Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar, Madis Ernits 29.04.2021, Tartu 3-19-1223 MTÜ Seos kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 05.02.2019. a otsuse nr 12-6/19/235, 05.02.2019. a otsuse nr 12-6/19/236, 07.02.2019. a otsuse nr 12-6/19/301, 23.05.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/68-2 ja 24.05.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/70-4 tühistamiseks, Keskkonnaameti kontrollakti nr 181351 õigusvastasuse kindlakstegemiseks ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kohustamiseks teha uued otsused Tartu Halduskohtu 23.01.2020. a otsus MTÜ Seos apellatsioonkaebus 07.04.2021 Kaebaja/apellant MTÜ Seos Volitatud esindaja v.adv. Mihkel Gaver Vastustaja I Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) Vastustaja II Keskkonnaamet (KeA)
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 23.01.2020. a otsuse resolutsioon muutmata, täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.
2.Jätta kaebaja menetluskulud kaebaja enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 31.05.2021 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaebaja esitas 21.05.2018 PRIA-le pindalatoetuste taotluse ja maksetaotluse nr 110181111333 (I kd, tl 165-168p), milles taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja
keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust 10-le põllule (nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 ja 11), kokku 65,68 ha. Taotlusel deklareeritud andmete kohaselt oli kõikide põldude maakasutuse tüübiks püsirohumaa („PR“) ja kasvatatavaks põllumajanduskultuuriks „rohttaimed“. Kaebaja taotles poolloodusliku koosluse hooldamise toetust kokku 64,94 ha, s.h poolloodusliku koosluse nr 45540540222 alal nr 1 19,14 ha, koosluse nr 45340692840 alal nr 1 2,06 ha ning koosluse nr 45440536532 alal nr 1 6,67 ha ja alal nr 2 37,07 ha. Taotlusel deklareeritud andmete kohaselt oli kõikide poollooduslike koosluste tüübiks muu niit („MN“) ja nende hooldamise võtteks karjatamine („K“). Põllud, millele kaebaja taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust kattusid poollooduslike kooslustega, millele kaebaja taotles poolloodusliku koosluse hooldamise toetust.
2.KeA leidis 29.11.2018. a kontrollimise aktis nr 181351 (I kd, tl 10-13p), et kooslused nr 45540540222 ala nr 1 ja nr 45440536532 ala nr 2 olid täies ulatuses ning koosluse nr 45440536532 ala nr 1 osaliselt (3,87 ha ulatuses) nõuetekohaselt hooldamata, s.t alad ei olnud vähemalt 50% ulatuses madalaks söödud rohususega ning ülejäänud alal ei olnud rohustu valdavalt söödud. Alakarjatamist kinnitas ka sõnniku koguse puudumine kooslustel. Kõigil kooslustel domineerisid viljumisfaasis kõrgekasvulised kõrrelised. Lisaks tuvastas KeA, et kaebajal puudus kahel maaüksusel (Rooslaiu, katastriüksus 68901:001:0049, ja Lorentz, katastriüksus 68901:001:0197) kehtiv rendileping.
3.PRIA esitas 20.12.2018 kaebajale selgituskirja nr 12-1/18/7641 (I kd, tl 176-176p), milles luges KeA kontrolli tulemuste alusel tuvastatuks, et kaebaja taotletud põllud nr 2, 3, 6, 8 ja 10 (s.o hooldusnõuete rikkumisega seotud alad ja puuduva kasutusõigusega alad) ei olnud 2018. a ühtse pindalatoetuse osas toetusõiguslikud.
4.Kaebaja esitas 14.01.2019 KeA-le pretensiooni (I kd, tl 15-17p).
5.KeA vastas pretensioonile 31.01.2019. a kirjaga 7-11/19/1694 (I kd, tl 137-138p). Seoses täiendavate andmete (rendileping Lorentzi maaüksuse kohta) saamisega muutis KeA vastavas osas kontrollaruannet nr 181351 (I kd, tl 132-135). Parandatud aruanne edastati kaebajale.
6.PRIA teatas 04.02.2019. a selgituskirjas nr 12-1/18/7641-1 (I kd, tl 27) kaebajale, et katastriüksuse 68901:001:0197 (Lorentz) pinnal olevad põllud nr 6 ja 10 on 2018. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse osas toetusõiguslikud. Ühtlasi teatas PRIA, et võttes aluseks KeA kontrollaruande nr 181351 muudetud andmed, ei ole põllud nr 2, 3 ja 8 endiselt 2018. a ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse osas toetusõiguslikud.
7.PRIA jättis 05.02.2019. a otsusega nr 12-6/19/235 (I kd, tl 29-30) rahuldamata kaebaja ühtse pindalatoetuse taotluse, kuna taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevusest tuleneva toetuse vähendamise tulemusena ei olnud tekkinud väljamakstavat toetussummat. PRIA viitas otsuses maaeluministri 17.04.2015. a määrusele nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (määrus nr 32) ning komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 (delegeeritud määrus nr 640/2014) art-le 19a.
8.PRIA määras 05.02.2019. a otsusega nr 12-6/19/236 (I kd, tl 31-32) kaebajale osaliselt ning suunas väljamaksmisele kliima- ja keskkonnatoetuse summas 288,48 eurot. PRIA lähtus kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse määramisel ühtse pindalatoetuse jaoks kindlaksmääratud pindalast 6,89 ha (delegeeritud määruse nr 640/2014 art 23).
9.PRIA määras 07.02.2019. a otsusega nr 12-6/19/301 (I kd, tl 33-34p) kaebajale osaliselt poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse summas 260,85 eurot, nõudis kaebajalt tagasi alusetult saadud poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse summas 1028,70 eurot (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 111 lg 1) ning tasaarvestas alusetult saadud toetussumma toetusmaksega. PRIA vähendas poolloodusliku koosluse hooldamise toetust 96,41%, kuna kaebaja ei olnud karjatatavat poollooduslikku kooslust 1. oktoobriks nõuetekohaselt karjatanud (maaeluministri 22.04.2015. a määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ (määrus nr 38) § 10 lg 3 ja § 19). Samuti vähendas PRIA toetust 5,5 ha suuruse taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu (määruse nr 38 § 19, delegeeritud määruse nr 640/2014 art 18 lg 6 ja art 19) ning kohaldas üledeklareerimisega kaasnevat halduskaristust 11 ha-le vastava pinna ulatuses (määruse nr 38 § 19, delegeeritud määruse nr 640/2014 art 19 lg 1).
10.PRIA jättis 23.05.2019. a vaideotsusega nr 12-4/19/68-2 (I kd, tl 51-54) rahuldamata kaebaja vaided (I kd, tl 35-37p, 39-41p, 45-46p, 47-48p) PRIA otsuste nr 12-6/19/235 ja nr 12-6/19/236 peale. PRIA jättis 24.05.2019. a vaideotsusega nr 12-4/19/70-4 (I kd, tl 55-58) rahuldamata kaebaja vaide (I kd, tl 42-44p, 49-50p) PRIA otsuse nr 12-6/19/301 peale. Vaideotsuste kohaselt ei tulene ühestki õigusaktist nõuet, et taotleja või tema esindaja peab viibima kohapealse kontrolli juures. KeA spetsialistidel on õigus järelevalve teostamiseks siseneda ja viibida kontrollitava isiku kasutuses oleval territooriumil (ELÜPS § 108 lg 1, korrakaitseseaduse (KorS) § 50 lg 1). Taotleja ärakuulamise õigust ei rikutud. PRIA märkis, et otsetoetuste ega poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse raames ei saa lugeda nõuetekohaselt karjatatuks ala, kus loomad on vaid viibinud ja toitunud väga vähesel määral. Kontrolli käigus tehtud fotod kinnitavad kohapeal kindlaks tehtud olukorda. Kaebus
11.Kaebaja esitas 28.06.2019 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse (I kd, tl 1-8p; II kd, tl 20-31) PRIA 05.02.2019. a otsuse nr 12-6/19/235, 05.02.2019. a otsuse nr 12-6/19/236, 07.02.2019. a otsuse nr 12-6/19/301, 23.05.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/68-2 ja 24.05.2019. a vaideotsuse nr 12-4/19/70-4 tühistamiseks, KeA kontrollakti nr 181351 õigusvastasuse kindlakstegemiseks ning PRIA kohustamiseks teha uued otsused.
12.Kaebaja väitel ei ole lubatud kontrolli läbiviimine taotleja territooriumil taotlejat informeerimata ja kaasamata. Kaebajalt võeti võimalus esitada kontrolli käigus vajalikke dokumente ning lisada kontrollaruandesse omapoolseid märkusi ja selgitusi. Seega ei tagatud kaebajale nõuetekohast ärakuulamist.
13.Karjatamistulemuste visuaalne hindamine on liialt subjektiivne ja ebapiisav, et käsitleda alasid toetuskõlbmatutena. Tehtud on 60 fotot, s.t iga taotletud hektari kohta tehti keskmiselt 0,9 fotot. Mitmed fotod on tehtud kohast, kus taimestik on silmnähtavalt madalaks söödud. Fotografeeritud ei ole kogu taotletud pindala. Fotodelt ei ole võimalik tuvastada, kui kõrge on taimestik paikades, kus hooldustulemustele mittevastavus on tuvastatud. Fotod annavad teavet üksnes konkreetsete jäädvustatud alade kohta, kuid mitte hooldatava ala kohta laiemalt. Fotod ei anna võimalust hinnata alade olukorda objektiivselt. Vigaste metaandmetega fotod tuleb lugeda ebausaldusväärseks. Fotosid 12-15 ja 17-18 ei tohi arvesse võtta, kuna need on tehtud alast, mille osas puudub taotlejal maakasutusõigus.
14.Toatiiger OÜ leidis analüüsis (I kd, tl 59-126), et asukohaskeem kontrollaruande nr 181351 juures ei kajasta kaebaja kasutatavate alade tegelikku seisukorda. Paikvaatluse tulemusena tehtud kaalutlusotsus vajab eriti hoolikat põhjendamist. Kuivõrd asukohaskeem ja fotod ei kajasta
kasutatavate alade tegelikku olukorda, on ebaõiged kontrollaruande järeldused, et kooslused nr 45540540222 ala nr 1, nr 45440536532 ala nr 1 osaliselt (3,87 ha ulatuses) ning nr 45440536532 ala nr 2 olid kontrolli hetkeks nõuetekohaselt hooldamata. Kontrollaruanne on tõendina ebausaldusväärne.
15.Taotletavatel aladel karjatati loomkoormusega 0,9 lü/ha, mis jääb soovitusliku loomkoormuse 0,4-1,3 lü/ha raamesse. Kuna rannaniidul karjatatud veiste hulk pidi olema eelduslikult piisav, et selle tulemusel oleks vähemalt pool karjatatavast alast madalmurune, on kaebaja teinud kõik endast oleneva, et tagada alade nõuetele vastav hooldus. PRIA vastus kaebusele
16.PRIA palus hiljem täiendatud vastuses kaebusele (I kd, tl 159-163p; II kd, tl 36-38) jätta see rahuldamata.
17.PRIA väitel ei tulene ühestki õigusaktist nõuet, et taotleja peab viibima kohapealse kontrolli teostamise juures. Kaebajale anti võimalus esitada kontrollaruandes fikseeritud asjaolude kohta omapoolne arvamus ja vastuväited. Seda võimalust kaebaja kasutas.
18.Määrus nr 38 ei määratle konkreetset loomühikut hektari kohta, mis võimaldaks tagada määruse nr 38 § 10 lg-s 3 toodud tulemuse saavutamist. Näiliselt piisav loomkoormus ei taga alati alade nõuetekohast hooldamist.
19.Rikkumiste esmane tõend on kontrollaruanne, milles fikseeritakse kohapeal eest leitud asjaolud. Asjaolu, kas rohustu on madalaks söödud, hinnatakse spetsialistide poolt visuaalsel vaatlusel. Fotod kinnitavad kohapeal kindlaks tehtud olukorda. Rohttaimede konkreetset kõrgust teadmata on ilmne, et fotodel ei ole madalaks söödud rohustuga alad. Toatiiger OÜ analüüsis ei arvestatud kasutatud fotoaparaatide navigatsioonivõimekust ega fotode tegemise hetkel kättesaadavate satelliitide arvu. Analüüsis esitatud KeA spetsialistide liikumise skeem on meelevaldne.
20.Vaidlus puudub, et 2,29 ha osas puudus kaebajal maa kasutamise õiguslik alus (Rooslaiu maaüksus) ning selline maa ei ole ühegi toetuse osas toetusõiguslik. Kaebaja jätab tähelepanuta, et taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse korral kohalduvad täiendavad halduskaristused (delegeeritud määruse nr 640/2014 art 19a lg 1 ja art 19 lg 1). KeA vastus kaebusele
21.KeA palus hiljem täiendatud vastuses kaebusele (I kd, tl 147-152; II kd, tl 33-34p) jätta see rahuldamata.
22.KeA väitel ei ole rikutud kontrolli läbiviimise korda. Kaebaja ei ole kontrolli tulemusi ümberlükkavaid andmeid esitanud. Ärakuulamisõigus oli kaebajale tagatud.
23.Paikvaatlusel visuaalselt nähtu näitas, et alad on nõuetekohaselt hooldamata, mis oli tingitud tõenäoliselt asjaolust, et alad olid alakarjatatud. Loomkoormus ei ole määruse nr 38 § 10 lg-s 3 sätestatud karjatamisnõude täitmise hindamisel asjassepuutuv. Toetusõiguslikkuse nõuete täitmist hinnatakse tulemuse järgi, s.o kas rohttaimestik on loomade poolt piisavalt madalaks söödud, mitte selle järgi, kas loomad on alal üldse viibinud või kui palju neid on olnud.
24.Kontrolli läbiviimisel osales 2 ametnikku, mis tagab arutelu ja õige hindamise. Fotode kui tõendite kehtivuse seisukohast ei oma tähtust fotode metaandmetes sisalduvad andmed. Toatiiger OÜ analüüs põhineb olemuslikult vääratel eeldustel. Halduskohtu otsus
25.Tartu Halduskohus jättis 23.01.2020. a otsusega (II kd, tl 40-46) kaebuse rahuldamata ja poolte menetluskulud nende endi kanda.
26.Halduskohtu hinnangul toimus kaebaja pindalatoetuse taotluse ja maksetaotluse nr 110181111333 menetlus õiguspäraselt. Euroopa Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 809/2014 art 25 ei pane haldusorganile kohustust alati isikule kontrollist ette teatada. Seega ei ole antud juhul etteteavitamise püüdluse tõendamine vajalik. Pindala- ja loomatoetuste kohapealse kontrolli teenusstandard ja infomaterjal „Abiks taotlejale“ ei nõua, et taotleja viibiks kontrolli juures. Asjaolu, et KeA praktikas üldjuhul taotlejat teavitatakse, ei tähenda, et selle tegemata jätmine oleks õigusvastane, kuna õigusaktid seda ei nõua. KeA spetsialistidel on õigus järelevalve teostamiseks siseneda ja viibida kontrollitava isiku kasutuses oleval territooriumil. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 32 lg 2 järgi ei ole piiratud või tähistamata maatükkidel viibimine keelatud.
27.Halduskohus leidis, et kontrolli juures viibimise õigus ei ole samaväärne menetlusõigus, nagu näiteks ärakuulamise õigus. Kaebaja ärakuulamise õigust ei ole rikutud.
28.Kaebajapoolseid rikkumisi tõendasid halduskohtu arvates piisavalt asjas tehtud fotod ja fotode tegemise suundi kirjeldav skeem. KeA hindamine oli objektiivselt jälgitav ja põhjendatud. Fotosid oli tehtud piisavalt, et nõustuda KeA järeldusega toetusõiguslikkuse kriteeriumitele mittevastavuse kohta. Fotografeerida ei olnud vaja alasid, millel rikkumisi ei esinenud, või olukorda fotograafi selja taga. Eluliselt ei ole võimalik saavutada olukorda (ei ole ka menetlusökonoomia põhimõttest tulenevalt otstarbekas), kus KeA spetsialistid fotografeeriksid kogu maa täies ulatuses ja teeksid fotosid iga meetri tagant eri suundadest. Ehkki fotosid saab käsitleda tõenditena, on toetuse määramisel kasutatavaks olulisimaks tõendiks kontrollaruanne. Kohtupraktikas on aktsepteeritud KeA õigust märkida fotode tegemise kohad ja suunad asendiskeemile käsitsi. On paratamatu, et sellega kaasnevad teatud kõikumised asukohtade ja suundade märkimises. Erinevused ei vähenda fotode informatiivsust. Fotodel olevate objektide kaudu on võimalik veenduda, et fotod on tehtud kaebaja taotletud poollooduslikel kooslustel ning et alad ei olnud nõuetekohaselt hooldatud. Rohttaimede konkreetset kõrgust teadmata on ilmne, et fotodel ei ole madalaks söödud rohustuga alad. Kontrollaruandest, tehtud fotodest ja asendiplaanist on jälgitav, milliseid kontrollitoiminguid tehti ja mida nende käigus nähti.
29.Halduskohus nõustus vastustajaga, et kuna koosluse nr 45440536532 alal nr 1 oli 3,21 ha suurune kõrge pillirooga kaetud ala, mille roog oli tihe ja puitunud ning millel loomade viibimine ei olnud tuvastatav ja mis eristus selgesti valdavalt söödud alast, siis ei olnud see ala toetusõiguslik. Paikvaatlusel visuaalselt nähtu näitas, et alad olid nõuetekohaselt hooldamata, mis võis olla tingitud asjaolust, et alad olid alakarjatatud. Seetõttu on õiguspärane ka poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse vähendamine 5,50 ha suuruse taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse võrra, samuti sellise pindala erinevusega seoses täiendava halduskaristuse rakendamine vastavalt delegeeritud määruse 640/2014 art 18 lg-le 6 ja art 19 lg-le 1. Kaebaja jättis tähelepanuta, et taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse korral kohalduvad täiendavad halduskaristused (delegeeritud määruse nr 640/2014 art 19a lg 1). Komisjoni delegeeritud määrusega (EL) nr 2016/1393 muudeti delegeeritud määrust
nr 640/2014, lisades art 19a lg 1, mis ei anna PRIA-le kaalutlusruumi toetussumma vähendamise ulatuse osas.
30.PRIA haldusaktidega ei rikutud kaebaja subjektiivseid õiguseid ning PRIA ei rakendanud sanktsiooni õigusvastaselt. PRIA ei rikkunud haldusakti põhjendamise kohustust. Kuna tühistamisnõue jäi rahuldamata, ei ole alust ka kohustamisnõude rahuldamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
Kaebaja apellatsioonkaebus
31.Kaebaja esitas 25.02.2020 apellatsioonkaebuse (II kd, tl 49-52), milles palub tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus täielikult või alternatiivselt saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule.
32.Kaebaja väitel ELÜPS § 5 ei anna alust siseneda eravaldusesse ilma nõusolekuta. Ka on ebaõige viidata KeÜS § 32 lg-le 2. Kontrollijatel ei olnud kontrollitud maa-alal viibimiseks seaduslikku alust ega omaniku luba.
33.Karjatamistulemuste visuaalne hindamine peab olema objektiivselt jälgitav ja põhjendatud. Halduskohus hindas ebaõigesti menetluses esitatud tõendeid. KeA asukohaskeemilt on selgelt näha, et fotografeerimata on jäetud väga suured alad, paljudes kohtades on tehtud pilte ühes suunas ja tähelepanuta on jäetud alad fotograafi selja taga. Väga suurel osal kontrollitavast alast ei ole kontrollijad käinud. Seetõttu ei saadud langetada otsust terve taotletava ala osas. Halduskohus jättis põhjendamatult tähelepanuta Toatiiger OÜ analüüsi. Toatiiger OÜ analüüsist nähtub, et KeA skeemi kohaselt on jäetud mitmed alad pildistamata, mis on kaebaja hinnangul nõuetekohaselt hooldatud (analüüsi lk 19).
34.Ei ole ilmselge, et taotletud aladest on tehtud 60 fotot. Seega on ühe hektari kohta tehtud veelgi vähem fotosid kui 0,9. Sisuliselt puudub võimalus tehtud fotode pinnalt hinnata kohtus tagantjärele, kas kooslused olid kohaselt hooldatud või mitte.
35.PRIA koostatud dokumendis „Abiks taotlejale. Eesti maaelu arengukava 2014-2020. Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus 2017“ on kirjas, et madalaks söödud rohustu hindamisel on kaks meetodit. Halduskohtu järeldustest ei nähtu, millisele meetodile tuginedes luges kohus tuvastatuks, et alad ei olnud nõuetekohaselt hooldatud.
36.Kaebaja hinnangul ei ole objektiivselt võimalik, et aladel ei ole karjatamine visuaalselt tuvastatav. Mitmed fotod on tehtud kohast, kus taimestik on silmnähtavalt madalaks söödud. Fotodelt ei ole võimalik tuvastada, kui kõrge on taimestik paikades, kus hooldustulemustele mittevastavus on tuvastatud. Seega on meelevaldne kohtu järeldus, et alad ei ole nõuetekohaselt hooldatud. Sisuliselt ei ole võimalik kontrollakti järeldusi objektiivselt kontrollida, mistõttu on PRIA tuginenud otsuse tegemisel kontrolli läbi viinud ametnike subjektiivsele arvamusele alade seisukorra kohta. See on lubamatu, mistõttu PRIA otsused on ebaseaduslikud. PRIA vastus apellatsioonkaebusele
37.PRIA palub vastuses apellatsioonkaebusele (II kd, tl 64-67p) jätta see rahuldamata.
38.PRIA hinnangul on KeA spetsialistidel õigus järelevalve teostamiseks siseneda ja viibida kontrollitava isiku kasutuses oleval territooriumil (määruse nr 38 § 18 lg 2, ELÜPS § 105 lg-d 1
ja 2). Rakendusmääruse nr 809/2014 art 24 lg 1 p-st b ja art-st 25 tuleneb, et kontrollid peavad olema eesmärgipärased ja tõhusad. Olukorras, kus inspektor ei saa taotlejat enne planeeritud kontrolli toimumise aega kätte või kui taotleja esindaja ei saa inspektori pakutud ajal kontrolli juurde tulla ning nimetatud asjaolud välistaksid kohapealse kontrolli teostamise, kahjustuksid kontrolli eesmärk ja tõhusus – nõuete kontrollimise aeg lükkuks edasi ning taotlejal oleks võimalik potentsiaalselt esinevaid rikkumisi kõrvaldada. Ei nõustu kaebajaga, et viide KeÜS § 32 lg-le 2 on asjakohatu.
39.Toetuse määramisel kasutatavaks olulisimaks tõendiks on kontrollaruanne, millel kajastuvad kontrollijate poolt visuaalsel vaatlusel tuvastatud asjaolud. Reaalselt ei saa ega ole otstarbekas teha kohapealses kontrollis fotosid ulatuses, et need kajastaksid kogu taotletud või rikkumisega seotud pinna täies ulatuses, iseäranis olukorras, kus rikkumisega seotud pind on 60 ha suurune. Fotod on tehtud valikulistest kohtadest, näitlikustamaks rikkumise olemasolu alade erinevates kohtades. Tehtud on piisavalt fotosid. PRIA on aastaid kasutanud teatud juhtudel rohumaade hoolduskvaliteedi hindamiseks satelliidifotosid. Nimetatud võimalus on sätestatud ka õigusaktides (rakendusmääruse nr 809/2014 art 24 lg 4).
40.Halduskohus ei ole põhjendamise nõuet eiranud. Halduskohus kasutas HKMS § 165 lg 2 võimalust, nõustudes Toatiiger OÜ analüüsi kõrvale jätmisel PRIA järeldustega. KeA vastus apellatsioonkaebusele
41.KeA palub vastuses apellatsioonkaebusele (II kd, tl 69-74) jätta see rahuldamata.
42.Taotlusega hõlmatud alad asuvad Ruhnu hoiualal, kus vajalikeks tegevusteks on ka poollooduslike koosluste hooldamine (karjatamine). Hoiuala valitseja on looduskaitseseaduse (LKS) § 21 lg 1 alusel KeA. Looduskaitseliselt on oluline, et taotlusega hõlmatud ala oleks hooldatud vastavalt määruse nr 38 § 10 lg-s 3 sätestatud nõuetele. KeA spetsialistil on õigus siseneda taotlusega hõlmatud aladele ka LKS § 22 lg-test 3 ja 4 tulenevate kohustuste täitmiseks.
43.Fotod toetavad kontrolli läbiviiva spetsialisti otsust, kujutades näidiseid rikkumise olemusest ja ulatusest. Keskenduti aladele, kus on hästi tuvastatav, et alad ei ole nõuetekohaselt hooldatud. Nõuetekohaselt hooldatud laike oli kogu ala üldpindalast niivõrd väike osa, et spetsialistil ei tekkinud kahtlusi seisukoha võtmisega. Spetsialist koostab kontrollaruande kohapealse kontrolli alusel, mitte tehtud fotode põhjal.
44.Oluline ei ole, kumma meetodi järgi rohustu kõrgust hinnati, sest tulemus on sama ega andnud kokku 50% madalaks söödud taimestiku osakaalu. Valed hooldusvõtted ja/või vähene loomade hulk, mis tingib madala loomkoormuse, ei vabasta taotlejat määruse nr 38 § 10 lg-s 3 sätestatud tingimuse täitmisest. Hooldusnõuetele mittevastavus seisneb selles, et alal ei ole karjatamistulemus piisav.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
45.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid halduskohtu otsuse põhjendusi tuleb käesoleva otsuse põhjendustega täiendada.
46.Kaebaja taotles PRIA-lt ühtset pindalatoetust, kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust ning poolloodusliku koosluse hooldamise toetust suuremale pindalale, kui PRIA toetusõiguslikuks pidas. PRIA jättis rahuldamata kaebaja ühtse
pindalatoetuse taotluse, määras kaebajale osaliselt ja suunas väljamaksmisele kliima- ja keskkonnatoetuse summas 288,48 eurot ning määras kaebajale osaliselt poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse summas 260,85 eurot, nõudis kaebajalt tagasi alusetult saadud poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse summas 1028,70 eurot ning tasaarvestas alusetult saadud toetussumma toetusmaksega.
47.Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus esmalt ühtset pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlust (I) ning seejärel poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotlust (II). Viimasena lahendab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse ja menetluskulude küsimuse (III). I
48.Kaebaja taotles ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust 10-le põllule (nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 ja 11), kokku 65,68 ha.
49.PRIA otsuse kohaselt on ühtne pindalatoetus Euroopa Liidu eelarvest Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) vahenditest rahastatav toetus. Ühtset pindalatoetust makstakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1307/2013 (määrus nr 1307/2013) ja ELÜPS 4. ptk 1. jao sätete alusel. Täpsemad nõuded ühtse pindalatoetuse saamiseks on kindlaks määratud määrusega nr 32. Lisaks eeltoodutele on ühtse pindalatoetuse taotlemise ja toetuse saamise nõuded, samuti nõuetele vastavuse kindlaks määramise kord ning toetuse vähendamise alused sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 1306/2013 (määrus nr 1306/2013), rakendusmäärusega nr 809/2014, delegeeritud määrusega nr 640/2014, määrusega nr 1307/2013 ja komisjoni delegeeritud määrusega (EL) nr 639/2014 (delegeeritud määrus nr 639/2014) ning põllumajandusministri 14.01.2015. a määrusega nr 4 „Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded“ (määrus nr 4).
50.PRIA tugines otsuses konkreetsemalt kolmele alusele. Esiteks tugines PRIA määruse nr 32 § 4 lg-le 4 ja leidis, et toetust ei maksta rohumaa põllu kohta, mis ei ole 20. augustiks niidetud või hekseldatud või hooldatud muul viisil või ei ole niide kokku kogutud. Teiseks tugines PRIA määruse nr 32 § 3 lg-le 1, § 152 lg-le 1 ja ELÜPS § 13 lg-le 1 ning leidis, et toetust ei maksta põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus. Kolmandaks tugines PRIA määruse nr 32 § 3 lg-le 1 ja ELÜPS § 13 lg-le 3 ning leidis, et toetust ei maksta põllu või selle osa kohta, millel ühte kultuurigruppi kuuluvate põllukultuuride kasvupind kokku ei moodusta vähemalt 0,30 hektari suurust ühtset maa-ala. Lähtudes delegeeritud määruse nr 640/2014 art-st 19a jättis PRIA 05.02.2019. a otsusega nr 12-6/19/235 kaebaja 2018. a ühtse pindalatoetuse taotluse tervikuna rahuldamata.
51.PRIA otsuse kohaselt on kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetus samuti uroopa Liidu eelarvest EAGF-i vahenditest rahastatav toetus. Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust makstakse määruse nr 1307/2013 ja ELÜPS 4. ptk 1. jao sätete alusel. Täpsemad nõuded kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse saamiseks on kindlaks määratud määrusega nr 32. Lisaks eeltoodutele on kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse taotlemise ja toetuse saamise nõuded, samuti nõuetele vastavuse kindlaks määramise kord ning toetuse vähendamise alused sätestatud määrusega nr 1307/2013, delegeeritud määrusega nr 639/2014, määrusega nr 1306/2013, rakendusmäärusega nr 809/2014 ja delegeeritud määrusega nr 640/2014 ning määrusega nr 4. PRIA määras kaebajale 05.02.2019. a otsusega nr 12-6/19/236 2018. a eest kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust osaliselt 6,89 ha eest summas 288,48 eurot.
52.Kaebaja kaks põhilist argumenti on esiteks, et läbiviidud kontroll oli õigusvastane, ja teiseks, et tõendid olid ebapiisavad näitamaks, et põllud ei olnud 2018. aasta sügiseks piisavalt hooldatud.
53.Esimene vaidluspunkt on piisav õiguslik alus KeA poolse kohapealse kontrolli läbiviimiseks. Kaebaja väitel puudus KeA spetsialistidel õiguslik alus ja kaebaja poolne luba kaebaja maaüksustel viibimiseks. PRIA ja KeA on esitanud kohtule erinevaid versioone õiguslike aluste kohta. Vaideotsustes nimetas PRIA KeA spetsialistide kaebaja maaüksustel viibimise õiguslikeks alusteks ELÜPS § 108 lg 1 ja KorS § 50 lg 1. ELÜPS § 108 lg 1 järgi võib korrakaitseorgan ELÜPS-is sätestatud riikliku järelevalve teostamiseks kohaldada KorS §-des 30, 32 ja 49–52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid KorS-is sätestatud alusel ja korras. KorS § 50 lg 1 sätestab, et politsei või seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgan võib siseneda valdaja nõusolekuta tema valduses olevale piiratud või tähistatud kinnisasjale, ehitisse, eluruumi või ruumi, sealhulgas avada uksi, väravaid ja kõrvaldada muid takistusi, kui: 1) see on vajalik kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks või tõrjumiseks; 2) on alust arvata, et piiratud või tähistatud kinnisasjal, ehitises või ruumis viibib isik, kellelt võib võtta seaduse alusel vabaduse või kelle elu, tervis või kehaline puutumatus on tingituna tema abitust seisundist ohustatud; 3) see on vajalik seadusega või seaduse alusel kehtestatud nõuete täitmise tagamisel ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks, ning selliste nõuete täitmise tagamine on valdusesse siseneva korrakaitseorgani pädevuses. Selleks, et see volitusnorm rakenduks, peavad olema täidetud järgnevad tingimused: (1) haldusorgan, mis volitusnormile tugineb, peab olema selleks pädev, (2) meetme adressaat peab olema avaliku korra eest vastutav isik KorS § 15 mõttes, (3) tegemist peab olema korrakaitseorganiga KorS mõttes ning (4) organ peab tegutsema ühel KorS §-des 30, 32 ja 49–52 sätestatud alusel ja korras. Iseenesest annab ELÜPS § 105 lg 1 riikliku järelevalve teostamise pädevuse ka KeA-le. Kuid käesoleval juhul on ilmselge, et kaebaja ei ole ühegi KorS §-s 15 sätestatud aluse mõttes avaliku korra eest vastutav isik. Samuti ei ole ilmselgelt täidetud ükski KorS § 50 lg-s 1 sätestatud alustest, kuna puudub kõrgendatud oht, ükski isik ei olnud abitus seisundis ning KeA ametnike viibimine kaebaja maaüksustel ei olnud vajalik ühegi ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks ega tõrjumiseks ega ühegi korrarikkumise kõrvaldamiseks. Seetõttu ei pea ringkonnakohus siinkohal võtma seisukohta, kas KeA üldse saab olla korrakaitseorgan KorS mõttes, sest KeA järelevalve ELÜPS § 103 lg 1 mõttes erineb olemuslikult riiklikust järelevalvest KorS § 2 lg 4 mõttes ja seisneb abinõude rakendamiseks esitatud nõuete täitmise ja toetuse saaja tegevuse vastavuse kontrollis.
54.Ringkonnakohus täpsustab, et KeA õigus kohapealse kontrolli läbiviimiseks ei tulene otsetoetuste puhul ka ELÜPS-st. Ühtne pindalatoetus ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetus on ELÜPS § 11 lg 1 p-de 1 ja 2 ning § 15 järgi otsetoetused. Nende toetuste puhul on nõetele vastavuse kontroll sätestatud ELÜPS §-s 33, mis on kahelõikeline. ELÜPS § 33 lg 1 sätestas 2018. aastal kehtinud redaktsioonis, et ELÜPS §-s 32 nimetatud nõuete täitmist kontrollivad PRIA ning oma pädevuse piires Põllumajandusamet, Veterinaar- ja Toiduamet ning Keskkonnainspektsioon. ELÜPS § 33 lg 2 sätestab, et nõuete kontrollimisel rakendatakse määruse nr 1306/2013 art 99 lg 2 kohast varajase hoiatamise süsteemi. Kohapealse kontrolli läbiviimiseks valdusesse sisenemise õigust selle meetme juures sätestatud ei ole, erinevalt näiteks ELÜPS §-st 76, mille lg-d 4 ja 5 sätestavad maaelu arengu toetuse taotlemisel aluse kohapealse kontrolli läbiviimiseks. ELÜPS § 76 lg 4 järgi kontrollib taotluse vastavust toetuse saamise nõuetele Maaeluministeerium, PRIA, riigi sihtasutus või arengukavas nimetatud riigiasutus arengukavas ettenähtud ulatuses või oma pädevuse piires; taotluse kontrollimise käigus kontrollitakse taotleja, taotluse ja toetatava tegevuse vastavust toetuse saamise nõuetele. ELÜPS § 76 lg 5 näeb ette, et lg-s 4 nimetatud isik ja asutused kontrollivad taotluse vastavust toetuse saamise nõuetele esitatud taotluse ja muude dokumentide ning nendes esitatud andmeid
tõendavate dokumentide ja andmekogude alusel ning kohapealse kontrolli käigus. Võrreldavat regulatsiooni otsetoetuste juures ei leidu.
55.Veel peab ringkonnakohus vajalikuks täpsustada, et nimetatud toetuste osas ei saa alus kohapealse kontrolli läbiviimiseks tuleneda ka kaebaja nõusolekust. Esiteks on kaebaja käesolevas menetluses korduvalt kinnitanud, et kontroll toimus ilma tema teadmiseta. Teiseks peab haldusorganil, kui ta soovib tugineda isiku nõusolekule, olema võimalik nõusolekule tuginemist ka tõendada. Selliseks tõendiks võib olla näiteks lahter toetusetaotluse formularil, kuhu tuleb PRIA-le taotluse esitamisel märkida kaebaja nõusolek, et PRIA või mõni muu pädev haldusorgan võib nõuetele vastavuse hindamiseks läbi viia kohapealse kontrolli. Praegu on formularil aga ainult nõusolek isikuandmete töötlemiseks ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1305/2013 (määrus nr 1305/2013) art-le 48 vastav nõusolek toetuse kohandamiseks järgmise programmiperioodi õigusliku raamistikuga. Järelikult ei saa eeldada, et taotluse esitamisega oleks antud nõusolek kohapealse kontrolli läbiviimiseks.
56.Ringkonnakohtu istungil viitas KeA esindaja kohapealse kontrolli läbiviimise õiguslike alustena esmalt määruse nr 38 § 17 lg-tele 1 ja 3 ning LKS § 15 lg-le 3. Määruse nr 38 § 17 lg 1 kohaselt esitab taotleja toetuse taotlemiseks igal kohustuseaastal ajavahemikul 2. maist kuni 21. maini taotluse, mis sisaldab lõigetes 2 ja 4–6 nimetatud andmeid. Määruse nr 38 § 17 lg 3 järgi annab KeA lg-s 2 nimetatud andmete põhjal viie tööpäeva jooksul andmete esitamisest arvates nõusoleku poolloodusliku koosluse hooldamistingimuste kohta; KeA ei anna hooldamistingimuste kohta nõusolekut, kui ala, mille kohta toetust taotletakse, ei vasta §-s 5 sätestatud nõuetele. Ringkonnakohus on seisukohal, et neist sätetest ei tulene juba sõnastuse järgi KeA-le volitust siseneda kontrolli eesmärgil eraisiku maaüksusele. Lisaks tuleb kõne alla ka määruse nr 38 § 18 lg 2, mille järgi teeb KeA nõuete täitmise üle kontrolli arengukavas ettenähtud ulatuses ja oma pädevuse piires, lähtudes rakendusmääruse nr 809/2014 art-tes 24–41 sätestatust. Peale selle näeb määrus nr 38 ette hulga tingimusi ala hooldamiseks (§ 8-10), mille kehtestamine või millest kõrvalekaldumise lubamine on KeA pädevuses, ning rakendusmäärus nr 809/2014 räägib muu hulgas kohapealsest kontrollist, pindala mõõtmisest ja rahastamiskõlblikkuse tingimuste kontrollimisest (art 37-39). Siiski tuleb silmas pidada, et määrus nr 38 ei saa ulatuda kaugemale selle delegatsiooninormist, vaid selle kohaldamisala tuleb tõlgendada delegatsiooninormi, s.t ELÜPS § 67 lg 2 valguses, mille järgi kehtestab maaelu arengu toetuse andmise ja kasutamise tingimused ning korra kooskõlas arengukavas sätestatuga valdkonna eest vastutav minister määrusega. Teisisõnu, määruse nr 38 reguleerimisese on maaelu arengu toetuse andmise ja kasutamise tingimused ja kord, mitte volitus siseneda eraisiku maaüksusele. „Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid“ (RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 24). Rakendusmäärus nr 809/2014 sätestab aga vaid kontrollide läbiviimise menetluse ja korra, kuid ei sisalda volitus- ehk alusnorme kohapealse kontrolli läbiviimiseks. Kõigest sellest tulenevalt ei nõustu ringkonnakohus halduskohtu otsuse punktis 27 märgituga.
57.LKS § 15 lg 3 järgi ei ole kaitstava loodusobjekti piires oleva või seda sisaldava kinnisasja valdajal õigust keelata viibida kinnisasjal: 1) kaitstava loodusobjekti valitseja esindajal seoses loodusobjekti valitsemisega; 2) teadustöötajal, kes esitab valdaja nõudel valdkonna eest vastutava ministri kehtestatud vormi kohase ning valdkonna eest vastutava ministri kehtestatud tingimustel antud õiendi. Kuna KeA ei väitnud, et kaebaja maaüksustel viibinud spetsialistid oleksid olnud teadustöötajad LKS § 15 lg 3 p 2 mõttes, tuleb kontrollida, kas antud kohapealne kontroll on hõlmatud kaitstava loodusobjekti valitseja poolt loodusobjekti valitsemisega. Kaitstava loodusobjekti valitsemine on LKS § 22 järgi: 1) LKS-i ja kaitse-eeskirjaga määratud keskkonnakasutusloa andmise otsustamine ja keskkonna kasutuseks tingimuste seadmine;
2) kaitstavat loodusobjekti mõjutava planeeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise ning kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamise menetluses osalemine ja kaitstavat loodusobjekti mõjutavale kavandatavale tegevusele või planeeringule tingimuste seadmine; 3) kaitse-eeskirjast ja kaitsekorralduskavast tuleneva tegevuse korraldamine; 4) LKS-i ja kaitseeeskirjaga sätestatud nõuete täitmise jälgimine. Käesoleva kohapealse kontrolli eesmärk ei olnud keskkonnakasutusloa andmise otsustamine ega keskkonna kasutuseks tingimuste seadmine. Samuti ei olnud tegemist planeeringuga seotud keskkonnamõjude hindamisega. Seega tuleb kontrollida, kas esines LKS § 22 punktis 3 ja/või 4 sätestatud alus. Ala kaitse-eeskiri on LKS § 11 lg 1 p 2 ja § 12 järgi ala kaitsekord. Ruhnu kohta kaitse-eeskirja kehtestatud ei ole.
58.Suur osa Ruhnu saarest on hoiualana kaitse alla võetud Vabariigi Valitsuse 27.07.2006. a määruse nr 176 „Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas“ § 1 lg 1 punktiga 55, mis sätestab: „Saare maakonnas võetakse kaitse alla järgmised hoiualad: [...] 55) Ruhnu hoiuala, mille kaitse-eesmärk on nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ I lisas nimetatud elupaigatüüpide – laiade madalate lahtede (1160), väikesaarte ning laidude (1620), rannaniitude (1630*), eelluidete (2110), valgete luidete ehk liikuvate rannikuluidete (2120), hallide luidete ehk kinnistunud rannikuluidete (2130*), metsastunud luidete (2180), kadastike (5130), lubjarikkal mullal kuivade niitude (6210*), liivakivipaljandite (8220), vanade laialehiste metsade (9020*), rohunditerikaste kuusikute (9050), soostuvate ja soo-lehtmetsade (9080*), siirdesoo- ja rabametsade (91D0*) kaitse, samuti II kaitsekategooria linnuliigi – niidurüdi (Calidris alpina schinzii) ja III kaitsekategooria linnuliikide – herilaseviu (Pernis apivorus), raudkulli (Accipiter nisus), hiireviu (Buteo buteo), rukkiräägu (Crex crex) ja liivatülli (Charadrius hiaticula) elupaikade kaitse“. Hoiuala on LKS § 4 lg 3 järgi elupaikade ja kasvukohtade kaitseks määratud ala, mille säilimise tagamiseks hinnatakse kavandatavate tegevuste mõju ja keelatakse ala soodsat seisundit kahjustavad tegevused. Seega on hoiuala valitseja ülesandeks kontrollida elupaikade ja kasvukohtade säilimist.
59.Kaebaja karjamaad asuvad rannaniitudel. LKS § 17 lg 1 sätestab, et kaitstava loodusobjekti poollooduslike koosluste esinemisaladel on vajalik nende ilmet ja liigikoosseisu tagav tegevus, nagu niitmine, loomade karjatamine, puu- ja põõsarinde kujundamine ja harvendamine või raadamine, mille ulatus määratakse hoiualadel kaitsekorralduskavaga. LKS § 25 lg 1 järgi võib kaitstava loodusobjekti kaitse korraldamiseks koostada kaitsekorralduskava. LKS § 25 lg 2 alusel kehtestab kaitsekorralduskava koostamise ja kinnitamise korra ja määrab kaitsekorralduskava kinnitaja valdkonna eest vastutav minister; teave kaitsekorralduskava kinnitamise kohta avalikustatakse KeA veebilehel. Nimetatud sätte alusel on keskkonnaminister andnud 20.10.2009. a määruse nr 60 „Kaitsekorralduskava koostamise ja kinnitamise kord ning kaitsekorralduskava kinnitaja määramine“, mis kehtestab täpsemad nõuded kaitsekorralduskavale. Nimetatud sätete järgi on kaitsekorralduskava KeA üldkorraldus. Ruhnu hoiuala kaitsekorralduskavas 2016-2025 (p 2.2.5) on rannaniitude kohta märgitud: „Rannaniidud säilivad vaid järjepideva hoolduse tulemusena. Optimaalse koormusega karjatatud niidud on elupaigaks paljudele linnuliikidele ning pakuvad elupaiku kahepaiksetele. [...] Kaitseeesmärgiks seatakse rannaniitude säilimine 2014. aastal kaardistatud ulatuses, esmatähtis on alustada kõikide rannaniitude karjatamist optimaalse koormusega (vt ptk 5.1.2.1).“ 1 Nimetatud kaitsekorralduskava punktis on märgitud: „Ruhnu hoiuala eesmärk on muuhulgas poollooduslike koosluste ja kaitstavate linnuliikide elupaikade kaitse. Senise traditsioonilise niitmise ja karjatamise lakkamisele järgnev võsastumine, kadastumine ja roostumine on olulisim niidukoosluste elurikkust ohustav tegur. [...] Ala ei niideta ja seetõttu on otstarbekas kogu ala karjatada. [...] Poollooduslike koosluste hooldamine, eriti karjatamiskoormuse tõstmine on vajalik elupaigatüüpide hea seisundi saavutamiseks, kaitstavate lindude elupaikade säilimiseks
https://www.keskkonnaamet.ee/sites/default/files/kaitse_planeerimine/ruhnu_ha_kkk_2016-2025.pdf, lk 38 j.
ja taastamiseks, kõre elupaikade säilimiseks ja taastamiseks ning üldise elustiku liigirikkuse suurenemiseks.“2 Järgnevad täpsustused.
60.PRIA plangil oleva kontrollaruande nr 181351 järgi oli 26.11.2018 läbi viidud kohapealse kontrolli eesmärk kontrollida taotleja kõigi alade hooldustulemust (1. kd, tl 10p). Kuna ala hooldatus on tõepoolest seotud Ruhnu hoiuala kaitsekorralduskavas 2016-2025 kirjeldatud eesmärkidega, siis nõustub ringkonnakohus KeA-ga, et KeA spetsialistide kaebaja maaüksustel viibimise õiguslik alus tulenes LKS § 15 lg 3 punktist 1 koosmõjus § 22 punktidega 3 ja 4. Kuna avalikkusele avatud rannaniidul viibimine ei ole eriti intensiivne põhiõiguse riive, siis peab ringkonnakohus neid üsna üldsõnalisi norme antud juhul ka piisavaks.
61.Kohapealsest kontrollist ette teatamata jätmise osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse punktides 24, 25, 26, 29 ja 30 märgituga ega pea vajalikuks seal öeldut korrata.
62.Teine kaebaja etteheide puudutab karjamaade vähese hooldamise tõendatust. Esmalt käsitleb ringkonnakohus PRIA esitatud tõendite kvaliteeti. PRIA tugines otsuseid tehes PRIA enda koostatud 29.11.2018. a poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõude kontrollimise aktile (kontrollaruanne nr 181351; 1. kd, tl 10-13p), mis tugines 26.11.2018 KeA poolt läbi viidud kohapealsele kontrollile. Lisaks esitas kaebaja kohtule PRIA vastuse koos 60 foto ning asukohaskeemiga, millele on kantud fotode tegemise asukohad ja suunad. Ringkonnakohus on seisukohal, et nimetatud kontrollaruanne on PRIA hinnang teise haldusorgani poolt tuvastatud asjaoludele ega ole seetõttu käesoleva kaasuse asjaolusid arvestades käsitatav tõendina. Küll aga on tõenditena käsitatavad esitatud fotod ning neile lisatud asukohaskeem.
63.Kaebaja esitatud OÜ Toatiiger analüüs tuvastas, et 21 foto puhul (fotod 4-5, 8-9, 14-17, 1921, 29, 33-35, 55-60) ei ole nende asukohakoordinaate fikseeritud ning metaandmetes on salvestunud viimati fikseeritud koordinaadid. Kahe foto (fotod 18, 25) osas puuduvad metaandmetes täiesti asukohakoordinaadid ning satelliitide arvu info. Ringkonnakohus on seisukohal, et nimetatud 23 fotot ei ole sellest tulenevalt võimalik kohtumenetluses tõendina kasutada, sest nende puhul ei ole kontrollitav, kus need täpselt tehtud on. Ringkonnakohus leiab, et haldusorgani kohustus jälgida, et tema käsutuses olev tehnika kohapealse olukorra fikseerimisel ka nõuetekohaselt töötaks, ei ole PRIA-le ja KeA-le üle jõu käiv. Kohtule tõendina esitatava foto puhul peab olema vähemalt kontrollitav, millises asukohas ja millal orienteeruvalt see foto on tehtud. Soovitatavalt peaks kontrollitav olema ka pildistamise suund. Kui foto tegemise hetkel ei olnud GPS-andmete jäädvustamiseks vajalik hulk satelliite kättesaadav, siis oleks tulnud pildistamist korrata kuni asukohaandmete fikseerimiseks vajalik satelliitide hulk oli kättesaadav.
64.Ringkonnakohus nõustub PRIA-ga, et ülejäänud fotode puhul, kus fotoaparaadid on saanud foto tegemisel GPS satelliite kasutada, on erinevused fotode metaandmetes ja asukohaskeemil kujutatud koordinaatide ja suundade vahel minimaalsed, kõik pildid on tehtud skeemil toodud ligilähedastes asukohtades ja suundades. Ringkonnakohus peab usutavaks, et nimetud erinevused võivad olla tingitud sellest, et KeA spetsialistid märkisid fotode tegemise kohad ja suunad asendiskeemile käsitsi, millega kaasnevad paratamatult teatavad kõikumised asukohtade ja suundade märkimises. Ringkonnakohus leiab, et nimetatud väikesed erinevused ei nulli fotode tõendiväärtust, sest fotodel olevate objektide kaudu on võimalik veenduda, et fotod on tehtud kaebaja taotletud poollooduslikel kooslustel, ning selles, et alad ei ole olnud nõuetekohaselt hooldatud.
65.Ringkonnakohus nõustub PRIA-ga ka selles, et ekslikud kellaajad fotode metaandmetes võivad olla tingitud sellest, et fotoaparaadi kellaaeg oli seadistamata. Oluliseks tuleb pidada, et fikseeritud aegades ei esine kuupäevalisi kõikumisi ega muid asjaolusid, mis võiksid viidata pildistamisandmete manipuleerimisele.
66.Sellest tulenevalt arvestab ringkonnakohus tõenditena fotosid 1-3, 6-7, 10-13, 22-24, 26-28, 30-32, 36-54. Nimetatud fotodest on üksnes viiel fotol võimalik ära tunda osalise karjatamise jälgi (fotod 10, 24, 41, 52, 53). Ülejäänud 32-l fotol kas ei ole üldse karjatamise jälgi või ei ole need kohtule äratuntavad. Ringkonnakohus nõustub PRIA-ga, et kuna vaidlused saavad tekkida vaid selliste alade ja selliste asjaolude osas, mille puhul on toetusnõuded täitmata, ei olegi tingimata vajalik kohapealses kontrollis fikseerida alasid, millel rikkumisi ei esine. Fotode eesmärk on tõendada rikkumise olemasolu. Ringkonnakohus nõustub PRIA-ga ka selles osas, et antud juhul ei olnud fotodel tingimata vajalik kasutada mõõdulatte, mis oleks võimaldanud rohttaimede ligikaudset kõrgust määrata, kuivõrd seda asjaolu, kas rohustu on madalaks söödud, on esitatud fotode alusel võimalik hinnata ka ilma mõõdulati abita. Praegusel juhul nähtub fotodelt ka ilma rohttaimede konkreetset kõrgust teadmata, et tegemist ei ole madalaks söödud rohustuga aladega. Ringkonnakohus peab eelpool nimetatud tõendina lubatavaks tunnistatud fotosid käesoleva kaasuse asjaolusid arvestades piisavaks hulgaks tõenditeks, et tõendada usutavalt kaebaja ebapiisavat karjatamist PRIA poolt kindlaks määratud ulatuses taotletud põldudel 2018. aastal.
67.Ringkonnakohus märgib, et PRIA esindaja juhtis ringkonnakohtu istungi lõppsõnas tähelepanu sellele, et kaebaja möönis ka ise KeA-le, et tal oli 2018. aastal taotletud aladel 2,5 korda vähem loomi kui 2017. aastal. Märkimisväärselt väiksem loomade hulk sellise suure ala peale ei saanudki võimaldada põlde taotletud ulatuses nõuetekohaselt hooldada.
68.Seega kokkuvõttes ei nõustu ringkonnakohus kaebaja etteheidetega. Kaebaja soovis toetust saada. HKMS § 59 lg 1 järgi peab menetlusosaline tõendama neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited, kui seadusest ei tulene teisiti, samuti kohtu nõudmisel neid asjaolusid, mille puhul võib eeldada, et just temal on vastavatele tõenditele juurdepääs; kui tõendite esitamine ei ole võimalik, tuleb näidata põhjused, miks neid esitada ei saa, ja teatada, kus tõendid asuvad või võivad asuda. HKMS § 59 lg 4 sätestab, et kui menetlusosaline ei esita tõendit asjaolu kohta, mida ta peab käesoleva HKMS § 59 lg 1 kohaselt tõendama, ja tõendeid asjaolu või selle ümberlükkamise kohta ei ole võimalik hankida muul viisil, võib kohus hinnata asjaolu tema kahjuks. Toetuse taotleja on kohustatud tõendama, et ta vastab kõigile tingimustele, mis on kehtestatud toetuse saamiseks. Praegusel juhtumil ei ole kaebaja esitanud piisavaid tõendeid selle tõendamiseks, et vaidlusalused alad olid 2018. aastal nõuetekohaselt hooldatud. Kaebaja on vaid üritanud seada kahtluse alla nende tõendite usaldusväärsust, millele tugines PRIA toetusetaotlust rahuldamata jättes. Kui ka tõendeid kogumis hinnates peaks jääma teatav ebakindlus, siis tuleks see toetuse taotlemisel HKMS § 59 lg-st 4 tulenevalt hinnata kaebaja kahjuks. II
69.Kaebaja taotles poolloodusliku koosluse hooldamise toetust kokku 64,94 ha, s.h poolloodusliku koosluse nr 45540540222 alal nr 1 19,14 ha, koosluse nr 45340692840 alal nr 1 2,06 ha ning koosluse nr 45440536532 alal nr 1 6,67 ha ja alal nr 2 37,07 ha.
70.PRIA otsuse kohaselt on poolloodusliku koosluse hooldamise toetus Euroopa Liidu eelarvest Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi kaudu rahastatav ja Eesti riigi eelarvest kaasfinantseeritav Eesti maaelu arengukavas 2014-2020 ettenähtud põllumajandusliku keskkonnatoetuse eritoetus. Poolloodusliku koosluse hooldamise toetust makstakse määruse
nr 1305/2013 art 28 ja ELÜPS 6. ptk 1. jao sätete alusel. Täpsemad nõuded poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse saamiseks on kindlaks määratud ELÜPS § 67 lg 2 alusel kehtestatud määrusega nr 38. Toetuse taotlemise, toetuse saamiseks sätestatud nõuetele vastavuse kindlaks määramise ja toetuse vähendamise alused ning ka toetusnõuete täitmise viieaastase kohustusega seotud õigused, kohustused ja vastutus, samuti alusetult saadud toetuse tagasinõudmise alused on sätestatud lisaks määrusega nr 1306/2013, delegeeritud määrusega nr 640/2014, rakendusmäärusega nr 809/2014 ja maaeluministri 12.02.2018. a määrusega nr 8 „2018. aastal „Eesti maaelu arengukava 2014-2020“ alusel antavad Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika kohased maaelu arengu toetused“ (määrus nr 8) ning määrusega nr 4.
71.PRIA tugines otsuses konkreetsemalt järgmistele alustele. PRIA tugines määruse nr 38 § 5 lg-le 1 ja § 17 lg 2 punktile 2 ning leidis, et toetust ei arvestata poolloodusliku koosluse või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus. Toetuse vähendamisel tugines PRIA määruse nr 38 § 10 lg-le 3 ja §-le 19 ning delegeeritud määruse nr 640/2014 art 18 lg-le 6 ja art-le 19. Toetuse tagasinõude õiguslikuks aluseks märkis PRIA ELÜPS § 111 lg 1 ja määruse nr 38 § 15 lg 1. Tasaarvestuse õiguslikuks aluseks märkis PRIA ELÜPS § 112 lg 2 ja komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 908/2014 (rakendusmääruse nr 908/2014) art 28. PRIA määras 07.02.2019. a otsusega nr 12-6/19/301 kaebajale 2018. a eest poolloodusliku koosluse hooldamise toetust osaliselt summas 260,85 eurot, nõudis kaebajalt tagasi alusetult saadud poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse summas 1028,70 eurot ning tasaarvestas alusetult saadud toetussumma toetusmaksega.
72.Otsuses viidatud normidest tulenevad poolloodusliku koosluse hooldamise nõuded vaid määruse nr 38 § 10 lg-st 3, mis sätestab: „Karjatamise tulemusena peab 1. oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud.“ PRIA täpsustas 24.05.2019. a vaideotsuses nr 12-4/19/70-4 õiguslikke aluseid, nimetades ka määruse nr 38 § 8 lg 1, mis sätestas 2018. aastal kehtinud redaktsioonis: „Taotleja hooldab kohustuseperioodi jooksul poollooduslikku kooslust määruses sätestatud nõuete kohase niitmise või karjatamise teel. Tulenevalt kaitse-eeskirjast, kaitsekorralduskavast või liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavast võib Keskkonnaamet ette näha määruses sätestatust erinevaid hooldustingimusi.“
73.Käesoleval juhtumil nähtub PRIA esitatud fotodelt, et väga suurel osal alast, millele kaebaja toetust taotles, ei olnud rohi 2018. aasta novembriks madalaks söödud ega niidetud. PRIA on välja arvutanud, et kaebaja ei täitnud karjatamisele esitatavaid nõudeid kokku 54,58 ha suurusel pinnal taotletud 64,94 ha-st. Kaebaja ei ole esitanud konkreetseid vastuarvutusi, mis võimaldaksid PRIA hinnangu kahtluse alla seada. Ringkonnakohus nõustub PRIA hinnanguga, et määruse nr 38 § 10 lg 3 järgi ei ole karjatamise nõuete kontrollimisel määrav kasutatav loomkoormus, vaid poolloodusliku koosluste hooldamise tegelik tulemus, mida tuleb määruse nr 38 järgi hinnata visuaalselt. Tõendeid kogumis hinnates, peab ringkonnakohus PRIA õiguslikku hinnangut piisavalt tõendatuks, et kaebaja karjamaad ei olnud 2018. aasta novembriks nõuetekohaselt hooldatud.
74.Ringkonnakohus märgib, et poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõuetele vastavuse puhul tuleneb alus kohapealse kontrolli läbiviimiseks ELÜPS-st. Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus on kehtestatud määrusega nr 38, mis on antud ELÜPS § 67 lg 2 alusel. ELÜPS § 67 asub ELÜPS 6. peatüki „Ühise põllumajanduspoliitika kohased maaelu arengu toetused“
1.jaos „Programmiperioodi 2014–2020 maaelu arengu toetused“. Maaelu arengu toetuste puhul on aga kohapealse kontrolli läbiviimise õigus ette nähtud samas jaos paiknevas ELÜPS § 76 lg-tes 4 ja 5, millele ringkonnakohus eelpool viitas.
75.Ringkonnakohus peab vajalikus täpsustada, et käesolev PRIA otsus erineb ühtse pindalatoetuse ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade teotuse kohta öeldust ka selle poolest, et PRIA nõudis lisaks toetusetaotluse osalisele rahuldamata jätmisele ka osa alusetult saadud toetust kaebajalt tagasi ning tasaarvestas selle toetusmaksega. Ringkonnakohus on seisukohal, et tagasinõude ja tasaarvestuse osas kannab tõendamiskoormust PRIA, kuid hindab, et PRIA esitatud tõendid on piisavad ja kannavad PRIA õiguslikku hinnangut.
76.Kuna kaebaja ei ole apellatsioonkaebuses seadnud kahtluse alla PRIA arvutuste õigsust, siis ei pea ringkonnakohus vajalikuks sel teemal lähemalt peatuda. IV
77.Kokkuvõttes on PRIA otsused niisiis õiguspärased. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus täiendab halduskohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.
78.HKMS § 108 lg 1 kohaselt jäävad kaebaja menetluskulud kaebaja enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.