Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamise viis
3-18-1511 28. mai 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Heiki Loot ja Viive Ligi Spetsiaalne OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 8. mai 2018. a ettekirjutuse nr 15-6/17/5-61 tühistamiseks ja andmete kogumise õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebaja Spetsiaalne OÜ, esindaja juhatuse liige Marion Toompuu Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, esindaja Eva Rückenberg Tartu Ringkonnakohtu 30. aprilli 2020. a otsus Spetsiaalne OÜ kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus. Tühistada Tartu Halduskohtu 22. novembri 2018. a ja Tartu Ringkonnakohtu 30. aprilli 2020. a otsus.
2.Rahuldada kaebus ja tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 8. mai 2018. a ettekirjutus nr 15 6/17/5-61.
3.Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Spetsiaalne OÜ kasuks välja 710 eurot menetluskulude katteks.
1.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) tegi 8. mail 2018 Spetsiaalne OÜ-le ettekirjutuse koos hoiatusega 600 euro suuruse sunniraha rakendamise kohta. Ettekirjutuse kohaselt pidi Spetsiaalne OÜ esitama hiljemalt 28. mail 2018 pangakontode filtreerimata väljavõtted ajavahemiku 1. detsembrist 2013 kuni 31. maini 2014 kohta. Ettekirjutuse tegi PRIA 14. märtsil 2017 alustatud täiendava kontrolli menetluses, milles kontrolliti Piiriääre Puhkemaja OÜ-le puhkemaja ehituseks ja majutusteenuse pakkumiseks antud toetuse kasutamist. PRIA oli seisukohal, et Spetsiaalne OÜ on toetuse saajaga seotud kolmas isik, kelle käes olevat teavet vajab PRIA kontrollimaks, kas toetuse saaja on täitnud toetuse tingimusi, mh kulude mõistlikkuse ja omafinantseeringu tasumise kohta. Neid tingimusi ei pruukinud olla võimalik kontrollida ilma kolmandate isikute valduses oleva informatsioonita. PRIA viitas Euroopa Liidu ühise
3-18-1511 põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) §-le 101, § 103 lg-le 1, § 105 lg-le 1 ja § 109 lg-le 3 ning korrakaitseseaduse (KorS) § 23 lg-tele 3 ja 4, §-le 28 ja § 30 lg-le 3.
2.Enne ettekirjutuse tegemist oli PRIA küsinud pangakontode väljavõtet 19. aprillil 2017 ka Piiriääre Puhkemaja OÜ-lt. Viimane tähtajaks ei vastanud. Piiriääre Puhkemaja OÜ ei täitnud ka sama sisuga 15. mai 2017. a ettekirjutust, samuti 22. augusti 2017. a ettekirjutust koos sunniraha hoiatusega. Vastuseta jäi ka 28. novembri 2017. a kordushoiatus sunniraha kohaldamise kohta. PRIA taotles pangakontode väljavõtet korduvalt ka pangalt. Pank ei edastanud seda pangasaladusele viidates, kuna edastamiseks puudus Piiriääre Puhkemaja OÜ nõusolek. 23. novembril 2017 saatis PRIA Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojale täitekorralduse sunniraha vahetuks kohaldamiseks. Spetsiaalne OÜ ei vastanud PRIA 26. aprilli 2017 järelepärimisele Piiriääre Puhkemaja OÜ-le tehtud ehituse hinnapakkumiste kohta.
3.Spetsiaalne OÜ esitas ELÜPS § 110 kohaselt ettekirjutuse peale vaide, milles seadis muu hulgas kahtluse alla selle, et ettekirjutuse tegemine on PRIA pädevuses. Kui PRIA-l selline pädevus siiski on, pole ettekirjutus proportsionaalne, arvestades andmete kogust, mida nõuti temalt kui isikult, kes polnud toetust saanud ja kelle tegevust ei kontrollitud. PRIA jättis vaide 2. juulil 2018 rahuldamata. Pädevus teha ettekirjutus tulenes selles viidatud ELÜPS-i ja KorS-i sätteist. Lisaks märkis PRIA, et on ELÜPS § 101 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 7 lõike 3 kohaselt kohustatud hoidma ärisaladust.
4.Spetsiaalne OÜ pöördus ettekirjutuse tühistamiseks Tartu Halduskohtusse, tuginedes sisuliselt samadele väidetele kui vaides.
5.PRIA palus halduskohtul jätta kaebuse rahuldamata, selgitades järgmist. PRIA on korrakaitseorganina pädev ettekirjutust tegema. Pangakontode väljavõtte nõudmise eesmärk oli toetuse kasutamise õiguspärasuseks, Euroopa Liidu finantshuvide kaitseks ja pettusekahtluse kõrvaldamiseks tuvastada, kas Piiriääre Puhkemaja OÜ ka tegelikult tasus Spetsiaalne OÜ-le summad, mida ta ajavahemiku 7. jaanuarist 2014 kuni 28. maini 2014 kohta esitatud kuludeklaratsioonides ja maksekorraldustes kajastas. Selle tuvastamine kinnitab, et toetuse saaja on päriselt teinud oma investeeringud. Spetsiaalne OÜ-lt kui tööd teinud ettevõtjalt nõudis PRIA kontrolliks vajalikke andmeid ELÜPS § 109 lõike 3 alusel seetõttu, et Piiriääre Puhkemaja OÜ oma pangakontode väljavõtet ei esitanud ega vastanud ka päringule ja hilisematele ettekirjutustele. Kelleltki teiselt neid andmeid küsida ei saanud, kuna Spetsiaalne OÜ on ainus isik, kellega Piiriääre Puhkemaja OÜ uuritavaid tehinguid tegi ja kellel on seetõttu ka andmeid nende tehingute kohta. Küsitud väljavõtted hõlmasid ajavahemikku (01.12.2013–31.05.2014), mis oli vajalik nimetatud asjaolude kontrollimiseks või tuvastamiseks. Filtreerimata pangakonto väljavõte aitab esiteks tuvastada maksete tegemise fakti ja teiseks välistada ringmaksed, kus tehtud tööde eest tasutakse tööde tegijale, esitades selle kohta ka tõendid haldusorganile (kuludeklaratsioonina koos maksekorraldustega), kuid hiljem kantakse raha tagasi algsele maksjale (taotlejale). Ringmaksed võimaldaksid taotlejal tegelikkuses omafinantseering sisuliselt tegemata jätta. Filtreerimata väljavõtteid küsis PRIA kaebajalt seetõttu, et välistada andmete võimalik töötlemine või muutmine enne PRIA-le edastamist ja tagada sellega nende usaldusväärsus.
6.Tartu Halduskohus jättis 22. novembril 2018 kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte kanda, nõustudes PRIA seisukohtadega. PRIA oli korrakaitseorganina pädev ettekirjutust tegema. Ettekirjutus oli kooskõlas ELÜPS-i ja KorS-i viidatud sätetega ega olnud ebaproportsionaalselt koormav.
2(6)
3-18-1511
7.Tartu Ringkonnakohus jättis Spetsiaalne OÜ apellatsioonkaebuse 30. aprillil 2020 rahuldamata ja kaebaja menetluskulud kaebaja kanda kokkuvõtlikult järgmiste põhjendustega: 1) PRIA on KorS-i ja ELÜPS-i tähenduses korrakaitseorganina pädev ettekirjutust tegema. PRIA on KorS § 6 lõike 1 mõttes korrakaitseorgan (Tartu Halduskohtu 9. märtsi 2018. a otsus asjas nr 3-17-2663, punkt 16). ELÜPS § 103 lõige 1 määrab riikliku järelevalve ulatuse ja ELÜPS § 105 lõige 1 sätestab, et PRIA on riikliku järelevalve tegija, millest järeldub, et sõltumata korrakaitseseadusest on PRIA korrakaitseorgan ELÜPS-i tähenduses; 2) ettekirjutuse tegemine ELÜPS § 109 lõike 3 ja KorS § 30 lõike 3 alusel oli õiguspärane. Spetsiaalne OÜ on ELÜPS § 109 lõike 3 tähenduses ühise põllumajanduspoliitika abinõudes osaleva isikuga (Piiriääre Puhkemaja OÜ-ga) seotud kolmas isik. PRIA on KorS § 30 lõike 3 kohaldamiseks piisavalt põhjendanud, miks on alust arvata, et Spetsiaalne OÜ-l on andmeid, mis on vajalikud kontrollimaks toetuse tingimustele vastavust ja seeläbi välistamaks põhjendamatute toetuste andmist; 3) PRIA on kaalunud vajadust nõuda Spetsiaalne OÜ-lt pangakontode filtreerimata väljavõtteid. Euroopa Liidu finantshuvide kaitseks ja võimalike pettuste avastamiseks tuleb kontrollida, kas toetuse saaja kulud on mõistlikud ja kas ta on teinud omafinantseeringu. Dokumente küsiti ka taotlejalt, kuid ta ei esitanud neid. Pangakonto filtreerimata väljavõtted võimaldavad üheselt tuvastada, kas deklareeritud tehingud ka tegelikult toimusid. Leebem lähenemine ei pruugi tagada eesmärgi saavutamist näiteks juhul, kui raha ei kandnud edasi-tagasi ainult Spetsiaalne OÜ ja Piiriääre Puhkemaja OÜ, vaid raha kanti tagasi kolmandate isikute kaudu; 4) ELÜPS § 109 lõige 3 on põhiseadusega (PS) kooskõlas: tegemist on kaalutusõigust võimaldava normiga, mille rakendamisel saab arvestada ka põhiõiguste ja põhiseaduslike põhimõtetega.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Spetsiaalne OÜ palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada, kaebuse rahuldada ja jätta menetluskulud vastustaja kanda järgmistel põhjustel: 1) PRIA ei ole korrakaitseorgan, kuna ta ei tegele KorS-i mõistes riikliku järelevalvega, vaid teeb teatud nõuetele vastavuse üle järelkontrolli. Seetõttu ei olnud ta pädev tegema KorS-i alusel vaidlusalust ettekirjutust; 2) ettekirjutust ei võinud kaebajale adresseerida, kuna ta ei ole KorS § 15 mõttes avaliku korra eest vastutav isik; 3) kui PRIA-t on võimalik pidada korrakaitseorganiks ja kaebajat ettekirjutuse adressaadiks, siis on PRIA lubamatult laialt tõlgendanud ELÜPS § 109 lõiget 3. See säte ei anna õigust nõuda andmeid kõigi kaebajaga majanduslikes suhetes olevate isikutega tehtud ülekannete kohta; 4) kui ELÜPS § 109 lõiget 3 tuleb siiski tõlgendada nii, et see võimaldab PRIA-l nõuda andmeid kõigi kaebajaga majanduslikes suhetes olevate isikutega tehtud ülekannete kohta ehk võimaldab koguda massandmeid, siis tuleb see säte vastavas osas tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks; 5) PRIA ei põhjendanud, miks on täidetud sätete kohaldamise eeldused, ega ole kaalunud, kas see on vajalik ja kas andmeid on vaja niivõrd pika ajavahemiku kohta. Igal juhul ei sisaldu sellised kaalutlused ettekirjutuses; 6) ettekirjutus ei ole proportsionaalne, kui arvestada kaebaja ja paljude asjassepuutumatute isikute põhiõigustesse sekkumise ulatust.
9.PRIA palub vastuses kassatsioonkaebusele jätta see rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel: 1) PRIA on korrakaitseorgan, kuna ta on KorS § 6 lõike 1 kohaselt ELÜPS § 105 lõikega 1 volitatud tegema ELÜPS § 103 lõikes 1 kirjeldatud ulatuses riiklikku järelevalvet ning tal oli ELÜPS § 108 lõikest 1 ja § 109 lõikest 3 tulenev õigus teha vaidlusalune ettekirjutus; 2) kaebajale sai ettekirjutuse adresseerida KorS § 23 lõike 2 alusel, hoolimata sellest, et ta polnud avaliku korra eest vastutav isik KorS § 15 mõttes; 3(6)
3-18-1511 3) ELÜPS § 109 lõige 3 võimaldab PRIA-l nõuda pangakontode filtreerimata väljavõtteid; 4) võimalus nõuda ELÜPS § 109 lõike 3 alusel pangakontode filtreerimata väljavõtteid ei ole põhiseadusega vastuolus; 5) PRIA on kasutanud kaalutlusõigust, kusjuures kaalumisruum sisuliselt puudus, kuna ainus viis kontrollimenetluse eesmärgi saavutamiseks oli nõuda kaebajalt pangakontode filtreerimata väljavõtteid kuuekuulise perioodi kohta; 6) ettekirjutus on proportsionaalne, eriti arvestades kaalukat eesmärki kaitsta Euroopa Liidu finantshuve. Toetuse saajalt ei õnnestunud väljavõtteid saada vaatamata korduvatele päringutele, sunnirahaga hoiatamisele ja selle kohtutäiturile täitmiseks andmisele. Filtreeritud väljavõte ainult kaebaja ja taotleja tehingute ning sularahatehingute kohta ei oleks võimaldanud selgitada välja tervikpilti. Nõutud andmete väärkasutus on välistatud, kuna seadus kohustab hoidma konfidentsiaalsust. Lisaks selgitas vastustaja, et toetus nõuti Piiriääre Puhkemaja OÜ-lt 16. juulil 2018 tagasi, kuid ta ei ole seda vabatahtlikult tagastanud ja täitemenetlus pole osutunud tulemuslikuks.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.PRIA oli korrakaitseorganina pädev ja volitatud vaidlusalust ettekirjutust tegema (I) ja see oli võimalik teha kaebajale (II). Ettekirjutusest ei nähtu kaalutlusi, millest PRIA selle tegemisel lähtus. Ettekirjutus on seega õigusvastane. Põhjendamiskohustuse rikkumine võis mõjutada ettekirjutuse tegemist. Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada, PRIA ettekirjutus tühistada (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lõige 5 punkt 5) (III) ja menetluskulud jätta vastustaja kanda (IV). I
11.PRIA on korrakaitseorgan. Korrakaitseorgan on KorS § 6 lõike 1 kohaselt seaduse või määrusega riikliku järelevalve ülesannet täitma volitatud asutus, kogu või isik. PRIA-t on KorS § 6 lõikes 1 kirjeldatud viisil volitatud ELÜPS § 105 lõikega 1 tegema riiklikku järelevalvet. PRIA tehtava riikliku järelevalve ulatuse sätestab ELÜPS § 103 lõige 1.
12.Korrakaitseseadus ega ka muu seadus ei välista, et riiklikuks järelevalveks loetakse ELÜPS § 103 lõikes 1 ette nähtud kontrolli toetuse saaja tegevuse nõuetele vastavuse üle pärast toetuse maksmist. Selline kontroll on suunatud avaliku korra (KorS § 4 lõige 1) osaks olevate toetuse kasutamise nõuete järgimise ja seeläbi selliste hüvede nagu avaliku (sh Euroopa Liidu) raha nõuetekohase kasutamise ja ettevõtjate ausa konkurentsi tagamisele. PRIA tegevuse sisuks riikliku järelevalve tegemisel võib olla nende hüvede kahjustamise ennetamine, väljaselgitamine, ärahoidmine ja lõpetamine.
13.Kohtud ei ole seega eksinud PRIA pädevust ja volitusi kindlaks määravate sätete kohaldamisel. Korrakaitseorganina oli PRIA-l ELÜPS § 108 lõikest 1 ja § 109 lõikest 3 tulenev õigus nõuda KorS § 30 lõike 3 alusel dokumentide esitamist ja tagada seda ka KorS § 23 lõikes 4 nimetatud ettekirjutusega. II
14.Kaebajalt ettekirjutusega info nõudmise lubatavuse üle otsustamisel ei ole määrav, kas kaebajat sai pidada avaliku korra eest vastutavaks isikuks KorS § 15 lõike 1 tähenduses. KorS § 23 lõige 1 sätestab, et riikliku järelevalve meedet võib kohaldada ainult avaliku korra eest vastutava isiku suhtes, kui seadus ei näe ette teisiti. Praegusel juhul näebki seadus sellest üldreeglist ette erandi ELÜPS § 109 lõikes 3, mis volitab KorS § 30 meedet kohaldama ka ühise põllumajanduspoliitika abinõudes osaleva isikuga seotud kolmanda isiku juures, kes valdab nimetatud abinõude 4(6)
3-18-1511 rakendamisega seotud andmeid või dokumente. Igal juhul näeb ka KorS § 23 lõige 2 ette, et teiste loetletud riikliku järelevalve meetmete seas võib isiku suhtes, keda ei ole alust pidada avaliku korra eest vastutavaks isikuks, kohaldada ka KorS §-s 30 sätestatud riikliku järelevalve meedet. III
15.Ettekirjutuse õiguslikuks aluseks olid ELÜPS § 109 lõige 3, mis annab õiguse meetmete rakendamiseks kolmanda isiku juures, ja KorS § 30 lõige 3, mis annab õiguse nõuda dokumentide esitamist. Lisaks annab HMS § 38 lõige 1 haldusorganile õiguse nõuda haldusmenetluse käigus ka muudelt isikutelt nende käsutuses olevate tõendite ja andmete esitamist, mille alusel haldusorgan teeb kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud. Need sätted võimaldavad koostoimes kaaluda, kas nõuda kolmandalt isikult infot ja millist infot nõuda, sh kui ulatuslikult on vaja infot kolmanda isikuga majanduslikes suhetes olnud isikute kohta, et välistada ringmaksete tegemine omafinantseeringu kohustusest möödahiilimiseks. Selle kaalumise käigus peab PRIA arvestama nii kolmanda isiku kui ka tema võimalike tehingupartnerite õigustega. Teabenõue peab olema proportsionaalne (HMS § 3 lõige 2, KorS § 7, PS § 11). Tänu kaalutlusõigusele on ELÜPS § 109 lõige 3 nii üksinda kui ka koostoimes KorS § 30 lõikega 3 põhiseaduspärane. Kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks jääb seega rahuldamata.
16.Enne kaalutlusõiguse kasutamist tuli PRIA-l tuvastada, kas on täidetud normide kohaldamise eeldused: kas kaebajat saab pidada „seotud kolmandaks isikuks“ ELÜPS § 109 lõike 3 tähenduses ja kas „on alust arvata, et isikul on ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks [...] vajalikke andmeid“ KorS § 30 lõike 3 tähenduses. Kohtute tuvastatud asjaoludest nähtub, et need eeldused on täidetud.
17.Eelduste täidetuse korral tuli PRIA-l kaaluda, kas nõuda kaebajalt kui „seotud kolmandalt isikult“ dokumente (kas kohaldada ELÜPS § 109 lõiget 3), milliseid dokumente ja andmeid nõuda (nt kas nõuda ainult toetuse saajaga tehtud tehingute infot või filtreerimata väljavõtet) ning kui pika perioodi kohta infot nõuda (kuidas kohaldada KorS § 30 lõiget 3).
18.PRIA ettekirjutuses ei ole selliseid kaalutlusi kajastavaid põhjendusi. Ettekirjutuses on peamiselt korratud mitmete seadusesätete teksti ega ole selgitatud, miks neid sätteid tuleb konkreetsel juhul kohaldada just valitud viisil. Ka vaideotsuses, milles PRIA oleks saanud kaebajale täpsemalt selgitada, millistest kaalutlustest lähtudes ta ettekirjutuse tegi, pole ta seda selgitanud (vrd nt Riigikohtu halduskolleegiumi 23. novembri 2020. a otsus 3-18-81/28, punkt 23). Põhjendamine on vajalik muu hulgas selleks, et ettekirjutuse adressaat saaks vaidlustamise otsustamiseks hinnata selle õiguspärasust ja kohus hiljem seda kontrollida (vt nt Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, punkt 26). Kokkuvõttes ei vasta ettekirjutus HMS § 56 lõigete 1 ja 3 nõuetele.
19.Praeguses asjas pole ka põhjust lähtuda erandkorras kaalutlustest, mis PRIA on esitanud kohtumenetluse erinevates etappides (vt selle võimaluse kohta 29. novembri 2012. a otsust asjas nr 3-3-1-29-12, punkt 20). Muu hulgas on menetluses selgunud, et pärast vaidlusaluse ettekirjutuse tegemist 8. mail 2018 ja selle kohta vaide lahendamist 2. juulil 2018 on PRIA 16. juulil 2018 Piiriääre Puhkemaja OÜ-lt tagasi nõudnud toetuse, mille õiguspärase kasutamise kontrollimiseks oli PRIA vaidlustatud ettekirjutuse teinud, kuigi tagasinõude kohta tehtud otsuse täitemenetlus pole osutunud edukaks. Seda arvestades pole kohtul põhjust asuda selgitama, kas vaatamata ettekirjutuse põhjendamisvigadele kaalus PRIA tegelikult kõiki olulisi asjaolusid. Kolleegium on seisukohal, et põhjendamiskohustuse rikkumine võis praegusel juhul mõjutada asja otsustamist HMS § 58 mõttes.
5(6)
3-18-1511
20.Ettekirjutus on põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu õigusvastane ja tuleb tühistada ning kassatsioonkaebus ja kaebus rahuldada. IV
21.HKMS § 108 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti, ehk praegusel juhul vastustaja. Kaebaja menetluskuluks oli riigilõiv halduskohtus 15 eurot ja ringkonnakohtus 15 eurot ning õigusabikulu halduskohtus 680 eurot. Õigusabikulu on vajalik ja põhjendatud. Vastustajalt tuleb kaebaja kasuks välja mõista 710 eurot. Kaebaja tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lõike 4 esimene lause). (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.