projekteerimistingimustega ei ole lubatud näiteks kuni 10-kraadise katusekaldega kahekorruselise hoone kavandamine. Seetõttu ei kohaldu HMS §-d 66 ja 67. Uuendatud projekteerimistingimused on kooskõlas HMS § 64 lg-tega 2 ja 3 ning esialgsete projekteerimistingimuste kehtetuks tunnistamine oli lubatud HMS § 65 lg 2 alusel. Vastustajal on kaalutlusruum projekteerimistingimuste kehtestamisel. EhS § 26 lg 4 p 6 kohaselt on kohalikul omavalitsusel projekteerimistingimustega õigus määrata kindlaks ka hoone arhitektuurilisi, ehituslikke ja kujunduslikke tingimusi. Küsimus, milline on konkreetse 6(11)
3-20-2041 piirkonna arhitektuur ja millistele arhitektuursetele nõuetele peavad püstitatavad majad vastama, on suuresti kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse osa, läbi mille on kohalikul omavalitsusel võimalik säilitada, kujundada ja vajadusel edasi arendada piirkonna miljööd. Halduskohus on asunud vastustaja eest kaalutlusõigust ise teostama, leides, et kelpkatuse sobimine piirkonda ei ole välistatud, ja asudes määratlema miljööpiirkonda. Vaidlusaluste projekteerimistingimuste põhjendusi analüüsides on selge, et vastustaja on piirkonna all silmas pidanud lähipiirkonda ehk kaebaja kinnistu naaberkinnistuid, aga ka kaebaja kinnistu lähipiirkonda jäävaid nn golfiküla hooneid. Puudub igasugune mõistlik põhjendus, miks tuleks piirkonna mõiste sisustamisel ja konkreetse asukoha miljööd hinnates vaadelda kogu Jõelähtme valla territooriumi. Kaebaja kinnistu lähiümbruses paiknevad või sinna on kavandatud ehitised viilkatusega katusekaldega 40 kuni 45 kraadi; ca 140 m kaugusel kaebaja kinnistust asuvad või on kavandatud n-ö golfimajad, mis on kõik ühtse arhitektuuristiiliga, kavandatud detailplaneeringuga ning mille katusekalded jäävad vahemikku 0-10 kraadi. Kaebaja kinnistu piirnebki vahetult n-ö golfimajade piirkonnaga ning jääb ise ühtlasi piirkonda, kus on ajalooliselt viilkatuse tüüpi hooned. Projekteerimistingimuste nõuete kehtestamisel on aluseks võetud lähipiirkonna arhitektuuristiilid. Asjakohased ei ole kaebaja poolt tehtud viited teistele Jõelähtme vallas asuvatele kelpkatusega hoonetele. Jõelähtme golfi klubihoone (Klubi tee 4) asub kaebaja kinnistust enam kui 800 m kaugusel. Jõelähtme Vallavalitsuse hoone ei asu lähipiirkonnas, vaid linnulennult 3,5 km kaugusel. Ülejäänud hooned, millele halduskohus viitas, asuvad mujal vallas ja nende seos kaebaja kinnistuga puudub. Vastustaja on kaebaja kavandatud hoone miljöösse sobivust hinnanud (vt vastustaja 12.02.2021 menetlusdokumendi lisa 2). Tähtsust ei oma, et see dokumenteeriti kohtumenetluse ajal. Vaidlustatud projekteerimistingimused on üldplaneeringuga kooskõlas, sest lubatud hoonestus vastab ajalooliselt väljakujunenud hoonestuslaadile. Kaebaja soovitud hoone ei sobitu MKA esitatud dokumendilt nähtavate majadega ega seega ümbritsevasse keskkonda. Kaebaja kavandatud hoone lubamine antud asukohta oleks vastuolus hea ehitustavaga. Halduskohus on põhjendamatult suure tähtsuse omistanud MKA vastuväidete puudumisele ehitusprojektile. Vastustaja võttis arvesse ka piikonna hoonestust ja miljööd ning üldplaneeringut. Olemasoleva miljöö kaitseks ei pea ala olema määratletud üldplaneeringus miljöökaitselisena. Õigusaktidest (eelkõige EhS § 7, EhS § 26 lg 3 p 1, asjakohasel juhul ka PlanS § 125 lg 5) tuleneb omavalitsustele alus kaitsta väljakujunenud (elu)keskkonda, miljööd ja arhitektuuri ka juhul, kui üldplaneeringus ei ole konkreetset ala määratud kui miljöökaitselist ala. Kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebaja eesmärk on saavutada olukord, kus vastustajal oleks võimalik jätkata ehitusloa menetlust ning väljastada kaebajale ehitusluba. Korraldus nr 539 sisaldab ka tingimust, mille kohaselt peab hoone sobima välisilmelt, mahult, materjalide valikult ning arhitektuurse lahenduse poolest piirkonna väljakujunenud miljöösse, arvestades piirkonna väljakujunenud hoonestuslaadi ning vastavalt Muinsuskaitseameti seisukohale tuleb vältida järske kontraste ning tagada sujuv üleminek muinsuskaitseala hoonestus- ja külastruktuurile. Ehitusprojekt, mille üle käib käesolev kohtuvaidlus, ei vasta ka ilma halduskohtu poolt tühistatud osata korraldusele nr 539. Tühistades projekteerimistingimustes nii katusekalde nõude kui ka korruselisuse nõude, oleks halduskohtul tulnud põhjendada ka seda, kuidas on vastustaja rikkunud kaalutlusõigust korruselisuse nõude kehtestamisel. Seda ei ole tehtud.
7(11)
3-20-2041 Isegi kui vaidlustatud projekteerimistingimused olid põhjendamispuudusega, tuleks anda välja sama sisuga haldusakt ja HMS § 58 alusel jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja kavandatav hoone ei sobi olemasoleva miljöö, arhitektuuri ja keskkonnaga. Kaebaja kinnistu suhtes väljastatud uuendatud projekteerimistingimused on kooskõlas EhS § 26 lg 3 p-ga 1, § 26 lg-ga 4 ja EhS §ga 7, samuti Jõelähtme valla üldplaneeringuga.
12.Kaebaja palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Korralduse nr 501 nõue, et hoone teine korrus saab olla katusekorrus, oli tühine või õigusvastane, sest teised projekteerimistingimuste nõuded jätsid katusetüübi vabaks ja lubasid ka katusekallet 0o. Kaebaja esitatud ehitusprojekti järgse välisilmega hoone oleks vastustaja tõlgenduse järgi kooskõlas korraldusega nr 501, kui sellel puuduks kahte korrust eraldav vahelagi. Seetõttu ei ole teise korruse ja katusekorruse eristamine asja lahendamisel oluline. Muinsuskaitselised piirangud hoonele puudusid, mistõttu oli menetluse uuendamine põhjendamatu. Muinsuskaitselised piirangud ei saa õigustada menetluse uuendamist eesmärgiga laiendada projekteerimistingimusi kaebaja kasuks. Seega ei saa korraldust nr 539 pidada kaebajat soodustavaks. Korraldusega nr 539 antud projekteerimistingimused väljuvad vastustaja diskretsiooni piiridest. Tingimused on meelevaldsed ja tagantjärele otsitud. Viitamine poliitilisele otsusele ei ole proportsionaalsuse põhimõtet arvestades piisav (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-28-06, p-d 9 ja 10). Piirkonna käsitlust ei ole korralduses põhjendatud. Muinsuskaitseamet kooskõlastas kaebaja ehitusprojekti märkusteta. Viidet mingile täiendavale analüüsile hoone miljöösse sobivuse kohta ei ole korralduses tehtud. Hoone korruselisus ei oma mõju selle välisilmele ja kelpkatustega või sootuks eklektiliste lahendustega katustega hooneid on kaebaja kinnistu ümbruses mitmeid. Näiteid kelpkatustega hoonetest on selles piirkonnas arvukalt. Kohalikul omavalitsusel on küll õigus kaitsta olemasolevat miljööd, kuid kuna üldplaneeringus ei ole selles piirkonnas miljöö kaitset ette nähtud, pidanuks vastustaja kohaliku miljöö kaitsmise vajadust ja vahendite valikut hoolikalt põhjendama. Seda ei ole tehtud. Projekteerimistingimuste ülesanne on üldplaneeringu nõuete täpsustamine ja kui projekteerimistingimused kalduvad üldplaneeringust kõrvale, tuleb seda hoolikalt põhjendada (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-28-06, p-d 8–10). Pole võimalik aru saada, et vastustaja lähtus korralduse nr 539 andmisel kohtumenetluses esitatud põhjendustest. Vastustajal ei ole õiguslikku ega faktilist alust anda uuesti haldusakt sama sisuga, nagu korralduse nr 539 vaidlustatud osa.
13.Muinsuskaitseamet nõustub halduskohtu otsuse ja selle põhjendustega. MuKS § 61 lg 4 kohaselt koostatakse detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumisel ehitise püstitamisel projekteerimistingimuste alusel muinsuskaitse eritingimused, lähtudes samas paragrahvis detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimuste kohta sätestatust. Sama paragrahvi lg 6 alusel kehtestatud kultuuriministri 24.04.2019 määrusega nr 15 „Üldplaneeringu ja detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimuste koostamise kord“ § 2 lg 3 kohaselt ei pea detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimusi Muinsuskaitseametiga kooskõlastatult koostama juhul, kui kavandatav tegevus ei muuda oluliselt väljakujunenud ruumilist olukorda või muinsuskaitseala või kinnismälestise säilimist ja vaadeldavust. Muinsuskaitseamet ei pidanud vajalikuks Mäeveere tee 16 üksikelamu püstitamiseks projekteerimistingimuste menetluses muinsuskaitse eritingimuste koostamist ning kooskõlastas kavandatava üksikelamu projekti. Seaduses ja Rebala muinsuskaitseala põhimääruses 8(11)
3-20-2041 puuduvad nõuded muinsuskaitseala kaitsevööndisse püstitatava hoone arhitektuursele lahendusele ja laadile. Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndis kehtib hoonestamisele nõue vältida muinsuskaitsealal asuvate ehitiste suhtes ebasobivaid mahte ja hoonestamise tihedust. Mäeveere tee 16 jääb Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndi alale, mis jääb klindi, millel paikneb muinsuskaitseala, alla, kus on peetud lubatavaks isegi kaasaegse arhitektuurikeelega hoonestust. Mäeveere tee 16 paikneb muinsuskaitseala kaitsevööndi välispiiriga külgnevalt ja side muinsuskaitsealaga on nõrk. Nõuet elamu arhitektuursele lahendusele ei ole Muinsuskaitseamet esitanud. Muinsuskaitseametil puudus õiguslik alus seada kaitsevööndisse püstitatavale hoonele tingimusi, mis ei tulene õigusaktidest. Vaidlustatud korralduse nõuded ei tulene õigusaktidest. Arusaamatuks jääb Mäeveere tee 16 kinnisasjale elamu kelpkatuse kui enamasti just ajaloolistel hoonetel esineva katusetüübi ebasobivaks pidamine ning kaebaja kohustamine muuta elamu arhitektuurne lahendus kaasaegseks (lamekatuseks).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Halduskohus selgitas õigesti, et vaidlustatud korraldus ei ole tühine. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu nende põhjendustega ega korda neid.
15.Algselt korraldusega nr 501 väljastatud projekteerimistingimused kehtinuks EhS § 33 lg 1 järgi viis aastat, seega 14.06.2018 kuni 13.06.2023. Projekteerimistingimused ei ammendunud ehitusprojekti koostamisega või ehitusloa taotluse esitamisega. Vaidlustatud korraldusega asendati seni kehtinud projekteerimistingimused uutega, seega tunnistati seni kehtinud projekteerimistingimused kehtetuks. Projekteerimistingimuste kehtetuks tunnistamisel või muutmisel on kohaldatavad HMS §-d 64–70. Muudetud projekteerimistingimused on topeltmõjuga haldusakt: kui ühelt poolt lubatakse varasemaga võrreldes elamule ka teist täiskorrust, siis ühe täis- ja ühe katusekorrusega elamu puhul ei ole lubatud enam katusekalle 0–45o, vaid 40–45o. Seega ei ole ühe täiskorrusega elamu puhul lubatud enam katusekorruse rajamisel katusekallet alla 40 kraadi. Olukorras, kus haldusakt näeb varasemaga võrreldes ette nii soodsamaid kui piiravamaid tingimusi, tuleb piiravamate tingimuste kehtestamisel järgida HMS §-de 66 ja 67 nõudeid isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta. Osas, milles algseid projekteerimistingimusi muudeti kaebaja jaoks soodsamas suunas, tuli vastustajal lähtuda HMS §-st 65 (kehtetuks tunnistamine isiku kasuks).
16.Vastustaja esindaja selgitas ringkonnakohtu istungil (13.09.2021 istungi helisalvestis kl 11:32:09), et korraldus nr 501 ei olnud õigusvastane. Vaidlustatud korraldusest ega menetluse uuendamise korraldusest ei nähtu vastupidist. Seega tuli vastustajal juhinduda vaidlustatud korralduse andmisel HMS §-st 64 ja § 66 lg-st 2. Vastustaja sai uued projekteerimistingimused anda kaalutlusõiguse alusel, kusjuures tal tuli arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. Avalik huvi projekteerimistingimuste kaebaja jaoks ebasoodsamas suunas muutmiseks pidi üles kaaluma isiku usalduse, et haldusakt jääb kehtima.
17.Halduskohus asus ekslikult seisukohale, et kaebaja usaldus korralduse nr 501 kehtima jäämiseks tuleneb sellest, et ta on teinud juba kulutusi ehitusprojekti koostamiseks ja esitas ehitusloa taotluse. Projekteeritud hoone ei vasta korruselisuse osas varasematele projekteerimistingimustele. Kuigi projekteerimistingimustes ei ole katusekorruse mõistet täpsemalt selgitatud, ei saa katusekorruseks pidada teist täiskorrust, mille kohal asub madala 9(11)
3-20-2041 katusekaldega kelpkatus. Katusekorrus võib siiski olla ka selline, mis on ehitatud teistsuguse katuse alla kui 40 kuni 45 kraadise kaldega katus, mille räästajoon asub täpselt esimese korruse ülaservas. Katusekorrusega hoonel võib olla esimesest korrusest kõrgemale tõstetud räästas ja katusekalle erinevas suuruses, kuid oluline on, et katusekorrusel paiknevates ruumides ei saa olla täiskorrusele omast kõrgust hoones sees. Projekteeritud hoone puhul ei ole need tingimused täidetud. Siiski ei saa kaebaja kulutusi pidada selliseks, mida tema usalduse kaitsel korralduse nr 501 kehtima jäämiseks ei saa üldse arvesse võtta. Ehitusprojekti muutmine on arvatavasti vähem kulukas kui uue projekti koostamine. Kaebaja ei ole väljendanud soovi mitte ehitada kinnistule sellist hoonet, mis küll oleks vastanud 2018. a projekteerimistingimustele, kuid ei vasta enam vaidlustatud projekteerimistingimustele.
18.Vastustaja ei ole kaalutlusõigust teostanud õigesti. Halduskohus selgitas põhjendatult, et projekteerimistingimuste muutmisel tuli oluline avalik huvi projekteerimistingimuste muutmiseks välja tuua. Seda tuli hinnata võrdluses kaebaja usaldusega ja muude eelkirjeldatud asjaoludega, mida on nimetatud HMS § 64 lg-s 3. Vaidlustatud korralduses ei ole selgitatud, miks ei saa pidada ühe täis- ja ühe katusekorrusega hoonet katusekaldega 10 kuni 40 kraadi piirkonna miljöösse sobivaks ja milles seisneb avalik huvi muuta 2018. aastal seatud nõudeid miljöö kaitsele rangemaks. Viidetest MKA seisukohtadele ja kaebaja esitatud ehitusprojekti kooskõlastamisele MKA poolt ei saa selliseid järeldusi teha. Vaidlustatud haldusakt on seetõttu põhjendamispuudustega.
19.Projekteerimistingimuste andmisel ja nende muutmisel teostab vastustaja kaalutlusõigust. Vastustajal ei olnud ainuvõimalik teha otsust projekteerimistingimusi muuta. Kehtima võis jätta varasemad projekteerimistingimused, neid muuta vaid kaebajale soodsamas suunas või muuta neid viisil, mis piiraks kaebaja omandiõigust vähesemas ulatuses. Vastustaja pidas ka ise varasemaid projekteerimistingimusi õiguspäraseks. Seetõttu ei saa põhjendamispuuduste tõttu asuda seisukohale, et vastustajal tuleb korralduse nr 539 osalise tühistamise korral anda välja samade tingimustega uus haldusakt ja tühistamisnõue tuleks HMS § 58 järgi jätta rahuldamata.
20.Teistsuguse katusekaldega hooned ei ole piirkonnas olematud. Vastustaja saab ka piirkonna määratlemisel võtta arvesse teistsuguseid alasid, sh seda, et vaid mõnesaja meetri kaugusel asuvatel Jõesuu tee 14 ja 23 kinnistutel paiknevad kelpkatusega hooned, ümbruskonnas on hooneid, mille katusekalle on erinev ja sama hoone raames võib olla varieeruv, seejuures olemata neis piires, mis määrati kindlaks vaidlustatud korraldusega.
21.MKA selgitas õigesti, et seaduses ja Rebala muinsuskaitseala põhimääruses puuduvad nõuded muinsuskaitseala kaitsevööndisse püstitatava hoone arhitektuursele lahendusele ja laadile. Rebala muinsuskaitseala kaitsevööndis kehtib hoonestamisele nõue vältida muinsuskaitsealal asuvate ehitiste suhtes ebasobivaid mahte ja hoonestamise tihedust. Olukorras, kus seadusega ei ole hoone välisilmele rangeid piiranguid kehtestatud, tuleb kohalikul omavalitsusel projekteerimistingimuste väljastamisel miljöö kaitset hoolikalt põhjendada, arvestades, et sellised nõuded kujutavad endast omandiõiguse piirangut. Omandiõiguse piiramisel projekteerimistingimuste kaudu on haldusorganil küll ulatuslik kaalutlusruum, kuid sellised piirangud peavad olema proportsionaalsed taotletava eesmärgiga. Kuna kinnistu asub muinsuskaitseala kaitsevööndi äärealal ja klindi all, hoonestus piirkonnas ei ole tihe ja on niigi varieeruv – teisel pool Jägala jõge paiknevad hooned ei ole samasuguse arhitektuurilise ilmega kui kaebaja kinnistu ümber ning ka kinnistu vahetuses naabruses paiknevad hooned järgivad erinevaid arhitektuurseid lahendusi –, tuleb vastustajal avaliku huvi väljatoomisel olla põhjalik. Vaidlustatud haldusaktist ei nähtu ka seda, et 2018. a projekteerimistingimuste andmisel ei oleks kavandatava hoone miljöösse sobivust hinnatud ja menetlus oli pealiskaudne. 10(11)
3-20-2041
22.Seetõttu tuleb vastustaja apellatsioonkaebus jätta rahuldamata. Muuta tuleb halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need tühistamisnõude osas ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
23.Kaebaja apellatsioonimenetluse menetluskulud tuleb vastustajalt välja mõista osaliselt. Kaebaja taotles apellatsioonimenetluses vastustajalt esindajatasu väljamõistmist 4263 eurot. Apellatsioonimenetluses ei ole esitatud selliseid väiteid, mis väljuksid halduskohtus arutatud küsimuste raamest. Ringkonnakohus võttis asja juurde küll uue tõendi, kuid see ei saanud olla esindaja jaoks uudne. Apellatsioonkaebus oli mahuks ja ringkonnakohus vaatas kohtuasja läbi istungil, kuid asja mahtu ja keerukust arvestades peab ringkonnakohus põhjendatud ja vajalikuks esindajatasuks apellatsioonimenetluses 2000 eurot koos käibemaksuga. See summa tuleb apellandilt kaebaja kasuks välja mõista ja muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.