Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
29. aprill 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-19-2400
Haldusasi
XX kaebus Välisministeeriumi 20. juuni 2019. a käskkirja nr 356 õigusvastasuse tuvastamiseks ja 22. novembri 2019. a otsuse nr 230 tühistamiseks ning saamata jäänud töötasu hüvitamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16. oktoobri 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Välisministeerium, esindajad Marge Maspanov ja Riina Pihel
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 16. oktoobri 2020. a otsus haldusasjas nr 3-19-2400 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
Otsuse avaldamisel mitte avaldada otsuse põhjendava osa punkti 19.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 31. mail 2021 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-19-2400 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Välisministeerium kutsus 20.06.2019 käskkirjaga nr 356 välisteenistuse seaduse (VäTS) § 38 lg-te 2 ja 4 alusel suursaatkonna Ateenas lauaülem-konsuli XX ajutiselt Välisministeeriumi käsutusse ajavahemikuks 17.06.2019–31.07.2019. Käskkirjaga määrati ühtlasi XX teenistusülesanded ja ametipalk (kokku 1507 eurot kuus).
2.Välisministeerium lühendas 18.07.2019 käskkirjaga nr 481 XX välislähetust Ateenasse kuni 31.07.2019 ning kutsus ta samal kuupäeval välislähetusest tagasi, vabastades ta ühtlasi suursaatkonna Ateenas lauaülem-konsuli ametikohalt.
3.XX esitas Välisministeeriumile 28.10.2019 avalduse, milles palus hüvitada temale saamata jäänud töö- ja välislähetustasu ning ületunnitöö ja asendamise eest maksmata jäetud töötasu kokku 23 345,45 eurot. Samuti palus XX tunnistada kehtetuks 2019. a veebruaris korraldatud arenguvestlus ja selle tulemus ning kustutada see tööandja registrist. Taotleja märkis, et asus 01.07.2017 suursaatkonna Ateenas lauaülem-konsuli ametikohale koos kaasakrediteeringuga Küprose Vabariiki, kuid põhjusel, et pärast suursaadiku vahetumist ei olnud 01.01.2018 ametisse asunud suursaadik YY volikirju Küprose Vabariigis üle antud ega asjurit määratud, tuli XX-l täita sisuliselt ajutise asjuri teenistusülesandeid, kuid selle eest ei ole temale makstud VäTS § 56 lg-s 7 ja Välisministeeriumi palgajuhendis ettenähtud lisatasu 30% saadiku ametipalgast (5982,14 eurot). Samuti ei makstud taotlejale lisatasu 2018. a augustis ja juulis puhkusel olnud suursaadiku asendamise eest (747,76 eurot). Olukorras, kus XX pidi asendama mitut töötajat, tuli tal teha ka ületunnitööd, mida ei ole temale hüvitatud vastavalt avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 39 lg-le 6 (9011,55 eurot). Taotleja oli suursaadiku poolse survestamise tõttu ja tagakiusamise hirmus sunnitud esitama 2019. a märtsis avalduse välislähetusest ennetähtaegselt tagasikutsumiseks, mille tõttu jäi tal saamata välislähetustasu ühe aasta eest (8604 eurot). Saatkonnas 2019. a veebruaris toimunud arenguvestlusel ei järgitud ATS §-s 30 sätestatud arenguvestluse põhimõtteid ja head tava, vaid saadiku poolse verbaalse ründe, solvangute ja alanduste tõttu sai taotleja närvivapustuse ning kuna saadik keeldus vestluse katkestamisest, siis lahkus taotleja vestluselt. Kuigi XX oli kahel korral sattunud kuriteo ohvriks, puudus saadikul igasugune empaatia ja soov hoida alluva vaimset tervist (sh vaba aja võimaldamise ja töö ümberkorraldamisega).
4.Välisministeerium jättis 22.11.2019 otsusega nr 230 XX 28.10.2019 avalduse rahuldamata. Suursaatkond Ateenas saatis Küprose Vabariigi Välisministeeriumile 02.03.2018 noodi, informeerides uue suursaadiku YY saabumisest 03.01.2018. Alates saabumisest Kreekasse täitis suursaadik esinduse juhi kohustusi kõigi akrediteeringuriikide suhtes. Taotlejat ei ole määratud ajutiseks asjuriks Küprose Vabariigis ja ta ei täitnud ka asjuri ülesandeid, vaid üksnes ametijuhendist tulenevaid kohustusi (mh kaks konsulaarmissiooni Küprose Vabariiki 21.–24.04.2018 ja 22.–24.11.2018). Saadik puhkas 09.07.2018–17.08.2018 (40 päeva) ning esinduse juhi asendamine kuulus ametijuhendist tulenevalt taotleja teenistusülesannete hulka. Saatkonna tööajatabelitest ei nähtu 01.07.2017–14.06.2019 ületunnitöö tegemist. Alusetu on väide, et konsulilt nõutakse ööpäevaringset kättesaadavust, sest esmane konsulaarabi on ööpäev läbi kättesaadav Välisministeeriumi seireosakonna kaudu. Välislähetustasu makstakse üksnes lähetuses viibimise ajal ning kuna taotleja ei viibinud alates 16.06.2019 välislähetuses, siis ei 2(10)
3-19-2400 olnud alust maksta temale välislähetustasu. Kuna arengu- ja hindamisvestluste tulemuste kohta ei vormistata haldusakti ning see ei mõjuta ametniku õigusi ja kohustusi, ei ole arenguvestlust ja selle kokkuvõtet võimalik ka kehtetuks tunnistada.
5.XX esitas Tallinna Halduskohtule 23.12.2019 kaebuse, mille lõplikeks nõueteks jäid tuvastada Välisministeeriumi 20.06.2019 käskkirja nr 356 õigusvastasus ning tühistada 22.11.2019 otsus nr 230 ja hüvitada saamata jäänud töötasu kokku 23 371,67 eurot. Kaebaja oli 01.07.2017–17.06.2019 pikaajalises välislähetuses ja pärast naasmist on ta olnud 01.07.2019– 23.12.2019 pikaajalisel töövõimetuslehel. Eesti Töötukassa tuvastas 13.11.2019 otsusega nr TVH/19/053018 kaebajal osalise töövõime (töövõime vähenemise kestusega kaks aastat ehk kuni 28.10.2021). Kaebaja pidi välislähetuse ajal täitma mitmeid tema ametijuhendis nimetamata teenistusülesandeid ning tegema seda töövälisel ajal ning ületunni- ja öötööna (sh olema konsulina ööpäevaringselt kättesaadav ja asendama 2 kuu vältel üksinda 3–4 töötajat), samuti täitma saatkonna asejuhi ja asjuri kohustusi (s.o 01.01.2018–07.05.2019, mil kaebaja oli ainus Küprose Vabariiki akrediteeritud diplomaat), asendama suursaadikut tema puhkuse ja äraoleku ajal (2018. a juulis ja augustis), lisaks ka teisi puhkavaid töötajaid (saatkonna sekretär ja haldusteenistuja) ning täitma muid ülesandeid suursaadiku äranägemisel ilma selle eest täiendavat tasu, puhkust või hüvitist saamata. Kaebaja kui diplomaadi vastu lähetuse ajal toime pandud kahe kuriteo tagajärjel halvenes tema tervislik seisund, kuid kaebaja post-traumaatilise seisundiga ei arvestatud üldse. Kaebaja juhtis tähelepanu suursaadiku jäigale ja küünilisele juhtimisstiilile (nt tööle hilinemine isegi 15–20 minutit loeti rängaks ja märkust väärivaks probleemiks) ning ebamõistlikule töökoormusele, kuid neid ei arvestatud ning see tõi hoopis kaasa suursaadiku halvustava suhtumise, töökiusu ja vaimse vägivalla, mille tõttu oli kaebaja sunnitud vastu enda tahtmist esitama 2019. a märtsis avalduse lähetusest tagasikutsumiseks. Selle tõttu lühenes kaebaja välislähetus ühe aasta võrra (pidanuks lõppema 31.07.2020) ning sissetulekute vähenemine on pannud kaebaja raskesse majanduslikku olukorda.
6.Välisministeerium palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Suursaadiku vahetumisest informeeriti Küprose Vabariigi Välisministeeriumi 02.03.2018 noodis ning kaebaja ei täitnud 01.01.2018–07.05.2019 ametijuhendis nimetamata teenistusülesandeid. Formaalselt jätkusid eelmise suursaadiku volitused Küprose Vabariigis seni, kuni koos uue suursaadiku volikirjade üleandmisega Küprose Vabariigi presidendile 04.06.2019 anti üle tema tagasikutsumiskirjad. Sisulist tööd kõigi oma akrediteeringuriikide suhtes juhtis alates 03.01.2018 välisesinduse juht YY, kes on kohtumenetluses tunnistajana kinnitanud, et kaebaja ei täitnud täiendavaid teenistusülesandeid, mille eest võiks ta nõuda lisatasu. Ka välisesinduse juhi asendamine tema puhkuse ajal oli kaebaja ametijuhendist tulenev ülesanne ning puuduvad tõendid, et see oleks tinginud kaebaja töökoormuse olulise suurenemise. Lühiajaliste välislähetuste ajal täitis saadik oma teenistuskohustusi ise. Ebaõiged on kaebaja väited hüvitamata ületunnitöö tegemisest ja ööpäevaringse kättesaadavuse nõudest. YY ütluste kohaselt hüvitati ületunnitöö vaba aja andmisega. Kaebaja pidi olema teadlik välislähetusest ennetähtaegse tagasikutsumise taotluse esitamise tagajärgedest ning vahetu juhi nõue täita ametijuhendiga pandud ülesandeid ei ole käsitatav tööalase kiusamisena. Kui üks kahest diplomaadist ei täida oma teenistusülesandeid nõutaval määral, pärsib see oluliselt kogu saatkonna tööd. Välislähetusest tagasikutsumine ei ole karistus ega tähenda teenistusest vabastamist, vaid üksnes üleviimist teisele ametikohale. Välislähetustasu makstakse ainult välisesinduses töötamise ajal ja tegemist on lähetuskulude eriliigiga. YY ja kaebaja enda ütlustega on tõendatud, et kaebaja kirjutas välislähetusest ennetähtaegse tagasikutsumise avalduse omal vabal valikul.
7.Tallinna Halduskohus jättis 16.10.2020 otsusega XX kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Kohus nõustus vastustaja põhjendustega ja ei pidanud vajalikuks neid üle korrata (HKMS § 165 lg 2). Välisesindusest ajutiselt lühikeseks 3(10)
3-19-2400 ajaks (poolteist kuud) Välisministeeriumi käsutusse kutsumine ei kujuta endast ametniku teenistusest vabastamist ega karistamist ning kaebaja väited survestamisest ja töökiusamisest ei ole veenvad. Usutav on, et kaebaja kirjutas 05.03.2019 avalduse enda soovil ja see oli tingitud tema tervislikust seisundist, millele on ka avalduses viidatud. Avalduses ei ole mainitud lahkhelisid suursaadikuga, töökiusamist ega avalduse tahtevastast esitamist. Samuti ei ole kaebaja astunud pärast avalduse esitamist samme, et teavitada väidetavast survestamisest ja taotleda nt avalduse tagasivõtmist. Käskkirja nr 356 kohaselt pidanuks kaebaja olema Välisministeeriumi käsutuses 17.06.2019–31.07.2019, kuid pärast naasmist oli kaebaja 01.07.2019–23.12.2019 töövõimetu ja Eesti Töötukassa 13.11.2019 otsusega tuvastati tal töövõime osaline kaotus. Neil asjaoludel on ilmne, et kaebaja ei oleks oma terviseseisundi tõttu olnud võimeline jätkama välislähetuses tööd, mis nõuab iseloomust tulenevalt kõrgendatud pingetaluvust, ning kaebaja kutsuti ajutiselt tagasi Välisministeeriumi käsutusse tema enda tervise huvides. Välisministeeriumi 22.11.2019 otsuse nr 230 kohaselt teavitati Küprose Vabariiki 02.03.2018 noodiga uue suursaadiku YY saabumisest 03.01.2018 ja alates Kreekasse saabumisest täitis suursaadik välisesinduse juhi kohustusi kõigi akrediteeringuriikide suhtes ning kaebajat ei ole määratud ajutiseks asjuriks ja ta ei täitnud ka asjuri ülesandeid, vaid üksnes ametijuhendi järgseid ülesandeid. Saadik puhkas 2018. a-l kokku 40 kalendripäeva (09.07.2018–17.08.2018) ja saatkonna tööajatabelid ei kinnita, et kaebaja teinuks 01.07.2017–14.06.2019 ületunnitööd. Välisministeeriumi palgajuhendi kohaselt võib äraoleva teenistuja asendamise eest lisatasu maksta, kui asendamine kestab üle 40 kalendripäeva järjest. Samuti ei viibinud saatkonna sekretär puhkusel saadikuga samal ajal (sekretär puhkas 04.06.2018–08.06.2018 ja 23.08.2018– 07.09.2018) ning kaebajalt ei oodatud 07.07.2018–25.08.2018 puhkusel olnud tehnik-autojuhi ülesannete täitmist. Kaebaja ametijuhend sisaldas nii esinduse juhi asendamise kohustust kui ka konkreetseid ülesandeid akrediteeringuriikide suhtes. Kuivõrd kaebaja ei viibinud alates 16.06.2019 välislähetuses, siis ei olnud alust ka temale VäTS § 63 lg 1 alusel välislähetustasu maksmiseks. Väide, et kaebajalt nõuti ületunnitöö tegemist, ilma et seda oleks temale kuidagi kompenseeritud, on paljasõnaline. Samuti ei nõuta konsulilt ööpäevaringset kättesaadavust. Välisministeeriumi sisekorraeeskirja järgi on tööaeg 8 tundi päevas ja 40 tundi nädalas ning kaebaja tööaega ei ole välislähetuse käskkirja ega ühegi muu aktiga reguleeritud teistsugusel viisil. Tunnistaja YY ütluste kohaselt oli probleemiks hoopis kaebaja töödistsipliin ja ametiülesannete täitmine, mida arutati ka arenguvestlustel. Kui koostöö ei suju, siis kutsutakse isik tavaliselt peamaja käsutusse ehk lühendatakse välislähetuse tähtaega. Kaebajale oli teada, et tal on võimalik esitada avaldus vabatahtlikult või oleks otsuse teinud Välisministeeriumi atesteerimiskomisjon. Kaebaja valis võimaluse kirjutada avaldus vabatahtlikult ja teda ei ole selleks survestatud. Tunnistaja kinnitusel oli ületunnitööd vähe ja see kompenseeriti vaba aja andmisega. Kaebaja väitis vande all seletusi andes samas, et kirjutas tagasikutsumise avalduse oma tervise huvides, et vältida suursaadiku poolset verbaalset rünnet, mitte vabal tahtel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.XX palub 09.11.2020 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Halduskohtu otsus on ühekülgne ja kallutatud ning nõuetekohaselt motiveerimata. Kohus asus seisukohale, et apellandi suhtes ei ole leidnud aset töökiusamist, põhjendades seda asjaoludega, et apellant on juristi haridusega ja tema tervislik seisund oli halb. Selline järeldus on ebaõige ja tugineb tunnistaja YY ebausaldusväärsetele ütlustele, kes ilmselgelt eitab oma rikkumist. Apellant teavitas avalduse surve all kirjutamisest Välisministeeriumi personaliosakonda ja usaldusisikut oma töömeililt, millele tal puudub teenistussuhte lõppemise tõttu ligipääs. Asjaolu, et apellandil ei ole võimalik esitada eeltoodud tõendeid, ei muuda töökiusamist olematuks. Teenistujal kui teenistussuhte nõrgemal poolel on 4(10)
3-19-2400 peaaegu võimatu tõendada tööalast vaimse vägivalla kasutamist, kuna neil puuduvad sageli tunnistajad või ei nõustu keegi juhi vastu tunnistama. Halduskohus on jätnud analüüsimata, milline oli vahetu juhi tegevus avalduse kirjutamisele eelnenud ajavahemikul töökeskkonnas esinenud psühhosotsiaalsete ohutegurite maandamisel, pidades alusetult tõeseks YY väiteid, et mingit apellandi tööalast kiusamist ja survestamist ei toimunud. Apellant kirjutas tagasikutsumise avalduse suursaadiku survel ja edasise tagakiusamise vältimiseks. Kui apellandi tagasikutsumine olnuks vajalik tema tervisliku seisundi tõttu või teenistusülesannete mittekohase täitmisega seonduvalt, oleks tagasikutsumine toimunud ilma apellandi avalduseta ja apellandil olnuks võimalik seda vaidlustada. Apellant pidi 01.01.2018–07.05.2019 täitma Küprose Vabariigis sisuliselt saadiku ülesandeid, sest uue suursaadiku YY volikirju ei olnud üle antud ning peale apellandi ei olnud ühtegi teist Eesti diplomaati Küprose Vabariiki akrediteeritud ega määratud ka asjurit. Diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni järgi ei saa ükski diplomaat esindada oma riiki teises riigis ilma asukohariigi akrediteeringuta. Seetõttu sai saadiku ülesandeid täita üksnes apellant (st kogu Eesti ja Küprose vaheline rahvusvaheline suhtlus toimus tema kaudu), kuid selle eest ei ole talle makstud mingit lisatasu vastavalt VäTS § 56 lg-le 7 ning Välisministeeriumi palgajuhendi pdele 5.2.1.1, 5.2.1.2 ja 5.2.1.7. Seoses suursaadiku asendamisega tunnistas YY kohtus, et lahkus Kreekast 06.07.2018 ja saabus tagasi 27.08.2018. Arusaamatult lähtus halduskohus siiski vastustaja andmetest, et saadik puhkas üksnes 09.07.2018–17.08.2018, jättes kõrvale, et tegelikult viibis YY eemal kauem ja teda tuli asendada ka nimetatud ajavahemikul. Seega tulnuks VäTS § 56 lg 7 alusel maksta apellandile tasu suursaadiku asendamise eest. Seejuures on kohus jätnud tähelepanuta apellandi 05.03.2020 taotluse nõuda välja saatkonna töökalender või kuulata tunnistajana üle saatkonna tehnik-autojuht QQ. Välislähetustasu nõude osas ei saa nõustuda seisukohaga, et välislähetustasu maksmise eesmärk on üksnes lähetuses viibimise kulude hüvitamine, sest tegemist on lähetatule igakuiselt makstava palga osaga ning välislähetuse kulude hüvitamine toimub kuludokumentide alusel omaette protseduuride alusel riigitöötajate iseteenindusportaali kaudu. Ületunnitöö hüvitamise nõuet ei ole kohus pidanud põhjendatuks, sest saatkonna tööajatabel ei kajasta ületunnitööd. Tegemist on töö- ja puhkeaja arvestuse ebakorrektsusega, mida vastustaja on ka ise tunnistanud, märkides, et Ateena saatkonnas ega ka Välisministeeriumis tervikuna ei peeta ületunnitöö arvestust. Seetõttu pole arusaadav, mille alusel kohus järeldas, et ületunnitöö hüvitati vaba aja andmisega. Nõude rahuldamata jätmise aluseks ei saa olla pelgalt YY ütlused. Suursaadiku küünilise juhtimisstiili ja töökiusu tõttu ei söandanud apellant ületunnitöö eest vaba aja andmist isegi küsida. Ületunnitöö tegemine on tõendatud nii presidendi visiidi ettevalmistamise kui ka selle toimumise käigus. Lisaks on apellant pidanud ületunnitööd tegema kriiside korral, seirekeskuse teadetele vastamisel, vastuvõttudel osalemisel ja mitmete konsulaarabi juhtumite lahendamisel. YY ebausaldusväärsed väited apellandi distsipliini ja töötulemuste kohta ei ole asjasse puutuvad, sest apellandi suhtes ei ole algatatud ainsatki distsiplinaarmenetlust. Küll aga saab YY ütlustest järeldada, et tema tegevus oli suunatud apellandist vabanemisele. Halduskohus on YY ütluste põhjal ebaõigesti järeldanud, et apellant kirjutas tagasikutsumise avalduse vabatahtlikult.
9.Välisministeerium palub 11.12.2020 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes ka oma varasemate seisukohtade juurde. Apellandile ei saanud tulla üllatusena, et saatkonnas tuleb mõnikord töötada ka töövälisel ajal, kuid selle eest on talle antud vaba aega ja kõik tasud on temale nõuetekohaselt välja makstud. Kuna apellant ei täitnud teenistusülesandeid nõuetekohaselt, siis pidas suursaadik temaga mitu vestlust, et leida probleemile lahendus. Kuna apellandi töötulemused ei paranenud, informeeris suursaadik 2019. a märtsis valdkonna asekantslerit ja personaliosakonda, et soovib esitada VäTS § 40 p 4 5(10)
3-19-2400 kohase taotluse kutsuda apellant välisesinduse diplomaatiliselt ametikohalt tagasi ametikohale sobimatuse tõttu (vt Vabariigi Valitsuse 14.12.2006 määruse nr 255 „Välisteenistuse seaduse kohaselt teenistuja välisesindusse lähetamise ja välisesindusest tagasikutsumise kord“ § 12) ning sellist taotlust arutab atesteerimiskomisjon (VäTS § 41 lg 6). Selline tagasikutsumine ei ole karistus ega tähenda teenistusest vabastamist, vaid üksnes teisele ametikohale üleviimist. Apellant informeeriti tema tagasikutsumise soovist ning apellant valis selle asemel võimaluse esitada ise taotlus ennetähtaegseks tagasikutsumiseks. Kuna ametikohale mittesobiva teenistuja välislähetusest enne tähtaega tagasikutsumiseks on nähtud ette seaduslik protseduur, puudus suursaadikul igasugune vajadus survestada apellanti esitama taotlus enda tagasikutsumiseks. Apellandi väited töökiusamise kohta on paljasõnalised ja tööalase kiusamisena ei saa käsitada vahetu juhi nõuet täita ametijuhendiga pandud ülesandeid. YY ütlustega on tõendatud, et apellant täitis suhetes Küprose Vabariigiga ainult oma teenistusülesandeid. Apellant ei oleks saanudki täita saadiku ülesandeid, sest teda ei olnud määratud ajutiseks asjuriks ja tal puudusid seega nõutavad volitused. Formaalselt jätkusid eelmise suursaadiku volitused kuni koos uue suursaadiku YY volikirjade üleandmisega Küprose Vabariigi presidendile 04.06.2019 anti üle eelmise suursaadiku tagasikutsumiskirjad. Sisulist tööd kõigi oma akrediteeringuriikide suhtes juhtis alates 03.01.2018 esinduse juhi ametikohale nimetatud YY. Apellandi tegevus suhetes Küprose Vabariigiga 01.01.2018– 04.06.2019 piirdus tema ametijuhendis märgitud teenistuskohustuste täitmisega. YY ütlustega on tõendatud, et pärast puhkuse lõppu Eestis lähetuses viibides täitis suursaadik oma teenistusülesandeid ise. Apellant ei ole toonud välja ühtegi ülesannet, mida ta oleks saadiku eest täitnud. Arusaamatu on etteheide, et halduskohus jättis tähelepanuta taotluse nõuda välja saatkonna töökalender, sest vastustaja on selle kohtule juba esitanud. Ekslik on ka seisukoht, et välislähetustasu on palga osa, sest välislähetustasu maksmise eesmärk on lähetuses viibimise kulude hüvitamine (st tegemist on lähetuskulude eriliigiga). VäTS § 63 lg 1 kohaselt makstakse välislähetustasu välisesinduses töötamise ajal (vt ka Vabariigi Valitsuse 14.12.2006 määruse nr 256 „Välislähetustasu ja abikaasatasu maksmise ning teenistuja kulude katmise kord“ § 6 lg 1). Vastustaja on pidanud kinni kõigist töö- ja puhkeaja korralduse reeglitest ning meelevaldne on apellandi väide, justkui oleks vastustaja sellekohast rikkumist tunnistanud. Seda, et ületunnitöö on kompenseeritud vaba aja andmisega, tõendavad YY ütlused ja saatkonna töökalender. Apellandi väited saadiku juhtimisstiili kohta on alusetud ja tagantjärele välja mõeldud ning asjas ei ole esitatud ühtegi tõendit, mis sunniks kahtlema tunnistaja vande all antud ütluste usaldusväärsuses. Halduskohus järeldas kogutud tõendite põhjal õigesti, et apellant kirjutas tagasikutsumise avalduse teadlikult ja vabatahtlikult ning pidi kogenud juristina mõistma selle tagajärgi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et XX apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
11.Välisministeeriumi 15.01.2020 teatise kohaselt on XX vabastatud teenistusest alates 18.01.2020 töövõime vähenemise tõttu (ATS § 93), kuna apellant oli olnud töövõimetu alates 01.07.2019 ning Välisministeeriumis ei ole teenistuskohti, mis vastaksid tingimustele, mida apellant oleks oma tervislikku seisundit arvestades võimeline täitma. Samuti ei pidanud Välisministeerium võimalikuks peatada apellandi teenistussuhet kuni 21.10.2021. Apellant ei ole teenistusest vabastamist vaidlustanud. Praeguses asjas esitatud kaebuse eesmärk on nõuda vastustajalt välja 01.01.2018–07.05.2019 saamata jäänud lisatasu ajutise asjuri ametiülesannete täitmise eest Küprose Vabariigis (5982,14 eurot), 2018. a juulis ja augustis saamata jäänud 6(10)
3-19-2400 lisatasu suursaadiku asendamise eest (747,76 eurot), 01.01.2018–14.06.2019 saamata jäänud töötasu ületunnitöö ja öötöö eest (7320,77 eurot) ning 01.07.2019–31.07.2020 saamata jäänud välislähetustasu (9321 eurot). Kõigi eespool loetletud tasude maksmist taotles XX ka 28.10.2019 avalduses, mille Välisministeerium jättis 22.11.2019 otsusega nr 230 rahuldamata. Välisministeeriumi 20.06.2019 käskkirja nr 356 õigusvastasuse tuvastamise nõue on vahetult seotud saamata jäänud välislähetustasu maksmise nõudega (st apellandi väitega, et teda sunniti esitama 05.03.2019 avaldus enda välislähetusest enne tähtaega tagasikutsumiseks). Kuna kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks ei ole tarvis kohtuotsuse resolutsioonis eraldi tuvastada kahju põhjustanud tegevuse õigusvastasust (samuti ei annaks hilisema hüvitamiskaebuse esitamise kavatsus HKMS § 45 lg 2 teise lause järgi õigust eraldiseisva tuvastamiskaebuse esitamiseks), siis ei tule käskkirja nr 356 õigusvastasuse tuvastamist käsitada omaette nõudena. Seetõttu ei oma asja lahendamise seisukohalt tähtsust seegi, et nimetatud käskkirjaga kutsuti XX üksnes ajutiselt Välisministeeriumi käsutusse (17.06.2019–31.07.2019) ning tema välislähetust Ateenasse lühendati kuni 31.07.2019 ja kutsuti ta samast kuupäevast välislähetusest tagasi alles Välisministeeriumi 18.07.2019 käskkirjaga nr 481, mida apellant ei ole eraldi vaidlustanud.
12.Vaidlust ei ole selles, et YY asus uue erakorralise ja täievolilise suursaadikuna Eesti Vabariigi saatkonda Ateenas juhtima 03.01.2018 ja kuigi ta oli ühtlasi akrediteeritud Küprose Vabariiki, anti tema volikirjad ja eelmise suursaadiku tagasikutsumiskirjad Küprose Vabariigi presidendile üle alles 04.06.2019. Apellant oli saatkonna lauaülem-konsul/nõuniku ametikohal (ATEE0111001) ning ametijuhendi kohaselt olid tema teenistuskoha eesmärkideks Kreeka ja suursaadiku kaasakrediteeringu riikide (s.o Küprose ja Albaania) poliitikate jälgimine, kahepoolsete suhete edendamine ning Eesti riigi, kodanike ja ettevõtete huvide esindamine ja kaitsmine oma tegevusvaldkonnas (konsulaar-, majandus- ja kultuuriküsimused). Ametijuhendi p 1.7 nägi lisaks ette, et apellant asendab vajaduse korral esinduse juhti. Vaidlust ei ole ka selles, et apellanti ei ole nimetatud ajutiseks asjuriks Küprose Vabariigis, vaid apellant on väitnud, et kuna suursaadiku volikirju polnud üle antud, siis pidi tema sisuliselt tegema asjuri tööd. Selle seisukohaga ei saa nõustuda.
13.Diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni art 13 lg 1 kohaselt loetakse esinduse juht asukohariigis ametisse asunuks siis, kui ta on üle andnud oma volikirja, ning art 43 p-i a järgi lõpevad diplomaatilise esindaja volitused, kui lähetajariik teatab asukohariigile diplomaatilise esindaja volituste lõppemisest. Kuna suursaadik on art 14 p-i a kohaselt akrediteeritud riigipea juurde, siis tuleb tema volitamisest ja volituste lõppemisest teavitada asukohariigi riigipead. Kuigi eelmine suursaadik oli esinduse juhi kohalt lahkunud 23.12.2017 ja uus suursaadik asus esindust juhtima 03.01.2018, vormistati esinduse juhi vahetumine Küprosega seoses lõplikult 04.06.2019. Apellant ei ole nimetanud ainsatki ülesannet, mida ta pidi Küprose Vabariigiga seoses täitma ja mis väljus samas temale ametijuhendiga pandud ülesannete piiridest (st mida apellant pidi täitma põhjusel, et esinduse juhi volikirju ei olnud üle antud). Selliste ülesannete täitmist ei kinnitanud Tallinna Halduskohtu 17.07.2020 istungil ka tunnistajana ütlusi andnud YY. Apellant lähtub üksnes eeldusest, et kuna suursaadiku volikirju polnud üle antud, siis järelikult pidi tema täitma üksinda kõiki ülesandeid. Samas ei ole apellant vaidlustanud asjaolu, et suursaatkond Ateenas edastas Küprose Vabariigi Välisministeeriumile 02.03.2018 noodi, milles teavitas suursaadiku vahetumisest. Seetõttu on usutav, et suursaadiku volikirjade üleandmise viibimisele vaatamata ei pidanud apellant tegema sisuliselt saadiku (või asjuri) tööd, vaid sisulist tööd tegi YY ise. Kuna apellant ei pidanud täitma enda ametijuhendis nimetamata ülesandeid, siis ei ole viited VäTS § 56 lg-le 7 ja Välisministeeriumi palgajuhendi p-dele 5.2.1.1–5.2.1.3 asjakohased. Jääb ka arusaamatuks, et kui apellandi hinnangul välistas volikirjade üleandmise viibimine YY võimaluse täita Küprosega seonduvaid esinduse juhi sisulisi ülesandeid, siis kuidas sai samu ülesandeid faktiliselt ajutise asjurina täita apellant, kuigi
7(10)
3-19-2400 puudub vaidlus, et teda ei olnud ajutiseks asjuriks nimetatud (vt konventsiooni art 14 p 3 ja art 19 lg 1).
14.Põhjendamatu on ka apellandi nõue, et talle oleks tulnud maksta 2018. a juulis ja augustis lisatasu esinduse juhi asendamise eest. Välisministeeriumi palgajuhendi p-de 5.2.1.2 ja 5.2.1.3 kohaselt võib asendamise eest maksta kuni 30% asendatava ametipalgast lisatasu juhul, kui asendamine kestab üle 40 kalendripäeva järjest. Palgajuhendi p-de 5.2.1.7 ja 5.2.1.8 kohaselt on lisatasu maksmise aluseks vahetu juhi põhjendatud esildis, milles peavad olema täpselt fikseeritud teenistusülesanded ja ajavahemik, millal ülesannet täidetakse. Puudub vaidlus, et sellist esildist ei ole koostatud. Vastustaja esitatud riigitöötaja iseteenindusportaali väljavõtte ning saatkonna 2018. juuli ja augusti tööajatabelite järgi viibis YY puhkusel 09.07.2018– 17.08.2018 (40 päeva), saatkonna sekretär puhkas alates 23.08.2018 ja tehnik-autojuht puhkas 07.07.2018––25.08.2018. YY kinnitas samas halduskohtu istungil, et viibis puhkusele järgnenud lähetuse tõttu tegelikult saatkonnast eemal kauem (kuni 27.08.2018), kuid täitis sel ajal ametiülesandeid kaugtöö vormis. Seega ei olnud apellant 2018. a juulis-augustis kordagi saatkonnas ainsaks töötajaks, kuigi viibis kahel päeval (23.–24.08.2018) kohapeal üksinda. Apellant ei ole toonud välja ühtegi konkreetset ülesannet, mida ta oleks pidanud esinduse juhi asendajana täitma YY puhkusele järgnenud lähetuse ajal ja selliseid ülesandeid ei nähtu ka saatkonna Outlooki kalendrist. Kuna suursaadiku puhkus ei kestnud üle 40 kalendripäeva järjest ja tõendatud ei ole esinduse juhi asendamine tema lähetuse ajal, siis ei ole apellandil õigus nõuda lisatasu maksmist palgajuhendi p 5.2.1.2 alusel.
15.Apellandi hinnangul on vastustaja jätnud temale hüvitamata 01.01.2018–14.06.2019 tehtud ületunnitöö ning töötamise ööajal ja riigipühal, samuti ei ole makstud lisatasu valveaja eest. Taotletava hüvitise suuruse (7320,77 eurot) arvutamisel on apellant lähtunud eeldusest, et kogu välislähetuses viibitud aja jooksul tulnuks talle sisuliselt maksta põhipalka 1,5-kordselt. Välisministeeriumi palgajuhendi p 4.11 kohaselt hüvitatakse ületunnitöö üldjuhul samas ulatuses antava vaba ajaga. YY selgitas halduskohtu istungil, et ka saatkonnas hüvitati ületunnitöö tegemine vaba aja andmisega, kusjuures ületunnitööd esines harva. Nii apellant kui ka tunnistaja on eraldi välja toonud üksnes 2018. a mais toimunud Vabariigi Presidendi visiidi, millega seoses tuli töötada normtundidest kauem, kuid seegi kompenseeriti tunnistaja kinnitusel vaba aja andmisega.
16.Ületunnitöö arvestust saatkonnas eraldi ei peetud, kuid saatkonna 2018. a jaanuari kuni 2019. a juuni Outlooki kalendrist nähtuvalt on õhtusel ajal või nädalavahetustel toimunud üritusi olnud keskmiselt kolm-neli korda kuus, kuid neil on enamasti osalenud suursaadik. Kalendri järgi on apellant õhtusel ajal või nädalavahetusel toimunud üritustel (peamiselt erinevad vastuvõtud) osalenud järgmiselt: 19.03.2018, 21.–22.04.2018 (konsulaarmissioon Küprosel), 12.05.2018, 16.–17.05.2018 (Vabariigi Presidendi visiit), 06.06.2018, 08.06.2018, 26.07.2018, 30.07.2018, 26.09.2018, 24.11.2018 (konsulaarmissioon Küprosel), 29.11.2018, 15.01.2019, 12.05.2019 (Euroopa Parlamendi valimised). Pidades silmas, et kalendrisse märgitud sündmuste põhjal on apellandil tulnud puhkeajal tööd teha keskmiselt vähem kui kord kuus ning apellant on lisaks asunud väidetava ületunnitöö hüvitamist ca 1,5 aasta eest tagantjärele nõudma alles pärast välislähetuse lõppemist, tuleb pidada usutavaks tunnistaja ütlusi, et tegelikkuses kompenseeriti ületunnitöö vaba aja andmisega, mis on kooskõlas ka Välisministeeriumi palgajuhendi p-ga 4.11. Apellandi väide, et saatkonna lauaülem-konsulilt eeldatakse ööpäevaringset kättesaadavust, ei tugine ühelegi õigusnormile ega tõendile ning vastustaja kinnitusel tagab ööpäevaringselt esmase konsulaarabi ministeeriumi seireosakond (valvekonsul). ATS § 38 lg 1 kohaselt peaks valveaja kohustus üldjuhul sisalduma ametniku ametijuhendis, kuid apellandi ametijuhend sellist kohustust ei sisalda. Eeltoodust tulenevalt on ületunnitöö ja valveaja hüvitamise nõue põhjendamatu. 8(10)
3-19-2400
17.Kaebuse rahuldamiseks ei ole alust ka pikaajalisest välislähetusest ennetähtaegselt tagasi kutsumisega seoses 01.07.2019–31.07.2020 saamata jäänud välislähetustasu (9321 eurot) nõuet puudutavas osas. VäTS § 63 lg-st 1 nähtub üheselt, et igakuist välislähetustasu makstakse ainult välisesinduses töötamise ajal. VäTS § 63 lg 6 näeb mh selgelt ette, et välislähetustasu ei maksta ajal, mil karjääridiplomaat on VäTS § 38 alusel ajutiselt kutsutud Välisministeeriumi käsutusse. Seega ei saa apellant nõuda välislähetustasu ajavahemiku eest, mil ta oli 20.06.2019 käskkirjaga nr 356 kutsutud VäTS § 38 lg 2 alusel Välisministeeriumi käsutusse (17.06.2019–31.07.2019) ega ka sellele järgnenud aja eest, sest Välisministeeriumi kantsleri 18.07.2019 käskkirjaga nr 481 oli tema välislähetust Ateenasse VäTS § 29 lg 5 alusel lühendatud kuni 31.07.2019.
18.Ringkonnakohtu hinnangul ei kinnita asjas kogutud tõendid, et apellant oleks esitanud 05.03.2019 avalduse enda pikaajalise välislähetuse ennetähtaegseks lõpetamiseks esinduse juhi survel tahtevastaselt ja üksnes eesmärgiga vältida edasist töökiusamist. Avalduses on viidatud apellandi terviseprobleemidele ning märgitud, et apellant saab uuele ametikohale asuda alles pärast ravi ja taastumist.
Vt. resolutsiooni punkt 3.
20.Vastustaja esitatud 28.01.2019 arenguvestluse kokkuvõttest nähtub, et esinduse juht on toonud apellandi tegevuses puudusena välja liigse keskendumise konsulaartööle ja vähest n-ö sisendi andmist (memodena) teistes tema ametijuhendis märgitud valdkondades (majandus-, kultuuri- ja rändeküsimused), samuti on apellandile tehtud etteheiteid töödistsipliini kohta. Apellant ei ole seejuures eitanud tööle hilinemist ega ka konsulaarvaldkonnast välja jäävates küsimustes vähest raporteerimist, vaid õigustanud neid hilisema töölt lahkumisega, paljude kohtumiste sisutühjusega ja suure koormusega konsulaarvaldkonnas. Vastustaja on esitanud andmed, millest nähtub konsulaartoimingute arv kahe diplomaadiga välisesindustes ja sellest saab järeldada, et suursaatkond Ateenas oli üks vähem koormatud esindustest (nt Dublinis ja Madridis oli konsulaartoimingute arv samal perioodil enam kui kolm korda suurem; kokku oli sarnaseid välisesindusi 12 ja neist ainult kolmes oli konsulaartoiminguid vähem kui Ateenas). Seega ei ole apellandi väide konsulaarvaldkonnaga seotud väga suurest töökoormusest usutav. Ringkonnakohus leiab, et tööajast kinnipidamise ja ametijuhendis märgitud teenistuskohustuste täitmise nõudmist ei saa käsitada tööalase kiusamisena isegi juhul, kui need polnud apellandi enda hinnangul olulised puudused. Kui ametiasutuses on määratud kindel tööaeg, mil teenistuja peab olema oma ametikohal kättesaadav, ei saa sellest omaalgatuslikult kõrvale kalduda ega õigustada tööle hilinemist ainuüksi hilisema töölt lahkumisega. See eeldaks kokkulepet vahetu juhiga. Määrav ei ole, et varasemad arenguvestlused (02.11.2012 ja 22.12.2017) teiste juhtidega on olnud kokkuvõttes positiivsed, sest need kajastavad teisi perioode. Seejuures on ka eelmine suursaadik juhtinud 22.12.2017 vestlusel tähelepanu vajadusele koostada rohkem memosid.
21.Apellant on küll esitanud 04.03.2019 ja 07.03.2019 e-kirjad, milles viitab, et ülemus andis talle korralduse kirjutada avaldus enda tagasikutsumiseks, kuid pole esitanud neile saadud vastuseid. Tunnistaja YY sõnul selgitas ta apellandile, et koostöö mittelaabumise korral võidakse välislähetust lühendada kas apellandi isikliku avalduse alusel või teeb otsuse Välisministeeriumi atesteerimiskomisjon ning apellant nõustus kirjutama ise avalduse ja seejuures lepiti kokku, millal oleks lahkumiseks sobilik aeg. VäTS § 29 lg 5 kohaselt võib diplomaadi lähetusaega lühendada poolte kokkuleppel ja VäTS § 40 p-des 3–7 toodud alustel ka diplomaadi nõusolekuta. VäTS § 40 sätestab välisesinduse diplomaatiliselt ametikohalt tagasikutsumise alused ja selleks võib mh olla diplomaadi taotlus (VäTS § 40 p 2) või ka tema ametikohale sobimatus (VäTS § 40 p 4), samuti diplomaadi tervis (VäTS § 40 p 5). VäTS § 41 lg 6 näeb ette, et diplomaadi mh VäTS § 40 p-de 2, 4 ja 5 alusel välisesinduse diplomaatiliselt ametikohalt tagasikutsumise otsuse aluseks on atesteerimiskomisjoni ettepanek. Seega nähtub, 9(10)
3-19-2400 et esinduse juht on apellandile tagasikutsumise protseduuri korrektselt selgitanud ning kuigi apellant võis subjektiivselt pidada tema tööle tehtud etteheiteid ebaõiglaseks, saab 05.03.2019 avalduse esitamisest siiski järeldada, et apellant mõistis, et teda oleks vastasel korral kutsutud lähetusest tagasi esinduse juhi algatusel. Isikliku avalduse alusel tagasikutsumise puhul sai apellant valida selleks endale sobivama aja (st Kreekast lahkumine toimus enam kui kaks kuud pärast avalduse esitamist, kuid VäTS § 42 lg 1 oleks tulnud vastustajal tagasikutsumisest ette teatada vaid üks kuu). Lisaks tuleb märkida, et 05.03.2019 avaldus oli esitatud välislähetuse ettenähtaegseks lõpetamiseks ja kuigi apellant kutsuti 20.06.2019 käskkirjaga esmalt üksnes ajutiselt (ca 1,5 kuuks) Välisministeeriumi käsutusse ja tema välislähetuse tähtaega lühendati alles 18.07.2019 käskkirjaga, ei ole apellant ka pärast Eestisse naasmist soovinud tahteavaldust tagasi võtta (nt tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 90 lg 1, § 96, § 98 lg 1 ja § 99 lg 1 p 1 alusel). Apellandi 05.03.2019 avalduses tehtud viide tervislikele põhjustele on kooskõlas ka asjaoluga, et apellant on pärast Eestisse naasmist olnud pikaajaliselt töövõimetu (01.07.2019–23.12.2019).
22.Tööalaseks kiusamiseks ei kvalifitseeru lisaks asjaolu, et apellant eeldas tööandja poolset suuremat toetust (sh materiaalset) seoses toimunud rünnakutega (nt garaažiüür, ühekordne tagastatav toetus kuni kindlustushüvitise saamiseni), kuna need olid tõenäoliselt põhjustatud asjaolust, et apellandi sõiduauto kandis diplomaatilisi numbreid, sest apellant ei ole viidanud, et tal olnuks õiguslik alus nõuda selliste toetuste saamist.
23.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 16.10.2020 otsus muutmata.
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. XX on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot, kuid pole esitanud andmeid muude menetluskulude kandmise kohta. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud ringkonnakohtus HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Välisministeerium ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
25.Kuna otsuse põhjendava osa p 19 sisaldab andmeid apellandi terviseseisundi kohta ja apellandi eraelu puutumatuse ülemäärase riive vältimiseks ei piisa ainuüksi apellandi nime asendamisest initsiaalide või tähemärgiga, sest apellant oli suursaadiku kõrval saatkonna ainus diplomaat, avaldab ringkonnakohus HKMS § 175 lg 4 alusel otsuse jõustumise korral selliselt, et jätab põhjendava osa p 19 avaldamata. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.