X kaebus tuvastada Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õigusvastasus ja kohustada Siseministeeriumi võimaldama kaebajale kodanikualgatuse ,,Eat ORIGINaI! Unmask your food (ECI(2018)000006)" toetusavalduste arvu kontrollimist puudutavate andmetega tutvumist
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Jelena Karzetskaja Vastustaja – Siseministeerium, volitatud esindaja Kertu Nurmsalu
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Kuulutada menetlus kinniseks Siseministeeriumi 23.10.2020 vastuse kohtunõudele lisana esitatud kehtetute toetusavalduste nimekirja osas ning piirata kaebaja õigust sellega tutvuda ja saada sellest ärakirju.
2.Jätta kaebus rahuldamata.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 14.12.2020 (HKMS § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
1.„Eat ORIGINal! Unmask your Food“ on Euroopa kodanikualgatus (kodanikualgatus „Eat Original“), mille raames kogutud toetusavaldused esitati 15.10.2019 Siseministeeriumile kontrollimiseks ja vastava tõendi väljaandmiseks.
2.Siseministeerium väljastas 19.12.2019 tõendi nr 1-21/483-1, millega kinnitas, et 2024 toetusavaldust on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16.02.2011. aasta määruse (EL) nr 211/2011
3-20-1197 (kodanikualgatuse kohta) (määrus nr 211/2011) kohaselt kehtivad. Kontrollimine põhines juhuvalimil (316 avaldust 5471-st).
3.Siseministeerium rahuldas kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldajate 25.01.2020 taotluse kontrollida uuesti kodanikualgatusele antud allkirju ja kontrollis kõiki esitatud toetusavaldusi põhjalikult. Selle tulemusel väljastas Siseministeerium 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1, millega on tunnistatud kehtivaks 2982 toetusavaldust. Sama tõendiga luges Siseministeerium 19.12.2019 tõendi kehtetuks.
4.Kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldajad esitasid 25.05.2020 taotluse algatuse toimikuga tutvumiseks, et välja selgitada kõrge kehtetuse määra põhjus ning kas toetusavalduste kontroll oli tehtud vastavalt Euroopa Komisjoni kehtestatud reeglitele ja soovitustele.
5.Siseministeerium keeldus 08.06.2020 kirjaga nr 1-21/496-3 andmete väljastamisest. Siseministeerium põhjendas seda asjaoluga, et toimik sisaldab valdavas osas isikuandmeid, mille töötlemiseks alus puudub.
6.Kodanikualgatuse „Eat Original“ korraldaja X esitas 19.06.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõuetes tühistada Siseministeeriumi 20.05.2020 tõend nr 1-21/496-1 ja kohustada Siseministeeriumi võimaldama kaebajale kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduste arvu kontrollimist puudutavate andmetega tutvumist.
7.Tallinna Halduskohus võttis 24.08.2020 määrusega menetlusse X kaebuse nõuetes tuvastada Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õigusvastasus ja kohustada Siseministeeriumi võimaldama kaebajale kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavalduste arvu kontrollimist puudutavate andmetega tutvumist.
8.Siseministeerium esitas 24.09.2020 vastuse kaebusele.
9.Siseministeerium esitas 23.10.2020 vastuse kohtunõudele, millega koos esitas ka tabeli kehtetute toetusavalduste andmetega.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
10.Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Kaebajal on õigus tutvuda toimiku dokumentidega. Määrus nr 211/2011 ei saa olla takistuseks kaebajale oma põhiõiguste kasutamisel. Vastasel korral tähendaks see, et Euroopa Liidu kodaniku põhiõiguste teostamist oleks võimalik takistada siseriikliku õiguse kaudu. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.04.2016. aasta määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (IKÜM) ei piira toimikutele juurdepääsu õiguse kasutamist. 2) Ainult nõutud juurdepääsuga toimikule saab kaebaja analüüsida, kas toetusavalduste kontrollimine on toimunud vastavalt nõuetele, ja otsustada, kas on vaja pöörduda kohtusse või võtta muid meetmeid. 3) Kaebaja huve ei kaalu üles kodanikualgatuse „Eat Original“ toetajate huvid. Andmesubjektide huve mõjutatakse ebaolulisel määral. Kuna töötlemise eesmärk oleks eelkõige mõista töötlemise protsessi, ei riivaks isikuandmete töötlemine kaebaja poolt andmesubjektide huve intensiivsemalt kui ametivõimude poolt läbiviidav töötlemine. Kontrollimenetluse uuendamine on andmesubjektide huvides. Uus kontroll on kõrget kehtetuse määra arvestades oluline ning selline andmete töötlemine ei puuduta paljusid allakirjutanuid. 4) Siseministeeriumi tõendi aluseks olevad siseriiklikud õigusnormid on vastuolus Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lg-ga 3. Toetusavaldus loetakse kehtivaks, kui isiku toetusavalduses
3-20-1197 toodud andmed vastavad tema rahvastikuregistri andmetele, kuid rahvastikuregistris elukohta käsitlevad andmed on sageli ebatäpsed. Seetõttu on Euroopa kodanikualgatuste toetusavalduste kehtivuse määr Eestis ebaharilikult madal. Järelikult on toetusavalduste kontrolli viis Eestis vastuolus tõhususe põhimõttega. Euroopa Kohus on täpsustanud, et liikmesriigid on kohustatud tegema kõik endast oleneva, et tagada määruste kõigi sätete tõhusus. 5) Kodanikualgatuse eduks tuleb vähemalt seitsmes liikmesriigis täita allakirjutanute minimaalse arvuga seotud nõuded. Kodanikualgatuse „Eat Original“ edukus sõltub suuresti menetluse tulemustest Eestis, kuna korraldajad on seni saavutanud miinimumi nõuded ainult kuues teises liikmesriigis. 6) Toetusavalduste kontroll ei ole tehtud kooskõlas Euroopa Liidu õiguses antud juhistega. Euroopa Komisjoni soovituste kohaselt ei tohiks teatud väikesed vead või muudatused toetusavaldusi kehtetuks muuta. Näiteks juhul, kui ei ole pettusekahtlust või on allakirjutanu pärast algatuse allkirjastamist muutnud elukohta. Niisiis peaksid liikmesriigid toetusavalduste kontrollimisel järgima leebet lähenemisviisi. Toetusavaldus peaks kehtima seni, kuni on võimalik tuvastada allakirjutanu. 7) Siseministeerium eristab ilmselgelt tuvastamatatuid teistest allakirjutanutest. See tõstatab küsimuse, miks tunnistati viimaste allakirjutanute toetusavaldused kehtetuks. Kui allakirjutanud andsid vale aadressi, tähendab see väidetavalt, et aadress ei vastanud rahvastikuregistris esitatud teabele. Kuna aga rahvastikuregistril põhinev kontroll on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, ei tohiks see olla põhjus selliste toetusavalduste kehtetuks tunnistamiseks. 8) Toetusavalduste kehtetuse peamiseks põhjuseks olid puuduvad majanumbrid. On ilmselge, et see ei saa olla takistuseks allakirjutanu tuvastamisel. Ka vale sünnikoht või -päev ei saa takistada allakirjutanut tuvastamast. On väga ebatõenäoline, et kaks samanimelist isikut elavad samas linnas, samal tänaval, samas majas ja neil on sama sünnikoht või -aeg. 9) Siseministeerium tunnistas, et rahvastikuregistri andmed on ebatäpsed. Siiski ei otsustanud Eesti seadusandja toetusavalduste kontrollimisel lähtuda teistsugustest andmetest ega arvestanud rahvastikuregistrisse kantud andmete ebatäpsusega. Kehtivusmäärad pole Eestis paranenud isegi pärast rahvastikuregistri seaduse (RRS) jõustumist 01.01.2019. 10) Vastustaja ajab segamini kaebaja õigused toimikule juurde pääseda ja isikuandmeid töödelda. RRS § 46 lg 2 ei välista kaebaja toimikule juurdepääsu põhiõiguse kasutamist. Asjakohased andmed Eesti elanikkonnast on osa sellest toimikust. Ka IKÜM ei takista kaebajal juurdepääsu toimikule, sealhulgas Eesti rahvastikuregistris sisalduvatele asjakohastele elukohaandmetele. 11) IKÜM art 18 lg-st 2 ja art 21 lg-st 1 tuleneb, et Euroopa seadusandja kavatseb alljärgnevates lõikudes kirjeldatud õigusnõuete suhtes kohaldada privilegeeritud kohtlemist. 12) Vastustaja eeldab ekslikult, et määruse nr 211/2011 art 12 lg 3 kehtib käesoleval juhul. Määruse (EL) 2019/788 art-s 27 selgitatakse, et pärast 31.12.2019 kehtivad üksnes määruse nr 211/2011 art-d 5–9. Ka on sõnastusest selge, et seda korraldust kohaldatakse ainult kodanikualgatuse korraldajate kogutud isikuandmetele, kuid mitte Eesti rahvastikuregistris sisalduvatele elukohaandmetele. Sama kaalutlus kehtib ka määruse 2019/788 art 19 lg 4 kohta. 13) Komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2018/1239 art 1 lg 1 alalõikest 3 võib järeldada, et töötlemine hõlmab ka nende kasutamist haldus- või kohtumenetlustes, kuna nimetatud määruses selgitatakse, et asjakohased andmed tuleb hävitada alles pärast nende menetluste lõppu. Nimetatud korraldus ei tekita õigustatud ootust, et nende isikuandmete töötlemine lõpeb.
11.Siseministeerium leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
3-20-1197 1) Määrus nr 211/2011 nõuab toetusavalduste kontrollimist, aga ei kirjuta liikmesriikidele ette, millised on need alusandmed, millega tuleb võrrelda, ning milline on asjakohane viis. Eesti on lugenud rahvastikuregistri andmed selliseks, millele peavad vastama määruse nr 211/2011 lisa III vormiga kogutud andmed. Ainus erisus, mida rahvastikuregistri andmed peavad rohkem kajastama, on kortermajas korteri andmed, kuid neid teistkordsel lugemisel ka korrigeeriti. 2) Rahvastikuregistri andmetele tuginemine ei ole vastuolus tõhususe põhimõttega. RRS § 6 kohaselt rahvastikuregistrisse kantud andmete õigsust eeldatakse. Rahvastikuregistris on olnud tõesti varem probleeme isiku elukoha õigsusega, kuid pärast uue RRS jõustumist 01.01.2019 on märgatavalt paranenud elukoha andmete kvaliteet. 3) Siseministeerium ei pea hindamisel lähtuma sellest, millised on olnud keskmiselt teiste riikide toetusavalduste kehtivusmäärad, vaid keskenduma üksnes Eestist kogutud avalduste vastavuse hindamisele. 4) Eestis reguleerib täpsemalt toetusavalduste kontrollimist Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2019/788 „Euroopa kodanikualgatuse kohta” rakendamise seadus (EKodAS), mille § 2 lg 2 võimaldab toetusavaldusi kontrollida küll määruse nr 211/2011 III lisas esitatavate andmete alusel, kuid lähtudes rahvastikuregistri andmetest. Määrus nr 211/2011 lubab kontrollimisel kohaldada siseriiklike õigusaktide nõudeid. EKodAS-es ettenähtud kontrollimine rahvastikuregistri andmete põhjal tähendab alalise elukoha mõistmist selliselt, et hoone number peab olema ning kortermajade puhul on selle aadressi osaks ka korterinumber. Määruse nr 211/2011 lisa III vormis on alalise elukoha selgitusena toodud tänav, majanumber, postiindeks, linn, riik. 5) Siseministeerium on samu andmeid kontrollinud nii juhuvalimiga kui ka eranditult kõiki toetusavaldusi kontrollides. Vahe toetusavaldustes oli aga ca 960 toetusavaldust, mis näitab, et ka juhuvalimiga kontrollimine andis üsna tõepärase tulemuse. Siseministeerium on olnud kontaktis Euroopa Komisjoniga, et täita pädeva asutuse ülesandeid õigesti ja lugeda nii palju toetusavaldusi kehtivaks ja tehtud vigasid vähesteks vigadeks kui võimalik. 6) Kaebajal ei ole õigust saada rahvastikuregistris olevaid andmeid toetusavalduste andjate kohta. Kaebaja esitas toetusavaldused Siseministeeriumile irdseadmel ning vastustaja võrdles irdseadmel olevate andmete vastavust rahavastikuregistrisse kantud andmetega, mistõttu eraldiseisvat lõpptoimikut ei ole. Pärast vaidluse lõppu peab Siseministeerium andmed hävitama. 7) Kaebaja on rahvastikuregistris sisalduvate andmete osas kolmandaks isikuks, seega peab olema piisavalt selgelt välja toodud, milleks on tal vaja rahvastikuregistri andmeid. Siseministeerium kontrollis esitatud toetusavaldused ja väljastas vastava tõendi. Niisiis on määruse nr 211/2011 kohased toimingud tehtud. 8) Ei ole näha, et üle 5000 isiku isikuandmete väljastamine on vajalik kaebaja õiguste või vabaduste kaitseks RRS § 46 lg 2 p 1 mõttes, vaid pigem on näha soovi kontrollida pädeva asutuse tegevust toetusallkirjade kinnitamisel. Kaebaja ei saa nõuda või ette näha, millised andmed vastavad rahavastikuregistri andmetele ning milliseid vigasid saab lugeda pisivigadeks. Lisaks on tõend juba välja antud ning toetusavaldused seeläbi kinnitatud. Kaebaja on saanud oma kaebeõigust realiseerida ka ilma rahavastikuregistri andmeteta, kuna peale Siseministeeriumisse pöördumist vaadati kõik toetusavaldused üle. 9) Andmesubjektidel on õigustatud ootus, et nende isikuandmete töötlemine lõpeb.
KOHTU PÕHJENDUSED
3-20-1197
12.Esmalt lahendab kohus vastustaja taotluse piirata kaebaja õigust tutvuda Siseministeeriumi 23.10.2020 vastuse kohtunõudele lisaga (I) ning seejärel lahendab kohus kaebuse (II). I
13.Siseministeerium esitas 23.10.2020 vastuse kohtunõudele lisana kehtetute toetusavalduste nimekirja (Siseministeeriumi 23.10.2020 tõend), mis sisaldab tabeli vormis andmeid kehtetuks tunnistatud toetusavalduste kohta. Siseministeerium palus kohtul piirata kaebaja õigust tutvuda Siseministeeriumi 23.10.2020 tõendi tabeli tulpadega, mis sisaldasid rahvastikuregistri andmeid halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 88 lg 2 ja § 79 lg 1 p 3 alusel.
14.Kuivõrd vastustaja eesmärk on, et Siseministeeriumi 23.10.2020 tõendis olevad isikuandmed ei oleks kättesaadavad kolmandatele isikutele, on vajalik selles osas ka menetluse kinniseks kuulutamine. HKMS § 77 lg 1 sätestab, et halduskohtumenetluse avalikkuse, haldusasja menetluse kinniseks kuulutamise, kohtuistungi edastamise ja salvestamise suhtes kohaldatakse tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 37-42. TsMS § 38 lg-s 1 on sätestatud alused menetluse või osa menetlusest kinniseks kuulutamiseks.
15.TsMS § 38 lg 1 p-s 3 on sätestatud, et kohus kuulutab menetluse või osa menetlusest omal algatusel või menetlusosalise taotlusel kinniseks, kui see on ilmselt vajalik menetlusosalise, tunnistaja või muu isiku eraelu kaitseks, kui huvi asja avaliku arutelu vastu ei ole eraelu kaitse huvist suurem. Siseministeeriumi 23.10.2020 tõend sisaldab tervikuna pea 2500 inimese isikuandmeid, millest osa on isikute enda esitatud ja osa pärinevad rahvastikuregistrist. Niisiis sisaldab tabel läbivalt isikuandmeid. Kohtu hinnangul puudub avalik huvi, mis õigustaks tabelis sisalduvate andmete osas avalikku menetlust. Niisiis peab kohus põhjendatuks menetluse Siseministeeriumi 23.10.2020 tõendi osas kinniseks kuulutada.
16.HKMS § 88 lg 1 kohaselt on menetlusosalisel õigus tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest ning selle juurde kuuluvatest, kuid mujal säilitatavatest menetlusdokumentidest ärakirju. HKMS § 88 lg 2 kohaselt võib piirata menetlusosalise tutvumist toimikuga HKMS § 79 lg-s 1 toodud alustel. Menetlusosalisele ei anta luba tutvuda toimikuga üksnes juhul, kui huvi saladuse hoidmiseks on kaalukam menetlusosalise õigusest tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest või selle juurde kuuluvatest menetlusdokumentidest ärakirju. HKMS § 88 lg 3 esimese lause kohaselt võimaldatakse menetlusosalisel toimikus olevate ja selle juurde kuuluvate menetlusdokumentidega tutvuda maksimaalses ulatuses ning tutvumisloa andmisest keeldutakse minimaalses ulatuses, mis on toimikuga tutvumise õiguse piiramise eesmärki kahjustamata võimalik.
17.HKMS § 88 lg 2 ja § 79 lg 1 p 3 kohaselt võib piirata menetlusosalise tutvumist toimikuga menetlusosalise, tunnistaja või muu isiku eraelu kaitseks. Siseministeeriumi tõend sisaldab lisaks kaebaja poolt Siseministeeriumil edastatud teabele ka enam kui 2000 isiku rahvastikuregistri andmeid. Kuigi Siseministeeriumi 23.10.2020 tõend on Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õiguspärasuse hindamisel võtmetähtsusega tõend, kaalub nii suure hulga isikute isikuandmete kaitse vajadus üles kaebaja õiguse haldusasja tõendiga tutvumiseks. Seejuures arvestab kohus, et vastustaja on selgitanud kaebajale toetusavalduste kehtetuste põhjuseid, mistõttu kaebaja on ka ilma nimetatud tõendiga tutvumata esitanud asjas piisavalt põhjendatud kaebuse, mille alusel kohus teostab Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õiguspärasuse kontrolli. Lisaks on kaebaja kaebuses esitanud ka nõude kodanikualgatusele „Eat Original“ toetusavalduse andnud isikute rahvastikuregistriandmetega tutvumiseks. Kehtetute toetusavaldustega seotud rahvastikuregistri andmed on Siseministeeriumi 23.10.2020 tõendis olemas. Kui kohus lubaks kaebajal tõendiga tutvuda, muutuks põhivaidlus osaliselt sisutuks.
18.Seega on huvi toetusavaldused andnud isikute isikuandmete kaitseks kaalukam kaebaja õigusest tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest või selle juurde kuuluvatest
3-20-1197 menetlusdokumentidest ärakirju. Kohus peab nendel põhjustel õigustatuks osaliselt piirata kaebaja õigust tutvuda Siseministeeriumi 23.10.2020 tõendiga ning saada sellest ärakirju.
19.Kuivõrd vastustaja on 23.10.2020 tõendi esitanud tabelina, mille üks osa sisaldab kaebaja poolt vastustajale esitatud andmeid ning teine osa rahvastikuregistrist pärit andmeid, piirab kohus kaebaja juurdepääsu tõendile tervikuna. Tabeli esimene osa koosneb kodanikualgatuse „Eat Original“ poolt vastustajale esitatud andmetest, mistõttu on andmed kaebajale kui kodanikualgatuse ühele korraldajale kättesaadavad ning tõendile tervikuna juurdepääsu piiramine ka nende andmete osas ei piira täiendavalt kaebaja võimalusi enda õiguste kaitseks. II
20.Kaebaja taotleb kaebuses esmalt Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õigusvastasuse tuvastamist, kuna Eestis kodanikualgatusele „Eat Original“ kogutud ebapiisav toetusmäär takistab kodanikualgatuse elluviimist. Määruse nr 211/2011 lisa I kohaselt on kodanikualgatusel vaja saada Eestist vähemalt 4500 toetusavaldust. Siseministeerium on 20.05.2020 tõendiga nr 1-21/496-1 kehtivaks tunnistanud 2982 kodanikualgatusele „Eat Original“ antud toetusavaldust. Kokku esitati kodanikualgatusele „Eat Original“ 5471toetusavaldust. Niisiis on kaebajal vaja, et ülejäänud 2489 toetusavalduse hulgast vähemalt 1518 toetusavaldust oleks vääralt kehtetuks hinnatud. Kohus ei pea vajalikuks tunnistada Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendit nr 1-21/496-1 õigusvastaseks, kui Siseministeerium on ekslikult kehtetuks tunnistanud vaid ebaolulisel hulgal toetusavaldusi.
21.Kaebaja hinnangul on Siseministeerium õigusvastaselt niivõrd paljud toetusavaldused kehtetuks tunnistanud. Ühelt poolt heidab kaebaja vastustajale ette, et vastustaja lähtus toetusavalduse kontrollimisel rahvastikuregistri andmetest, mis ei ole kaebaja hinnangul piisavalt tõesed. Samas ei saa kaebaja aga ka aru, miks ei piisa toetusavalduste kehtivuseks sellest, kui vastustaja on suutnud esitatud andmete põhjal isiku rahvastikuregistris kindlaks teha.
22.Määruse nr 211/2011 art 8 lg 2 kohaselt kontrollib pädev asutus esitatud toetusavaldusi kolme kuu jooksul alates taotluse kättesaamisest asjakohasel viisil ning vajaduse korral vastavalt siseriiklikule õigusele ja tavale. Kuna kaebaja esitas 15.10.2019 Siseministeeriumile taotluse kodanikualgatuse „Eat Original“ toetuavalduste kontrollimiseks ja vastava tõendi väljaandmiseks, tuli toetusavalduste kontrollimisel ja tõendamisel lähtuda Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 211/2011 „Kodanikualgatuse kohta” rakendamise seadusest (EKodAS). EKodAS § 2 lg 2 teine lause sätestab, et toetusavaldusi kontrollitakse kodanikualgatuse määruse III lisas esitatavate andmete alusel, lähtudes rahvastikuregistri andmetest. EKodAS § 2 lg 3 alusel kehtestatud regionaalministri 22.05.2014 määrus nr 11 „Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 211/2011 „Kodanikualgatuse kohta” alusel esitatud toetusavalduste kontrollimise ja tõendamise kord“ (määrus nr 11) § 3 lg 2 kohaselt lähtutakse toetusavalduste kontrollimisel rahvastikuregistri andmetest. Toetusavaldus loetakse kehtivaks, kui isiku toetusavalduses toodud andmed vastavad tema rahvastikuregistri andmetele. Määruse nr 11 § 3 lg-st 4 tulenevalt on toetusavaldus kehtetu, kui toetusavalduse andmise hetkel ei olnud isik Eesti Vabariigi kodanik ega resident, ei olnud isik Euroopa Parlamendi valimisteks kehtestatud valimisõiguslikus vanuses või vähemalt üks osa toetusavalduses esitatud isiku andmetest (eesnimi, perekonnanimi, alaline elukoht, sünniaeg, sünnikoht või kodakondsus) ei vastanud rahvastikuregistri andmetele. Niisiis oli Siseministeerium toetusavalduste kontrollimistel kohustatud lähtuma rahvastikuregistri andmetest.
23.RRS § 6 lg 1 kohaselt rahvastikuregistrisse kantud andmete õigsust eeldatakse ning RRS § 68 paneb inimesele kohustuse tagada, et tema elukoha aadress rahvastikuregistris oleks õige. Niisiis ei vastuta vastustaja selle eest, kui isik ei ole rahvastikuregistrisse ajakohaseid ja täpseid
3-20-1197 andmeid esitanud. Ka ei tähenda see, et mõningate isikute elukoha andmed ei vasta tegelikkusele, et rahvastikuregistri andmetele tuginemine kodanikualgatuste toetusavalduste kontrollimisel takistaks kodanikualgatuse teostamise õiguse kasutamist. Riigil oli vastavalt määruse nr 211/2011 art 8 lg-le 2 kohustus kontrollida esitatud toetusavaldusi kolme kuu jooksul alates taotluse kättesaamisest asjakohasel viisil ning vajaduse korral vastavalt siseriiklikule õigusele ja tavale. Euroopa Komisjoni 15.04.2013 Euroopa kodanikualgatuse praktilise kohaldamise suuniste kohaselt ei tohiks toetusavalduste kontrollimisel toetusavalduste esitajaga uuesti ühendust võtta. Seega peab riik toetusavalduste kontrollimisel lähtuma olemasolevatest andmetest. Rahvastikuregister on andmekogu, mis koondab Eesti kodanike, Eestis elukoha registreerinud Euroopa Liidu kodanike ja Eestis elamisloa või elamisõiguse saanud välismaalaste peamisi isikuandmeid. RRS § 4 p kohaselt on rahvastikuregistri pidamise eesmärk RRS-is sätestatud juhtudel usaldusväärse teabe kogumine ja isikuandmetele juurdepääsu võimaldamine riigi ja kohaliku omavalitsuse asutustele ning muudele füüsilistele ja juriidilistele isikutele neile seadusega või seaduse alusel pandud avalikõigusliku ülesande täitmiseks. Kuivõrd teist sellelaadset andmekogu, mille põhjal saaks kodanikualgatuste toetusavalduste kehtivust tõhusamalt kontrollida, ei ole, on just rahvastikuregistri andmete kasutamine kodanikualgatuse toetusavalduste kontrollimisel igati põhjendatud ja toetab määruse nr 211/2011 eesmärgi saavutamist. Seega on asjakohatud kaebaja etteheited vastustaja poolt rahvastikuregistri andmetele tuginemisele.
24.Kohus nõustub kaebajaga, et rahvastikuregistri andmed ei ole alati täpsed. Statistikaameti tehtud Eesti tööjõu-uuringu 2015. aasta andmetel1 kattub tegelik elukoht registreeritud elukohaga 88% juhtudest ning ei kattu 12% juhtudest. Kuivõrd tegemist on 5 aastat vana uuringuga, pärast mida on muu hulgas 01.01.2019 jõustunud RRS abil tegeletud rahvastikuregistri andmete kvaliteedi parandamisega, on põhjust arvata, et isikute hulk, kelle tegelik elukoht rahvastikuregistris registreeritud elukohaga ei kattu, ei ole võrreldes uuringu tegemise ajaga suurenenud. Seega valdavalt isikute rahvastiku registrisse kantud elukoht ja tegelik elukoht ikkagi kattuvad. Siiski oli kõige levinumaks põhjuseks, miks kodanikualgatusele „Eat Original“ antud toetusavaldused olid kehtetud, asjaolu, et toetusavaldusele märgitud elukoht ei olnud sama mis isiku rahvastikuregistrijärgne elukoht. Kuigi selleks võib olla mitmeid põhjuseid, muu hulgas ka soovimatus enda õiget elukohta jagada, ei saa välistada, et paljudel juhtudel oli põhjuseks see, et isikud ei teadnud, et nad peavad toetusavaldusel esitama just enda rahavastikuregistrisse kantud elukoha. Selle eest ei saa aga vastutust vastustajale panna. See, milliseid andmeid Siseministeerium kodanikualgatuse toetusavalduste kontrollimisel kasutab, pidi olema kaebajale teada. Toetusavalduse vorm, mida kodanikualgatus „Eat Original“ kasutas, ei viidanud aga vajadusele märkida just rahvastikuregistrisse kantud elukoht. Selleks, et tagada ka nende isikute toetusavalduste kehtivus, kelle tegelik elukoht ei ole sama mis rahvastikuregistris, oli kaebajal võimalik toetusavalduse esitamise vormile märkida, et elukohana tuleb esitada just rahvastikuregistrisse kantud elukoht. Selliselt oleks tagatud teadmatusest ebaõigete elukohaandmete esitamine isikute poolt, kes soovisid kodanikualgatusele „Eat Original“ toetusavaldused esitada.
25.Veel heidab kaebaja vastustajale ette, et viimane on kehtetuks tunnistanud ka toetusavaldused, mille puhul vastustaja on tegelikult suutnud tuvastada, millisele isikule toetusavalduses esitatud andmed kuuluvad. Kontrollimenetluse eesmärk ei ole aga ainult kindlaks teha, kellele esitatud andmed kuuluvad, vaid kontrollida andmete korrektsust, et saaks järeldada, et need andmed on tõepoolest ka selle isiku poolt esitatud ning toetusavaldus on autentne. Selleks peavad toetusavalduses esitatud andmed olema täpsed ja tõesed. Kuigi pisivead toetusavalduses esitatud andmetes on lubatud, peavad andmed olema siiski piisavad, et ei tekiks kahtlust toetusavalduse ehtsuses. Vastustaja on seega põhjendatult lugenud
Eesti tööjõu-uuring (ETA) 2015. Statistikaamet.
3-20-1197 kehtivaks toetusavaldused, mille ainsaks puuduseks oli korterinumbri puudumine või eksimus postiindeksis. Samas ei ole vastustaja enam pisivigadena käsitlenud seda, kui toetusavalduses oli elukoht märgitud tänava, küla või veel väiksema täpsusastmega. Seejuures tuleb arvesse võtta, et kodanikualgatuse „Eat Original“ poolt Eestis kasutatud toetusavalduse vormile oli selgelt märgitud, et kõikide vormi lahtrite täitmine on kohustuslik, kui ei ole öeldud teisiti. Elukoha märkimisel pidid isikud märkima nii riigi, linna, tänava, majanumbri kui ka sihtnumbri. Lisaks kinnitasid toetusavalduse esitajad, et vormil esitatud teave on õige. Niisiis pidid toetusavalduste esitajad aru saama, et täpsete ja täielike andmete esitamine on toetusavalduse esitamiseks oluline. Seetõttu peab kohus vastustaja valitud täpsusastet põhjendatuks.
26.Kohus juhib ka tähelepanu, et 15.04.2013 suunistes on märgitud, et kodanikualgatuse korraldajad peaksid koguma miinimumist suurema hulga toetusavaldusi, kuna kontrollimise käigus tunnistavad pädevad organid kindlasti osa toetusavaldusi kehtetuks. Kuigi kodanikualgatus „Eat Original“ kogus 5471 toetusavaldust, siis teades, et Eestis on pigem kõrge toetusavalduste kehtetuks tunnistamise tase, pidi olema selge, et selline hulk toetusavaldusi ei kindlusta tingimata kodanikualgatuse edukust. Kohus märgib, et riigi kohustus on vaid kodanikualgatuse toetusavaldusi vastavalt menetluskorrale kontrollida, mitte teha pingutusi selleks, et kodanikualgatus igal juhul edukas oleks.
27.Kohus kontrollis, kas vastustaja on õiguspäraselt 2489 toetusavaldust kehtetuks tunnistanud. Selleks kontrollis kohus kõiki toetusavaldusi eraldi. Kohus pidas toetusavaldust kehtetuks, kui esines juba üks alus, miks ei olnud võimalik seda kehtivaks lugeda. Kohus ei kontrollinud, kas ühel toetusavaldusel esines mitu põhjust selle kehtetuks lugemiseks. Kohus leidis kontrolli tulemusel, et vastustaja on enamikul juhtudel korrektselt toetusavaldused kehtetuks tunnistanud. Peamised vead toetusavaldustes olid seotud toetusavalduste esitajate elukohtadega. Enam kui 1300 juhul ei kattunud toetusavaldusel esitatud elukoht isiku rahvastikuregistrisse kantud elukohaga. Suurel hulgal kehtetutel toetusavaldustel (enam kui 550) ei olnud elukoht esitatud kontrollimiseks piisavalt täpselt. Üle 400 oli toetusavaldusi, millele märgitud andmete alusel ei olnud võimalik isikut rahvastikuregistrist lähtudes kindlaks teha. Ka esines korduvaid toetusavaldusi ja toetusavaldusi, mille esitaja ei vastanud vanusenõudele. Mõningatel juhtudel olid toetusavaldused täidetud ilmselgete valeandmetega või isikud keeldusid sõnaselgelt näiteks elukoha andmeid esitamast.
28.Kuigi esines ka toetusavaldusi, mille puhul oli vastustaja need kohtu hinnangul põhjendamatult kehtetuks tunnistanud, oli neid kokkuvõttes ebaoluline hulk (alla 100). Need olid peamiselt seotud toetusavaldustes tehtud eksimustega, mida kohus pidas erinevalt vastustajast pisivigadeks. Näiteks kui isik oli mõistliku pingutusega tegelikult rahvastikuregistrist leitav (nt nimes ü asemel y) või esines eksimus ainult elukoha korterinumbris. Seejuures ei saa kohus välistada, et mõned viimastest oli vastustaja kehtetuks tunnistanud näiteks põhjusel, et tegemist oli isiku teise toetusavaldusega. Vähem kui saja kehtiva toetusavalduse lisandumine ei aitaks kaebajal enda eesmärki saavutada ning sellise hulga andmete puhul on sellises suurusjärgus eksimine vähekaalukas, mistõttu ei peaks see kaasa tooma Siseministeeriumi 20.05.2020 tõendi nr 1-21/496-1 õigusvastaseks tunnistamist.
29.Lisaks taotleb kaebaja kaebuses, et vastustaja võimaldaks tal tutvuda toetusavalduste kontrollimist puudutavate andmetega. Kaebaja on 25.05.2020 taotlenud ligipääsu kodanikualgatust "Eat Original" puudutava kontroll- ja sertifitseerimisprotseduuri lõpptoimikule. Siseministeerium on vastuses kaebusele selgitanud, et sellist lõpptoimikut eraldi ei eksisteeri, kuna kaebaja esitatud irdseadmel olevaid toetusavalduste andmeid võrreldi rahvastikuregistri andmetega. Niisiis soovis kaebaja sisuliselt ligipääsu toetusavalduste kehtivuse kontrollimiseks kasutatud rahvastikuregistri andmetele. Kaebaja 25.05.2020 taotlus on avaliku teabe seaduse (AvTS) mõttes teabenõue avaliku teabe väljastamiseks. Kuivõrd
3-20-1197 kaebaja soovis teavet rahvastikuregistrist, kohalduvad ka RSS sätted. RRS § 2 lg 1 sätestab, et rahvastikuregistri pidamisel ja andmete töötlemisel lähtutakse RRS-is sätestatud eesmärkidest, korrast ja tingimustest ning kohaldatakse IKÜM-i ja AvTS-i, arvestades RRS-i erisusi. Kuivõrd RRS ei reguleeri täpselt rahvastikuregistrist andmete väljastamise korda, pidi vastustaja kaebaja teabenõude lahendamisel lähtuma ka AvTS § 23 lg-st 3 ja selgitama, miks teabenõude täitmisest keeldus. Vastustaja on keeldunud kaebajale andmete väljastamisest 08.06.2020 kirjas nr 121/496-3, milles selgitas, et ei näe seadusest tulenevat võimalust väljastada kaebajale nõutud andmeid, kuna määrus nr 211/2011 ei anna pädevale asutusele õigust ega pane talle kohustust tagastada kontrollitud andmed koos lisaandmetega ning IKÜM art 5 kohustab andmeid töötlema eesmärgipäraselt. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja selline selgitus AvTS § 23 lg-ga 3 kooskõlas, kuivõrd sellest ei nähtu juurdepääsupiirangu alus ega põhjus, miks ei ole teavet võimalik väljastada. Alles kohtumenetluses on vastustaja andmete väljastamisest keeldumist põhjendades tuginenud ka asjakohastele RRS sätetele. Niisiis ei ole vastustaja andmete väljastamisest keeldunud õiguspäraselt. Samas ei tähenda see, et vastustaja oleks tingimata pidanud kaebajale andmetele juurdepääsu võimaldama. Riigivastutuse seaduse § 6 lg 1 kohaselt võib isik nõuda toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi.
30.Vaidlusaluste andmete puhul on tegemist RRS alusel piiratud juurdepääsuga teabega. RRS § 44 lg 1 kohaselt on rahvastikuregistri andmetele juurdepääsu õigus RRS 8. peatükis sätestatud korras füüsilisel ja juriidilisel isikul õigustatud huvi korral. RRS § 46 lg-s 2 on toodud kriteeriumid, mille alusel andmetaotleja õigustatud huvi andmete väljastamiseks hinnata. Kaebaja seisukohtadest lähtudes võib tema õigustatud huvi tuleneda RRS § 46 lg 2 p 1 mõttes tema õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest. Niisiis tuleb hinnata, kas kaebajal oli õigustatud huvi, mis kaaluks üles andmesubjektide õiguse isikuandmete kaitsele. Kaebaja soovib enam kui 5000 isiku rahvastikuregistri andmeid selleks, et teha kindlaks, kas Siseministeerium on kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavaldusi õiguspäraselt kontrollinud. Kohus märgib, et sellise kontrolli teostamiseks ei ole kaebajal vajalik kõikide Siseministeeriumile esitatud toetusavaldustega seotud andmete kontrollimiseks, vaid piisaks nendele andmetele juurdepääsust, mis on seotud Siseministeeriumi poolt mittekehtivaks loetud toetusavaldustega. Niisiis puudub kaebajal ilmselgelt õigustatud huvi 2982 kehtivaks loetud toetusavaldusega seonduvate andmetega tutvumiseks.
31.Samas leiab kohus, et ka ülejäänud andmete osas ei ole kaebaja huvi nendega tutvumiseks selline, mis õigustaks kaebajale niivõrd ulatusliku juurdepääsu võimaldamist. Kaebajal oli võimalik oma õiguste kaitsmiseks pöörduda kohtusse ning taotleda Siseministeeriumi tõendi nr 1-21/496-1 õiguspärasuse kontrollimist. Kaebaja on seda ka teinud ning kohus kontrollis tõendi õiguspärasust. Sellega on kaebaja saavutanud eesmärgi, milleks ta andmetele juurdepääsu soovis ning puudub vajadus täiendavalt kaebajale andmete väljastamiseks. Kohus selgitab, et kaebaja õigus kodanikualgatuse läbiviimiseks ei võimalda tal saada piiramatut ligipääsu rahvastikuregistri andmetele kodanikualgatuse „Eat Original“ toetusavaldustes esitatud andmete vastavuse kontrollimiseks. Kohus ei nõustu siinkohal kaebajaga, et selline ligipääs toetusavaldused allkirjastanud isikute andmetele mõjutaks andmesubjekte ainult ebaolulisel määral. Toetusallkirja andes ei ole isikud andnud kolmandatele isikutele nõusolekut tutvuda nende kohta rahvastikuregistrisse kantud andmetega. Oluline on ka see, et kaebaja saaks juurdepääsu suure hulga isikute andmetele. Niisiis ei ole kaebajal RRS § 46 lg 2 p 1 mõttes õigustatud huvi, mis kaaluks toetusavalduste allkirjastajate isikuandmete kaitse vajaduse üle.
32.Ka määrusest nr 211/2011 ega Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusest (EL) 2019/788, 17. aprill 2019, Euroopa kodanikualgatuse kohta ei tulene kaebajale õigust Siseministeeriumi töö iseseisvaks kontrollimiseks. Puudub ka muu seaduslik alus kaebajale kolmandate isikute isikuandmete väljastamiseks. Seega ei pidanud vastustaja kaebajale viimase soovitud andmeid väljastama.
3-20-1197
33.Kokkuvõttes jätab kohus kaebuse tervikuna rahuldamata.
34.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuivõrd kohus jättis kaebuse rahuldamata ning vastustaja pole taotlenud kaebajalt menetluskulude väljamõistmist, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.