Planeerimine ja ehitus › Ehitus- ja kasutusload

3-20-1163 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-20-1163 hoonele lisati terrass ning muudeti liikluslahendust selliselt, et kaotati Vahtra tee lõppu kavandatud parkimisplats. Kasutusloa andmise aluseks võetud projektis pikendati veelgi kaebaja kinnistuga külgnevat terrassi osa, muudeti hoone funktsiooni (surfikooli teenindusruumi ja kaupluse asemel võtab suurema osa hoonest enda alla kohvik ja selle köök) ning hoone katusele seati rannatoolidega lõõgastusala asemele kohvikulauad. Kasutusloa andmise aluseks olnud projekt erineb ehitusloa andmiseks olnud projektist sedavõrd, et vastustaja oleks pidanud algatama ehitusloa kehtetuks tunnistamise ja uue ehitusloa andmise EhS § 46 lg 1 p 1 kohaselt. Kuna vastustaja seda ei teinud, oli kasutusloa andmine vastuolus EhS § 55 p-ga 3 ning tuleks materiaalse õigusvastasuse tõttu tühistada. Vaidlusaluste lubade andmisel on jäetud õigusvastaselt arvestamata kaebaja õigustega. Surfikooli rajamine vähendab kaebaja võimalusi kinnistut hoonestada. Kaebaja kinnistu on ranna ehituskeeluvööndis üksnes osaliselt. Vastustaja kinnistu asub 100% ehituskeeluvööndis. Ehkki kaebaja kinnistu asub Viimsi sanglepiku kaitsealal, ei ole välistatud, et Viimsi sanglepik võidakse riikliku kaitse alt välja arvata. Analoogselt on kaitseala valitsejaks olev Keskkonnaamet käitunud suure arvu vaid kohalikul tasandil oluliste kaitsealadega üle kogu Eesti. Kaebajal on sõltumata ehitamisest juba praegu õigus kasutada oma kinnistut seal viibimiseks ja puhke- ning virgestustegevuseks. Kaebaja kaasamata jätmine ehitus- ja kasutusloa menetlusse oli oluline menetlusviga ((EhS § 42 lg 6 ja § 54 lg 5; vt Riigikohtu lahend nr 3-14-52416, p 13). Vaidlusalused haldusaktid on ka oluliste motiveerimispuudustega.

3-20-1163 kasutusloas ei esitata eraldi selle väljastamise põhjendusi. Põhjendused lisatakse juhul, kui on tekkinud vajadus diskretsiooni teostamiseks. Kui diskretsioonivajadus on redutseerunud nullini, ei ole tarvidust ka kasutusloal eraldi kaalumist teostada. Menetlusosalise õigus seaduspärasele haldusmenetlusele ei anna talle piiramatut õigust olla kaasatud. Lähtuda tuleb asjaolust, kas subjektiivsete õiguste rikkumise või riive oht on olemas või puudub üldse. Kaebuse esitaja ei ole kohtumenetluses tõendanud temale saabunud kahjulikke mõjutusi. Surfikool ei ole rajatud vastuolus LKS-ga. Surfikooli ehitised on supelrannas paiknevad ja supelranna teenindamiseks vajalikud ajutised ja teisaldatavad ehitised (maaga kohtkindlalt ühendamata), kus asuvad avalikud riietusruumid, avalik WC, isiklike asjade hoiustamise võimalus, rannakohvik, surfi- ja rannavarustuse laenutus ning koolituskeskus. Küsimus sellest, kas sellist teenindavat rajatist tuleb lugeda hooneks või mitte, ei ole oluline. Sarnasele arusaamisele on jõudnud ka Keskkonnaamet 25.07.2016 kirjas. Kaebaja omandiõigus on siinsel juhul kitsendatud üldplaneeringutega ja kaitsealaga. Naabrusõiguste näol on tegemist seadusliku kompromissiga omandiõiguse rakendamisel. Kaebaja võimalikud kaebuses väljendatud õiguste rikkumised on peamiselt tsiviilõiguslikku laadi ja nende realiseerumisel on kaebajal õigus pöörduda tsiviilkohtu poole kahju põhjustajate vastu.

3-20-1163 ole vaidlusaluses ehitusloas ega kasutusloas käsitatud ajutist surfikooli ranna teenindamiseks vajaliku rajatisena. Alles vaideotsuses on selgitatud, et surfikooli ehitised on supelrannas paiknevad ja supelranna teenindamiseks vajalikud ajutised ja teisaldatavad ehitised. Vaideorgan on randa teenindavate rajatiste näidetena toonud rannavalveehitised ja teisaldatavad välikäimlad (kaebuse lisa 9, vaideotsuse lk 5). Isegi kui hoones asuvad WC ja riietusruumid oleksid avalikult kasutatavad, võtavad suurema osa hoonest enda alla surfikooli varustuse hoidmiseks mõeldud hoiuruum, kohviku köök ja teenindusruum (44,4 m2 hoone 58,3 m2 suurusest suletud pinnast; vt kaebaja 13.07.2020 menetlusdokumendi lisa 1). Keskkonnaamet on 25.07.2016 kirjas selgitanud, et kui tegemist on supelranna alaga, siis isegi juhul, kui konteiner on ehitis EhS mõistes, saab rakendada LKS § 38 lg 4 p-i 3. Isegi kui eeldada selle väite õigsust, ei ole tegemist siduva seisukohaga. Sõltumata Keskkonnaameti seisukohast, tuleb hinnata igal üksikul juhul hoone olemust ja sellesse planeeritud ruumide koosseisu arvesse võttes, kas tegemist on supelranna teenindamiseks vajaliku hoonega. LKS § 38 lg 4 p-s 3 sätestatud eeldused ei ole praegu täidetud, kuivõrd olulise osa rajatud hoonest moodustavad ruumid, mida ranna teenindamiseks vaja ei ole. Kasutusloa andmisel kontrollib haldusorgan ehitise nõuetele vastavust laiemalt; kui kasutusloa menetluses ilmneb, et ehitusluba on välja antud õigusvastaselt, tuleb haldusorganil kaaluda ehitusloa kehtetuks tunnistamise või muutmise vajadust (Riigikohtu 30.11.2010 otsus asjas nr 3-3-1-63-10, p 20). Vaidlusalune ehitusluba on vastuolus kehtiva Viimsi valla mandriosa üldplaneeringuga ja seega materiaalselt õigusvastane. Seetõttu on sisuliselt õigusvastane ka kasutusluba, kuivõrd ehituskeeluvööndisse uute hoonete rajamine, seega ka sellisele hoonele kasutusloa andmine lubatav ei ole (LKS § 38 lg 3). Vastustaja on jätnud kaebaja ehitusloa ja kasutusloa menetlustesse õigusvastaselt kaasamata ning see on mõjutanud haldusaktide lõpptulemust (HMS § 11 lg 1 p 3, Riigikohtu 08.10.2002 määrus asjas nr 3-3-1-56-02, p 9; 11.10.2016 otsus asjas nr 3-3-1-15-16, p 20 ning 20.02.2019 otsus asjas nr 3-14-52416/72, p 13). Vaidlustatud ehitusloas ja kasutusloas puuduvad põhjendused, mistõttu on tegemist motiveerimispuudustega haldusaktidega. Praegusel juhul tuli kaaluda ka naaberkinnistu omaniku (kaebaja) huve, et tema kinnistu piirile ehituskeeluvööndisse ei rajata uusi hooneid või ehitisi, mida aga tehtud ei ole. Välistatud ei ole, et kaebaja ärakuulamise tulemusena oleks vastustaja teinud teistsuguse sisuga otsuse nii ehitus- kui ka kasutusloa menetluses, näiteks muutnud hoone asukohta kaebajale soodsamas suunas (Riigikohtu 16.12.2016 määrus asjas nr 3-3-1-87-16, p 11). Seetõttu on tegemist formaalselt õigusvastaste haldusaktidega. Kolmas isik ei saa tugineda usalduse kaitsele, kuivõrd ehitusluba ja kasutusluba on vaidlustatud tähtaegselt (HMS § 67, Tallinna Ringkonnakohtu 01.11.2019 määrus asjas nr 318- 400, p 20). Kolmandale isikule kaasnevad tagajärjed ei ole ebaproportsionaalselt rasked, kuivõrd hooaeg on nüüdseks möödunud (eelduslikult kasutatakse hoonet suvekuudel) ning tegemist ei ole maaga püsivalt ühendatud hoonega, mistõttu selle demonteerimine ei ole ilmselt ehitustehniliselt ebamõistlikult raske või võimatu. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-20-1163 Halduskohus on rikkunud kaebuse menetlusse võtmisega HKMS § 46 lg-eid 1 ja 7. Kaebaja ei ole kohtule esitanud ühtegi tõsiseltvõetavat seisukohta, kuidas ta alles kolm aastat peale ehitusloa väljastamist ehitusloast teada sai. Samuti ei ole kaebaja vaidlustanud vaideotsust. Kaebuse esitamiseks oli mõistlik aeg möödunud. Apellant väljendas kohtule oma sellesisulist seisukohta 19.06.2020 esitatud menetlusdokumendis, kuid kohus ei ole vastuväidet kaalunud, millega on rikkunud HKMS § 120 lg 1 p-i 8 ja § 122 lg 2 p-i 2. Ka otsuse p-s 75 ei põhjenda kohus, kuidas on ta asunud seisukohale, et kaebaja on kaebuse ehitusloa tühistamiseks esitanud tähtaegselt ja seega ei saa kolmas isik tugineda usalduse kaitsele. Seega on kohus rikkunud HKMS § 124 lg-t 1 ja § 157 lg-t 1. Halduskohus on rikkunud HKMS § 157 lg-st 1 tulenevat kohtuotsuse põhjendamise kohustust. Halduskohus on üllatuslikult leidnud, et kaebajale tuleneb Viimsi valla mandriosa üldplaneeringust õigustatud ootus, et supelranda teenindavaid ehitisi kunagi ei rajata. Halduskohus on ootamatult asunud seisukohale, et surfikooli hoone vähendab kaebaja privaatsust ning see seostub omandiõiguse rikkumisega isegi sel juhul, kui kaebaja oma kinnistut igapäevaselt ei kasuta. Apellandile jääb arusaamatuks ja kohtu põhjendustest ei selgu, kuidas privaatsuse vähenemise küsimus saab üldse kõne alla tulla, kui tegemist on 5,3 ha ulatuses üldkasutatava maa (supelrand) kinnistuga vahetult piirneva maatulundusmaa kinnistuga, millel paikneb kaitsealune sanglepistik. Supelranna üldkasutatav maa on aastaringselt avatud kõikidele kasutajatele ja suvehooajal ei saa mingisugusest privaatsusest ilmselt juttugi olla. Halduskohtu otsusest ei selgu, kuidas vähendab kaebaja privaatsust oluliselt rohkem supelrannas asuva ehitise kasutamine kui ilma ehitiseta inimeste tegevus (terve päev rannas viibimine, pallimängud, laste mäng jne jne). Surfikool ei asu vahetult kaebaja kinnistu piiril, sest selle ja surfikooli hoone vahel on vaba ala vähemalt 3,5 meetrit. Kaebaja kinnistu on hooldamata, suviti ei niideta seal heina ja ilmselgelt ei ole kaebajal mitte mingisugust kinnistu kasutust puhke- ja virgestustegevuseks, mis nõuaks privaatsust ükskõik millisel määral. Igal juhul ei saa ega tule seda tegevust eelistada üldkasutatava maa kasutustingimustele. Kohus on asunud ka seisukohale, et visuaalne muutus keskkonnas seondub omandiõiguse rikkumisega, kuid ei ole oma seisukohta põhistanud. Viimsi valla mandriosa üldplaneeringust ei saa kaebajale tuleneda õigustatud ootust, et ehituskeeluvööndisse kunagi ei ehitata või seda ei vähendata või ei suurendata. Ehituskeeluvööndisse ehitamise keelu teatud eranditega sätestab LKS § 38. LKS § 40 reguleerib ranna ja kalda ehituskeeluvööndi suurendamist või vähendamist. Ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamine võib toimuda Keskkonnaameti nõusolekul, kes hindab selle vähendamise vastavust ranna või kalda kaitse eesmärgile. Seega ei fikseeri Viimsi mandriosa üldplaneering mingisugust olukorda püsivalt, vaid ehituskeeluvööndit saab ja võib vähendada LKS-s nimetatud viisil detailplaneeringute kaudu. Seega ei saa kaebajal tekkida Viimsi valla mandriosa üldplaneeringust tulenevalt mingisugust õigustatud ootust, et olukord ei muutu. Surfikooli projekti menetledes ei ole apellant mööda läinud Keskkonnaametist ning on saatnud projekti kooskõlastamiseks ja saanud 25.07.2016 vastuse. Halduskohus on asunud seisukohale, et Keskkonnaameti kui pädeva kooskõlastaja hinnang ei ole apellandi jaoks siduv ja apellant oleks pidanud ise veel kord hindama asjaolusid, mida õigusaktidest tuleneva pädevuse olemasolul saanuks hinnata ja pidanuks hindama Keskkonnaamet. Halduskohus on asunud ise kaebuse eset laiendama ja sisustama kaebaja õigusi, mida tal tegelikult ei ole ja on seega rikkunud HKMS § 157 lg-t 2, § 158 lg-t 3 ja § 165 lg 1 p-i 2. Surfikool on iseenesest supelranda teenindav ehitis ja see ei vaja projektis eraldi lahtikirjutamist. EhS § 3 lg 4 kohaselt on ajutine ehitis lühemaks kui viieaastaseks kasutamiseks mõeldud ehitis, mis lammutatakse selle ajavahemiku möödumisel. Ajutisi ehitisi ei pea nende ajutise iseloomu tõttu planeerima planeeringumenetlusega (PlanS § 125 lg 4). Seega ei tulnud ka praegusel juhul korraldada ranna ehituskeeluvööndi vähendamiseks 6(11)

3-20-1163 planeerimismenetlust. Apellant on kõiki EhS-s ettenähtud asjaolusid kasutusloa menetluses kontrollinud ja jõudnud järeldusele, et kasutusloa väljastamisest keeldumiseks puudub alus. Otsuse p-s 67 on kohus vastuolus p-ga 66 leidnud, et ehitusluba on vastuolus Viimsi valla mandriosa üldplaneeringuga, mistõttu on see õigusvastane. Selline käsitus ei vasta kehtivale õigusele, seega on kohus rikkunud HKMS § 157 lg-t 1. Apellant on kohtumenetluses korduvalt selgitanud, et haldusülesannete täitmisel ei olnud mitte kuidagi ette näha, et haldusakt (ehitusluba ja kasutusluba) hakkab kuidagi rikkuma või piirama kaebaja õigusi. Isegi kaasamise korral oleks apellant jäänud seisukohale, et kaebaja õigused ei ole rikutud või riivatud, ja väljastanud haldusaktid. Kohus põhjendas ebaõigesti, et ehitis asub kaebaja kinnistu piiril. Kasutusloaga fikseeritud ehitusprojekti muudatused on kaebajale pigem positiivsed. Ehitusprojekti ebaolulised muudatused ei ole kasutusloa andmisest keeldumise aluseks (EhS § 55 p 5, Riigikohtu otsus asjas nr 3-17-505, p 9). Põhjendamispuudused ei ole haldusakti tühisuse alus (HMS § 63). Jälgitav ei ole kohtu järeldus, et kuigi kasutusloa tühistamine piirab kolmanda isiku ettevõtlusvabadust, ei ole tegemist ülemäärase piiranguga. Kolmas isik on teinud märkimisväärseid kulutusi ja on käitunud vastavalt väljastatud haldusaktidele. Kaebajale kui piirneva kinnisasja omanikule ei kaasne märkimisväärset negatiivset mõju või pigem üldse mitte mingit mõju. HMS § 60 kohaselt võib kehtiva ehitusloa adressaat loast tulenevat õigust realiseerida sõltumata ehitusloa õiguspärasusest. Ehitusloa õigusvastasus ei too seetõttu vältimatult kaasa ehitamise ega ehitise õigusvastasust. Kasutusluba ei ole vastuolus EhS § 55 p-ga 1. Viimsi valla mandriosa üldplaneering ei sätesta piiranguid ehitistele ja nende kasutamisele EhS § 11 mõttes. Samuti pole üldplaneeringu rikkumine kasutusloa andmisest keeldumise aluseks EhS § 55 p-i 3 järgi. Seega ei saanud apellant juhtumi asjaolude valguses kasutusloa väljaandmisest keelduda. Seadus ei näe ette absoluutset keeldu anda kasutusluba ehitisele, mis on valminud õigusvastase ehitusloa alusel. Ehitusloa andmisel tehtud vea ilmnemisel tuleb kaaluda ka ehitise omanike õigusi ja huve ning otsustada kas kasutusloa andmine või ehitusloa kehtetuks tunnistamine või muutmine.

3-20-1163 kinnistu väärtus kuidagi kahanenud, vaid on pigem kasvanud. Surfikooli ja ligipääsutee ehituse käigus puhastati kaebaja kinnistuga piirnev maa võsast, korjati suures koguses kokku prügi ja haljastati see. Samuti puhastati risust kaebaja kinnistult suubuv oja ja tema kinnistu esisele rannale toodi juurde rannaliiva. 2020. a kevadel ja suvel ehitatud surfikooli ligipääsutee paikneb piki kaebaja kinnistu serva ja tänu sellele on kolmanda isiku poolt projekteeritud ja osaliselt ehitatud ning Viimsi valla asfalteeritud teelt võimaldatud ka ligipääs kaebaja kinnistule, mis varem puudus. Seadus ei sätesta loetelu rajatistest, mis on käsitatavad supelranda teenindavate rajatistena ja kohalikul omavalitsusel on lai diskretsiooniõigus supelranna kujundamisel ja selle teenindamiseks vajalike rajatiste planeerimisel. Surfikool on oma olemuselt täielikult supelranda teenindav hoone. Kolmas isik on surfikooli planeerimise ja rajamisega teinud suuri kulutusi. Kolmas isik on planeerinud oma tegevuse 5 aasta peale ja kuna surfikooli tegevus on oma olemuselt hooajaline, on oluline kulutuste tegemisele järgnevatel hooaegadel kohe tegevusega alustada. Kolmas isik on kandnud kulusid seoses surfikooli planeerimise ja rajamisega hinnanguliselt üle 80 000 euro. Neile lisanduks surfikooli hoone lammutamise, demonteerimise, transpordi ja ladustamise hinnangulised kulud üle 15 000 euro. Kasutusloa tühistamisega ei suudaks kolmas isik enam katta surfikooli rajamiseks võetud laenukohustusi ning see võib viia kolmanda isiku pankrotini.

3-20-1163 andmine avatud menetluses ei vabanda vastustaja käitumist. Projekteerimistingimuste väljastamine ei tähenda, et nende põhjal koostatud ehitusprojektile antakse tingimata ehitusluba, samuti ei ole teada, millal loataotlus esitatakse. Kaebaja esitas kuus päeva pärast ehitustegevusest teadasaamist vallale teabenõude asjaolude täpsustamiseks ning kaks nädalat pärast muudetud eelprojekti saamist vaide ehitusloa kehtetuks tunnistamiseks. Kuna vastustaja jättis esitatud vaide rahuldamata, pöördus kaebaja vaideotsuse saamise järel ettenähtud tähtaja jooksul halduskohtu poole. Vaideotsuse vaidlustamine on võimalus, mitte kohustus. Kolmanda isiku õiguste riive on proportsionaalne. Kõik väited kolmanda isiku võimalikest kahjudest ja kuludest, mis kaasnevad kohtulahendi täitmisega, on paljasõnalised ja tõendamata. Kuna tegemist on vastustaja väitel ajutise ja hõlpsasti teisaldatava hoonega, on kolmandal isikul usutavasti võimalik leida mõni muu asukoht, kus hoone püstitamine ja kasutamine on õiguspärane. Seega piirduvad võimalikud vältimatud kahjulikud tagajärjed hoone teisaldamisega seotud kuludega. Kolmas isik sai oma õigusvastase ehitustegevuse arvelt terve eelmise suvehooaja vältel tulu teenida. Arvestades, et õiguspäraselt käitudes oleks pidanud vastustaja ehitus- ja kasutusloa andmisest keelduma ning kolmas isik ei oleks saanud ka eelmisel aastal rannas ettevõtlusega tegeleda, on kolmas isik juba niigi saanud alusetult majanduslikku kasu.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9(11)

3-20-1163

3-20-1163 sest juhul kui ka see konteiner juhtub olema ehitis ehitusseadustiku mõistes, siis saate rakendada LKS § 38 lg 4 p 3. Muudel juhtudel on lugu sootuks mitmetahulisem.“ Keskkonnaameti vastusest nähtub, et kohalik omavalitsus saab ise vähendada ranna ja kalda piiranguvööndit, mitte aga ranna või kalda ehituskeeluvööndit. Vastustaja pole ehituskeeluvööndit vähendanud, sest maakatastri andmete järgi asub vaidlusalune surfihoone ehituskeeluvööndis. Vastustaja lähtus ekslikult LKS § 38 lg 4 p-st 3, leides, et erandina on keeluvööndisse lubatud ka hoonete püstitamine. Kui kohalik omavalitsus lubab ranna või kalda ehituskeeluvööndis ehitamist vastuolus LKS §-ga 38, ei teki isikul, kellele ehitusluba väljastati või kelle huvides ehitamine on, õiguspärast ootust ehitamise õiguspärasuses (LKS § 38 lg 9).

11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.