Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
6. mai 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1197
Haldusasi
X kaebus Siseministeeriumi 20. mai 2020. a tõendi nr 121/496-1 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks võimaldada tutvuda kodanikualgatuse „Eat ORIGINaI! Unmask your food (ECI(2018)000006)“ toetusavalduste arvu kontrollimist puudutavate andmetega
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja Jelena Karžetskaja Vastustaja – Siseministeerium, esindaja Kertu Nurmsalu
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata apellandi taotlus Euroopa Liidu Kohtult eelotsuse küsimiseks.
Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2020. a otsus haldusasjas nr 3-20-1197 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 7. juunil 2021 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-20-1197 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16.02.2011 määruse (EL) nr 211/2011 kodanikualgatuse kohta art 4 alusel registreeris Euroopa Komisjon 19.09.2018 otsusega (EL) 2018/1304 kodanikualgatuse „Eat ORIGINal! Unmask your Food“ (reg. nr ECI(2018)000006), mille eesmärk on muuta kohustuslikuks päritoluriigi märkimine kõigile Euroopa Liidus ringlevatele töödeldud või töötlemata toitudele ning parandada ja ühtlustada toodete märgistusi, et tagada kogu toidutarneahela läbipaistvus. Toetusavalduste kogumine toimus 02.10.2018–02.10.2019 ning kokku saadi üle ühe miljoni toetusallkirja ning seejuures ületati määruse (EL) nr 211/2011 art 7 lg-s 2 märgitud allakirjutanute miinimumarv seitsmes liikmesriigis. Eestis koguti avaldusi üksnes veebipõhiselt ning Eestist kogutud 5471 toetusavaldust esitati Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 211/2011 „Kodanikualgatuse kohta“ rakendamise seaduse (EKodAS) § 2 lg 1 ning regionaalministri 22.05.2014 määruse nr 11 „Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 211/2011 „Kodanikualgatuse kohta“ alusel esitatud toetusavalduste kontrollimise ja tõendamise kord“ (määrus nr 11) § 2 lg 1 alusel 15.10.2019 Siseministeeriumile kontrollimiseks ja määruse (EL) nr 211/2011 VI lisa kohase tõendi väljastamiseks.
2.Siseministeerium väljastas 19.12.2019 tõendi nr 1-21/483-1 vastavalt määruse (EL) nr 211/2011 VI lisale, millega kinnitas, et 2024 toetusavaldust on määruse kohaselt kehtivad. Kontrollimine põhines juhuvalimil (kontrolliti 316 avaldust 5471-st).
3.Kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldajad esitasid Siseministeeriumile 25.01.2020 taotluse kontrollida uuesti kõiki kodanikualgatuse toetuseks antud allkirju vastavalt määruse nr 11 § 3 lg 3 teisele lausele. Taotlust põhjendati sellega, et Siseministeerium luges kehtivaks ainult 37% toetusavaldustest ning peamise probleemina tuvastati maja numbri puudumine ning toetusavalduses märgitud ja rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi mittevastavus. Kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavaldusi on kontrollitud juba 17 liikmesriigis ning keskmiselt on kehtivaks loetud 89,4% toetusavaldustest. Korraldajatele teadaolevalt on ka varasemate kodanikualgatuste puhul olnud Eestis alati kõrgeim toetusavalduste kehtetuse määr. Maja numbri puudumine on ebaoluline viga, mis ei tohi muuta toetusavaldust kehtetuks. Määruse nr 11 § 3 lg-s 2 kehtestatud kriteerium, et toetusavaldus loetakse kehtivaks, kui isiku toetusavalduses toodud andmed vastavad tema rahvastikuregistri andmetele, on vastuolus määrusega (EL) nr 211/2011, mille III lisa (toetusavalduse vormi A osa) nõuab toetusavalduses üksnes alalise elukoha märkimist, mitte rahvastikuregistri järgse elukoha aadressi märkimist.
4.Siseministeerium rahuldas taotluse ja kontrollis kõiki esitatud toetusavaldusi. Kontrolli tulemusel väljastas Siseministeerium 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1, millega tunnistas kehtivaks 2982 toetusavaldust ning luges 19.12.2019 tõendi kehtetuks. Kaaskirja kohaselt on aktsepteeritud allkirjade arv varasemaga võrreldes suurem, sest Siseministeerium juhindus Euroopa Komisjoni suunisest aktsepteerida aadressid, kus puudub korteri number.
2(16)
3-20-1197
5.Kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldajad esitasid Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-le 41 tuginedes Siseministeeriumile 25.05.2020 taotluse tutvuda algatuse kontrollitoimikuga (soovitatavalt elektrooniliselt), et selgitada välja Eestist antud toetusavalduste kõrge kehtetuse määra põhjus ning hinnata, kas toetusavalduste kontroll on tehtud vastavalt Euroopa Komisjoni kehtestatud reeglitele ja soovitustele.
6.Siseministeerium keeldus 08.06.2020 kirjaga nr 1-21/496-3 andmete väljastamisest, sest määruse (EL) nr 211/2011 kohaselt peab isikuandmete töötlemine toimuma vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.04.2016 määrusele (EL) 2016/679 (isikuandmete kaitse üldmäärus – IKÜM) ning määrus (EL) nr 211/2011 ei anna pädevale asutusele õigust ega pane talle kohustust tagastada kontrollitud andmed korraldajatele koos lisaandmetega. IKÜM art-t 5 arvestades (s.o isikuandmete töötlemine peab toimuma sihipäraselt) ei näe Siseministeerium võimalust väljastada kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldajatele Eesti elanikeregistri andmeid. Siseministeerium järgis kodanikualgatusele antud allkirju kontrollides Euroopa Liidu ja Eesti õigusakte ning Euroopa Komisjoni soovitusi. Kontrollimise tulemusena ei õnnestunud tuvastada 8% toetusavalduse andnud isikutest ja 37% allakirjutanute aadress oli vale või vigane. Lisaks oli 0,2% toetusavaldustes märgitud vale sünnikoht, 1,7% puhul vale sünnikuupäev ja 0,4% juhul vale kodakondsus. Osa avaldustest sisaldas rohkem kui ühte viga, millest tulenevalt oli kehtetute avalduste määr kokku 46%.
7.X (kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldaja esindaja) esitas Tallinna Halduskohtule 19.06.2020 kaebuse nõuetega tuvastada Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õigusvastasus ja kohustada Siseministeeriumi võimaldama kaebajal tutvuda kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduste kontrollimist puudutavate andmetega. Kaebajal on õigus tutvuda kodanikualgatuse toetuseks antud allkirjade kontrollimise toimiku dokumentidega ning seda ei piira määrus (EL) nr 211/2011, IKÜM ega RRS § 46 lg 2. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.04.2019 määruse (EL) 2019/788 „Euroopa kodanikualgatuse kohta“ art-st 27 tulenevalt oli määruse (EL) nr 211/2011 art 12 lg 3 kohaldatav üksnes kuni 31.12.2019. Lisaks käivad määruse (EL) nr 211/2011 art 12 lg 3 ja määruse (EL) 2019/788 art 19 lg 4 üksnes kodanikualgatuse korraldajate kogutud isikuandmete kohta ning ei puuduta pädeva asutuse poolt toetusavalduste kontrollimiseks kasutatud Eesti rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmeid. Komisjoni 09.07.2018 delegeeritud määrusest (EL) 2018/1239, millega muudeti määruse (EL) nr 211/2011 III lisa, art 1 lg 1 kolmandast lõigust järeldub samuti, et volitus andmete töötlemiseks hõlmab nende kasutamist haldus- või kohtumenetluses. Ainult taotletud andmete põhjal saab kaebaja analüüsida, kas Siseministeerium on kontrollinud toetusavaldusi nõuetekohaselt. Kodanikualgatuse toetajate huvid ei ole kaalukamad kui korraldajate huvid. Andmete töötlemise peamine eesmärk on mõista töötlemise protsessi ja isikuandmete kaebaja poolt töötlemine ei riiva andmesubjektide õigusi intensiivsemalt, võrreldes nende töötlemisega pädeva asutuse poolt. Põhjalik kontroll on kodanikualgatust toetanud andmesubjektide huvides ja toetusavalduste kehtetuse kõrget määra arvestades on täiendav kontrollimine oluline ning see ei puudutaks paljusid allakirjutanuid, vaid üksnes neid, kelle avaldused on loetud kehtetuks. Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi aluseks olevad Eesti õigusnormid (EKodAS § 2 lg 2 ja määruse nr 11 § 3 lg 2) on vastuolus Euroopa Liidu lepingu (ELL) art 4 lg-ga 3 (st tõhususe põhimõttega), sest rahvastikuregistris sisalduvad elukoha andmed on sageli ebatäpsed (seda on tunnistanud ka vastustaja), millest tulenevalt on Euroopa kodanikualgatuste toetusavalduste valideerimismäär Eestis ebaharilikult madal. Toetusavalduste valideerimise määr ei ole Eestis paranenud isegi pärast uue RRS-i jõustumist 01.01.2019. Selleks, et kodanikualgatus oleks edukas, tuleb lisaks vähemalt ühe miljoni kehtiva toetusavalduse kogumisele saavutada allakirjutanute miinimumarv vähemalt seitsmes liikmesriigis. Kodanikualgatuse „Eat Original“ 3(16)
3-20-1197 edukus sõltub suuresti menetluse tulemusest Eestis, sest allakirjutanute miinimumarv on saavutatud ainult kuues teises liikmesriigis. Euroopa Komisjoni juhiste kohaselt ei tohiks teatud väikesed vead või muudatused andmetes muuta toetusavaldusi kehtetuks, kui ei esine pettusekahtlust. Toetusavaldusi tuleks kontrollida leebelt ja allkiri peaks kehtima seni, kuni allakirjutanu on mõistlikult tuvastatav.
8.Siseministeerium palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Määrus (EL) nr 211/2011 nõuab toetusavalduste kontrollimist, kuid ei kirjuta liikmesriikidele ette, millised on need alusandmed, millega tuleb toetusavaldustes märgitud andmeid võrrelda, ning milline andmete võrdlemise metoodika on asjakohane. EKodAS § 2 lg-ga 2 ja määruse nr 11 § 3 lg-ga 2 on Eesti lugenud rahvastikuregistri andmed sellisteks andmeteks, millele peavad määruse (EL) nr 211/2011 III lisas sätestatud vormiga kogutud andmed vastama. Ainsaks erisuseks, mida praegusel juhul toetusavalduste teistkordsel lugemisel ka korrigeeriti, on see, et nõutav ei ole kortermajas asuva korteri numbri märkimine. Rahvastikuregistri andmetele tuginemine ei ole vastuolus tõhususe põhimõttega ja RRS § 6 kohaselt eeldatakse rahvastikuregistrisse kantud andmete õigsust. Isikute elukohaandmete õigsusega on varasemalt olnud rahvastikuregistris tõepoolest probleeme, kuid andmete kvaliteet on pärast uue RRS-i jõustumist 01.01.2019 märgatavalt paranenud. Tegemist on usaldusväärse registriga ja rahvastikuregistrisse kandmata aadressid ei ole kontrollitavad. Siseministeerium kui Eesti pädev asutus ei pea hindamisel lähtuma sellest, millised on olnud toetusavalduste kehtivusmäärad teistes liikmesriikides, vaid keskenduma üksnes Eestist kogutud toetusavalduste vastavuse hindamisele. Määrus (EL) nr 211/2011 lubab kontrollimisel kohaldada liikmesriigi õigusaktide nõudeid ning Eesti õiguses ettenähtud rahvastikuregistri andmete põhjal kontrollimine tähendab seda, et toetusavalduse vormil märgitud alalist elukohta tuleb mõista rahvastikuregistris märgitud elukohana. Vigade vältimiseks kontrolliti toetusavaldusi nii juhuvalimina kui ka tervikuna. Vastustaja on lisaks konsulteerinud Euroopa Komisjoniga, et lugeda kehtivaks võimalikult suur hulk toetusavaldusi. Kaebajal ei ole õigust saada Eesti rahvastikuregistris olevaid andmeid toetusavalduste andjate kohta. Siseministeeriumil ei ole eraldi kontrollitoimikut, vaid ta võrdles kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldajate poolt mälupulgal esitatud toetusavaldustes sisaldunud andmete vastavust rahvastikuregistrisse kantud andmetega. Pärast vaidluse lõppu peab Siseministeerium andmed hävitama. Kaebaja on rahvastikuregistris sisalduvate andmete osas kolmandaks isikuks, kellel tuleb esitada piisavalt selge põhjendus, milleks on tal andmetele juurdepääsu tarvis. Vastustaja kontrollis kõiki toetusavaldusi ja väljastas kodanikualgatuse korraldajatele vormikohase tõendi kehtivate toetusavalduste kohta. Seega on vastustaja teinud kõik määruse (EL) nr 211/2011 kohased toimingud. Pole alust järeldada, et üle 5000 inimese isikuandmete väljastamine on RRS § 46 lg 2 p 1 tähenduses vajalik kaebaja õiguste või vabaduste kaitseks, vaid andmete väljastamise taotlus lähtub pigem soovist kontrollida pädeva asutuse tegevust toetusavalduste kehtivuse hindamisel. Kaebaja ei saa pädevale asutusele ette kirjutada, millised andmed lugeda rahavastikuregistri andmetele vastavateks ja milliseid mittevastavusi lugeda pisivigadeks. Seetõttu ei muudaks ka isikuandmete kaebajale edastamine toetusavalduste kontrolli tulemust, kuid riivaks samas oluliselt väga paljude andmesubjektide eraelu puutumatust. Seejuures ei ole teada, kas konkreetsed isikud on üldse soovinud kodanikualgatust „Eat Original“ tegelikult toetada ja nõustunud enda andmete töötlemisega korraldajate poolt (nt on nende kohta andmed esitanud mõni kolmas isik). Juurdepääsu puudumine ei ole kaebajal takistanud kaebeõiguse realiseerimist. Andmesubjektidel on õigustatud ootus, et nende isikuandmete töötlemine lõpeb pärast tulemuste selgumist.
9.Tallinna Halduskohus jättis 12.11.2020 otsusega X kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Ühtlasi kuulutas halduskohus menetluse Siseministeeriumi 23.10.2020 menetlusdokumendi lisana esitatud kehtetute toetusavalduste 4(16)
3-20-1197 nimekirja osas HKMS § 77 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 38 lg 1 p 3 alusel kinniseks ning piiras HKMS § 79 lg 1 p 3 ja § 88 lg 2 alusel kaebaja õigust sellega tutvuda ja saada sellest ärakirju. Vastustaja esitas 23.10.2020 kehtetute toetusavalduste nimekirja, mis sisaldab tabeli vormis andmeid kehtetuks tunnistatud toetusavalduste kohta, paludes HKMS § 79 lg 1 p 3 ja § 88 lg 2 alusel piirata kaebaja õigust tutvuda tabeliga osas, mis sisaldab rahvastikuregistri andmeid. Kõnealune tõend sisaldab ligi 2500 inimese isikuandmeid, millest osa on esitanud isikud ise ja osa pärinevad rahvastikuregistrist. Tegemist on küll Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 121/496-1 õiguspärasuse hindamisel võtmetähtsusega tõendiga, kuid nii suure hulga inimeste isikuandmete kaitse vajadus kaalub üles kaebaja õiguse sellega tutvuda. Seejuures on vastustaja selgitanud kaebajale toetusavalduste kehtetuks lugemise põhjuseid ja kaebaja on saanud ka ilma tõendiga tutvumata esitada kohtule piisavalt põhjendatud kaebuse. Kui kaebajal oleks võimalik tõendiga tutvuda, muutuks põhivaidlus osaliselt sisutuks. Kohus piirab kaebaja juurdepääsu tõendile tervikuna, sest tabeli esimeses osas olevad andmed on kaebajale niigi kättesaadavad. Kaebaja on palunud tuvastada Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi õigusvastasus, sest Eestis kogutud ebapiisav toetusmäär takistab kodanikualgatuse „Eat Original“ elluviimist. Määruse (EL) nr 211/2011 lisa I kohaselt on Eestist vajalik saada vähemalt 4500 toetusavaldust, kuid vastustaja on 5417 toetusavaldusest tunnistanud kehtivaks vaid 2982. Kaebuse eesmärgist lähtudes ei pea kohus seetõttu vajalikuks tunnistada vaidlustatud tõendit õigusvastaseks, kui vastustaja on ekslikult tunnistanud kehtetuks vaid ebaolulise hulga toetusavaldustest (s.o vähem kui kaebajale vajalikud 1518 toetusavaldust). EKodAS § 2 lg 2 kohaselt kontrollitakse toetusavaldusi määruse (EL) nr 211/2011 III lisas esitatavate andmete alusel, lähtudes rahvastikuregistri andmetest. Määruse nr 11 § 3 lg 2 kohaselt lähtutakse toetusavalduste kontrollimisel rahvastikuregistri andmetest ja toetusavaldus loetakse kehtivaks, kui isiku toetusavalduses toodud andmed vastavad tema rahvastikuregistri andmetele. Määruse nr 11 § 3 lg 4 järgi on toetusavaldus kehtetu, kui toetusavalduse andmise hetkel isik ei olnud Eesti kodanik või resident, isik ei olnud Euroopa Parlamendi valimisteks kehtestatud valimisõiguslikus vanuses või vähemalt üks osa toetusavalduses esitatud isiku andmetest (eesnimi, perekonnanimi, alaline elukoht, sünniaeg, sünnikoht või kodakondsus) ei vastanud rahvastikuregistri andmetele. Seega pidi vastustaja toetusavalduste kontrollimisel lähtuma rahvastikuregistri andmetest. RRS § 6 lg 1 kohaselt eeldatakse rahvastikuregistrisse kantud andmete õigsust ja RRS § 68 kohustab inimest tagama, et rahvastikuregistris oleks tema õige elukoha aadress. Vastustaja ei vastuta selle eest, kui isik ei ole esitanud rahvastikuregistrile ajakohaseid ja täpseid andmeid. Kuigi mõnede isikute elukoha andmed ei vasta tegelikkusele, ei tähenda see, et toetusavalduste kehtivuse kontrollimine rahvastikuregistri andmete põhjal takistaks kodanikualgatuse teostamise õiguse kasutamist. Euroopa Komisjoni 15.04.2013 suuniste kohaselt ei tohiks riik toetusavalduste kontrollimisel võtta toetusavalduste esitajaga uuesti ühendust. Seega peab toetusavalduste kontrollimisel lähtuma olemasolevatest andmetest. Kuna puudub muu sarnane andmekogu, mille põhjal saaks toetusavalduste kehtivust kontrollida tõhusamalt, on rahvastikuregistri andmete kasutamine põhjendatud. Õige on see, et rahvastikuregistri andmed ei ole alati täpsed. Statistikaameti 2015. a uuringu andmetel kattub tegelik elukoht registreeritud elukohaga 88% juhtudest. Kuivõrd 01.01.2019 jõustunud RRS alusel on tegeletud rahvastikuregistri andmete kvaliteedi parandamisega, siis on põhjust arvata, et isikute hulk, kelle tegelik elukoht ei kattu rahvastikuregistris registreeritud elukohaga, ei ole 2015. a-ga võrreldes suurenenud. Seega valdavalt isikute rahvastikuregistrisse kantud elukoht ja tegelik elukoht siiski kattuvad. Sellele vaatamata oli kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduste kehtetuks lugemise levinuimaks põhjuseks see, et toetusavaldusele 5(16)
3-20-1197 märgitud elukoht ei olnud sama, mis isiku rahvastikuregistri järgne elukoht. Kuigi selleks võis olla mitmeid põhjuseid (mh soovimatus avaldada enda tegelikku elukohta), ei saa välistada, et paljudel juhtudel oli põhjuseks asjaolu, et toetusavalduse andjad ei teadnud, et nad peavad toetusavaldusele märkima just enda rahavastikuregistrisse kantud elukoha. Selle eest ei saa vastutada Siseministeerium. Kaebaja pidi teada, milliseid andmeid vastustaja toetusavalduste kontrollimisel kasutab. Kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduse vorm ei viidanud aga vajadusele märkida just rahvastikuregistrisse kantud elukoht, kuigi kaebajal olnuks võimalik teha vormile sellekohane informatiivne märge. Kaebaja on heitnud vastustajale ette, et kehtetuks on tunnistatud ka need toetusavaldused, mille puhul on tegelikult suudetud tuvastada isik, kes toetusavalduse esitas. Samas ei ole kontrolli eesmärk teha kindlaks, kellele esitatud andmed kuuluvad, vaid kontrollida andmete korrektsust, et saaks järeldada, et andmed on tõepoolest andnud isik ise ja toetusavaldus on autentne. Selleks peavad toetusavalduses esitatud andmed olema täpsed ja tõesed. Kuigi pisivead on lubatud, peavad andmed olema siiski piisavad, et ei tekiks kahtlust toetusavalduse ehtsuses. Seetõttu on vastustaja põhjendatult lugenud kehtivaks toetusavaldused, mille ainsaks puuduseks oli korteri numbri puudumine või eksimus postiindeksis, kuid pisivigadena ei olnud alust käsitada seda, kui elukoht oli märgitud tänava, küla või veel väiksema täpsusastmega. Toetusavalduse vormile oli seejuures selgelt märgitud, et kohustuslik on täita kõik lahtrid, kui pole märgitud teisiti, ning kinnitada, et vormil esitatud teave on õige. Elukoha andmetest tuli märkida riik, linn, tänav, majanumber ja sihtnumber. Seega pidid toetusavalduste esitajad mõistma, et täpsete ja täielike andmete esitamine on oluline, ning vastustaja valitud täpsusaste on põhjendatud. Ka 15.04.2013 suunistes on märgitud, et kodanikualgatuse korraldajad peaksid koguma miinimumist suurema hulga toetusavaldusi, sest pädevad organid tunnistavad kontrollimise käigus neist osa kindlasti kehtetuks. Teades, et Eestis on toetusavalduste kehtetuks tunnistamise määr pigem kõrge, oleks tulnud arvestada, et 5471 toetusavaldust ei pruugi kindlustada kodanikualgatuse edukust. Riigi kohustuseks on kodanikualgatusi kontrollida vastavalt kehtestatud menetluskorrale, mitte teha pingutusi selleks, et kodanikualgatus oleks igal juhul edukas. Halduskohus kontrollis eraldi, kas vastustaja on kõik 2489 toetusavaldust tunnistanud kehtetuks õiguspäraselt. Kontrolli tulemusel selgus, et vastustaja on enamasti tunnistanud toetusavaldused kehtetuks korrektselt. Peamised vead toetusavaldustes olid seotud nende esitajate elukohtadega. Enam kui 1300 juhul ei kattunud toetusavaldusel esitatud elukoht isiku rahvastikuregistrisse kantud elukohaga. Suurel hulgal kehtetutel toetusavaldustel (enam kui 550) ei olnud elukoht esitatud kontrollimiseks piisavalt täpselt. Üle 400 oli toetusavaldusi, millele märgitud andmete põhjal ei olnud võimalik isikut rahvastikuregistrist lähtudes kindlaks teha. Ka esines korduvaid toetusavaldusi ja toetusavaldusi, mille esitaja ei vastanud vanusenõudele. Mõnedel juhtudel olid toetusavaldused täidetud ilmselgete valeandmetega või isikud keeldusid nt elukoha andmete esitamisest. Kuigi esines ka toetusavaldusi, mille vastustaja oli kohtu hinnangul tunnistanud kehtetuks põhjendamatult, oli neid ebaolulisel määral (alla 100). Need olid peamiselt seotud toetusavaldustes tehtud eksimustega, mida kohus käsitas erinevalt vastustajast pisivigadena. Nt kui isik oli mõistliku pingutusega tegelikult rahvastikuregistrist leitav (nt nimes ü asemel y) või esines eksimus ainult korterinumbris. Seejuures ei saa välistada, et mõne viimati nimetatutest oli vastustaja tunnistanud kehtetuks põhjusel, et tegemist oli korduva toetusavaldusega. Vähem kui 100 kehtiva toetusavalduse lisandumine ei aitaks kaebajal saavutada oma eesmärki ning selline vähekaalukas eksimus ei too kaasa vaidlustatud tõendi õigusvastaseks tunnistamist. Kaebaja on lisaks taotlenud, et vastustaja võimaldaks tal tutvuda toetusavalduste kontrollimist puudutavate andmetega. Kaebaja taotles 25.05.2020 ligipääsu kodanikualgatust „Eat Original“ puudutava kontroll- ja sertifitseerimisprotseduuri lõpptoimikule. Vastustaja on selgitanud, et sellist toimikut eraldi ei eksisteeri, vaid Siseministeerium üksnes võrdles kaebaja poolt esitatud 6(16)
3-20-1197 toetusavalduste andmeid rahvastikuregistri andmetega. Seega on kaebaja sisuliselt soovinud ligipääsu toetusavalduste kehtivuse kontrollimiseks kasutatud rahvastikuregistri andmetele. Kaebaja 25.05.2020 taotlus on sisuliselt teabenõue. Kuna RRS ei reguleeri rahvastikuregistri andmete väljastamise täpsemat korda, tuli lähtuda avaliku teabe seaduse (AvTS) § 23 lg-st 3 ja selgitada kaebajale, miks teabenõude täitmisest keeldutakse. Siseministeeriumi 08.06.2020 kiri nr 1-21/496-3 ei vasta AvTS § 23 lg 3 nõuetele, sest sellest ei nähtu juurdepääsupiirangu alus ega põhjus, miks ei ole teavet võimalik väljastada. Vastustaja on alles kohtumenetluses toonud välja asjakohased RRS sätted ja keeldumise põhjused. Kuigi vastustaja keeldumine ei olnud õiguspärane, ei tähenda see, et kaebajale tulnuks võimaldada andmetele ligipääsu. Tegemist on piiratud juurdepääsuga teabega (RRS § 44 lg 1 ja § 46 lg 2). Kaebajal puudub ilmselgelt RRS § 46 lg 2 p 1 tähenduses ülekaalukas õigustatud huvi tutvuda kehtivaks loetud toetusavalduste kontrollimist puudutavate andmetega. Ka ülejäänud andmete osas ei ole kaebaja huvi selline, mis õigustaks niivõrd ulatusliku juurdepääsu võimaldamist. Kaebaja on saanud pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse ja taotleda 20.05.2020 tõendi õiguspärasuse kontrollimist ning kohus on seda kontrollinud. Seega on kaebaja saavutanud eesmärgi, milleks ta andmetele juurdepääsu soovis ja andmete täiendavaks väljastamiseks puudub vajadus. Kodanikualgatuse korraldamine ei anna kaebajale õigust saada piiramatut ligipääsu rahvastikuregistri andmetele eesmärgiga kontrollida toetusavaldustes esitatud andmete vastavust rahvastikuregistri andmetele. Isikud ei ole andnud kaebajale nõusolekut tutvuda nende kohta rahvastikuregistrisse kantud andmetega ja ei saa nõustuda, et selline ligipääs mõjutaks andmesubjekte ainult ebaolulisel määral. Ka määrus (EL) nr 211/2011 ega seda asendav määrus (EL) 2019/788 ei anna kaebajale õigust Siseministeeriumi töö iseseisvaks kontrollimiseks. Seega ei pidanud vastustaja kaebajale taotletud andmeid väljastama.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.X palub 14.12.2020 apellatsioonkaebuses (täiendatud 04.03.2021) tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Piirates apellandi võimalust tutvuda Siseministeeriumi 23.10.2020 vastuse lisaga, mis oli kohtuasja lahendamisel keskse tähtsusega tõend, rikkus halduskohus EL põhiõiguste harta (ELPH) art 47 lg-s 2 sätestatud kaitseõigust, apellandi õigust olla ära kuulatud ja poolte võrdsuse põhimõtet. Halduskohus ei küsinud enne toimikuga tutvumise õiguse piiramist apellandi seisukohta. ELPH art 47 lg 2 rikkumist kujutab endast ka halduskohtu otsus kuulutada asja menetlus kinniseks. Halduskohus oleks saanud kohaldada apellandi õigusi vähem piiravat meedet, nt võimaldades tõendiga tutvuda kohtu ruumides või piirates juurdepääsuõigust üksnes apellandi lepingulise esindajaga ühes kohustusega saadud andmeid mitte avaldada. Apellandi huvi vaidlusaluste isikuandmete töötlemiseks toetusavalduste kehtivuse kontrollimise eesmärgil on kaalukam kui kodanikualgatuse toetajate huvi kaitsta oma isikuandmeid. Toetusavalduste kehtivuse põhjalik kontroll on kodanikualgatuse „Eat Original“ toetajate huvides. Apellandi õigusi on piiratud ilmselgelt ebaproportsionaalselt (ELPH art 52 lg 1). Viide Euroopa Kohtu 14.02.2008 otsusele kohtuasjas C-450/06 ei ole asjakohane, sest praegusel juhul on tegemist ainsa asjakohase tõendiga ja andmetele juurdepääsu võimaldamine ei tekitaks andmesubjektidele olulist kahju. Kuna Eesti rahvastikuregistris sisalduvad elukoha andmed on senini osaliselt ebatäpsed, siis on toetusavalduste kehtivuse kontrollimine rahvastikuregistri andmete alusel vastuolus ELL art 4 lg-s 3 sätestatud tõhususe põhimõttega. Halduskohus ei ole seda apellandi väidet käsitlenud. Halduskohus tugines kaebuse rahuldamata jätmisel apellandi esitatud toetusavalduste kogumise vormidele, kuid ei selgitanud eelnevalt, millisel määral kavatseb ta neid kasutada ja seetõttu oli otsus apellandi jaoks üllatuslik (HKMS § 157 lg 2). Halduskohus ei arvestanud, et Eestis koguti toetusavaldusi üksnes veebis ja apellandil ei olnud võimalik muuta määruse (EL) nr 211/2011 7(16)
3-20-1197 III lisas ettenähtud veebivormide kujundust. Veebipõhine kogumissüsteem pidi lisaks vastama Komisjoni 17.11.2011 rakendusmäärusele (EL) nr 1179/2011. Vormi kohaselt peavad toetajad märkima oma „alalise aadressi“, mis võib viidata tegelikule aadressile. Toetajad ei saa vastutada kehtetute toetusavalduste suure arvu eest. Halduskohus on rikkunud põhjendamiskohustust, jättes selgitamata, millise standardi alusel ta toetusavalduste kehtivust kontrollis (sh millised vead on vastuvõetavad ja millised mitte). Apellandi kasutatud veebipõhine kogumissüsteem ei võimaldanud toetusavaldust registreerida, kui toetaja ei täitnud kõiki elektroonilise vormi välju. Pole arusaadav, kas juhul, kui elukoht ei kattunud kohtu hinnangul rahvastikuregistrisse kantud elukohaga, võttis kohus arvesse üksnes tegelikke vigu ja kontrollis, et toetaja ei olnud vahepeal kolinud teisele aadressile. Euroopa Komisjoni 15.04.2013 juhistest tulenevalt peaksid riigid toetusavalduste kontrollimisel järgima leebet lähenemisviisi ja allkiri peaks kehtima seni, kuni allakirjutanu on tuvastatav. Selleks, et hinnata, kas vastustaja on rakendanud juhiseid õigesti, on apellandil tarvis täpselt teada, millistel juhtudel ei ole teavet elukoha kinnitamiseks peetud piisavalt täpseks. Halduskohus ei ole selgitanud, miks ei olnud üle 400 toetusavalduse puhul võimalik isikut rahvastikuregistrist lähtudes kindlaks teha. Pole välistatud, et sellised allkirjad viitavad teises EL-i liikmesriigis elavatele Eesti kodanikele, kes omistatakse määruse (EL) nr 211/2011 art 8 lg 1 kohaselt Eestile. Samuti pole selge, mida pidas halduskohus silmas selle all, et mõned toetusavaldused sisaldasid ilmselgeid valeandmeid või isikud keeldusid nt elukoha andmete esitamisest. Nagu märgitud, et olnud toetusavaldust võimalik veebis registreerida, kui kõik nõutud väljad polnud täidetud. Statistikaameti uuringu (vt Helerin Äär. Registripõhise ja tegeliku elukoha kattuvus. – Eesti Statistika kvartalikiri 1/2017, lk 73–79) järgi ei ühti 15–74-aastaste isikute rahvastikuregistris märgitud elukoha andmed tegeliku elukohaga 12% juhtudel ning ebatäpsus on veelgi suurem nendes vanuserühmades, kes kasutavad veebirakendusi kõige aktiivsemalt (15–24-aastaste puhul 19% ja 25–49-aastaste puhul 16%). Tõhususe põhimõtte rikkumist ei saa ümber lükata pelgalt viidetega RRS § 6 lg-le 1 ja §-le 68, sest andmete õigsuse eeldus on vaid õiguslik fiktsioon. Samuti ei paranda uue seaduse kehtestamine veel andmete kvaliteeti ja tõendamata on väide, et andmete õigsus on pärast 01.01.2019 paranenud. Vastupidist kinnitab asjaolu, et vastustaja on koroonaviiruse levikuga seoses kutsunud inimesi ise üles oma elukoha andmeid parandama. Alusetu on süüdistada toetusavalduste kehtetuse kõrges määras apellanti, sest tal ei olnud võimalik muuta määruse (EL) nr 211/2011 III lisas kehtestatud toetusavalduse vormi ega kalduda kõrvale rakendusmäärusega (EL) nr 1179/2011 seatud tehnilistest tingimustest. Apellant on täitnud kõik õigusaktidest tulenevad kohustused. Tõhususe põhimõte ei välista iseenesest võimalust tugineda toetusavalduste kontrollimisel rahvastikuregistri andmetele, vaid nõuab üksnes seda, et andmete ebatäpsust võetakse kontrollimisel asjakohaselt arvesse. Apellandil on RRS § 44 p 3 ja § 46 lg 2 p 1 ning ELL art 11 lg 4 ja määruse (EL) nr 211/2011 alusel õigus tutvuda kodanikualgatuse „Eat Original“ toetajate, kelle toetusavaldused tunnistati kehtetuks, rahvastikuregistris märgitud elukoha andmetega. Vastasel korral ei oleks tagatud poolte võrdsus ning apellandi õigus õiglasele kohtupidamisele ja tõhusale õiguskaitsevahendile. Apellandi õigus kodanikualgatuse teostamiseks kaalub üles toetusavalduste esitajate õiguse kaitsta oma rahvastikuregistrisse kantud isikuandmeid, sest see on ainus võimalus veenduda, et kontrollimine toimus vigadeta ja tagada menetluse läbipaistvus. Töötlemise ainus eesmärk on võrrelda toetusavaldustes esitatud elukoha andmeid nende rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmetega ja RRS § 56 lg 1 kohaselt oleks keelatud neid töödelda muul eesmärgil. Andmetele juurdepääsu ei saa piirata ainuüksi viitega andmesubjektide suurele arvule. Tõhus kontroll on ka toetajate endi huvides, kes on samuti huvitatud toetatava kodanikualgatuse edust. Määrus (EL) nr 211/2011 ei välista toimikule juurdepääsu õigust, mille aluseks on EL üldised õiguspõhimõtted, mis on osaks EL-i esmasest õigusest.
8(16)
3-20-1197 Apellant palub ringkonnakohtul esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus küsimustega, kas ELPH art 47 lg-s 2 sätestatud õiguse piiramist saab õigustada ELPH art 8 kohase isikuandmete kaitse õigusega, kui see piirab Euroopa kodanikualgatuse korraldaja võimalust analüüsida, kas pädev asutus on toetusavaldusi kontrollinud vastavalt määruse (EL) nr 211/2011 art 8 lg-le 2; kas Euroopa Komisjoni 15.04.2013 juhistes (lk 6) märgitud „tõeline viga“ hõlmab ka olukorra, kus toetusavalduses on märgitud Eesti rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi asemel tegeliku elukoha aadressi, pidades silmas, et toetusavalduste kogumise vorm viitab üksnes „alalisele aadressile“; kas Euroopa Kohtu 08.05.2014 otsuses kohtuasjas C-604/12 tunnustatud üldine õigus tutvuda liikmesriigi ametiasutuses isiku kohta peetava toimikuga kehtib ka muude toimikute kohta, mis koostatakse isikuga seotud haldusmenetluses.
11.Siseministeerium palub 14.01.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kuigi määrus (EL) nr 211/2011, EKodAS ja määrus nr 11 on praeguseks kehtetud, näevad ka praegu kehtivad määrus (EL) 2019/788, selle rakendamise seaduse § 3 lg 1 ja rahvastikuministri 20.12.2019 määruse nr 40 „Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 2019/788 „Euroopa kodanikualgatuse kohta“ alusel esitatud toetusavalduste kontrollimise ja tõendamise kord“ § 3 lg 2 ette, et toetusavalduste kontrollimisel lähtutakse rahvastikuregistri andmetest. Määruse (EL) nr 211/2011 I lisast tulenevalt oli Eestist vajalik saada vähemalt 4500 toetusallkirja. Apellant esitas vastustajale kontrollimiseks kokku 5468 toetusavaldust, millest loeti Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendiga kehtivateks 2982. Õigusaktid ei näe ette, et toetusavalduste koguja saaks ise kontrollida nende õigsust, vaid selline pädevus on määruse (EL) nr 211/2011 art 15 lg 2 ja EKodAS § 2 lg 1 järgi vastustajal. Halduskohus ei ole rikkunud apellandi õigust tõhusale õiguskaitsele ja õiglasele menetlusele. Tõendile juurdepääsu piiramiseks on olnud õiguslik alus ning seda ei ole tehtud kergekäeliselt ja ainult minimaalselt vajalikus ulatuses (vt ka Riigikohtu 22.11.2017 otsus nr 3-17-911, p 23). Halduskohus ei ole rikkunud ELPH art-d 47 ja 51 ning apellant on Euroopa Kohtu praktikale viidanud kallutatult (nt C-450/06, p 47). ELPH art-st 51 tulenevalt on võimalik piirata nii ELPH art-s 47 kui ka art-st 8 sätestatud õigusi. Vastustaja ei ole soovinud andmeid apellandi eest põhjendamatult varjata, vaid on seda teinud kolmandate isikute eraelu puutumatuse kaitseks. Tegemist on küll n-ö tavaliste isikuandmetega, kuid need puudutavad ca 2500 inimest. Tõendile juurdepääsu puudumine ei ole apellandil takistanud oma kaebeõiguse realiseerimist. Kohus on seejuures taganud apellandi õiguste kaitse, vaadates kõik kehtetud avaldused täiendavalt üle. Toetusavalduste kontrolli mõte on veenduda, et konkreetne inimene on tõepoolest soovinud kodanikualgatust toetada ja andnud ise enda kohta käivad andmed. Seega on oluline välistada võimalus, et andmed esitas keegi teine. Vastustaja kontrollis toetusavaldusi allkirja andmise aja seisuga ning toetusavalduse kehtivust ei mõjutanud see, kui isik on elukohta hiljem muutnud. Määruse (EL) nr 211/2011 art 5 lg 1 kohustab kasutama III lisas esitatud toetusavalduse vormi, kuid kodanikualgatuse korraldajal ei olnud takistust toetusavalduste andjaid teavitada sellest, et Eesti tugineb andmete kontrollimisel rahavastikuregistrisse kantud andmetele. Asjaolust, et riik tuletab inimestele meelde vajadust hoida oma rahvastikuregistri andmed ajakohased, ei saa teha järeldust, et rahvastikuregistri andmed ei ole usaldusväärsed. RRS §-d 6 ja 66 näevad avaliku ülesande täitmisel ette kohustuse lähtuda rahvastikuregistri andmetest. Registriandmete täpsus sõltub sellest, kuidas inimesed seadust täidavad. Apellandi arvates ei peaks viga olema see, kui toetusavalduse andja on märkinud tegeliku elukoha andmed, mis erinevad rahvastikuregistris märgitud elukoha andmetest, kuid selliste andmete õigsus ei ole kontrollitav. Kontrolli käigus suhtles vastustaja Euroopa Komisjoniga ja luges pisivigadega toetusavaldused kehtivateks. RRS § 46 lg 2 alusel rahvastikuregistri andmetele juurdepääsu võimaldamisel tuleb vastutaval töötlejal (RRS § 3 lg 2 järgi Siseministeerium) kaaluda vastanduvaid õigusi ja huvisid. Isegi 9(16)
3-20-1197 kui võimaldada apellandile juurdepääs rahvastikuregistri andmetele, ei saaks ta vastustajale ette kirjutada, millised toetusavaldused tuleb lugeda kehtivateks. Ka Euroopa Komisjon ei saa määrust (EL) nr 211/2011 tõlgendada oma suva järgi, vaid peab lähtuma määruse normidest, mis on üsna selged. Määruse (EL) nr 211/2011 art 8 lg 2 kohaselt kontrollitakse toetusavaldusi asjakohasel viisil ning vastavalt siseriiklikule õigusele ja tavale. Asjakohaseks kontrolli viisiks võib lugeda lähtumise rahvastikuregistri andmetest, mis tagab mh selguse ja läbipaistvuse. Apellant kahtleb, kas vastustaja on kontrolli teostanud õiguspäraselt, kuid halduskohus on seda hinnanud ja pole leidnud olulisi vigu, mis võinuks viia teistsugusele tulemusele. Üheks Euroopa kodanikualgatuse põhimõtteks on tagada toetusavalduste andjate maksimaalne privaatsus ning andmete kontrollijal puudub õigus toetusavalduse andjat veelkord tülitada ja küsida, kas ta on tõepoolest toetusavalduse andnud. Apellandile isikuandmete edastamine rikuks väga paljude inimeste eraelu puutumatust, kes ei pruugi üldse kunagi olla soovinud kodanikualgatust toetada. Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine ei ole asja lahendamiseks vajalik.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus käsitleb esmalt toetusavalduste kontrollimise reegleid ja Eesti õiguse kooskõla EL-i õigusega (I), seejärel hindab kodanikualgatuse korraldajate õigust tutvuda toetusavalduste kontrollimiseks pädeva asutuse kasutatud n-ö võrdlusandmetega ja ühtlasi küsimust, kas halduskohus piiras apellandi juurdepääsu Siseministeeriumi 23.01.2020 vastuse lisale õiguspäraselt (II), siis võtab seisukoha Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi sisulise õiguspärasuse suhtes (III) ning viimasena esitab kokkuvõtte ja jagab menetluskulud (IV). I
13.Kodanikualgatus „Eat Original“ registreeriti Euroopa Komisjoni 19.09.2018 otsusega (EL) 2018/1304, mistõttu tuleb määruse (EL) 2019/788 art-st 27 tulenevalt kohaldada sellele antud toetusavalduste kehtivuse kontrollimise suhtes määruse (EL) nr 211/2011 art-s 8, samuti kuni 31.12.2019 kehtinud EKodAS-s ja määruses nr 11 sätestatut.
14.Määruse (EL) 211/2011 III lisa (toetusavalduse vorm A – Komisjoni 31.03.2015 delegeeritud määrusega (EL) 2015/1070 muudetud redaktsioonis) kohaselt tuleb allakirjutanul täita muu hulgas lahter „Elukoht (tänav, majanumber, postiindeks, linn, riik)“. Määruse (EL) nr 211/2011 art 8 lg 2 näeb ette, et pädev asutus kontrollib esitatud toetusavaldusi asjakohasel viisil ning vajaduse korral vastavalt siseriiklikule õigusele ja tavale. EKodAS § 2 lg-test 1 ja 2 tulenevalt on määruse (EL) nr 211/2011 art 8 lg-s 2 sätestatud toetusavalduste kontrollimiseks pädev asutus Siseministeerium, kes kontrollib toetusavaldusi määruse (EL) nr 211/2011 III lisas esitatavate andmete alusel, lähtudes rahvastikuregistri andmetest. Määruse nr 11 § 3 lg 2 näeb samuti ette, et toetusavalduste kontrollimisel lähtutakse rahvastikuregistri andmetest ning toetusavaldus loetakse kehtivaks, kui isiku toetusavalduses toodud andmed vastavad tema rahvastikuregistri andmetele. Määruse nr 11 § 3 lg 4 p 3 järgi on toetusavaldus kehtetu, kui toetusavalduse andmise hetkel vähemalt üks osa toetusavalduses esitatud isiku andmetest (eesnimi, perekonnanimi, alaline elukoht, sünniaeg, sünnikoht või kodakondsus) ei vastanud rahvastikuregistri andmetele. Määruse (EL) nr 211/2011 art 21 kohaselt tuli liikmesriikidel teavitada Euroopa Komisjoni kõigist erisätetest, mida on määruse rakendamiseks vastu võetud. Muu hulgas on Euroopa kodanikualgatuse veebilehel avaldatud määrus nr 11 (vt faili „National provisions 211/2011“).
15.Apellant on seisukohal, et kuna rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmed on jätkuvalt ebatäpsed, siis ei taga toetusavalduste rahvastikuregistri andmete alusel kontrollimine määruse (EL) nr 211/2011 eesmärkide tõhusat saavutamist ja on seetõttu vastuolus ELL art 4 lg-ga 3. 10(16)
3-20-1197 Apellandi positsioonist võib aru saada, et Eesti rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete puudulikkuse tõttu tuleb Eestist kogutud toetusavalduste kehtivuse kontrollimisel aktsepteerida mh seda, kui allakirjutanu on märkinud toetusavaldusse aadressi, mis ei vasta selgelt tema rahvastikuregistris märgitud elukoha aadressile (st küsimus ei ole pelgalt aadressi märkimisel tehtud vea suuruses). Sisuliselt tähendaks see, et elukoha andmed jääksid kontrollimisest üldse kõrvale või tuleks pädeval asutusel küsida toetusavalduste andjatelt eraldi üle, kas tegemist on nende õigete andmetega ja nad on soovinud kodanikualgatust toetada. Sellega ei saa nõustuda. Euroopa Komisjoni 15.04.2013 juhendi „The European Citizens’ Initiative. Guidelines and Recommendations for Practical Implementation“ (lk 7) kohaselt peaks liikmesriik kontrollima üksnes esitatud andmete korrektsust, mitte allakirjutanute tahet kodanikualgatust toetada. Ehkki määruse (EL) 2019/788 rakendamiseks koostatud Euroopa Komisjoni 04.08.2020 juhendis on välja toodud, et pädev asutus võib pettusekahtluse korral siiski andmesubjekti poole pöörduda ja arvestada tema vastust või selle mitteesitamist toetusavalduse kehtivuse kontrollimisel, ei saa kuidagi mõistlikuks ega põhjendatuks pidada lähenemist, et pädev asutus peaks määruse (EL) nr 211/2011 art 8 lg-s 2 märgitud kontrolli raames hakkama tuvastama toetusavalduste esitajate elukoha andmete sisulist õigsust, mitte üksnes andmete vastavust registreeritud elukohale. Ka määruse (EL) nr 211/2011 põhjenduses 18 on rõhutatud, et toetusavalduste kontrollimisega seotud liikmesriikide halduskoormus peaks olema piiratud (sama on märgitud määruse (EL) 2019/788 põhjenduses 25).
16.EL-i ja liikmesriikide lojaalse koostöö põhimõttest ei saa tuletada kohustust, et määruse (EL) nr 211/2011 eesmärkide tõhusaks saavutamiseks peaks liikmesriigi pädev asutus tegema kõik endast oleneva selleks, et kontrollitav kodanikualgatus oleks edukas, vaid liikmesriigil on kohustus näha ette selge normistik, mis võimaldab kodanikualgatuse korraldajatel kindlustada, et allakirjutanud märgiksid toetusavaldusse konkreetses liikmesriigis kontrollimiseks vajalikud andmed. Olenemata sellest, et toetusavalduse vormi kohaselt tuli selles märkida „elukoht“ ning korraldajatel oli määruse (EL) nr 211/2011 art 5 lg-st 1 ja art 6 lg-st 1 tulenevalt kohustus kasutada ainult ettenähtud vormi (sh toetusavalduste veebipõhisel kogumisel), ei olnud neil takistust lisada toetusavalduste kogumisel selgitus, et Eestis kontrollitakse elukoha andmete vastavust rahvastikuregistri andmetele ja aadressiandmed peavad olema täielikud. Eeltoodule vastava selgituse lisamist ei saanud kuidagi takistada asjaolu, et toetusavalduste veebipõhine kogumissüsteem pidi vastama rakendusmäärusele (EL) nr 1179/2011, sest nimetatud määrus kehtestas üksnes turva- ja tehnilised nõuded, et välistada toetusavalduste automatiseeritud esitamine ning andmete turvaline ja terviklik säilimine. Kuigi halduskohus ei selgitanud 27.10.2020 kohtunõudes täpsemalt, millise asjaolu kontrollimiseks on kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduste kogumisel Eestis kasutatud vormi väljanõudmine vajalik, ei saanud vormist tehtud järeldus (st korraldajad ei ole juhtinud allakirjutanute tähelepanu vajadusele märkida toetusavalduses rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmed) olla apellandi jaoks üllatuslik, sest ükski menetlusosaline ei ole väitnud vastupidist. Seejuures ei ole määrav, kas apellandil olnuks õiguspäraselt võimalik lisada selline teave just toetusavalduse vormile, sest igal juhul oleks kõnealuse täpsustuse saanud rõhutatult välja tuua kodanikualgatuse veebilehel (https://www.eatoriginal.eu/). Seda eriti olukorras, kus määruse (EL) nr 211/2011 III lisas sätestatud vormi algredaktsioonis oli nõutud „alalise elukoha“ märkimist (mis viitaks selgemalt vajadusele märkida registrijärgne aadress – vt RRS § 65 lg 1), kuid alates Komisjoni 11.07.2013 delegeeritud määruse (EL) nr 887/2013 jõustumisest tuli vormil märkida üksnes „elukoht“, mis vajanuks mõningaid lisaselgitusi.
17.Rahvastikuregistri elukoha andmete puhul on esiteks oluline rõhutada, et alalise elukoha andmed on olemas praktiliselt kõigi Eesti elanike kohta. Registripõhise rahva ja eluruumide loenduse ettevalmistamise käigus 2019. a-l korraldatud teise prooviloenduse tulemuste põhjal puudus registreeritud elukoht vaid 0,1% juhtudest. Kuna igal Eesti rahvastikuregistri subjektil 11(16)
3-20-1197 on riigiportaali eesti.ee kaudu lisaks võimalik hõlpsasti kontrollida oma registreeritud elukoha andmeid, siis ei saanud kodanikualgatuse toetajatel iseenesest olla vähimatki takistust märkida toetusavaldusse enda rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmed. Rahvastikuregistri elukoha andmete puhul on probleemiks esmajoones see, et paljud inimesed (eriti noored) ei pea tegeliku elukoha andmete muutumise korral vajalikuks muudatust registreerida, soovivad ka pärast Eestist lahkumist säilitada ligipääsu riigi pakutavatele hüvedele või on erinevatel põhjustel registreerinud oma elukoha teadlikult ebaõigele aadressile. Eesti tööjõu-uuringu 2015. a andmete põhjal on järeldatud, et tööealiste (15–74-aastaste) inimeste tegelik ja registreeritud elukoht kattuvad 88% ulatuses (vt H. Äär. Registripõhise ja tegeliku elukoha kattuvus. – Eesti Statistika kvartalikiri 1/2017, lk 74). Statistikaameti 2018. a-l korraldatud leibkondade ja elukohtade kontrolluuringu (lk 5, 59) kohaselt osutusid registreeritud aadressid tegelikeks elukohtadeks 79% isikute puhul. Seda, et rahvastikuregistris märgitud elukoht ja tegelik elukoht erineb ligikaudu 20% inimestel, on märgitud ka mitmetes artiklites (nt E-M. Tiit, E. Maasing, H. Visk, M. Vähi. Rahvastikustatistika probleemkohad ja nende lahendamine registrite abil, – Riigikogu Toimetised 38/2018, lk 174; D. Beltadze. Rahva ja eluruumide registripõhise loenduse ettevalmistustööst Eestis. – Riigikogu Toimetised 40/2019, lk 217; E. Pungas. Uus rahvastikuregistri seadus – Õiguskeel 2019, nr 1, lk 7).
18.Ringkonnakohus nõustub apellandiga selles, et kuigi 01.01.2019 jõustunud RRS näeb ette mitmeid meetmeid, kuidas elukoha andmete ajakohasust suurendada (nt võimalus registreerida lisa-aadresse, võimalus elukoha registreerimisel mitte arvestada eluruumi omaniku nõusoleku puudumist, elukoha andmetele suurema õigusliku tähenduse andmine), ei saa üksnes seaduse muutmisest järeldada rahvastikuregistri elukoha andmete kvaliteedi hüppelist tõusu. Seejuures on oluline silmas pidada, et kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduste kogumine toimus 02.10.2018–02.10.2019 ning määruse nr 11 § 3 lg 2 ja lg 4 p 3 kohaselt kontrollitakse mh alalise elukoha andmete vastavust rahvastikuregistri andmetele toetusavalduse andmise hetke seisuga. Olenemata sellest, et 01.01.2019 jõustunud RRS § 6 lg 1 ja § 66 lg 2 järgi on rahvastikuregistri elukoha andmetel varasemast märksa ulatuslikum õiguslik tähendus, võrreldes kuni 31.12.2018 kehtinud RRS § 6 lg-ga 2 ja § 48 lg-ga 2, ei paranda see iseenesest elukohaandmete kvaliteeti. Uue RRS §-s 68 sätestatud kohustusest tagada enda ja oma alaealiste laste ning eestkostetavate elukoha aadressi olemasolu ja õigsus ei saa samuti eeldada andmete olulist paranemist, sest varem kehtinud RRS § 391 lg 1 nägi samasisulise kohustuse ette juba alates 27.05.2005, kuid eespool viidatud uuringutest nähtuvalt ei vastanud ka enam kui kümme aastat hiljem iga viienda inimese tegelik elukoht tema registreeritud elukohale.
19.Eeltoodu põhjal võib apellandiga nõustuda, et rahvastikuregistri elukoha andmed ei vasta küllaltki sageli (ca 20% juhtudest) inimese tegelikule elukohale. Siiski peab arvestama, et isegi pärast seda, kui vastustaja oli kõik toetusavaldused eraldi üle kontrollinud ja ei lugenud korteri numbri puudumist enam veaks, ei vastanud 37% toetusavaldustes märgitud elukoha aadress rahvastikuregistri andmetele. See erinevus on oluliselt suurem, kui uuringute põhjal oleks alust eeldada. Apellant leiab, et toetusavalduste kontrollimisel võib küll rahvastikuregistri andmetele tugineda, kuid seejuures peaks võtma asjakohaselt arvesse andmete ebatäpsust. Kuigi apellant ei ole täpsemalt selgitanud, kuidas tuleks tema hinnangul andmete ebatäpsust arvestada, juhib ringkonnakohus tähelepanu, et isegi kui eeldada, et toetusavaldustes märgitud elukoht oli 20% juhtudest tegelikult õige, kuigi ei vastanud rahvastikuregistri andmetele, ei ületaks kehtivate toetusavalduste arv ikkagi Eestis minimaalselt nõutud 4500 kehtivat toetusavaldust, vaid kokku saaks kehtivateks lugeda 4076 toetusavaldust (s.o 5471 × 0,2 = 1094 + 2982 = 4076).
20.Ringkonnakohus leiab siiski, et vastustaja ei saanud ega pidanud võtma arvesse asjaolu, et osa toetusavalduste esitajatest ei pruugi olla ajakohastanud enda rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmeid, vaid olukorras, kus Eesti on selgelt sätestanud, et toetusavalduste kehtivust 12(16)
3-20-1197 kontrollitakse rahvastikuregistri andmete alusel ning toetusavalduste esitajatel puudus takistus märkida toetusavaldusse enda rahvastikuregistris registreeritud elukoha korrektsed andmed, ei ole põhjust asuda seisukohale, et EKodAS § 2 lg 2 ning määruse nr 11 § 3 lg 2 ja lg 4 p 3 takistavad määruse (EL) nr 211/2011 eesmärkide saavutamist ning kehtestatud sätted rikuvad liikmesriigi lojaalse koostöö kohustust. Apellandil oli toetusavalduste kogumisel võimalik juhtida tähelepanu, et Eestis tuleb elukohana toetusavaldusse märkida just rahvastikuregistris registreeritud elukoha aadressiandmed. Usutav on, et sellise täpsustuse korral oleks kehtetute toetusavalduste määr olnud mõnevõrra madalam, kuid selle puudumise tagajärgi ei ole võimalik kõrvaldada kontrollimise tulemusi vaidlustades, sest Siseministeeriumil kui pädeval asutusel ei oleks ilma ülemäärase halduskoormuseta võimalik sisuliselt üle kontrollida, kas tegemist on tõepoolest isiku tegeliku elukohaga ja avaldust ei ole tema nimel ebaõigete andmetega esitanud mõni teine isik. Asjaolu, et veebipõhine kogumissüsteem ei võimaldanud toetusavaldust registreerida, kui vormil ei olnud täidetud kõik nõutud väljad, ei takista kuidagi toetusavalduse registreerimist, täites kõik või osa nõutud väljadest ebaõigete või puudulike andmetega. Selles, et osades toetusavaldustes esitati ilmselgelt ebaõigeid või puudulikke elukohaandmeid, saab apellant soovi korral ise veenduda, sest need andmed esitas vastustajale kontrollimiseks just tema. Ringkonnakohus viitab näidetena üksnes mõnele aadressile, mille puhul on isikud olnud teiste andmete põhjal rahvastikuregistrist leitavad ja kõigil olid olemas registreeritud elukohad: „Kusiganes 55-5“, „Earth“, „Naine“, „Pole oluline“, „Ma ei saa aru“, „ei avalda“, „Minu kodu 1“, „Oma aadressi ma ei jaga“, „miks sa tahad mu aadressi?“, „Unnamed Road“, „Tänav maja“, „Eramaja“, „Reichstag 1“, „bfdwtrh 56q“, „Lähiosoite“, „Tere“, „Tee13“. II
21.Halduskohus kuulutas 12.11.2020 otsusega haldusasja menetluse HKMS § 77 lg 1 ja TsMS § 38 lg 1 p 3 alusel kinniseks ning piiras HKMS § 79 lg 1 p 3 ja § 88 lg 2 alusel apellandi juurdepääsu Siseministeeriumi 23.01.2020 vastusele lisatud tabelile, mis sisaldab kehtetuks loetud 2489 toetusavalduste järjekorranumbreid, avaldustes märgitud andmeid ja avalduse esitamise aega (tulbad A–J) ning kontrollimiseks kasutatud rahvastikuregistri andmeid (tulbad K–Z) ja kontrolli tulemusi (tulbad AA–AM). Halduskohus möönis, et tabelis sisalduvad andmed omavad Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi õiguspärasuse kontrollimisel määravat tähtsust (s.o tabel kujutabki endast sisuliselt seda osa kontrollitoimikust, millega apellant on soovinud tutvuda), kuid hindas ligi 2500 inimese isikuandmete kaitse vajaduse kaalukamaks apellandi õigusest tutvuda kontrollimiseks kasutatud rahvastikuregistri andmetega, rõhutades, et vastustaja on piisavalt selgitanud toetusavalduste kehtetuks lugemise põhjuseid ja seetõttu ei ole kaebeõiguse teostamine olnud takistatud. Ringkonnakohus nõustub selle seisukohaga.
22.Ehkki tabeli kohaselt ei ole 427 toetusavalduse esitajat suudetud siduda rahvastikuregistri andmetega ja seega ei ole võimalik rääkida ligi 2500 inimese isikuandmete kaitse vajadusest, vaid taotlus puudutab pisut enam kui 2000 inimest, ei mõjuta see halduskohtu järelduse õigsust, sest apellandi juurdepääsu vaidlusalustele andmetele tuleks piirata ka juhul, kui puudutatud andmesubjekte oleks oluliselt vähem. RRS § 4 p 3, § 44 p 3 ja § 46 lg 1 kohaselt eeldab rahvastikuregistrisse kantud isikuandmetele (RRS § 21 lg 1) juurdepääs apellandil õigustatud huvi olemasolu. RRS § 46 lg-s 2 on sätestatud mitteammendav loetelu juhtudest, mil tuleks jaatada õigustatud huvi esinemist. Apellant leiab, et kodanikualgatuse korraldajatel peaks olema juurdepääs nende korraldatava kodanikualgatuse toetuseks esitatud, kuid kehtetuks loetud allkirjade kontrollimiseks kasutatud andmetele RRS § 46 lg 2 p 1 alusel, sest see on vajalik, et kaitsta nende ELL art 11 lg-ga 4 ja määrusega (EL) nr 211/2011 tagatud õigust kodanikualgatuse korraldamiseks. Ringkonnakohus on seisukohal, et vastustaja on põhjendatult rõhutanud, et puudulike andmete tõttu kehtetuks loetud toetusavaldustes märgitud isikud ei pruugi üldse olla soovinud kodanikualgatust toetada. Seetõttu ei saa väita, et korraldajate poolt andmete täiendav kontrollimine oleks andmesubjektide huvides või annaksid selleks õigusliku 13(16)
3-20-1197 aluse määruse (EL) nr 211/2011 art 12 lg-d 3 ja 5 või toetusavalduse vormil kajastatud nõusolek, sest need ei käsitle kontrollimiseks kasutatud nn võrdlusandmete töötlemist. Määruse (EL) nr 211/2011 art 12 lg 4 ja vormil antud nõusolek andmete kontrollimiseks puudutab üksnes pädeva asutuse tegevust ning see ei anna ELPH art 8 lg 2 ja IKÜM art 5 lg 1 p-i b kohaselt õigust töödelda kogutud andmeid muul viisil. Apellandi huvi kontrollida, kas pädev asutus on toetusavalduste kehtivust hinnanud vigadeta, ei ole kaalukam andmesubjektide huvist kaitsta oma isikuandmeid. Selleks, et hinnata kontrollimisel rakendatud metoodika põhjendatust, ei ole apellandil vajalik juurdepääsu isikuandmetele. Seetõttu keeldus Siseministeerium 08.06.2020 kirjaga rahvastikuregistri andmete väljastamisest õiguspäraselt. Kuna RRS § 46 lg-s 2 seatud tingimused rahvastikuregistri andmete väljastamiseks ei ole täidetud (st õigusvastane oleks juba andmete väljastamine), siis ei oma tähtsust, et andmesaajal oleks RRS § 56 lg 1 järgi kohustus kasutada andmeid üksnes taotletud eesmärgil ja tagada nende kaitse.
23.Haldusasja menetluse ühe dokumendi osas kinniseks kuulutamine ei riku apellandi õigust asja avalikule arutamisele, sest menetlusvälistel isikutel on HKMS § 88 lg-test 1–3 tulenevalt niikuinii üksnes piiratud õigus toimikuga tutvuda. HKMS § 88 lg-s 2 tehtud viitest HKMS § 79 lg-le 1 tuleneb mh nõue, et kohus saab piirata menetlusosalise õigust tutvuda üksnes sellise menetlusdokumendiga, mille osas on haldusasja menetlus kuulutatud eelnevalt kinniseks. Juurdepääsupiirang ei riiva ülemääraselt ka apellandi kaitseõigust. HKMS § 88 lg-te 2 ja 3 kohaselt võib menetlusosalise õigust toimikuga tutvuda piirata vaid tingimustel, et selleks on seaduslik alus (HKMS § 79 lg 1) ja huvi saladuse hoidmiseks kaalub üles menetlusosalise õiguse toimikuga tutvuda, ning juurdepääsu piiratakse üksnes minimaalses ulatuses. Õige on see, et toimikule juurdepääsu piiramist saaks õigustada üksnes vajadus kaitsta teisi põhiõigusi või muid põhiseaduslikku järku väärtusi ning seejuures ei või piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ja kohus peab võtma juurdepääsupiirangut tasakaalustavaid meetmeid (Riigikohtu 22.11.2017 määrus nr 3-17-911, p-d 23–24; 09.06.2017 otsus nr 3-3-1-8-17, p 19; 15.05.2014 määrus nr 3-3-1-36-14, p-d 6 ja 8). Need nõuded on praegusel juhul täidetud. Apellant on saanud oma õigusi kohtumenetluses tõhusalt kaitsta, sest talle on olnud kättesaadav üksikasjalik teave selle kohta, millistest põhimõtetest on vastustaja toetusavalduste kehtivuse hindamisel lähtunud. Halduskohus rakendas lisaks apellandi õiguste kaitseks tasakaalustavaid meetmeid seeläbi, et veendus andmete täiendava kontrolli põhjal vastustaja järelduste õigsuses.
24.Rahvastikuregistri andmeid sisaldavale tabelile juurdepääsu piiramine ei riku apellandi ELPH art-st 47 tulenevat õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtumenetlusele, sest seda õigust on piiratud ELPH art-s 8 sätestatud õiguse kaitseks ning arvestades seejuures ELPH art 52 lg-s 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega. Ehkki halduskohus ei küsinud vastustaja 23.10.2020 taotluse kohta apellandi arvamust, ei ole see viinud ebaõigele tulemusele. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks küsida Euroopa Kohtult eelotsust küsimuses, kas apellandi õigus tutvuda toetusavalduste kehtetuks lugemise aluseks olnud rahvastikuregistri andmetega (nii haldus- kui ka kohtumenetluses) on kaalukam andmesubjektide õigusest isikuandmete kaitsele, sest neile andmetele juurdepääsu puudumine ei piira olulisel määral apellandi õiguste kaitse võimalusi.
25.Kuna apellandil olid olemas isikustatud alusandmed, siis ei saanud talle võrdlusandmeid edastada ka üksnes osaliselt (nt isikustamata aadressiandmetena). Kohtu ruumides andmetega tutvumise võimaldamine viisil, mis eeldatavalt piiraks andmesubjekte enam kahjustada võivate töötlemistoimingute tegemise (nt andmete kopeerimine, sorteerimine, filtreerimine), riivaks samuti andmesubjektide eraelu puutumatust ning ei saaks andmete suurt hulka arvestades lisaks märkimisväärselt suurendada apellandi võimalusi esitada vastuväiteid kontrolli järeldustele. Apellandi viidatud alternatiivne võimalus anda dokumendile juurdepääs üksnes esindajale koos kohustusega teatavaks saanud andmeid apellandile mitte avaldada, saaks olla põhjendatud vaid 14(16)
3-20-1197 olukorras, kus esitatud tabeliga tutvumine on apellandi õiguste kaitseks vältimatult vajalik, kuid apellandile endale ei ole mingil põhjusel võimalik sellist juurdepääsu anda (nt isik ei ole läbinud julgeolekukontrolli või keeldub sellest). Praeguses asjas sellist olukorda ei esine ning seetõttu ei saa esindaja õigus toimikuga tutvumiseks olla suurem apellandi õigusest toimikuga tutvuda (HKMS § 31 lg-d 2 ja 3; TsMS § 217 lg 5). III
26.Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust selle üle, et Siseministeeriumi 20.05.2020 tõend vastab määruse (EL) nr 211/2011 VI lisas toodud sisu- ja vorminõuetele. Vaidlus on eelkõige selles, kas vastustaja on toetusavalduste kontrollimisel järginud Euroopa Komisjoni 15.04.2013 juhiseid ja ei ole lugenud põhjendamatult kehtetuteks toetusavaldusi, mis sisaldasid üksnes nn valevigu (false errors).
27.Vastustaja on enne 20.05.2020 tõendi väljastamist konsulteerinud Euroopa Komisjoniga ning 28.02.2020 e-kirjast nähtuvalt juhindus Siseministeerium toetusavalduste kontrollimisel neis esinevate vigade tähenduse hindamisel järgmistest kriteeriumitest: – sünnikohana aktsepteeriti Eestit, sest ajalooliselt on Eestis sünnikohana märgitud kas haigla asukoht või ema elukoht lapse sünni hetkel ning enamik Eesti inimesi ei tea, mis on kirjas rahvastikuregistris; – kuna paljudel klaviatuuridel pole tähti Õ, Ä, Ö, siis aktsepteeriti nimesid, mis on kirjutatud tähtedega O ja A, sest isikutel pole olnud muud võimalust; – aktsepteeriti nimesid, mille puhul on võimalik aru saada, et tehtud on lihtsalt nn näpuviga (näiteks Terje asemel on kirjutatud Terej); – elukoha aadressiandmete õigsust kontrolliti allkirja andmise hetkel (st elukoha hilisem muutumine ei mõjutanud allkirja kehtivust); – isiku elusolekut kontrolliti allkirja andmise hetkel ja kui isik suri pärast allkirja andmist, siis loeti tema allkiri kehtivaks; – postiindeksite vastavust ei kontrollitud; – kui isik on andnud mitu toetusallkirja, siis aktsepteeriti neist ühte (olevat esinenud juhte, kus sama inimene on andnud 10 toetusallkirja). Siseministeeriumi selgitas Komisjonile, et kõige suurem probleem on see, et inimesed ei täida etteantud toetusavalduse vormi korrektselt, näiteks annavad aadressi üksnes tänava või isegi ainult linna täpsusega, mis ei ole isiku tuvastamiseks piisav. Teine probleem on see, et isikud märgivad toetusavaldusele küll korrektse aadressi, kuid see ei ole sama aadress, mis on kantud rahvastikuregistrisse ning seetõttu ei saa Siseministeerium isikut tuvastada. Toimikus olevast kirjavahetusest saab järeldada, et Komisjon on vastuseks sisuliselt viidanud üksnes 15.04.2013 juhistele (vt 17.02.2020 e-kiri) ja 20.05.2020 tõendi kaaskirjast nähtuvalt on Komisjoni suuniste põhjal varasemaga võrreldes täiendavalt aktsepteeritud aadresse, milles puudus korteri number.
28.Põhjendatud ei ole apellandi etteheide, et halduskohus jättis selgitamata, millise standardi alusel ta kehtetuks loetud toetusavaldusi üle kontrollis, sest kohtuotsusest nähtub arusaadavalt, et halduskohus hindas seda, kas vastustaja on tõepoolest lugenud kehtetuks üksnes sellised toetusavaldused, mis ei vasta eelmises punktis märgitud kriteeriumitele. See tähendab, et kohus võttis täiendava kontrolli aluseks sama standardi, millest väidetavalt lähtus Siseministeerium, ja veendus selle tulemusel, et vastustaja ei ole kontrollimisel teinud sellisel määral vigu, mis võinuks mõjutada lõpptulemust (st kehtivate toetusavalduste miinimumarvu ei oleks Eestis olnud täidetud ka vastustaja vigade puudumise korral). Kuna vastustaja esitatud tabel kajastab rahvastikuregistri andmeid üksnes toetusavalduse esitamise hetke seisuga (vastavalt määruse nr 11 § 3 lg 4 p-s 3 ettenähtule), ei saa aadresside erinevuse põhjuseks olla isiku elukohavahetus. 15(16)
3-20-1197 Üldistavalt ei ole võimalik hinnata põhjuseid, miks ei suudetud üle 400 toetusavalduse puhul esitatud andmete põhjal tuvastada rahvastikuregistri andmesubjekti. Määruse (EL) nr 211/2011 II lisa C osa järgi võetakse arvesse Eesti residentide ja väljaspool Eestit elavate Eesti kodanike toetusavaldusi. Kuivõrd RRS § 5 p 1 kohaselt on elukohast olenemata rahvastikuregistri andmesubjektideks kõik Eesti kodanikud, siis ei saa andmete puudumise põhjuseks olla üksnes asjaolu, et isikud võivad elada välisriikides. Pigem võib olla põhjuseks, et isiku nimi ja sünniaeg ei lange kokku, tegemist on välisriigis elava välisriigi kodanikuga või on toetusavaldusel toodud nimi puudulik (nt „Ken L“, „Terje K.“) või välja mõeldud (nt „Nilbert Pervik“).
29.Asja lahendamise seisukohalt ei ole ka iseenesest oluline, millistel põhjustel on isikud esitanud vigased või puudulikud andmed, vaid määrav on see, kas vastustaja on põhjendatult lugenud ebakorrektseteks need toetusavaldused, milles märgitud elukoha aadress erineb isiku registreeritud elukoha aadressist või mille täpsusaste ei vasta toetusavalduse vormil nõutule (s.o märkida tuli nii tänav kui ka majanumber). Euroopa Komisjoni 15.04.2013 juhiste kohaselt ei peaks toetusavaldust muutma kehtetuks, kui selles esinevad väikesed eksimused, mis ei tekita pettusekahtlust ning ei sea kahtluse alla toetusavalduse autentsust ega takista allakirjutanu tuvastamist. Näiteks olukord, kus toetusavalduses on märgitud õige isikut tõendava dokumendi number, kuid eksitud dokumendi liigi märkimisel (nt passi numbri asemel ID-kaardi number). Aadressi nõudmise korral on väikseks veaks peetud tänava numbri või postiindeksi puudumist. Täpsemaid selgitusi ei sisalda ka analoogne Euroopa Komisjoni 04.08.2020 juhend.
30.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vastustaja on toetusavalduste kontrollimisel lähtunud asjakohastest kriteeriumitest ja kuigi mõnel juhul on põhjendamatult loetud kehtetuks toetusavaldusi, milles on selgelt üksnes trükivead või kasutatud lühendeid (nt toetusavalduses / rahvastikuregistris: „Aehviidu Piime mnt 53“ /„Aegviidu Piibe mnt 53“, „Tln Wis 39“ / „Tallinn Wismari tn 39“, „Rannamõisa küla Leoiku tee 5“ / „Rannamõisa küla Lepiku tee 5“, „A. H. Tammsaare tee 105-38“ / „A. H. Tammsaare tee 105-28“, „Rakvere30-55“ / „Rakvere tn 30-55“), ei ole selliste vigade määr olnud suur. Kuna asjaolu, et allakirjutanu on tõepoolest esitanud enda kohta andmed ise, on pädeval asutusel võimalik kontrollida üksnes selle abil, kas toetusavalduses märgitud andmed on õiged ja täielikud, ning toetusavalduse vormil on seetõttu rõhutatud, et kui ei ole öeldud teisiti, on kõikide käesoleva vormi lahtrite täitmine kohustuslik ja elukoha juures välja toodud nõutav täpsusaste, ei saa üksnes asula või tänava nime märkimist lugeda toetusavalduse esitaja isiku tuvastamiseks piisavaks. Samuti ei võimalda isiku andmete õigsuse kontrollimist aadress, mis erineb rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressist. IV
31.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb X apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.11.2020 otsus muutmata.
32.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. X on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot, kuid pole esitanud andmeid muude apellatsiooniastmes kantud menetluskulude kohta. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud ringkonnakohtus HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Siseministeerium ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) 16(16)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.