Vana Baskini Teater OÜ kaebus kultuuriministri 22.09.2020 käskkirja nr 141 punkti 6.2 viienda lause ja punktide 6.3.16.3.3 tühistamiseks Vana Baskini Teater OÜ kaebus kultuuriministri 01.10.2020 käskkirja nr 143 ja 02.10.2020 käskkirja nr 144 tühistamiseks ning Kultuuriministeeriumi kohustamiseks „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2020. aasta taotlusvoorus kaebaja taotlust uuesti hindama
Menetlusosalised
Kaebaja – Vana Baskini Teater OÜ (registrikood 11100029), volitatud esindaja Meelis Leis Vastustaja – Kultuuriministeerium, volitatud esindaja Merle Põld
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Lõpetada haldusasja menetlus kultuuriministri 22.09.2020 käskkirja nr 141 punkti 6.3.3 tühistamise nõudes.
2.Rahuldada kaebus osaliselt ning tühistada kultuuriministri 01.10.2020 käskkiri nr 143 ja 02.10.2020 käskkiri nr
ja kohustada kultuuriministrit vaatama kaebaja taotlust „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2020. aasta taotlusvoorus uuesti läbi.
Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskuludena 3000 eurot. Jätta poolte muud menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 03.05.2021 a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Halduskohus tühistas 08.05.2020 otsusega haldusasjas nr 3-20-296 kultuuriministri 29.05.2019 käskkirja nr 102 osaliselt punktis 8.2 kirjeldatud hindamiskriteeriumite osas, tühistas 1(15)
kultuuriministri 17.01.2020 käskkirja nr 1-2.1/2020_1 punkti 2.1 osas ja kohustas kultuuriministeeriumit Vana Baskini Teater OÜ tegevustoetuse taotlust „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2020. a taotlusvoorus uuesti läbi vaatama.
2.Kultuuriministri 22.09.2020 käskkirjaga nr 141 kuulutati välja taotlusvoor „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2021. a, moodustati komisjon ja kinnitati komisjoni töökord. Käskkirja p 1.1 kohaselt oli taotluste esitamise tähtpäev 14.10.2020 (käskkirjas ilmselt ekslikult 2021). Käskkirja punktis 6 on sätestatud taotluste hindamise kord ja kriteeriumid.
3.Kultuuriministeeriumi komisjon vaatas Tallinna Halduskohtu 08.05.2020 otsusest haldusasjas nr 3-20-296 tulenevalt Vana Baskini Teater OÜ tegevustoetuse taotluse „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2020. a taotlusvoorus uuesti läbi ja koostas selle kohta 17.08.2020 protokolli, millele taotleja sai esitada vastuväited. 01.10.2020 käskkirjaga nr 143 jättis kultuuriminister Vana Baskini Teater OÜ taotluse 2020. a taotlusvoorus rahuldamata. 02.10.2020 käskkirjaga nr 144 muutis kultuuriminister 01.10.2020 käskkirja lisades selle põhjendused.
4.Vana Baskini Teater OÜ esitas 06.10.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb kultuuriministri 22.09.2020 käskkirja nr 141 punkti 6.2. viiendas lauses esitatud hindamiskriteeriumi ja käskkirja punktides 6.3.1.-6.3.3. esitatud hindamiskriteeriumite tühistamist. Vana Baskini Teater OÜ esitas 30.10.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse kultuuriministri 01.10.2020 käskkirja nr 143 ja 02.10.2020 käskkirja nr 144 tühistamiseks ning Kultuuriministeeriumi kohustamiseks „Etendusasutuste tegevustoetus“ 2020. aasta taotlusvoorus kaebaja taotlust nr 75/606 uuesti hindama EAS § 16 lõigetes 1-3 esitatud kriteeriumitest lähtudes.
5.Kaebuse põhjendused 22.09.2020 käskkirja nr 141 osas:
1.Käskkirja punkti 6.2. järgi lähtutakse arvestusliku piletihinna arvutamisel Eesti keskmisest sissetulekust, kui etendusasutusel puudub statsionaarne teatrisaal, peamine etenduspaik või valdavalt antakse etendusi üle Eesti. Komisjonile sellise arvestuspõhimõtte ettekirjutus on vastuolus EAS § 16 lg 2 esitatud arvestusmetoodikaga.
1.1.EAS § 16 lg 2 kohaselt pole ette nähtud võimalust arvestada arvestuslik piletihind Eesti keskmisest sissetulekust lähtudes.
1.2.Konkreetselt kaebaja puhul tuleb lähtuda kohalike elanike keskmise sissetuleku andmetest Statistikaametis. Kuivõrd kaebaja annab etendusi üle Eesti ning vastustajale on teada kohad, kus kaebaja etendusi annab, pole põhjendatud taandada piletihinna arvestust Eesti elanike keskmisele sissetulekule. Etenduse kulu ja kohalike elanike madalamast ostujõust tingitud arvestusliku piletihinna vahe erineb Eesti keskmisest kuusissetulekust lähtuva arvestuse korral tekkivast vahest (etenduse tootmiskulu jääb seejuures samaks). Seega tulnuks komisjonil eraldada suurem tegevustoetus, kui seda Eesti keskmise kuusissetuleku puhul. Seetõttu mõjutab ministri sõnastus – mittestatsionaarsete etendusasutuste puhul tuleb lähtuda Eesti keskmisest sissetulekust – kaebaja subjektiivset õigust saada enam toetust, võrreldes olukorraga, kui etendused toimuksid ainult näiteks Tallinna statsionaarses mängukohas. Statistikaameti andmebaasist on kergesti leitav elanike keskmine sissetulek kaebaja peamiste etenduskohtade järgi. Haldusorgani ülemäärane koormus võiks kõne alla tulla siis, kui näiteks puuduks Statistikaameti vastav andmebaas või osutuks ülemäära koormavaks mängukohtade tuvastamine.
2.Käskkirja punkti 6.3.1. kohaselt arvestab komisjon rahvuskultuurilist tähendust hinnates etendusasutuse uudsust, valdkondlikku eripära, Eesti dramaturgia ja algupärandite kasutamist, etendusasutuse planeeritavaid populariseerivaid tegevusi (dramaturgia arendamine, töötoad, vestlused 2(15)
vmt), etendusasutuste rahvusvahelist tegevust Eesti rahvuskultuuri tutvustamisel ja teisi rahvuskultuurilisele tähendusele iseloomulikke asjaolusid.
2.1.Minister on asunud rahvuskultuurilist tähendust sisustama seadusandja tahte ja eesmärgi väliselt, seejuures on asutud rahvuskultuurilist tähendust sisustama tingimustega, mis varasema Tallinna Halduskohtu otsusega asjas nr 3-20-296 on selgelt õigusvastasteks tunnistatud ning tühistatud.
2.2.Vaidlustatud käskkirjast ega EAS § 16 lg 3 ei nähtu need teised asjaolud, mis on või võiksid olla iseloomulikud rahvuskultuurilisele tähendusele. Hindamiskriteeriumi ebamäärane püstitus mitteammendava loeteluna ei võimalda toetust taotlevatel etendusasutustel oma taotlusi hindamiskriteeriumile vastavusse viia (ebapiisav ettenähtavus). Teisalt ei ole hindamiskomisjonil võimalik taotlusi objektiivselt rahvuskulutuuri tähenduse kategoorias hinnata.
2.3.Rahvuskultuuri tähenduse puhul pidas seadusandja silmas uute etendusasutuste loomisel nende uudsust ja omanäolisust, mis rikastaks meie rahvuskultuuri. Seega tuleb rahvuskultuurilise tähenduse määratlemisel lähtuda uudsusest ja omanäolisusest eelkõige uute, vastloodud etendusasutuste toetamisel.
2.4.2021. aasta on kaebaja 16. tegevusaasta, mistõttu ei saa kaebaja tegevust rahvuskultuurilise tähenduse eeltoodud kontekstis hinnata, sest tegu pole vastloodud etendusasutusega. Sellele vaatamata ei tunnista kaebaja, et tema tegevuses puudub uudsus ja omanäolisus nagu vastloodud etendusasutustelt riikliku toetuse andmisel eeldatakse. Kaebaja on andnud igal tegevusaastal välja uuslavastusi. Ka 2021. tegevusaastaks on planeeritud mitu uuslavastust.
3.Käskkirja punkti 6.3.2. kohaselt arvestab komisjon regionaalset tähendust hinnates rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamist läbi teatrikunstile ja kontserttegevusele ligipääsu tagamise ehk siis rahvuskultuuriliselt oluliste külalisetenduste andmist üle Eesti ning etendusasutuste muid tegevusi (festivalide, arutelude jm sündmuste korraldamist) erinevates Eesti piirkondades, etendusasutuse statsionaarse saali/etenduspaiga asukohta ja teisi regionaalsele tähendusele iseloomulikke asjaolusid.
3.1.Vaidlustatud käskkirjast ega EAS § 16 lg 3 ei nähtu need teised asjaolud, mis on või võiksid olla iseloomulikud regionaalsele tähendusele. Ebamäärane mitteammendava loetelu püstitus ei võimalda toetust taotlevatel etendusasutustel taotlusi hindamiskriteeriumile vastavusse viia ega hindamiskomisjonil taotlusi objektiivsete kriteeriumite alusel hinnata.
3.2.Regionaalse tähenduse puhul pidas seadusandja silmas seda, et toetataks munitsipaal-ja eraetendusasutuste tegevust just piirkondades, kus kutseline etendusasutuste alaline tegevus puudub. Regionaalset tähendust ei sisustata rahvuskultuurilise tähenduse kaudu. Regionaalse tähenduse kohaselt eelistatakse toetada sellist etendusasutust, mis viib lavastused piirkondadesse, kus kutseline etendusasutuste alaline tegevus puudub.
3.3.Kaebaja on Eestis üks väheseid teatreid, mis annab etendusi üle Eesti. Sel põhjusel vastab VANA BASKINI TEATER OÜ tegevus 100% regionaalse tähenduse kriteeriumile, sest etendusi antakse peamiselt neis paigus, kus kutseline etendusasutuste tegevus alaliselt puudub. Kaebuse põhjendused 01.10.2020 käskkirja nr 143 ja 02.10.2020 käskkirja nr 144 osas:
1.Arvestades kaebaja puhul etenduste andmist üle Eesti, on põhjendatud arvestusliku piletihinna arvestamisel lähtuda etenduskohtadest ja sealsete elanike keskmisest sissetulekust, mitte Eesti keskmisest netopalgast. Harju maakonna elanike keskmine sissetulek on oluliselt erinev (suurem) Eesti äärealade ja näiteks Ida-Virumaa elanike sissetulekust.
2.Komisjonil ega ministril ei ole õigust tekitada seadusest (EAS § 16 lg 3) tulenevatele kriteeriumitele sisemist pingerida ja eelistada rahvuskultuurilist tähendust regionaalsele. EAS § 16 lg 3 kohaselt on kaks kriteeriumit võrdse kaaluga.
3.Komisjonil ei olnud õigust laiendada rahvuskultuurilise tähenduse hindamiskriteeriume ja arvestada etendusasutuse etendustegevuse ja uusloomingu uudsust, valdkondliku eripära ja omanäolisust, mis rikastab rahvuskultuuri, Eesti dramaturgia ja algupärandite kasutamist (sh erinevad dramaturgia loomise meetodid), rahvusvahelist tegevust (koostööprojektid, festivalikülastused) Ees3(15)
ti rahvuskultuuri tutvustamisel välismaal või siinse rahvuskultuuri rikastamisel, etendustegevust erinevatele sihtgruppidele ning etendusasutuse planeeritavaid etenduskunstide valdkonda populariseerivaid ja arendavaid tegevusi (dramaturgia arendamine, töötoad, vestlusringid jmt) ning koostööd teiste kultuurivaldkondadega vaimse pärandi arendamisel.
3.1.Eelnimetatud kriteeriumitest enamiku on Tallinna Halduskohus 08.05.2020 otsusega haldusasjas nr 3-20-296 tühistanud. Käskkiri ei tohi olla vastuolus jõustunud kohtuotsuses antud juhistega.
3.2.Lisaks on komisjon hinnanud üllatuslikult Eesti dramaturgia ja algupärandite kasutamist ja koostööd teiste kultuurivaldkondadega vaimse pärandi arendamisel. Kaebajal ei olnud võimalik neid kriteeriume taotluse koostamisel arvestada.
3.3.Kaebaja ei ole ka uus vastloodud etendusasutus, kelle puhul tuleks seadusandja eesmärgist lähtuvalt hinnata uudsust ja omanäolisust rikastamaks rahvuskultuuri. Siiski ei puudu kaebaja tegevuses uudsus ja omanäolisus, kuna kaebaja on igal tegevusaastal andnud välja uuslavastusi.
3.4.Seadusandjapoolne legaaldefinitsioonide mitteavamine hindamiskriteeriumite osas ei too kaasa täidesaatva võimu pädevust automaatselt hindamiskriteeriume oma äranägemise järgi sisustada. Seadusandja tahet ja eesmärki normi kehtestamisel on võimalik tuvastada seaduseelnõu seletuskirjade, Riigikogu stenogrammide jm kaudu. Samuti on seadusandja tahet selgitanud Tallinna Halduskohus.
3.5.Komisjon ei ole ka järjepidev. 05.11.2019 protokollis hindas komisjon kaebaja tegevuse rahvuskultuurilise tähtsuse keskmiseks, kuid täpselt sama taotlust uuesti hinnates leidis komisjon, et kaebaja tegevuse rahvuskultuuriline tähendus on madal. Teise EAS §-is 16 lg 3 tuleneva kriteeriumi – regionaalne tähendus – puhul leidis komisjon läbi rahvuskultuurilise tähenduse prisma, et etendusasutuse tegevus ei ole määratletav kui rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamine läbi teatrikunsti kättesaadavuse, kuna etendusasutuse rahvuskultuuriline tähendus on madal.
4.1.Regionaalne tähendus hindamiskriteeriumina on loetud põhimõtteliselt tähtsusetuks.
4.2.Regionaalne tähendus on EAS § 16 lg 3 järgi iseseisev hindamiskriteerium ning selle raames saab hinnata üksnes etenduskunsti kättesaadavaks tegemist Eesti erinevais paigus. Seadusandja tahe ei ole suunatud sellele, et regionaalne tähendus avatakse, laiendatakse rahvuskultuurilise tähenduse kaudu.
4.3.Komisjon ei ole oma töös järjekindel. Komisjoni 05.11.2019 protokollis on regionaalne tähendus hinnatud väga kõrgeks. Taotluse uuesti hindamisel hinnati regionaalne tähendus keskmiseks. Kaebaja on Eestis üks vähestest etendusasutustest, mis viib teatrikunsti erinevatesse Eesti paikadesse. Seetõttu jääb mõistetamatuks, mis põhjusel kukkus regionaalse tähenduse hinnang väga kõrgest keskmiseks. Käskkirjade õigusvastasus avaldub ka hea halduse tava rikkumises. Kaebajal polnud võimalik ennast kaitsta komisjoni meelevaldse hindamistegevuse puhul, kuna uuesti ja mõningal määral teisiti sõnastatud kriteeriumid tehti teatavaks alles komisjoni protokolli kaudu. Taotlusvoorus pidanuks eelnevalt, s.t enne taotluse hindamisele esitamist taotlejatele teatavaks tegema kriteeriumid, millest komisjon hindamisel lähtub. Protokollis väidetu, et etendustegevust tellitakse üksnes neilt etendusasutustelt, millel on kõrge või väga kõrge rahvuskultuuriline tähendus, ei vasta tõele. Kaebajale on kättesaadav 05.11.2019. aasta protokoll, milles ei ole osade tegevustoetuste saajate osas rahvuskultuurilist tähendust üldse hinnatud. Kuigi minister on käskkirjas selgitanud, et nimetatud protokoll ei oma kaebaja taotluse hindamisel tähendust, on üks komisjoni liige 13.07.2020 e-koosolekul põhjendanud, et komisjoni ettepanek mitte tellida kaebajalt uuslavastusi ja mitte anda toetust on tehtud arvestades 2020. aasta etendusasutuste taotluste pingerida. Komisjoni protokollis ei ole eelnimetatud põhjendust kajastatud. Kaebajale on jäänud täiesti ebaselgeks see, kuidas jõuab hindamiskomisjon ning minister konkreetse tegevustoetuse numbrini. Kaebajale teatavaks tehtud hindamiskomisjonide protokollidega tutvumise järel ei nähtu mõistlikult jälgitavat hindamismetoodikat. 4(15)
6.Vastustaja vaidleb 22.09.2020 käskkirja nr 141 osas kaebustele vastu:
1.Vaidlusaluse käskkirja punkt 6 tervikuna on halduseeskiri, mis abistab komisjoni taotluste hindamisel ning seega ei ole välistatud, et konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades ei saa komisjon kõnealuses punktis kirjeldatut sõna-sõnalt järgida.
2.Käskkirja p 6.2. kirjeldab ühte võimalust, mis etendusasutuse puhul võib esineda, kuid see ei too kaasa automaatset kohaldamist. Komisjon peab lähtuma iga taotleja puhul taotlejale omastest asjaoludest.
2.1.EAS § 16 lg 2 kohaselt lähtutakse arvestusliku piletihinna arvutamisel etendusasutuse asukohast, Statistikaameti andmetest kohalike elanike keskmise sissetuleku kohta ning külastajate peamistest sihtrühmadest. Seega sedastab seadus 3 komponenti: asukoht, sissetulek ja sihtrühm.
2.2.Statsionaarse etenduspaiga/etenduspaikade puhul saab tegemist olla etendusasutuse tegevuskoha/tegevuskohtadega. Etendusasutuse asukoht ja tegevuskoht (statsionaarne etenduspaik või etenduspaigad, st koht/kohad, kus etendusasutus annab publikule etendusi/kontserte) ei pruugi asuda samal aadressil. Vastustajale teadaolevalt on olemas ka etendusasutusi, millel ei ole olemas statsionaarset etenduspaika. Viimast nõuet ei tulene ka EASst.
2.3.Kuna arvestusliku piletihinna arvutamisel tuleb arvesse võtta kohalike elanike keskmist sissetulekut, siis tuleb vaadata kohaliku elanikuna inimesi, kes on seda etendusasutuse etenduspaiga ehk tegevuskoha suhtes ehk on etendusasutuse peamised potentsiaalsed tarbijad. Kui etendusasutus annab etendusi üle Eesti, st tal ei ole ühe kindla regiooniga seostatavat publikut, on põhjendatud võtta aluseks Eesti keskmine sissetulek. Kui etendusasutuse publik on üle kogu Eesti, siis tema suhtes kohalik elanik ka üle Eesti ning kohaliku elaniku sissetuleku võtab kokku keskmine palk. Vastustaja eeldab, et ka etendusasutused ise arvestavad, et teatrikülastaja ei piirdu üksnes konkreetse küla või valla elanikuga, vaid soovivad, et teatrikogemusest saaks osa laiem ring inimesi. Toetuse andja jaoks on ebamõistlikult koormav välja arvutada iga lavastuse erinevad etenduste andmise kohad etenduste kaupa. See tähendaks, et toetuse andja peab kõigi etendusasutuste teatrirepertuaari andmed iga etenduse kaupa läbi töötama.
2.4.Vastustaja lähtub andmetest, mida taotlejad Eesti Teatri Agentuuri kaudu esitavad. Näiteks kaebaja on enda asukohana määranud Tallinna. Samast on nähtav, et kaebajal puudub alaline etenduspaik. Eesti Teatri Agentuurile esitatud andmed kajastavad ka etendustegevust maakonniti ja Eesti linnades, kus asub statsionaarne teater. Sellise haldusüksuse täpsusega andmete arvestamine on kooskõlas EAS § 16 lg 2 sätestatuga, kuivõrd seadus ei täpsusta, millise haldusüksuse täpsusega tuleb kohalikku elanikku määratleda. Kaebaja on andnud etendusi igas Eesti maakonnas.
3.Rahvuskultuuriline tähendus ja regionaalne tähendus on määratlemata õigusmõisted, mille sisu ei ole seadusandja seaduses legaaldefinitsiooniga avanud. Vastustaja on kõnealuse käskkirja vaidlusalustes punktides sisustanud määratlemata õigusmõisteid seadusandja juhiste ja eesmärkide abil. Haldus ei pea järgima seletuskirjas/stenogrammis väljendatud sõna-sõnalt (st kasutama täpselt samu lauseid), vaid kasutama sealt lähtuvaid eesmärke. Kuna tegemist on üldise mõistega, siis seda üksikasjalikum, lahti kirjutatum ning läbipaistvam peab olema normi alusel tehtud otsuse menetlus ja selle põhjendus. Vastustaja ei nõustu seisukohaga, et komisjon ei tohi rahvuskultuurilise ja regionaalse tähenduse mõisteid sisustada. Haldusasjas nr 3-20-296 tehtud otsuse p 45 on kohus märkinud, et kohus nõustub vastustajaga selles, et komisjonil on taotlusi hinnates ulatuslik kaalutlusruum ning teatud juhiste sõnastamine võib aidata komisjonil seda teostada.
4.22.09.2020 käskkirja nr 141 p 6.3.1 on sõnastutud asjaolud, mis aitavad hinnata etendusasutuse rahvuskultuurilist tähendust ehk on selles sisalduvad ja näitavad rahvuskultuuri rikastamist ega lähe vastuolu seadusandja tahtega. Samas jäetakse kõnealuses punktis võimalus arvestada ka teisi asjassepuutuvaid asjaolusid. Kaebaja on seda küll pidanud väga häirivaks (kaebuse on 2.7), kuid kaebaja on siinkohal ebajärjekindel. Kord ta leiab, et vastustaja ei tohiks üldse seaduses sätestatud kriteeriume sisustada ja kord, et vastustaja seda ei tee. Kaebaja tõlgendus, et etendusasutuste uud5(15)
sus ja omapära on asjakohased ainult uute etendusasutuste puhul, on meelevaldne. Stenogrammis on viidatud uute etendusasutuste loomisele kui täiendavale eesmärgile.
5.Vastustaja ei esita etendusasutuse regionaalset tähendust läbi rahvuskultuurilise tähenduse prisma. Etendusasutuse regionaalse tähenduse hindamisel lähtutakse seadusandja tahtest, mis läbi kohtuotsuse on sõnastatud kui rahvuskultuurile ligipääsu tagamine, mis suurendab rahvuskultuuri vaimset rikkust ja piirkondlikku kättesaadavust. Vastustaja hinnangul ei seisne etendusasutuse regionaalne tähendus ehk piirkondlik kättesaadavus ainuüksi kvantiteedis, vaid selle kaudu tagatakse ligipääs rahvuskultuuri vaimsele rikkusele. Kui etendusasutusel puudub statsionaarne asukoht, saab hinnata väljasõiduetenduste olulisust ja tähendust vastavate piirkondade jaoks. Mõlemal juhul on arvestatav etendusasutuse sisuline panus vastavasse regiooni ehk rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamine teatrikunstile ligipääsu tagamise kaudu. Kui etendusasutuse etendustegevusel rahvuskultuurilist tähendust ei ole või on see madal, ei saa tema tegevusel selles kontekstis olla ka olulist regionaalset mõju, sest siis ei ole võimalik tagada ligipääsu rahvuskultuurile (teatrikunstile). Regionaalset tähendust tuleb hinnata mitte ainult lähtudes sellest, kui palju etendusi etendusasutus erinevates kohtades annab, vaid ka sellest, mis on selle tähendus, ehk kas rohkearvuline tegevus tagab rahvuskultuurilise rikkuse kättesaadavuse, ligipääsetavuse teatrikunstile. Vastustaja vaidleb 01.10.2020 käskkirja nr 143 ja 02.10.2020 käskkirja nr 144 osas kaebustele vastu:
1.Kuna kaebaja annab etendusi üle Eesti, on tema suhtes kohalik elanik üle Eesti ning vastutaja hinnangul on sellisel juhtumil kohane lähtuda Eesti keskmisest sissetulekust.
2.Komisjon on hinnanud taotleja tegevuse rahvuskultuurilist ning regionaalset tähendust läbi erinevate näitajate, mille kaudu on komisjon kujundanud järelduse taotleja tegevuse rahvuskultuurilise ja regionaalse tähenduse kohta tervikuna, st kas taotleja tegevus rikastab rahvuskultuuri ning tagab selle kättesaadavust. Komisjon ei ole loonud uusi kriteeriume, vaid hinnanud kahe EAS § 16 lõikes 3 sätestatud kriteeriumi – rahvuskultuuriline tähendus ning regionaalne tähendus – sisu.
2.1.Vastustaja on seisukohal, et kõik komisjoni poolt rahvuskultuurilise tähenduse all välja toodud aspektid on asjakohased hindmaks kaebaja etendustegevuse rahvuskultuurilist tähendust väljumata seejuures seadusandja tahtest. Komisjoni 29.06.2020 protokollis on nimetatud need rahvuskultuurilisele tähendusele omased asjaolud, mida komisjon kaebaja puhul hindas ja mida arvesse võttis. Valdkonna asjatundjatest koosnev komisjon leidis oma ekspertteadmisi kasutades, et etendusasutusel puudub omanäolisus, valdkondlik eripära ja uudsus, mistõttu tuleb tema rahvuskultuurilist tähendust hinnata madalaks. Komisjon ei ole hinnangu kujundamisel lähtunud muudest asjaoludest, mida ei ole protokollis kajastatud.
2.2.Komisjoni protokollist nähtub, et etendusasutuse regionaalse tähenduse all kaalus komisjon ja pidas oluliseks etendustegevuse kättesaadavust piirkondades, kus etendusasutuste alaline tegevus puudub ja olulisust konkreetse piirkonna seisukohalt, ehk rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamist läbi teatrikunstile kättesaadavuse tagamise. Komisjon arvestas sealhulgas selle kriteeriumi kaalumisel külalisetenduste andmist üle Eesti ja etendusasutuse statsionaarse saali /etenduspaiga asukohta. Kättesaadavuse sisuks on regionaalse kättesaadavuse tagamine, et selle kaudu suurendada rahvuskultuurilist vaimset rikkust, elik pole selle kriteeriumi puhul oluline mitte ainult etendustegevuse kvantiteet (pelgalt etenduste arv erinevates kohtades ja piirkondades), vaid rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamine läbi teatrikunstile ligipääsu tagamise. Kui selles asjas muuta regionaalsele tähendusele antud hinnangut, ei mõjuta see lõppjäreldust. Vaatamata sellele, et etendusi antakse paljudes kohtades, ei suurene rahvuskultuurilise tähenduse madala kaalukuse tõttu rahvuskultuurilise vaimse rikkuse kättesaadavus ehk ligipääsetavus sellele. Vastasel juhul oleks see vastuolus EAS-i mõtte ja eesmärgiga.
2.3.Komisjon on hinnanud kaebaja tegevuse rahvuskultuurilist tähendust madalaks ja regionaalset tähendust keskmiseks. Sellest nähtub, et komisjon on hinnanud mõlemat kriteeriumi, ja teinud sellele tuginevalt ettepaneku kaebajat mitte toetada. Samas on komisjon selgitanud, et kui kaebaja tegevuse rahvuskultuuriline tähendus oleks kõrgem, saaks komisjoni ettepanek olla teissugune. 6(15)
3.Eksitav on kaebaja väide justkui on 05.11.2019 komisjoni protokoll tervikuna oma mõju minetanud. Vastustaja ei ole sellist seisukohta esitanud. Vastustaja on sellele viidanud kultuuriministri 02.10.2020 käskkirja nr 144 põhjenduse juures kaebaja kontekstis, st kaebaja taotluse hindamise osas. Komisjoni varasemale hinnangule, mis kajastus 05.11.2019. a protokollis, ei ole vastustaja hinnangul kohane viidata, kuna see on kohtu poolt tühistatud.
4.Kaebajale anti ärakuulamise raames võimalus esitada komisjoni protokollis esitatud põhjendustele vastuväiteid. Seda võimalust kaebaja ka kasutas. Kultuuriminister lahendas vastuväited ja esitas selgitused kaebajale oma 02.10.2020.a käskkirjas nr 144. Kui haldusorgan ärakuulamise käigus esitatud vastuväidetega ei nõustu, ei tähenda see vastuolu hea halduse tavaga.
KOHTU PÕHJENDUSED
22.09.2020 käskkiri nr 141 (06.10.2020 kaebuse lisa 1)
7.Kohus selgitab esmalt, et haldusaktis määratud tingimustel võib olla erinev mõju haldusvälistele isikutele. Haldusakt võib sisaldada nii haldusvälistele isikutele õigusi ja kohustusi seadvaid norme, näiteks taotlusvooru taotluse esitamise tähtaeg, nõuded taotlusele ja puuduste kõrvaldamise kord; samuti võib haldusakt sisaldada haldusesiseseid suuniseid taotluste menetlemiseks, sh dokumentide edastamiseks või ka halduseeskirjana määratletavaid suuniseid. Kohus nõustub Tallinna Halduskohtu otsuses nr 3-20-296 sedastatuga, et kohtupraktika kohaselt on aktsepteeritav, kui haldusorgan kehtestab praktika ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks kohaldamiseks halduseeskirjasid (vt RKHKo 3-3-1-77-14, p 18). Samas ei välista akti halduseeskirjadena kvalifitseerimine, et sätestatu avaldab mõju ka haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena (vt 3-3-1-72-13 p 15, 3-3-1-81-07 p 13). Kohus leiab, et halduseeskirjana või välismõjuga haldusaktina eristamisel on oluline mh, kas käskkirjaga on piiratud halduse kaalutlusõigus või on tegemist juhendmaterjaliga, mis ei piira haldusorganil kõigi asjakohaste kaalutluste arvestamist. Halduseeskirja andmine ja sellega kaalutluste ka haldusväliste isikute tarbeks selgematesse raamidesse seadmine ei ole õigusvastane, sest Riigikohus on 23.05.2013 otsuses nr 3-4-1-12-13 juhtinud haldusorgani tähelepanu vajadusele tagada kaalutlusõiguse tegelik ja ühetaoline kasutamine, nt siseaktiga vastavaid eeskirju kehtestades. EAS § 16 lg 3 sätestab kahe kriteeriumina rahvuskultuurilise ja regionaalse tähenduse. Tegemist on määratlemata õigusmõistetega, mida erinevad isikud võivad tõlgendada erinevalt, sh ka taotluseid ministrile ettevalmistavad komisjoni liikmed. Halduseeskiri võimaldab taotlejal aru saada, milliseid kriteeriume on pidanud vastustaja määratlemata õigusmõiste sisustamisel võimalikuks ning aitab sellega ka taotlejal neid asjaolusid paremini välja tuua. Samas ei tohi halduseeskiri välistada muude määratlemata õigusmõiste tegurite taotleja poolt väljatoomist. Samuti ei tohi halduseeskiri välistada ka mõne halduseeskirjas toodud selgitava kriteeriumi arvestamata jätmist, kui see oleks konkreetset etendusasutust arvestades asjakohatu või võiks viia kaalutlusõiguse kuritarvitamiseni. Kohus märgib ka, et taotleja ei saa samaaegselt tugineda nii sellele, et seaduses toodud kriteeriumite täpsustamine ei ole üldse lubatav, kui ka sellele, et kriteeriumid on käskkirjaga ikka veel ebapiisavalt täpsustatud. Käesoleval juhul, arvestades Riigikohtu praktikas toodut, on kriteeriumite täpsustamine õigusselguse tagamiseks lubatav, sest ka EAS § 16 seletuskiri ega Riigikogu stenogramm või muud materjalid ei aita seadusandja tahte ega normi sisulisele täpsustamisele oluliselt kaasa (vt halduskohtu otsuse nr 3-20-296 p 41.2).
7(15)
Piletihind
8.EAS § 16 lg 2 kohaselt lähtutakse arvestusliku piletihinna arvutamisel etendusasutuse asukohast, Statistikaameti andmetest kohalike elanike keskmise sissetuleku kohta ning külastajate peamistest sihtrühmadest. Käskkirja p 6.2 viienda lause kohaselt lähtutakse Eesti keskmisest sissetulekust, kui etendusasutusel puudub statsionaarne teatrisaal, peamine etenduspaik või valdavalt antakse etendusi üle Eesti. Arvestades seaduses toodud teisi kriteeriume – kohalike elanike keskmist sissetulekut ja külastajate sihtrühma – on ilmselge, et seadusandja ei ole etendusasutuse asukohana silmas pidanud juriidilise isiku registrijärgset asukohta või ka tavapärast harjutuspaika, vaid neid kohti, kus tegelikult etendusi antakse. Seadus ei ole seadnud kriteeriume juhuks, kui etendusasutusel puudub statsionaarne teatrisaal ehk ainult üks asukoht. Samuti ei ole seadusandja täpsustanud, kas kohaliku elaniku sissetulekut tuleb kindlaks määrata maakonna, kohaliku omavalitsuse üksuse, asustusüksuse (küla, linnaosa vms) või muu täpsusastmega. Sellisel juhul ei ole välistatud lünga ületamine halduseeskirjas kriteeriumite kajastamisega ning ka konkreetsel juhul kaalutlusõiguse teostamisega nii, et täidetud on seaduse eesmärk. Kui seadusandja eesmärk on kaalutlusõiguse abil normi sisustamisega võimalik, puudub alus ka normi õigusselgusetuse või lünklikkuse tõttu põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks.
9.Kaebuse rahuldamise eelduseks on see, et kehtestatud norm rikub kaebaja subjektiivseid õiguseid. Kaebaja on selgitanud, et annab etendusi üle Eesti (06.10.2020 kaebuse p 2.4). Kohus leiab, et on üldteada, et soodsam võib olla osutada teenust, sh anda etendusi kindlas tegevuspaigas ning kulukam on sõita etenduste andmiseks erinevatesse kohtadesse, tagades nii toitlustuse, tehnika, ööbimise, transpordi kui ka võimalikud erakorralised kulud, mis tulenevad igakordsest uuest tehingupartnerist. Samuti loeb kohus ka Eesti kontekstis üldteada asjaoluks, et Harjumaal ja eelkõige Tallinnas on kohalike elanike keskmine sissetulek kõrgem Eesti keskmisest ning ka väiksemate ja Harjumaast kaugemate kohtade keskmisest sissetulekust. Seega nähtub normist seadusandja eeldus, et kohtades, kus on madalam keskmine sissetulek, on ka vastavalt arvestuslik piletihind ehk inimeste ostujõud väiksem, samas kui teenindamise tegelik kulu jääb samaks. Kohus leiab, et vaidlustatud norm ei välista vastustajal muude asjakohaste kaalutluste arvestamist. Vastustaja on ka selgitanud, et kui on üheselt tuvastatav, et etendused ei ole statsionaarses teatrisaalis, kuid on piiratav näiteks ühe maakonnaga, arvestatakse siis maakonna keskmist (vastus kaebusele p 17). Kohus leiab, et vaidlustatud käskkiri ei välista ka kohalike elanike keskmise sissetuleku arvestamist, kui etendusi antakse näiteks 3-4 erinevas maakonnas ja nende maakondade osakaal on selgelt tuvastatav. Küll aga võib olla lünga täitmine vajalik ja haldusorgani tegevus ettenähtav olukorras, kus etendusasutus annabki üle saja etenduse üle Eesti ja kümnete üksikute etenduskohtade läbiarvutamine muudab haldusmenetluse pigem segasemaks kui ülevaatlikumaks. Kohus nõustub ka vastustaja järeldusega, et kui etendusasutuse publik on üle kogu Eesti, siis tema suhtes kohalik elanik ka üle Eesti ning kohaliku elaniku sissetuleku võtab kokku Eesti keskmine palk. Teatud ühtlustamine olukorras, kus täpne arvutuskäik võiks olla tehniliselt keeruline, ei pruugi olla õigusvastane lünga täitmise viis. Riigikohus on 09.03.2017 otsuses nr 3-3-1-66-16 leidnud, et administratiivsed raskused võiva olla kaalukas argument teiste argumentide hulgas. Välistada ei saa ka, et vahel võib normide tagajärjel tekkivat ebavõrdsust põhjendada ka ainult administratiivsete raskustega. Jäik keeld põhjendada ebavõrdse kohtlemise lubatavust üksnes suurte administratiivsete raskustega tooks kaasa olukorra, kus täitevvõim ja seadusandja põrkuvad normide loomise ees tagasi just nende raskuste tõttu. Kohus märgib, et etenduste andmisel ei pruugi olla välistatud, et tegelikud külastajad tulevad teisest maakonnast või omavalitsusest, mistõttu absoluutne täpsus ei pruugi olla nagunii normist tulenevalt tagatud. Kohus nõustub ka vastustajaga, et EAS § 16 ei nõua tingimata kohaliku elaniku arvestamist tingimata iga üksiku etenduse kohta. Ka juhul, kui statsionaarne etendusasutus annab üksiku külalise8(15)
tenduse, ei nõua seadus selles osas selle konkreetse külalisetenduse kohalike elanike sissetulekute arvestamist. Arvestusliku piletihinna arvutamisel on lubatud ka teatud üldistamine, kui see ei vii ilmselgelt ebaproportsionaalse lahenduseni ega muuda etendusasutuse jaoks arvutuskäiku läbipaistmatuks. Käesoleval juhul on tegemist seaduse lüngaga, kuivõrd piletihinna arvestamise aluseks ei saa võtta etendusasutuse asukohta. Vastustajal tuleb käskkirja alusel kaalutlusotsust tehes arvestada kõiki asjakohaseid kaalutlusi, sh kui etenduste asukohad piirduvad paari maakonnaga või kui oluline osa etendustest toimub vaid ühes maakonnas. Käskkirjas toodud arvutuskäik tagab etendusasutusele ka teatud õiguskindluse ja ettenähtavuse, kuidas tema piletihinda arvestatakse juhul, kui tema etendused toimuvad erinevates kohtades üle Eesti. Rahvuskultuurilise ja regionaalse tähenduse kriteeriumid
10.Käskkirja vaidlustatud punktid 6.3.1 ja 6.3.2 on sõnastatud järgmiselt: - Komisjon arvestab rahvuskultuurilist tähendust hinnates etendusasutuse uudsust, valdkondlikku eripära, Eesti dramaturgia ja algupärandite kasutamist, etendusasutuse planeeritavaid populariseerivaid tegevusi (dramaturgia arendamine, töötoad, vestlused vmt), etendusasutuste rahvusvahelist tegevust Eesti rahvuskultuuri tutvustamisel ja teisi rahvuskultuurilisele tähendusele iseloomulikke asjaolusid. - Komisjon arvestab regionaalset tähendust hinnates rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamist läbi teatrikunstile ja kontserttegevusele ligipääsu tagamise ehk siis rahvuskultuuriliselt oluliste külalisetenduste andmist üle Eesti ning etendusasutuste muid tegevusi (festivalide, arutelude jm sündmuste korraldamist) erinevates Eesti piirkondades, etendusasutuse statsionaarse saali/etenduspaiga asukohta ja teisi regionaalsele tähendusele iseloomulikke asjaolusid. Kohus ei pea põhjendatuks kaebaja etteheidet, et käskkirjast ei nähtu muid asjaolusid, mis on või võiksid olla kummagi kriteeriumi osas iseloomulikud. Tegemist ongi avatud loeteluga, mis võimaldab arvesse võtta kummalegi kriteeriumile iseloomulikke muid asjaolusid. Eeltoodu ei muuda ka taotluse läbivaatamist ettenägematuks, sest loetletud on põhilised kriteeriumid, mida komisjon arvestab ning isikul on võimalik välja tuua muid kriteeriumeid, mis ta leiab, et on ka olulised. Kui tegemist on olulise kriteeriumiga, ei ole tulenevalt punktide 6.3.1 ja 6.3.2 sõnastusest ning selles osas halduseeskirja olemusest isiku väljatoodud kriteeriumide kõrvalejätmine kaalutlusõiguse alusel võimalik. Samas võimaldavad punktid jätta kõrvale asjakohatud kriteeriumid ja asjaolud, mis on samuti üks kaalutlusõiguse aluspõhimõtteid. Eeltoodust tulenevalt on vastustajal võimalik taotluse läbivaatamisel jätkuvalt arvestada ka kaebaja uudsust ja omanäolisust ning arvestamata jätmisel tuleb seda põhjendada.
11.Tallinna Halduskohtu 08.05.2020 otsuses nr 3-20-296, mis lahendas küll vaidluse samade poolte vahel, oli vaidlusalune olukord teine. Vastavas käskkirjas olid hindamiskriteeriumid sõnastatud järgmiselt:
8.2.1.etendusasutuse viimase kolme aasta kunstiline tase;
8.2.2.etendusasutuse rahvuskultuuriline tähtsus (olulisus ja tuntus Eesti teatrimaastikul);
8.2.3.etendusasutuse regionaalne tähtsus (sh külalisetenduste andmine üle Eesti);
8.2.4.etendusasutuse valdkondlik mõju (sh väljendusvahendite uuenduslikkus, teatrikeele eripära jmt);
8.2.5.etendusasutuse 2020. a tegevuskava ja sellega seotud eelarve realistlikkus;
8.2.6.etendustegevusega seotud viimase kolme aasta lisaprogrammid (sh töötoad, vestlused, dramaturgia arendamine, eri sihtgruppidele suunatud lisategevused jmt);
8.2.7.etendusasutuse viimase kolme aasta osalemine kaasproduktsioonides, rahvusvahelistes koostööprojektides ja etenduste andmine välismaal.
9(15)
Eeltoodu tähendab, et EAS § 16 lg-s 3 lubatud kriteeriumid olid kajastatud üksnes punktides 8.2.2 ja 8.2.3 ning nendega samaväärselt arvestati ka ülejäänud viit kriteeriumit, mille arvestamist samaväärsena seadus ei lubanud. Lisaks leiab kohus, et eelmises asjas tehtud kohtuotsuse põhjendused ei ole käesolevat asja lahendavale kohtule üheselt siduvad (vt ka Riigikohtu 11.10.2012 otsuse nr 3-3-1-35-12 p-d 13-15). Siinkohal tuleb arvestada ka käesolevas asjas vaidluse all oleva käskkirja teistsugust ülesehitust. Halduskohtu varasemast otsusest saab küll järeldada, et rahvuskultuurilise tähenduse alamkriteeriumile (nt valdkondlik mõju) ei saa anda sama kaalu kui rahvuskultuurilisele tähendusele endale, kuid sellest ei tulene, et valdkondliku eripäraga ei tohiks rahvuskultuurilise tähenduse kui määratlemata õigusmõiste sisu üldse sisustada. Eelkõige on küsimus selles, et ükski käskkirja punktides 6.3.1 ja 6.3.2 loetletud abistavatest tunnustest ei tohi väärtustada ülemäära ning see ei tohi muutuda seaduses lubatud kriteeriumiga samaväärseks. Kohus nõustub kaebajaga, et vastustaja on uuesti kriteeriumina kasutanud varasemat kriteeriumit „8.2.4. etendusasutuse valdkondlik mõju (sh väljendusvahendite uuenduslikkus, teatrikeele eripära jmt)“, kuivõrd käesolevas asjas vaidlustatud käskkirjas on rahvuskultuurilise tähenduse alamkriteeriumina punktis 6.3.1 toodud etendusasutuse uudsus ja valdkondlik eripära. Samas ei nõustu kohus halduskohtu 08.05.2020 otsuses tooduga, et kriteeriumit ei tohi sätestada, kui seda ei pruugi olla võimalik objektiivselt mõõta. Ka seadusandja enda sätestatud rahvuskultuurilise tähenduse kriteerium ei ole objektiivselt mõõdetav. Kohus nõustub täielikult halduskohtu 08.05.2020 otsuses tooduga, et erinevatel žanridel on oma mõju ja tähendus või tähtsus rahvuskultuuri rikastamise seisukohalt. Näitlikult võib olla erinevates žanrides rohkem või vähem omakeelset või rahvuskultuurilise iseloomuga materjali (vrdl ooper ja komöödia). Valdkondliku eripära arvestamine, kui seda tehakse kaalutlusreeglite kohaselt, ei ole ilmselgelt rahvuskultuurilise tähenduse mõistest väljapoole jääv, vaid võimaldabki arvestada seda, kas konkreetset žanri viljeleval teatril ongi võimalik suuremas mahus rahvakultuurilise sisuga etendusi anda. Halduskohus ei leidnud 08.05.2020 otsuses, et lisaprogrammides, kaasproduktsioonides, rahvusvahelistes koostööprojektides jne osalemine (varasema käskkirja punktid 8.2.7 ja 8.2.8) oleks olnud sisuliselt rahvuskultuurilise tähenduse sisse sobimatud. Halduskohus seadis kahtluse alla üksnes selle, et kaebajat ei loetud neid kriteeriume täitnuks ning see kriteerium ei tohi olla rahvuskultuurilise tähenduse hindamisel määrava tähtsusega. Ka käesolevas asjas vaidlustatud käskkirja punkt 6.3.1 ei sätesta, et tegemist oleks määravate alamkriteeriumidega. Samas ei ole tegemist ka ilmselgelt asjakohatu kaalutlusega, sest rahvuskultuurilise tähenduse osaks on ka seda populariseeriv ning ka välismaal tutvustav tegevus, mille tervikuna kõrvalejätmine või välistamine ei oleks rahvuskultuurilise tähenduse sisustamisel samuti lubatav. Lisaks etenduste andmisele on muid seotud tegevusi (festivale, arutelusid, sündmuseid) arvestatud ka regionaalse tähenduse hindamisel, kui sellega kaasnevad need tegevused erinevates Eesti piirkondades (käskkirja punkt 6.3.2). Kohus leiab, et ka regionaalse tähenduse hindamisel võib arvestada lisaks vahetult etendustele nendega seotud tegevusi, mis toetavad etenduste rahvakultuurilise mõju laiendamist, kui need toimuvad erinevates kohtades.
12.Kaebaja tegevuse regionaalse tähenduse hindamine ei toimu konkursi tingimuste kehtestamisel ega komisjonile halduseeskirjana suuniste andmisel. Vastustaja on kohtumenetluse käigus tunnistanud kehtetuks käskkirja punkti 6.3.3, millega seati kriteeriumitele õigusvastane kaal erinevalt seadusandja toodust. Lisaks võimaldab punkti 6.3.2 arvestada regionaalset tähendust kooskõlas EAS sätetega. Kohus möönab, et vastustaja on varasemalt seadnud rahvuskultuurilisele tähendusele regionaalsest suurema tähenduse. Kohus ei välista, et vastustaja jätkab sama tõlgendusega ka tulevikus, aga see ei muuda punkti 6.3.2. õigusvastaseks, vaid sellisel juhul tuleb kaebajal vaidlustada toetuse andmisest keelduv otsus, mida kaebaja on juba kahel korral teinud. Vastustajal tuleb punkti 6.3.2 tõlgen10(15)
dada kooskõlas EAS eesmärgiga, sh sellega, et mõlemad kriteeriumid on võrdse tähendusega. Kohus saab punkti 6.3.2 sisust kooskõlas seadusega aru nii, et hinnatakse etendusasutuse etenduste andmist ja muud sarnast tegevus üle Eesti. Regionaalse tähenduse kriteeriumi raames ei ole lubatud veelkord sama kriteeriumit läbi kaaluda rahvuskultuurilise kriteeriumiga. Kohus toob näite, et kui rahvuskultuuriline kriteerium on täidetud nt 80% ulatuses (ehk 0,8) ning regionaalne kriteerium (mitmes kohas etendusi tehakse jne) 60% ulatuses (ehk 0,6), võib lõpptulemus olla vastavalt kas siis 0,8 ja 0,6 summa või korrutis ehk siis 1,4 (0,8+0,6) või 0,48 (0,8*0,6). Küll aga ei tohi regionaalse kriteeriumi hindamise sees seda veelkord enne rahvuskultuurilise kriteeriumiga arvestamist seda rahvuskultuurilise kriteeriumiga läbi korrutada või muud moodi sellega arvestada. Ehk lubamatu on olukord, kus rahvuskultuuriline kriteerium on täidetud nt 80% ulatuses (ehk 0,8); kuid regionaalset kriteeriumit arvestatakse täidetuna rahvuskultuurilise tähtsusega läbi korrutades 48% (0,8*0,6=0,48), mis tähendaks, et lõppjärjekorras on rahvuskultuurilist kriteeriumit arvestatud juba regionaalse kriteeriumis sees. Eeltoodu ei tähenda aga seda, et vastustaja peaks arvesse võtma etendusasutuse või sellega seotud juriidilise isiku mistahes tegevust mistahes Eesti nurgas, mis ei seondu ka kaudselt etenduste andmisega. Seega kuna kokkuvõttes võimaldab punkt 6.3.2 õiguspärast kaalumist ja õiguspärasele tulemusele jõudmist, ei ole see käskkirja punkt õigusvastane. Kaebajal ei ole võimalik ennetavalt end kaitsta normi võimaliku ebaõige kohaldamise või vale kaalumise eest.
13.Vastustaja tunnistas 12.10.2020 käskkirjaga nr 147 (vastustaja 23.11.2020 vastuse lisa) oma varasema 22.09.2020 käskkirja punkti 6.3.3 esimese lause kehtetuks. Selle lausega sätestati, et kahe kriteeriumi hindamisel lähtub komisjon osakaaludest 70 (rahvuskultuuriline tähendus) ja 30 (regionaalne tähendus). Kaebaja ei ole esitanud vastuväiteid selle punkti osas menetluse lõpetamiseks HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, sh ei ole kaebaja vaidlustanud sama punkti teist lauset, mis sätestab, et komisjon arvestab kriteeriumite hindamisel skaalat madal, keskmine, kõrge ja väga kõrge. Nimetatud lause ei riku ka kaebaja õiguseid. 01.10.2020 käskkiri nr 143 ja 02.10.2020 käskkiri nr 144 (30.10.2020 kaebuse lisad 6 ja 7)
14.Vastustaja pidi pärast Tallinna Halduskohtu 08.05.2020 otsuse jõustumist vaatama taotlusvoorus "Etendusasutuste tegevustoetus" 2020. a raames kaebaja esitatud 28.08.2019 taotluse nr 7-5/606 tegevustoetuse saamiseks summas 58 000 eurot. Kohus sedastas, et komisjon lähtus hindamisel käskkirja p-s 8.2. sätestatud kriteeriumitest, mis ei lähtu sellisel kujul EAS § 16 normi eesmärgist ning seadusandja tahtest. Kohtul ei ole veendumust, et käskkirja p 8.2. kriteeriume rakendades jõuti samale tulemusele, kui oleks EAS § 16 põhimõtteid rakendades jõutud, kuivõrd käskkirjaga kehtestatud täiendavaid kriteeriume hinnati kohtule nähtuvalt igaühte eraldiseisvalt ning puudub võimalus välja selgitada, millist kaalu ning tähtsust iga kriteerium omas lõpliku otsuse kujunemisel. Kohtu hinnangul on vastustaja rikkunud kaalutlusõiguse põhimõtteid, lähtudes kaalutlustest, mida EAS-ga ette ei ole nähtud (halduskohtu otsuse nr 3-20-296 p 45). Riigikohus on 27.05.2015 otsuses nr 3-3-1-14-15 selgitanud, et HKMS § 177 lg 1 kohaselt on jõustunud kohtuotsus menetlusosalistele kohustuslik osas, milles lahendatakse kaebuses esitatud nõue kaebuse aluseks olevatel asjaoludel. See säte ei piira kohtuotsuse kohustuslikkust üksnes otsuse resolutsiooniga. Kui kohus teeb haldusorganile ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks, on haldusorganile kohustuslikud ka asja uut läbivaatamist puudutavad õiguslikud seisukohad ja suunised, mis on ära toodud kohtuotsuse põhjendustes. Need on hõlmatud kaebuse alusega HKMS § 177 lg 1 mõttes. Olukorras, kus kõrgema astme kohtu seisukohad on kohustuslikud asja uuesti läbi vaatavale kohtule (HKMS § 233 lg 1), ei näe kolleegium põhjust, miks peaks haldusorganil olema lubatud kohtu seisukohti asja uuel läbivaatamisel ignoreerida. Vastasel juhul võiks haldusorgan korduvalt teha samu kaalumisvigu (p 27). See tähendab, et vastustaja oli kaebaja taotluse uuesti läbivaatamisel seotud halduskohtu 08.05.2020 otsusega. Eeltoodu ei tähenda, et sama kohtuotsus oleks siduv uue taotlusvooru kohta antud uue käskkirja osas, kuigi haldusorganil ei pruugi olla otstarbekas kohtute seisukohti järjekindlalt eirata. 11(15)
15.Vastustaja 01.10.2020 käskkirjas nr 143 on avaldatud üksnes otsuse resolutsioon – jätta rahuldamata VANA BASKINI TEATER OÜ taotlus, arvestades komisjoni protokollis toodud põhjendusi. Otsuse põhjendused sisalduvad 02.10.2020 käskkirjas nr 144, kus on täiendavalt tuginetud komisjoni 17.08.2020 protokollile (30.10.2020 kaebuse lisa nr 4). Kohtule on esitatud protokolli lisa 1 (võimalik toetusemäär) ja lisa 2 komisjoni liikmete kinnituste kohta. Vastustaja on ka istungil kinnitanud, et komisjoni protokollis sisalduvad põhjendused on samuti käskkirja põhjendusteks. Toetusemäära määramise osas ei ole hetkel võimalik möönda kaebaja õiguste rikkumist. Kohus jääb käesoleva otsuse punktis 9 tood juurde. Lisaks nähtub komisjoni protokolli lisast 1, et kaebaja planeeris 2020. aastaks 4 uuslavastust ning ka lisa 1 lõppjäreldus on, et arvestades taotletud toetuse suurust (58 000 eurot), on võimalik kaebajalt tellida 4 uuslavastust. Komisjon ei ole üldist keelduvat otsust arvestades hinnanud, kas tegelikult tuleks kaebajalt tellida vähem uuslavastusi. Igatahes arvestusliku piletihinna arvestamine ei ole toonud kaasa järeldust, et kaebajalt oleks arvutuskäikude alusel võimalik tellida vähem uuslavastusi, kui kaebaja neid 2020. aastal lavastas. Kuivõrd siinkohal ei ole komisjon oma lõplikku otsust teinud, ei ole võimalik hinnata ka võimalike arvutuskäikude mõju kaebaja õigustele. Samuti ainuüksi kaebaja üks näide Räpina kui etenduskoha pinnalt ei kinnita seda, et kaebaja õiguseid rikutaks. Kaebaja enda esitatud tabeli kohaselt (01.02.2021 vastuse lisa) oli kaebajal 131 etendusest 66 (25+27+14) ehk ligikaudu pooled Harjumaal, Tallinnas ja Tartumaal, kus on üldteada asjaoluna palgad Eesti keskmisest palgast kõrgemad1. Seega ei ole kaebaja oma õiguste riivet läbivalt kõigi etenduste osas tõendanud.
16.Kohtuasjas nr 3-20-296 vaidluse all olnud otsuses hindas komisjon kaebaja tegevust järgmiselt: Komisjon hindas väga kõrgeks etendusasutuse rolli teatrikogemuse pakkujana eri Eestimaa paikades (regionaalne tähtsus). Komisjon hindas madalaks etendusasutuse valdkondlikku mõju ja kunstilist taset ning keskmiseks rahvuskultuurilist tähtsust. Komisjon hindas heaks esitatud taotlusvooru dokumente. Kuna etendusasutusel puuduvad lisaks lavastuste väljatoomisele lisaprogrammid või laiemad koostööprojektid, hindas komisjon neid kriteeriume kõige madalamateks. Lähtudes taotlusvooru tingimustest, arvestades taotlusvooru eelarvevahendite piiratud mahtu ning hinnates tihedat konkurentsi taotlusvooru raames, otsustas komisjon teha ettepaneku taotlus mitte rahuldada. Seega hindas komisjon varasemalt kaebaja regionaalset tähtsust väga kõrgeks ning rahvuskultuurilist tähtsust keskmiseks. Lisaks lähtus komisjon ka tihedast konkurentsist taotlusvoorus ehk sisuliselt pingereast. Käesolevas asjas vaidluse all olevate põhjenduste kohaselt on kaebaja tegevuse rahvuskultuuriline tähendus madal ning regionaalne tähendus keskmine. Ka siis, kui lugeda varasemad põhjendused kohtu poolt tühistatuks, peab vastustaja põhjendama, mis on tinginud uue otsuse tegemisel tasemete hindamise oluliselt kaebaja kahjuks. Vastustaja tegevus peab olema järjepidev, läbipaistev ja kontrollitav. Kohtule ei ole arusaadav, millised on need uued asjaolud, mis on tinginud nii rahvuskultuurilise kui ka regionaalse tähenduse ümberhindamise. Ka siis, kui 2019. aasta otsuse põhjenduses toodud argumente – valdkondliku mõju, kunstilise taseme ja lisaprogrammide vastavus madalale tasemele – on seekord arvestatud rahvuskultuurilise tähenduse osana, on kaalumata asjaolud, mis tingisid varasemalt rahvuskultuurilise tähtsuse keskmisele tasemel hindamise. Samuti on halduskohtu 08.05.2020 otsuses lisaks ka toodud, et kaebaja on osalenud koostööprojektides (kohtuotsuse p 43.1 ja dtl 251),
Vt ka https://ametipalk.stat.ee/
12(15)
mistõttu võib olla ekslik komisjoni protokollis toodu, et etendusasutus ei tee ka koostööd teiste kultuurivaldkondadega vaimse pärandi arendamiseks, mis võimaldaks rahvuskultuuri rikastamist.
17.Komisjoni seisukohaks oli, mis on seega ka käskkirja põhjenduste osaks, et komisjon hindas olulisemaks ja kaalukamaks rahvuskultuurilise tähenduse kriteeriumi, arvestades, et Kultuuriministeerium tellib etendustegevust üle Eesti etendusasutustelt, millel on kõrge või väga kõrge rahvuskultuuriline tähendus. Komisjoni hinnangul ei ole põhjendatud tellida uuslavastusi etendusasutuselt, mille rahvuskultuuriline tähendus on madal. Kuigi etendusi antakse paljudes kohtades, siis sisutegevuse madala kaalukuse tõttu ei suurenda see ligipääsu rahvuskultuuriliselt olulisele teatrikunstile. Toodud põhjendus ei vasta EAS § 16 lg 3 sättele ega mõttele, olles seega õigusvastane. Seadusandja ei ole andnud vastustajale kaalutlusõigust hinnata üht tähenduse kriteeriumit teiseks olulisemaks, vaid neid tuleb käsitleda võrdväärsena. See tähendab, et kui kaks etendusasutust, milles üks on väga kõrge rahvuskultuurilise tähendusega ja teise tegevus vastab keskmisele rahvuskultuurilisele tähendusele, annavad etendusi täpselt samades kohtades sama palju, on nende regionaalne tähendus täpselt võrdne, mitte ei tule regionaalse tähenduse juures koefitsiendi või tegurina arvestada rahvuskultuurilist tähendust. Vastupidiselt juhul võimenduks rahvuskultuuriline tähendus taotluste hindamisel ja sellist määravamat tähtsust seadus ette ei näe (vt ka kohtuotsuse p 12 arvutuskäikude kohta). Regionaalse tähenduse juures ei saa veelkord arvestada rahvuskultuuri vaimse rikkuse suurendamist, sest seda hinnatakse juba rahvuskultuurilise tähenduse juures. Komisjoni otsuses on põhjalikult kirjeldatud kaebaja etendustegevuse regionaalset tähendust. Kaebaja annab etendusi kõikjal üle Eesti, nii nendes kohtades, kus toimub alaline etendustegevus (kus on olemas statsionaarsed teatrisaalid, nt Tallinnas, Tartus, Pärnus, Viljandis) kui ka nendes kohtades, kus ei ole alalist etendustegevust (nt Laulasmaal, Koerus, Valgas, Elvas, Värskas, Raes, Järvakandis). Suuremas osas annab etendusasutus etendusi nendes piirkondades, kus puudub alaline kutselise etendusasutuse tegevus ning etendusasutus annab võrreldes teiste etendusasutustega etendusi ka väiksemates asulates ning regionaalselt laiema haardega. Sh on 2019. aastal leitud, et komisjon hindas väga kõrgeks etendusasutuse rolli teatrikogemuse pakkujana eri Eestimaa paikades (regionaalne tähtsus). Kohtule ei ole arusaadav, kuidas on kaebajal võimalik regionaalses tähenduses oma tegevust veel parendada või on mis võrreldes 2019. aastaga halvenenud. Arvestades toodud kirjeldust saaks kaebaja regionaalne tähendus olla üksnes kõrge või väga kõrge. Kohus järeldab vastustaja järjekindlatest selgitustest, et regionaalse tähenduse raames on sisuliselt arvestatud ka rahvuskultuurilist tähendust (etenduste võimalikku kunstilist taset vms), mille arvestamine ei ole aga lubatav. Seega on vastustaja taaskord eksinud kriteeriumitele võrdse osakaalu seadmisel ja selle tulemusel kaalutlusotsuseni jõudmisel. Mistahes muutused kaebaja tegevuses, mis oleksid tinginud madalamate hinnangute andmise, ei ole haldusmenetluses jälgitavad. Juba ainuüksi see kaalutlusviga tingib käskkirjade tühistamise. Kohus märgib, et vastustaja 09.03.2021 seisukoha punktis 17 toodud ruumi tähtsusele etenduskunstis ei ole varasemalt haldusorgan tuginenud ning kohus seetõttu selle kaalutlusega ei arvesta.
18.Pingerea osas uuris kohus ka vastustajalt istungil, kuidas toimub toetuse jagamise otsustamine – kas toetust saavad kõik, kes ületavad kindla lävendi, moodustatakse pingerida punktide koosmõjus vms. Juba 2019. aasta otsusest nähtub, et toetuse andmise aluseks on pingerida. Arvestades 2019. aasta otsust, kus on viidatud tihedale konkurentsile, saab kohus aru, et tegemist on siiski pingereaga. Reeglina ei ole riigil võimalik toetada kõiki toetuse soovijaid mistahes valdkonnas. Ei nähtu ka muud hindamisviisi, seatud miinimumlävendit vms. Pingerea olemasolule on viidatud ka komisjoni protokolli lisas 2, kuigi see põhjendus ei ole muutunud komisjoni otsuse ega käskkirjade osaks. Kohtule ei nähtu 2019. aasta otsustest selget pingerida, sh kriteeriumide (väga kõrge, kõrge, keskmine, madal) ümberarvestamist punktideks ja siis nende liitmist, korrutamist või muul viisil ühiselt ar13(15)
vestamist. Kohus kordab, et kaebajat hinnati algselt regionaalse tähenduse osas väga kõrge taseme ja rahvuskultuurilise tähendusega keskmise tasemega. Kohus märgib, et 2019. aasta otsuse kohaselt on toetust saanud teatrid, kelle: - kunstiline tase ja valdkondlik mõju (ehk rahvuskultuurilise tähenduse osad) ja regionaalne tähendus olid keskmisel tasemel (p 1.1), ehk kogusummas on kriteeriumeid hinnatud madalamalt; - kunstiline tase, valdkondlik mõju ning rahvuskultuuriline tähtsus (ehk rahvuskultuurilise tähenduse osad) on kõrge ja regionaalne tähtsus keskmine (p 1.3) ehk kogusummas on kriteeriumeid hinnatud madalamalt; - rahvuskultuurilise tähenduse alamkriteeriumid on hinnatud tasemel väga kõrge või kõrge, kuid regionaalne tähendus on keskmine (p 1.4) ehk kogusummas on kriteeriumeid hinnatud kaebajaga võrdselt; - rahvuskultuurilise tähenduse alamkriteeriumid on hinnatud tasemel keskmine kuni väga kõrge, kuid regionaalne tähendus on keskmine (p 1.5) ehk kogusummas on kriteeriumeid hinnatud kaebajaga võrdselt või madalamal tasemel; - rahvuskultuurilise tähenduse alamkriteeriumid on hinnatud tasemel keskmine kuni kõrge, kuid regionaalne tähendus on kõrge (p 1.10) ehk kogusummas on kriteeriumeid hinnatud kaebajaga võrdselt või madalamal tasemel; - rahvuskultuurilise tähenduse alamkriteeriumid on hinnatud tasemel keskmine kuni väga kõrge, kuid regionaalne tähendus on madal (p 1.11) ehk kogusummas on kriteeriumeid hinnatud kaebajaga madalamal tasemel. Eeltoodu on tekitanud kohtus ka kahtluse, kas kaebaja taotluse uuesti hindamisel on toodud mõlemad kriteeriumid kunstlikult madalamaks, sh regionaalne tähendus keskmisele tasemele, et vältida pingerea alusel kaebajale toetuse andmist. Kohus on eelnevalt rõhutanud, et regionaalse tähenduse juures ei tohi arvestada rahvuskultuurilist tähendust. Ka siis, kui lugeda kaebaja rahvuskultuuriline tähendus madalaks, aga regionaalne tähendus siiski väga kõrgeks, sest selles osas ei ole asjaolud muutunud ning komisjoni seisukohast nähtuvad regionaalse tähenduse kriteeriumile vaid sisulisi kiidusõnu, tuleks kaebajale tegevustoetus määrata samaväärselt teatrile, kellele määrati toetus 2019. aasta otsuse punktis 1.11 ehk kelle kriteeriumide tasemed olid vastavalt ära vahetatud.
19.Kokkuvõttes leiab kohus, et vastustaja 01.10.2020 ja 02.10.2020 otsused on kaalumisvigade tõttu õigusvastased ja tuleb tühistada. Otsuste tühistamise tõttu tuleb vastustajal kaebaja taotlus uuesti läbi vaadata. Tuginevalt Riigikohtu 27.05.2015 otsusele nr 3-3-1-14-15 kordab kohus, et kui kohus teeb haldusorganile ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks, on haldusorganile kohustuslikud ka asja uut läbivaatamist puudutavad õiguslikud seisukohad ja suunised, mis on ära toodud kohtuotsuse põhjendustes. Seega tuleb vastustajal arvestada rahvuskultuurilise ja regionaalse tähenduse kriteeriumeid samaväärsena, ilma ühte teise suhtes võimendamata. Juhul, kui kaebaja taotluse hindamisel on avaldunud uued asjaolud või varasemad ilmselged eksimused, tuleb põhjendada, mis tingib varasema 17.01.2020 otsuse põhjenduste muutmise. Samuti tuleb kaebaja taotlus asetada mõttelisse pingeritta teiste teatritega, kelle taotluseid samas voorus lahendati ja selgitada, kuhu kaebaja selles osas asetub, sh kui kaebajaga võrreldes madalamate tasemega teatritele toetus väljastati. Kohus märgib, et vastustaja on ka haldusasjas nr 3-20-296 20.02.2020 kinnitanud, et kaebaja taotletav summa ei ole riigieelarvest Kultuuriministeeriumile ettenähtud vahendeid arvestades märkimisväärne. Sellest lähtuvalt puudub kahtlus, et Kultuuriministeeriumil on võimalik vajaduse korral teha sellise summa ulatuses kaebaja suhtes positiivne rahastamisotsus. Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lg 1 p 8 alusel otsustab eelarvevahendite kasutamise minister ning sellest lähtuvalt on ministril põhjendatud vajaduse korral võimalus vastavaid eelarvevahendeid ka suurendada (lk 4). Kohus märgib, et iga kohtuotsusega kitseneb vastustaja kaalumisruum. Kui vastustaja jätab taotluse uuesti rahuldamata ja kaebaja esitab sellele kaebuse, ei ole välistatud, et kohus võib leida, et vastustaja kaalumisruum on sedavõrd vähenenud, et võimalik on vaid üks õiguspärane lahendus, ning kohus14(15)
tab vastustajat kaebajale toetust andma (HKMS § 158 lg 3 viimase lause erandina kaalutlusõiguse redutseerumine).
20.Kaebaja taotleb menetluskulude väljamõistmist summas 5345 eurot. HKMS § 108 lg 2 kohaselt jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Vastustaja kannab menetluskulud, kui kohus lõpetab menetluse käesoleva seadustiku § 152 lõike 1 punkti 4 alusel, välja arvatud juhul, kui kaebuses vaidlustatud haldusakti kehtetuks tunnistamine ei olnud tingitud kaebuse esitamisest (samas lg 6). Kaebaja palub halduskohtul HKMS §-ist 108 lg 6 tulenevalt jätta vastustaja kanda kaebaja menetluskulud seonduvalt 22.09.2020 käskkirja nr 141 p 6.3.3. tühistamisnõudega, kuna vaidlustatud haldusakti kehtetuks tunnistamine eeltoodud ulatuses oli tingitud kaebuse esitamisest. 12.10.2020 käskkirja andmise ajaks oli kaebus vastustajale kätte toimetatud (dtl 187). Kohus leiab, et kaebaja nõutavad menetluskulud on vaidlusaluses valdkonnas vähest kohtupraktikat ning ulatuslikku kaalutlusõigust ja põhjendamiskohustust arvestades põhjendatud ja vajalikud. Kaebaja menetluskulud ei ole ilmselgelt ülepaisutatud ega ebaproportsionaalsed. Kohus leiab, et asjas on ka ilmselge, et käskkirja nr 141 osaline kehtetuks tunnistamine oli tingitud käesolevas asjas esitatud kaebusest. Käskkirja punktide osakaal vaidluse sisust ei ole arvuliselt üheselt tuvastatav. Arvestades kaebuse osalist rahuldamata jätmist 22.09.2020 käskkirja osas ja sama käskkirja osas menetluse osalist lõpetamist, leiab kohus, et vastustajalt tuleb välja mõista menetluskuludena rohkem kui pool kaebaja nõutavatest menetluskuludest ehk kokku 3000 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.