Valgerand OÜ kaebus tühistada Keskkonnaameti 31.03.2021 korraldus nr DM-111160-16 „Keskkonnaloa andmisest keeldumine“ ja 11.05.2021 vaideotsus nr 11/21/100 ning kohustada Keskkonnaametit väljastama Valgerand OÜ-le keskkonnaluba jäätmete taaskasutamiseks jäätmekäitluskohas Teeääre, Oore küla, Tori vald, Pärnu maakond või alternatiivselt kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama
Menetlusosalised
Kaebaja: Valgerand OÜ (registrikood 14666257), volitatud esindaja vandeadvokaat Janar Urres Vastustaja: Keskkonnaamet, volitatud esindaja Kristjan Kers Kirjalik menetlus
Asja läbivaatamine
RESOLUTSIOON
1.Jätta Valgerand OÜ kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.12.2021 (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
1.Valgerand OÜ esitas Keskkonnaametile 13.08.2020 keskkonnaloa (jäätmeloa) taotluse tavajäätmete taaskasutamiseks, täiendades seda 18.09.2020 ja 30.10.2020. Valgerand OÜ sooviks oli taaskasutada jäätmeid, et täita talle kuuluval kinnisasjal (Teeääre, Oore küla, Tori vald, Pärnu maakond, katastritunnus 80901:001:0306) asuvat karjääri ning hoida seeläbi kokku loodusressursse. Jäätmete taaskasutamiseks on jäätmeseaduse (JäätS) § 73 lg 2 punkti 2
kohaselt vajalik jäätmeluba.
2.Keskkonnaamet teavitas 30.11.2020 kirjaga Valgerand OÜ-d taotluse menetlusse võtmisest ning küsis Tori Vallavalitsuselt arvamust keskkonnaloa taotluse kohta.
3.Tori Vallavalitsus ei nõustunud 03.12.2020 korralduses nr 894 Valgerand OÜ esitatud keskkonnaloa taotlusega.
4.Keskkonnaamet teavitas 09.02.2021 menetlusosalisi ja huvitatud isikuid keskkonnaloa andmisest keeldumise otsuse eelnõust ning avaldas sellekohase teate ka väljaandes Ametlikud Teadaanded.
5.Valgerand OÜ esitas 02.03.2021 eelnõu kohta arvamused ja vastuväited.
6.Keskkonnaamet keeldus 31.03.2021 korraldusega nr DM-111160-16 „Keskkonnaloa andmisest keeldumine“ Valgerand OÜ-le keskkonnaloa andmisest. Keskkonnaamet asus kokkuvõtlikult seisukohale, et loa andmisest tuleb keelduda, kuna kaebaja peamiseks eesmärgiks on jäätmete vastuvõtmisest tulu teenimine, mitte aga karjääri täitmine ega jäätmete taaskasutamine. Keskkonnaamet leidis, et Valgerand OÜ taotletav tegevus ei vasta taaskasutamise toimingule JäätS § 15 lg 1 mõttes.
7.Valgerand OÜ esitas 30.04.2021 korraldusele vaide ning palus keskkonnaloa andmisest keeldumise korralduse kehtetuks tunnistamist ning taotluse rahuldamist või keskkonnaloa taotluse uuesti otsustamist.
8.Keskkonnaamet jättis 11.05.2021 käskkirjaga nr 1-1/21/100 (vaideotsus) Valgerand OÜ vaide rahuldamata ning luges vaideotsuse punktis 3 „Vaideotsuse põhjendused“ esitatud selgitused Keskkonnaameti 31.03.2021 korralduse nr DM-111160-16 täiendavateks selgitusteks. Keskkonnaamet jäi jätkuvalt seisukohale, et Valgerand OÜ kavandatava tegevuse näol on tegemist jäätmete kõrvaldamise, mitte taaskasutamisega.
9.Valgerand OÜ esitas 10.06.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 31.03.2021 korralduse nr DM-111160-16 ja 11.05.2021 vaideotsuse nr 1-1/21/100 tühistamise ning Keskkonnaameti kohustamise (kohustada Keskkonnaametit Valgerand OÜ-le väljastama keskkonnaluba jäätmete taaskasutamiseks jäätmekäitluskohas Teeääre, Oore küla, Tori vald, Pärnu maakond või alternatiivselt kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama) nõudes.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
10.Kaebaja leiab, et vastustaja otsuses väljendatud seisukoht on põhjendamata ning vastuolus nii Euroopa Kohtu praktika kui ka vastustaja enda varasema halduspraktikaga. Kaebaja nõuab, et kohus tühistaks vastustaja haldusaktid ning kohustaks vastustajat väljastama kaebajale keskkonnaloa. Alternatiivselt nõuab kaebaja, et kohus kohustaks vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
10.1.Vastustaja ei ole tõendanud ega usutavalt põhjendanud, millele tugineb tema hinnang, et kaebaja põhieesmärgiks on jäätmete kõrvaldamine ning sellelt tulu teenimine. Kuigi vastustaja on ise (vaideotsuse punktis 3.8.) märkinud, et tulu teenimine on oletuslik asjaolu ja hetkel ei ole selle kohta mingeid tõendeid, on ta vastavate tõendite puudumist tõlgendanud kaebaja kahjuks. Haldusakt ei saa põhineda üksnes haldusorgani tõendamata ning põhjendamatul siseveendumusel. Kui tõendid ei toeta kaebajale jäätmeloa väljastamata jätmist, tuleks luba väljastada. Seda, kas kaebaja kasutab luba vastavalt selle otstarbele, saaks vastustaja tulevikus ka järelevalve käigus kontrollida.
10.2.Vaidlustatud otsus on kaalutlusvigadega. Kaebaja hinnangul on vastustaja vääralt järeldanud, et kuna looduslike materjalidega karjääri ei täidetaks, ei saa tegevust kvalifitseerida
taaskasutamiseks JäätS § 15 lg 1 mõttes. Tegemist on viidatud sätte uude ja varasema halduspraktikaga vastuolus oleva tõlgendamisega. Normi väär kohaldamine on kaasa toonud kaalutlusvigadega haldusakti andmise.
10.3.Taotluse lahendamisel peab vastustaja hindama, milline on taotleja põhieesmärk, mitte aga seda, kas kaebaja suudaks ala korrastada ka vaid looduslikke materjale kasutades. Kaebaja taotluse põhieesmärk on ala korrastamine ning kaebajal puudub igasugune soov rajada kinnistule prügilat, kus hakkaks edaspidi toimuma jäätmete kõrvaldamine. Vastustaja oleks pidanud kaebaja taotluse menetlemisel lähtuma sellest, et kaebaja põhieesmärgiks loa taotlemisel on jäätmete taaskasutamine, mitte sellest, milline on kaebaja finantsvõimekus.
10.4.Euroopa Kohus on lahendi nr C-6/00 punktis 69 välja toonud, et taaskasutamise põhiline olemus on jäätmete kasutamine kasulikul eesmärgil muude materjalide asemel, mida muidu oleks selle jaoks pidanud kasutama, säästes seeläbi loodusressursse. Euroopa Kohtu tõlgendus „taaskasutamise“ kohta vastab täpselt sellele tegevusele, mida kaebaja soovib läbi viia. Kaebaja sooviks on kasutada jäätmeid kasulikul eesmärgil (karjääri tagasitäitmiseks ning kasuliku maa tekitamiseks) ning säästa seeläbi loodusressursse. Kaebaja esialgne eesmärk täitmise järgselt on ala kasutusele võtta põllumajanduse eesmärgil, täpsemalt heinamaana loomadele allapanu ja söödaks varumiseks (kuivõrd olemasoleva sihtotstarbe kohaselt on tegemist maatulundusmaaga).
10.5.Kaebaja eesmärk ei ole tulu teenimine. Vastustaja vastav oletus on meelevaldne. Teades kohalikku turgu, materjale ja võimalusi, hindab kaebaja, et ca 70% alale vastuvõetavast materjalist saaks olema tasuta materjal (pinnased, kivid, betoon, tellised jne). See, et jäätmete vastuvõtmine võib anda võimaluse katta ala taastamise ning jäätmete taaskäitlemisega kaasnevaid kulusid, ei muuda taotletavat tegevust jäätmete kõrvaldamiseks. Olukorras, kus on teada, et taaskäideldud jäätmetega saavutataks samaväärne tulemus, oleks maastiku kujundamine ja endiste kaevanduste täitmine looduslike materjalidega ebamõistlik. Lisaks võimaldaks jäätmetega vana karjääri ala kiiremini täita ning see oleks nii loodusressursse säästev, keskkonnahoidu tagav kui ka majanduslikult mõistlik.
10.6.Kaebaja on samas omavalitsuses asuvale kinnisasjale juba keskkonnaluba taotlenud ning vastav taotlus rahuldati (Kiisavälja pinnasetäitekoht (nr JÄ/334715)). Nii vaidlusalusel juhul kui ka viidatud Kiisavälja kinnisasjal oli sama eesmärk. Varasemal juhul pidas vastustaja kaebaja eesmärki (ala põllumajanduse eesmärgil kasutamine) usutavaks, nüüd aga mitte. Selline otsus on üllatuslik ning irdub vastustaja varasemast halduspraktikast. Riigikohus on märkinud, et kohtute õiguslikud hinnangud peavad olema menetlusosalistele mõistlikul määral ettenähtavad ega tohi tulla neile üllatuslikult. Üllatusliku lahendi tegemine ei ole kooskõlas HKMS §-s 157 sätestatud seaduslikkuse põhimõttega (RKHKo nr 3-3-1-58-13, p 18). Kuna seaduslikkuse põhimõte kohaldub ka haldusmenetluses, siis on kaebaja seisukohal, et ka haldusakti üllatuslikkus on piisav õiguslik alus selle kehtetuks tunnistamiseks.
10.7.Vastustaja halduspraktikas on siiani käsitletud nii karjääride kui ka teiste maapinnal asuvate kaeveõõnsuste tagasitäitmist selleks sobiva jäätmematerjaliga taaskasutamisena. Näiteks on vastustaja sarnaste taotluste puhul väljastanud järgmised load: Kurna Grupp OÜ (JÄ/334638), Multivara Heakord OÜ (JÄ/333955), TLlõiked OÜ (L.JÄ/328684) jpt. JäätS § 15 lg-s 1 sätestatud jäätmete taaskasutamise mõiste on identne nii karjääri kui ka platside rajamisel. Ka Riigikohus on toonud välja, et „Jäätmete taaskasutus on lai mõiste, mis hõlmab kõiki toiminguid, mille tulemuseks on jäätmete kasutamine teiste materjalide asemel, või jäätmete ettevalmistamist selleks otstarbeks“ (RKHKo nr 3-18-2395, p 18). Seetõttu jääb vastustaja vahetegu („ei ole võrreldav“) sisutühjaks. Kaebajat tuleb kohelda võrdselt teiste isikutega.
10.8.Kaebaja ei nõustu ka argumendiga, et samaväärsete taotluste puhul on korrastamisprojekti olemasolul tegemist jäätmete taaskasutamisega, selle puudumisel aga jäätmete kõrvaldamisega.
Kuigi vaidlusalusel juhul ei ole karjäärile väljastatud korrastamisprojekti, ei tähenda see seda, et endist ebaseaduslikku maardlat ei peaks korrastama.
10.9.Kaebaja ei pea usutavaks, et vastustaja varasem halduspraktika on kõigil samaväärsetel juhtudel olnud õigusvastane ning load väljastati õigusvastaselt. Olemasolev halduspraktika kinnitab, et nii karjääride kui ka teiste maapinnal asuvate kaeveõõnsuste tagasitäitmist selleks sobivat jäätmematerjali kasutades käsitletakse taaskasutamisena. Samuti loetakse jäätmete taaskasutamiseks (mitte jäätmete ladestamiseks) jäätmete kasutamist maapinna tõstmisel.
10.10.Kaebajale teadaolevalt ei ole seniste rahuldatud taotluste eelduseks ega tingimuseks seatud keeldu saada vastuvõetavate jäätmete eest tasu. Samuti ei ole vastustaja varasemalt kujundanud meelevaldset järeldust, et mis iganes tulu teenimise võimalus kinnitab, et taotlejal puudub tegelik soov ja tahe maa-ala taastada. Kaebajale teadaolevalt ei ole seniste rahuldatud taotluste eelduseks ega tingimuseks seatud ka kohustust tõendada, et taotleja oleks majanduslikult suuteline taotletu teostama ka ilma keskkonnaloata (jäätmeteta). Seadus ei nõua, et taotleja peaks suutma eelnevalt ära tõendada võimekuse ala taastada ilma jäätmeteta.
10.11.Vaidlustatud otsus on vastuolus ka hea halduse tavaga, kuna vastustaja kaldus kõrvale senisest halduspraktikast ja tegi kaebaja jaoks üllatusliku otsuse. Riigikohus on viidanud, et vastuolu hea halduse tavaga annab aluse haldusakti tühistamiseks juhul, kui hea halduse tava rikkumine võis mõjutada lõplikku tulemust (RKHKo nr 3-3-1-44-09, p 14 lg 3). Kui vastustaja oleks praegusel juhul järginud institutsiooni varasemat tegevust (ja seega hea halduse tava), siis ei oleks vastustajal olnud alust jätta kaebaja taotlus rahuldamata. Seega on hea halduse tava rikkumine mõjutanud oluliselt lõpptulemust.
10.12.Jäätmete raamdirektiivi juhendi1 ja direktiivi tähenduses ei ole tegemist jäätmete kõrvaldamisega, kui tegemist on ehitus- ja lammutusjäätmete kasutamisega, millega asendatakse looduslikke materjale maastiku kujundamisel (landscaping) ja kaevandatud alade taastamise eesmärgil (reclamation purposes in excavated areas). Käesoleval juhul ongi tegemist sellise tegevusega. Kaebaja tegevuse puhul on tagatud jäätmete taaskasutamine. Kaebaja soovib kasutada ehitus- ja lammutusjäätmeid täitematerjalidena maastiku kujundamisel ning asendada jäätmetega looduslikke materjale.
10.13.Plaanitava ja taotletava tegevuse alusel kasutatakse alal tagasitäitena ca 250 000 tonni jäätmematerjale, järelikult jääb samas mahus kaevandamata looduslikke materjale. Kaebaja toonitab, et taotletav kinnistu täidetaks ka mittejäätmebilansis olevate materjalidega (nt liiv, muld, pinnas), kuid tulenevalt asjaolust, et nimetatud eesmärgi ja funktsionaalsuses tagavad ka jäätmebilansis olevad materjalid (betoon, välja kaevatud pinnas, tellised, tuhad jne), siis eelistab kaebaja seda teha nimelt jäätmebilansis olevate materjalidega.
11.Vastustaja leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja seisukohad on kokkuvõtvalt järgmised.
11.1.Vaidluse peamine küsimus on asjaolus, kas kaebaja esitatud taotluses märgitud 250 051,23 tonni jäätmeid asendavad teisi materjale, mida muidu oleks kaevandatud ala täitmiseks kasutatud. Keskkonnaamet on seisukohal, et pelgalt väide, et ala saaks täita ka looduslike materjalidega, ei saa olla piisavaks tõendiks, et ala täidetaks ka juhul, kui sobivaid jäätmeid ei leidu või kaebaja keskkonnaluba ei saa. Lisaks tuleneb kaebaja esitatud taotlusmaterjalidest, et karjääri ei täidetaks muude materjalidega, kuna see oleks liiga kulukas. Seega sõltub kaebaja tegevus jäätmete taaskasutamise lubatavusest, st kaebaja ei täidaks karjääri, kui ta ei saa seda teha jäätmetega. Selline loogika pole aga taaskasutamise definitsiooniga kooskõlas, kuna tegelikkuses ei toimu looduslike materjalide asendamist.
Leitav arvutivõrgus. Euroopa Komisjon. 2012. Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste.
11.2.Hindamaks, kas kaebaja taotletud tegevus vastab konkreetselt tagasitäite definitsioonile, juhindus Keskkonnaamet Euroopa Komisjoni juhisest „Guidance on the interpretation of the term backfilling“2 (edaspidi Euroopa Komisjoni juhis), mille kohaselt tuleb hinnata: a) kas jäätmeid kasutatakse loodusliku materjali asemel; b) kas jäätmed on sobilikud tagasitäiteks; c) kas jäätmeid kasutatakse maastikukujunduse eesmärgil. Euroopa Komisjoni juhisest tuleneb selgelt põhimõte, et muude (st mitte jäätmete) materjalide asendamise tingimus viitab sellele, et ala taastamise meetmeid võetaks kasutusele niikuinii, olenemata sellest, kas selleks otstarbeks sobivad jäätmed on saadaval või mitte.
11.3.Ka Euroopa Kohus on lahendi C-147/15 p-s 39 väljendanud seisukohta, et taaskasutamise toimingu põhieesmärk on loodusvarade säästmine. Lisaks on kohus rõhutanud, et kui tooraine säästmine on üksnes kõrvaltulemus, mille eesmärk tegelikult on jäätmete kõrvaldamine, siis ei saa olla tegemist taaskasutamisega. Viidatud kohtuotsuse p-s 44 on märgitud, et tuleb kindlaks määrata, kas taotletav tegevus oleks tehtud isegi siis, kui oleks puudunud jäätmete taaskasutamiseks antud keskkonnaluba. Asjaolu, et karjääri käitaja omandab taaskasutamiseks vajalikud jäätmed nende tootjalt või omanikult tasu eest, võib Euroopa Kohtu hinnangul (vrd otsuse p 44) viidata sellele, et kõnealuse toimingu põhieesmärk on nende jäätmete taaskasutamine.
11.4.Eeltoodut arvestades on kaebaja väide, et looduslike materjalide asendamise kriteerium on asjakohatu, ebaõige. Nii Euroopa Kohtu praktikast kui Euroopa Komisjoni juhisest nähtub, et see on taaskasutamise hindamisel üheks kõige olulisemaks kriteeriumiks.
11.5.Kaebaja taotlusest tuleneb üheselt, et jäätmeid plaanitakse vastu võtta erinevatelt juriidilistelt isikutelt, valdavalt tee ehituse, pinnasetööde, maaparanduse ja jäätmekäitlusega tegelevatelt ettevõtetelt. Arvestades taaskasutamiseks plaanitavate jäätmete kogust, siis on vastustaja hinnangul alust arvata, et väga paljud ettevõtted hakkaksid oma jäätmeid karjääri üle andma ning pole eluliselt usutav, et ettevõtted saaksid seda teha tasuta. Seega viitab jäätmete vastuvõtmise eest tulu teenimine asjaolule, et kaebaja põhieesmärgiks on jäätmete kõrvaldamine, mitte karjääri täitmine ega maa-ala korrastamine.
11.6.Keskkonnaamet selgitas ka vaideotsuses, et majanduslikust aspektist ei ole karjääri täitmine loodusliku materjaliga kuidagi kaebaja jaoks mõistlik ega sisuliselt ka võimalik, kuna vaidlusaluse 3,89 ha suuruse ala põllumaaks muutmisele võiks eelduslikult kuluda ligikaudu 2 miljonit eurot. Kaebaja omandas kinnistu 06.04.2020. Ei ole eluliselt ega majanduslikult usutav, et kaebaja ostis ajal, mil haritava maa hind Pärnumaal oli Maa-ameti andmetel keskmiselt 2883 eurot/ha, kinnistu eesmärgiga see ca 2 miljoni euro eest põllumaaks muuta.
11.7.Vastustaja arvates ei ole usutav, et kaebaja oleks ohutuse eesmärgil igal juhul (s.t ka looduslike materjalidega) karjääri täitnud. Lisaks on karjääri ohutust võimalik tagada ka nõlvade tasandamise või ligipääsu piiramisega. Eelnevast järeldub, et kaebaja ei plaaninud algusest peale maa-ala täita looduslike materjalidega. See omakorda tähendab, et antud juhul ei saa rääkida ka looduslike materjalide asendamisest jäätmetega.
11.8.Kaebaja väited tegevuse põhieesmärgi osas on vastuolulised, kuna ühel juhul nimetab ta põhieesmärgiks jäätmete taaskasutamist (kaebuse p 15), teisel aga ala korrastamist (kaebuse p 16). Kohtuasja C-147/15 osas tehtud kohtujuristi ettepaneku p-s on 53 mainitud, et taaskasutamisel on kaks põhilist eeldust: „esiteks jäätmete kasutamine kasulikul otstarbel ja teiseks materjalide asendamine, mida muidu oleks kasutatud teatava funktsiooni täitmiseks.“ Punktis 54 on kohtujurist möönnud, et karjääride täitmist jäätmetega saab iseenesest käsitleda otstarbekana. Küll aga toob kohtujurist oma ettepaneku p-s 55 välja, et otsustava tähtsusega on hoopis teine eeldus ehk kas karjääri täitmiseks kasutatavad jäätmed asendavad teisi materjale,
mida muidu oleks kasutatud teatava funktsiooni täitmiseks. Seega isegi kui kaebaja põhieesmärgiks on karjääri korrastamine ja selle elluviimine jäätmetega on otstarbekas, ei muuda see Keskkonnaameti korraldust ega vaideotsust õigusvastaseks.
11.9.Keskkonnaamet selgitas kaebajale juba vaideotsuses, et kaebajale väljastatud jäätmekäitleja registreering nr JÄ/334715 ei ole võrreldav (mahult, tegevuste sisult ning planeeritud tegevuse ajaliselt pikkuselt) Teeääre kinnistul planeeritud tegevusega. Projektide kogused on juba oma suuruselt niivõrd erinevad (17 500 vs 250 000 tonni jäätmeid). Samuti on projektide tegevused erinevad: Kiisavälja puhul oli tegemist maapinnaebatasasuste täitmisega maksimaalselt 30 sentimeetri sügavuselt pinnasejäätmetega, vaidlusalusel juhul on aga tegemist poole karjääri täitmisega mitme meetri sügavuselt.
11.10.Tulu teenimise võimalus ei ole ainuke argument, mis viitab, et kaebaja ei täidaks karjääri ilma jäätmete taaskasutamise võimaluseta. Keskkonnaamet rõhutab, et tulu teenimine jäätmete vastuvõtmisel ei ole asjaolu, mis automaatselt välistab jäätmete taaskasutamise, vaid taolist argumenti tuleb hinnata koosmõjus teistega. Tulu teenimise argument tuleneb Euroopa Kohtu lahendi C-147/15 p-st 44, mille kohaselt „võib asjaolu, et põhikohtuasjas käsitletav asjaomase karjääri käitaja omandab sellised jäätmed nende tootjalt või omanikult tasu eest, viidata sellele, et kõnealuse toimingu põhieesmärk on nende jäätmete taaskasutamine“. Vastustaja hinnangul viitab kaebaja taotletava tegevusega tulu teenimine koosmõjus teiste eelnevalt mainitud tõendite ja asjaoludega selgelt tõsiasjale, et peamiseks kaebaja eesmärgiks on jäätmete kõrvaldamine olemasolevasse karjääri.
11.11.Kaebajat ei ole ebavõrselt koheldud. Kaebaja poolt väljatoodud keskkonnaload erinevad oluliselt kaebaja taotletavast tegevusest. Kaebaja poolt väljatoodud load ja registreeringud on väljastatud erinevate platside ja maa-alade täitmiseks ning tegemist ei ole registreeringute ega lubadega, mis annaks õiguse korrastada karjääri. Platsi rajamine jäätmetega ei ole võrreldav korrastamata karjääri täitmisega 250 000 tonni jäätmetega. Sedavõrd ulatuslik täitmine oleks mõeldav näiteks juhul, kui kaevandajal on kohustus karjäär täita, kuna see viitab, et karjäär täidetaks ka juhul, kui selleks ei saa kasutada jäätmeid. Kaebaja puhul on aga tegemist ettevõttega, kes ostis korrastamata karjääri, kuid kes ei ole selle korrastamiseks kohustatud. Eelnevale toetudes ei ole tegemist ettevõtete ebavõrdse kohtlemisega ega halduspraktika muutmisega. Vaidlusaluse taotluse puhul on tegemist pretsedenditu juhtumiga, millel ei olegi halduspraktikat.
11.12.Ebaõige on väide, et kui kaebaja saab õiguse kasutada tagasitäitena 250000 tonni jäätmeid, siis jääb samas mahus looduslikke materjale kaevandamata. Kogutud tõendite ja asjaolude pinnalt võib väita, et kui kaebaja jäätmete taaskasutamiseks luba ei saa, siis jääbki karjäär täitmata, sest kaebajal pole kohustust, tahtmist ega reaalset võimekust karjääri looduslike materjalidega täita.
11.13.Kokkuvõttes ei saa kaebaja kavandatavat tegevust pidada taaskasutamiseks. Vastustaja leiab, et kaebaja taotluses esitatud tegevust tuleb pidada jäätmete kõrvaldamiseks JäätS § 17 lg 1 mõttes. Seega ei ole kaebus põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.
KOHTU PÕHJENDUSED
12.Kaebaja nõuab Keskkonnaameti 31.03.2021 otsuse nr DM-111160-16 ja 11.05.2021 vaideotsuse nr 1-1/21/100 tühistamist ning vastustaja kohustamist (väljastada kaebajale keskkonnaluba või vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi).
13.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on järgnevad.
14.Vaidlust ei ole selles, et kaebajale kuuluval Teeääre kinnisasjal eri aegadel toimunud kaevandamise ja kaevetööde tulemusel on selle maapind ebatasane ning osa kinnistust on
ümbruskonna keskmisest kõrgusest mitme meetri võrra madalam. Vaidlust ei ole ka selles, et kaebajale ei ole pandud kohustust Teeääre kinnisasjal asuvat nn karjääri täita või maapinda korrastada.
15.Menetlusosalised on erineval seisukohal selles, kuidas sisustada JäätS-s sätestatud jäätmete taaskasutamise mõistet ning vaidlevad ennekõike selle üle, kas kaebaja kavandatud tegevuse näol on tegemist jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamisega.
16.Vastustajale esitatud keskkonnaloa taotluses märkis kaebaja, et kavandatav tegevus on „erinevate täitmiseks sobilike jäätmetega maa-ala täitmine ja taastamine“. Taastamise järgselt soovib kaebaja ala kasutusele võtta põllumajanduslikul eesmärgil, s.o heinamaana allapanu ja sööda varumiseks.
17.Kohtu hinnangul on vastustaja lõppjäreldus, et kaebaja kavandatavat tegevust ei saa konkreetse taotlusega seotud asjaolude tõttu pidada jäätmete taaskasutamiseks JäätS § 15 lg 1 mõttes, õige. Kohus nõustub vaidlustatud korralduses ning vaideotsuses märgitud põhjendustega ning ei pea nende tervikuna kordamist vajalikuks (HKMS § 165 lg 2). Täiendavalt märgib kohus järgmist.
18.Kohus leiab, et kaebaja seisukoht justkui oleks looduslike materjalide asendamise kriteerium asjakohatu, on ebaõige. Kohus nõustub vastustajaga, et nii JäätS kui ka Euroopa Liidu vastavatest õigusaktidest ja Euroopa Kohtu praktikast järeldub selgelt, et tegemist on ühe olulisema kriteeriumiga hindamisel, kas konkreetne tegevus vastab taaskasutamise mõistele.
19.Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (edaspidi ka jäätmete raamdirektiiv)3 artikkel 3 punkti 15 kohaselt on „taaskasutamine“ mis tahes toimingud, mille peamiseks tulemuseks on jäätmete kasutamine kasulikul otstarbel selliselt, et nad asendavad teisi materjale, mida muidu oleks kasutatud teatava funktsiooni täitmiseks, või jäätmete ettevalmistamine selle funktsiooni täitmiseks kas tootmises või majanduses laiemalt. Sama direktiivi art 3 punkti 17a kohaselt on „tagasitäide“ taaskasutamistoiming, mille puhul kasutatakse kaevandatud ala korrastamiseks või maastikukujunduse eesmärgil selleks sobivaid tavajäätmeid. Tagasitäiteks kasutatavad jäätmed peavad asendama materjali, mis ei ole jääde, nad peavad sobima eespool nimetatud eesmärkidel ning olema rangelt piiratud kogusega, mis on vajalik nimetatud eesmärkide saavutamiseks4.
20.Viidatud direktiivi üle võtva JäätS (vt direktiivi art 6, JäätS § 21) § 15 lg 1 sätestab, et jäätmete taaskasutamine on jäätmekäitlustoiming, mille peamine tulemus on jäätmete kasutamine kasulikul otstarbel selliselt, et nad asendavad teisi materjale, mida muidu oleks sellel otstarbel kasutatud, või jäätmete ettevalmistamine nende eelnimetatud otstarbel ja viisil kasutamiseks kas tootmises või majanduses laiemalt.
21.Kaebaja väidab, et vastustaja tõlgendus, mille kohaselt ei ole JäätS § 15 lg 1 kohaselt tegemist taaskasutamisega, kui taotletav tegevus jääks jäätmete olemasoluta tegemata, on väär. Kohus kaebaja seisukohaga ei nõustu. JäätS § 15 lõike 1 sõnastusest nähtub, et tegevuse kvalifitseerimiseks taaskasutamisena peab jäätmete kasutamine toimuma selliselt, et „nad asendavad teisi materjale, mida muidu oleks sellel otstarbel kasutatud“. Seega saab tegevust pidada taaskasutamiseks üksnes juhul, kui tegemist on tõepoolest materjalide asendamisega. Lauseosa „muidu oleks sellel otstarbel kasutatud“ viitab kohtu hinnangul selgelt kriteeriumile, et kavandatav toimingu tegemine peab ka ilma jäätmeteta vähemalt tõenäoline olema. Olukorras, kus ilma jäätmeteta tegevust ei tehtaks või see oleks asjaoludest tingituna äärmiselt
viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2018/851 Jäätmete raamdirektiivi art 3 p 17a võeti üle jäätmeseaduse ja pakendiseaduse muutmise seadusega (RT I, 05.05.2021, 1) ning sellega seoses lisati JäätS teiste seas ka § 15 lõige 61. Muudatus jõustus 15.05.2021.
ebatõenäoline, ei saa olla ka selleks otstarbeks muidu kasutatavat, kuid jäätmetega asendatavat materjali. Kui iga jäätmetega seotud tegevust, mida potentsiaalselt saaks küll teha ka teiste (s.o jäätmeks mitteolevate) materjalidega, kuid mida asjaoludest tulenevalt ei ole mõistlik ega otstarbekas ilma jäätmeteta teha, pidada taaskasutamiseks, muutuks nii JäätS § 15 kui ka jäätmete raamdirektiivi vastavad sätted sisutuks.
22.Ka Euroopa Kohus on vastustaja viidatud kohtuasjas nr C‐147/15 (Città Metropolitana di Bari versus Edilizia Mastrodonato Srl) selgitanud, et taaskasutamise toimingu põhieesmärk on loodusvarade säästmine (otsuse p 39). Ühtlasi selgitas kohus vajadust võtta sellistel puhkudel arvesse kõiki tähtsust omavaid asjaolusid ning ala täitmise toimingu tingimusi, et kindlaks määrata, kas see toiming oleks tehtud isegi siis, kui jäätmed oleks puudunud (otsuse punktid 42-43). Kohus rõhutas, et toimingu saab liigitada „taaskasutamiseks“ üksnes juhul, kui see vastab kahele kumulatiivsele tingimusele, s.o kas isik täidaks karjääri kaeveõõsi ka juhul, kui ta ei saa selleks kasutada jäätmeid, mis on muud jäätmed kui kaevandamisejäätmed ja kas jäätmed, mida kavatsetakse kasutada, sobivad sellise täitmistoimingu jaoks (otsuse p 49). Samas kohtuotsuses (otsuse p 38) viitas Euroopa Kohus ka oma varasemale praktikale (otsus asjas nr C‐6/00, p 69), mille kohaselt on jäätmete taaskasutamise toimingu oluliseks tunnuseks asjaolu, et selle peamine eesmärk on jäätmetele kasuliku funktsiooni andmine, asendades jäätmetega muid materjale, mida oleks selle funktsiooni täitmiseks tulnud kasutada, mistõttu on võimalik säästa loodusvarasid.
23.Lisaks on vastustaja asjakohaselt viidanud Euroopa Komisjoni juhisele „Guidance on the interpretation of the term backfilling“5. Nimetatud juhises on viidatud ka Euroopa Komisjoni 18.11.2011 otsusele, mille art 1 p 6 kohaselt on „tagasitäide“ taaskasutamistoiming, mille puhul sobivaid jäätmeid kasutatakse kaevandatud pinnase taastamiseks või maastikukujunduse eesmärgil ning jäätmed asendavad mittejäätmematerjali. Euroopa Komisjoni juhisest nähtuvalt tuleb selleks, et pidada tegevust tagasitäiteks, hinnata: a) kas jäätmeid kasutatakse loodusliku materjali asemel; b) kas jäätmed on sobilikud tagasitäiteks; c) kas jäätmeid kasutatakse maastikukujunduse eesmärgil.
24.Eelnevat arvestades leiab kohus, et vastustaja on taaskasutamise (mille üks liik on ka tagasitäide) mõiste sisustamisel ning kaebaja tegevuse kvalifitseerimisel lähtunud asjakohastest kaalutlustest. Vastustaja järeldus, et kaebaja kavandatud tegevus ei ole taaskasutamisena käsitatav, on kohtu hinnangul õige. Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks keskkonnaloa andmisest keeldumisel teinud kaalutlusvigu.
25.Kohus ei nõustu kaebaja etteheitega justkui tugineks vastustaja tõendamata ja põhjendamatule siseveendumusele. Kohtule nähtuvalt on vastustaja otsuse tegemisel arvestanud faktilisi asjaolusid ning hinnanud ka karjääri ilma jäätmeteta täitmise elulist usutavust. Kohus leiab, et otsusest ja vaideotsusest nähtuvad asjakohased kaalutlused ning tegemist ei ole diskretsiooniveaga. Erinevalt kaebajast ei leia kohus, et vastustaja oleks otsuse tegemisel omistanud ülemäärast tähendust asjaolule justkui oleks kaebaja põhieesmärgiks tulu teenimine. Tegemist oli vaid ühe kaalutlusega, mis tugines Euroopa Kohtu lahendis nr C147/15 viidatud põhimõtetele. Seda, et jäätmete vastuvõtmisega kaasnev tulu ei ole ainukeseks kriteeriumiks, kinnitab selgelt ka vaideotsuse punktis 3.8. märgitu.
26.Kaebaja seisukoht justkui jääks loa saamisel ca 250 000 tonni looduslikke materjale kaevandamata, on põhjendamatu. Nii taotlusest kui ka kaebaja haldus- ja halduskohtumenetluses esitatud väidetest nähtub selgelt, et kaebaja sooviks on ala täita just jäätmete, mitte aga looduslike materjalidega. Kohtu hinnangul on vastustaja piisavalt põhistanud seisukohta, miks on ebatõenäoline, et kaebaja asuks seda looduslike materjalidega
täitma. Kohtu hinnangul ei saa taotluses märgitud alternatiivi, s.t ala korrastamist ja täitmist loodusliku liiva ja kruusamaterjaliga pidada eluliselt usutavaks. Selline käitumine ei oleks majanduslikult mõistlik. Ka kaebaja ise on vastustajale esitatud keskkonnaloa taotluses märkinud, et sellise materjali hankimine on majanduslikult ebamõistlikult kulukas (arvestades materjali ostuhinda, transporti ja laadimist).
27.Kuigi kaebaja kui kinnisasja omaniku põhimõttelist soovi maa-ala taastada võib pidada usutavaks, tuleb hinnata ka eesmärgi saavutamise tõenäosust. Kohtu arvates ei saa üksnes omaniku soovist karjäär korrastada järeldada, et tegemist on jäätmete taaskasutamisega jäätmete raamdirektiivi ja JäätS mõttes. Kohus möönab, et kaebajal võib olla soov vaidlusalune ala täitmise järgselt põllumajanduslikul eesmärgil kasutusse võtta. Samas on eluliselt väheusutav, et ka ilma jäätmeloata asuks kaebaja vajalikke maaparandus- ja täitmistöid tegema, kuna sedavõrd mahukate tööde tegemist üksnes loomadele allapanu ja sööda kasvatamise eesmärgil ei saa majanduslikult kuidagi põhjendatuks pidada. Kohus nõustub vastustajaga, et ei ole eluliselt usutav, et kaebaja omandas ajal, mil haritava maa hind Pärnumaal oli Maa-ameti andmetel keskmiselt 2883 eurot/ha, endale 3,89 hektari suuruse kinnistu eesmärgiga see looduslike materjalidega täitmise (mille maksumuseks on vastustaja hinnanud ca 2 miljonit eurot) abil põllumaaks muuta.
28.Vaidlust ei ole selles, et karjääri täitmise ning maapinna tasandamisega muutuks ala ohutumaks ning ei kujutaks enam ohtu noortele, kes seal kaebaja väitel mootorsõidukitega omavoliliselt sõitmas käivad. Siiski ei ole eluliselt usutav, et kaebaja oleks valmis (üksnes) ohutuse eesmärgil karjääri ka loodusliku materjaliga täitma. Vastustaja on põhjendatult viidanud alternatiivsetele ja märkimisväärselt odavamatele ohutuse tagamise meetmetele (nõlvade tasandamine, ligipääsu piiramine jm).
29.Eeltoodut arvestades on vastustaja põhjendatult leidnud, et JäätS § 15 lg 1 tingimus, et asendatakse teisi materjale, mida muidu oleks sellel otstarbel kasutada, ei ole vaidlusalusel juhul täidetud. Kuivõrd praegusel juhul ei ole tegemist loodusliku materjali asendamisega, puudub kaebaja soovitud toimingutel taaskasutamisega kaasnev positiivne keskkonnamõju (s.t looduslike materjalide kasutamise ärahoidmine/vähendamine). Kohus möönab, et kuigi ka maaala korrastamist saab pidada positiivseks mõjuks, ei saa üksnes sellele tuginedes pidada kaebaja kavandatud tegevust taaskasutamiseks JäätS mõttes.
30.Väär on kaebaja järeldus justkui oleks vaidlustatud haldusakt üllatuslik ning tuleks tulenevalt analoogiast üllatusliku kohtuotsusega kehtetuks tunnistada. Kohtu hinnangul ei ole sellise analoogia kasutamine põhjendatud. Lisaks ei saa olukorras, kus kaebajale on haldusmenetluse käigus tutvustatud arvamuse andmiseks keelduva otsuse eelnõu, pidada keelduvat otsust üllatuslikuks.
31.Kaebaja etteheited seoses võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega ei ole põhjendatud. Isikutele, kellele on väljastatud load erinevate platside või muude mahult oluliselt väiksemate alade täitmiseks, ei ole võrreldavad karjääri täita sooviva isikuga. Kaebaja olukord ei ole võrreldav ka teiste karjääride täitmiseks esitatud taotlustega, kuna vaidlusalusel juhul puudub karjääri korrastamiskava ning kaebajale ei ole pandud kohustust karjäär igal juhul korda teha. Sellises olukorras ei saa ka kaebaja etteheidet halduspraktika muutmisest põhjendatuks pidada.
32.Isegi kui peaks selguma, et varasem halduspraktika peaks olema õigusvastane, ei anna see alust kaebuse rahuldamiseks. Kohus selgitab, et pidades jäätmete taaskasutamiseks seda, mis tegelikult taaskasutamine ei ole, rikuks Eesti Vabariik kohustust efektiivselt rakendada EL õigust. Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt ei saa õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele tugineda EL õigusakti konkreetse sätte vastu ning liidu õiguse kohaldamise eest vastutava liikmesriigi asutuse tegevus, mis on selle õigusega vastuolus, ei saa olla ettevõtja jaoks alus õiguspärasele ootusele olla koheldud viisil, mis on liidu õigusega vastuolus (AS Eesti Pagar,
C-349/17, p 104 ja seal viidatud praktika). Õiguspärase ootuse põhimõte ei saa seega kaitsta isikut EL õiguse eiramise eest.
33.Kaebaja on olnud menetlusse kaastatud ning ta on saanud esitada oma arvamuse ja vastuväited ning neid on vaidlustatud korralduses ka analüüsitud. Seega ei ole ärakuulamisõigust rikutud. Kohtule ei nähtu, et otsuse tegemisel oleks esinenud ka teisi menetluslikke minetusi.
34.Väide hea halduse tavaga vastuolus oleva halduspraktika kohta on alusetu. Kohtule nähtub, et kaebaja taotlust on põhjalikult analüüsitud ning hinnatud on ka kaebaja esitatud vastuväiteid. See, et konkreetsel juhul tehti vastava taotlusega seotud elulistele asjaoludele tuginedes teistsugune otsus kui mõne varasema loa menetlemisel, ei ole käsitatav hea halduse tava rikkumisena.
35.Kokkuvõtvalt on kohus seisukohal, et nii Keskkonnaameti 31.03.2021 otsus kui ka sellega seotud vaideotsus on õiguspärased ning nende tühistamiseks puudub alus. Tühistamisnõude rahuldamata jätmisel tuleb ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue jätta rahuldamata. Seega jääb kaebus tervikuna rahuldamata.
36.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehti kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.