Tallinna Ringkonnakohus Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
14.01.2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-109
Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend
Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Keskkonnaameti 30.09.2019 korralduse nr 1-3/19/2019 osaliseks ja 18.12.2019 käskkirja nr 1-1/19/225 tervikuna tühistamiseks Kaebaja – Eesti Keskkonnateenused AS, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Vastustaja – Keskkonnaamet, esindajad Kristjan Kers, Helen Akenberg ja Reet Siilaberg Tallinna Halduskohtu 15.07.2020 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 15.12.2020
Menetlusosalised
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Eesti Keskkonnateenused AS apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 15.07.2020 otsus haldusasjas nr 3-20-109.
3.Teha uus otsus, millega rahuldada kaebus ja tühistada Keskkonnaameti 30.09.2019 korralduse nr 1-3/19/2019 punkti 3.16 viimane lause („Kui mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada jäätmekoodi 19 12 12 alla“) ning Keskkonnaameti 18.12.2019 käskkiri nr 1-1/19/225.
4.Mõista Keskkonnaametilt Eesti Keskkonnateenused AS kasuks kaebaja esimese ja teise astme menetluskulude katteks välja 3730 eurot. Ülejäänud osas jätta menetluskulud poolte endi kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.02.2021, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).
3-20-109 Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaamet andis 30.09.2019 korraldusega nr 1-3/19/2019 Eesti Keskkonnateenused AS-le viieks aastaks jäätmeloa nr L.JÄ/332521 jäätmete kõrvaldamiseks, taaskasutamiseks ning olmejäätmeveoks Harjumaal Rae vallas Lagedi alevikus Tehase tee / Tööstuse 7 jäätmekäitluskohas. Korralduse p-s 3.16 määrati jäätmeloale kõrvaltingimus, mille kohaselt enne mineraalsete jäätmete (jäätmekood 19 12 09) üleandmist vastavat luba omavale ettevõttele peavad pooled olema veendunud, et tegemist on mineraalsete jäätmetega ja jäätmed sobivad edasiseks taaskasutamiseks ning sõltuvalt edasisest kasutusest ei ületa ohtlike ainete sisaldus jäätmetes keskkonnaministri määrusega kehtestatud piirmäärasid. Vastavad proovid tuleb võtta enne mineraaljäätmete üleandmist. Kui mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada jäätmekoodi 19 12 12 alla. Korralduse p 3.16 viimase lausega sama tingimus sisaldus ka jäätmeloa lisaks olevas tabelis 3 selle erisusega, et kui võõriste sisaldus on rohkem kui 3%, tuleb materjal liigitada nt jäätmekoodi 19 12 12 või 19 12 11* alla. Vastuseks taotleja vastuväidetele selgitati korralduses, et mineraaljäätmed ei tohiks üldse sisaldada võõriseid (mittemineraalseid materjale), kuid sõltuvalt konkreetse juhtumi asjaoludest on Keskkonnaamet määranud praktikas mineraaljäätmetes võõriste määraks kuni 3%. Kui ettevõtja annab jäätmed lõppkäitlejale üle selliselt, et võõriste sisaldus on 5–10%, ei ole tegemist mineraaljäätmetega (jäätmekood 19 12 09). Sellised jäätmed tuleb üle anda teise jäätmekoodiga (nt 19 12 12), kuigi lõppkäitleja võib ülesorteerimisel saada sellest mineraaljäätmed (jäätmekoodiga 19 12 09). Eesti Keskkonnateenused AS partner ja tütarettevõte on kasutanud karjääri täitmisel materjale, mis sisaldavad kuni 30% mittemineraalseid materjale, kuid on liigitatud jäätmekoodi 19 12 09 alla. Selle tulemusel on karjääri täidetud mittemineraalsete materjalidega. Selliste liigitamisvigade vältimiseks tuleb anda liigitamise suunised juba ehitus- ja lammutusjäätmete käitlejate jäätmelubades. Keskkonnaministeeriumi üldine suund on kasutada täitmisel puhtaid mineraalseid materjale. Võõriste määra 1–3% kehtestamine on erand, mille tegemisel on kaalutud jäätmekoodiga 19 12 09 jäätmete sisendmaterjalide päritolu, sortimisefektiivsust, võõriste inertsust ja muid omadusi ning korrastatava karjääri keskkonnatingimusi.
2(10)
3-20-109
2.Eesti Keskkonnateenused AS esitas korralduse ja jäätmeloa peale vaide osas, milles nähakse ette, et kui mineraaljäätmed sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada jäätmekoodi 19 12 12 alla.
3.Keskkonnaamet jättis 18.12.2019 käskkirjaga nr 1-1/19/225 (vaideotsus) vaide rahuldamata, lisades 30.09.2019 korraldusele järgmist. Jäätmete liigitamine ei sõltu sellest, kuidas neid hiljem kasutama hakatakse. Lähtuda tuleb keskkonnaministri 14.12.2015 määrusest nr 70 „Jäätmete liigitamise kord ja jäätmenimistu“ (määrus nr 70), s.o jäätmete tekkevaldkonnast, töötlemise viisist ja materjalide sisaldusest. Jäätmekäitlusnõuete eesmärk on kaitsta keskkonda ja inimeste tervist ning lähtuda tuleb ettevaatusprintsiibist, tasakaalustades erinevaid huve. Ükski õigusakt ei sätesta võõriste määra. Keskkonnaamet lähtub võõriste protsendi määramisel konkreetsest tegevusest ja tegevuskohast (s.o kaalub seda iga keskkonnaloa puhul eraldi). Muu hulgas on arvestatud jäätmekomisjoni 27.08.2018 ettepanekut, mille järgi võib mineraaljäätmetes olla võõriseid kuni 1%, vastasel korral ei ole tegemist mineraaljäätmetega. Suur võõriste sisaldus tekitab olukorra, kus nt maapinna täiteks kasutatud mittemineraalsed materjalid hakkavad kontrollimatult lagunema või reageerima ning selle tulemusel võivad tekkida vajumid, iseeneslikud süttimised või leostub jäätmetest välja keskkonnale ohtlikke aineid kontsentratsioonis, mis ohustab keskkonda.
4.Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada 30.09.2019 korralduse p 3.16 viimane lause ja jäätmeloa tabel 3 osas, milles need näevad ette, et kui mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada nt jäätmekoodi 19 12 12 või 19 12 11* alla, samuti tühistada 18.12.2019 vaideotsus. Mineraaljäätmete (jäätmekood 19 12 09) võõriste piirmäära kehtestamine on vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 53 lg-ga 2: kehtiv õigus ei anna vastustajale pädevust jäätmete võõriste piirmäära kehtestamiseks; võõriste piirmäära kehtestamine ei ole jäätmeloa väljastamise eeltingimus ja vastustajal ei ole jäätmeloa väljastamisel kaalutlusõigust (vt Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määrus nr 3-14-52974). Järelikult ei ole vaidlusalune kõrvaltingimus kooskõlas HMS §-ga 54. Mineraaljäätmed (nt liiv ja kivid) tekivad peamiselt ehitus- ja lammutussegaprahist ega pea koosnema ainult mineraalse koostisega jäätmetest, kusjuures võõriste (nt puit, plast, paber, tekstiil) sisaldus neis võib olla rohkem kui 3%. See tuleneb kaudselt keskkonnaministri määrustest, millega on kehtestatud teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumid ja võõriste sisaldus jäätmeteks mitteolevas materjalis. Jäätmeekspert MV 23.06.2018 arvamuse järgi võib mineraaljäätmetes võõriste sisaldus olla 5–10%. Vastustaja ei võtnud arvesse, et kaebaja plaanitav Lagedi jäätmekäitluskoht on n-ö vahekäitluskoht, kus tekkivaid mineraaljäätmeid ei kasutata keskkonda viimiseks. Kaebaja annab jäätmed edasi teisele jäätmekäitlejale – PTT Recycling OÜ-le –, kes on lõppkäitleja ja peab temale väljastatud jäätmeloa kohaselt tagama võõriste sisalduse alla 3%. Vahekäitlejale samasuguste nõuete kehtestamine ei ole proportsionaalne.
5.Keskkonnaamet palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud haldusaktide põhjenduste juurde. Vastustajal oli jäätmeloa andmisel kaalutlusõigus ja seega ka õigus seada kõrvaltingimusi. Vastustajal on loa andjana õigus jäätmeid liigitada (õiguslikult kvalifitseerida). Materjal, mida soovitakse liigitada mineraaljäätmeteks, peab seda olema ka sisuliselt. Mineraalseks saab lugeda jäätmed, millest ei lähtu keskkonnaohtu (ei leostu ohtlikke aineid, need ei põle jne). Ettevaatuspõhimõtte alusel on vastustaja leidnud, et kui jäätmed
3(10)
3-20-109 sisaldavad mittemineraalset osa vähem kui 3% massist, ei tulene jäätmetest eeldatavalt keskkonnariski ning need saab liigitada mineraaljäätmeteks jäätmekoodiga 19 12 09 ja kasutada nt karjääride täitmiseks. Vastustaja on arvestanud asjaoluga, et praktikas ei ole võimalik ehitusja lammutussegaprahi sortimisel tekkinud mineraaljäätmetest võõriseid täielikult eemaldada. Jäätmete sortija (n-ö vahekäitleja) võib järgmisele käitlejale üle anda ka suurema kui 3% võõriste sisaldusega jäätmematerjali, kuid siis tuleb kasutada mõnda muud jäätmekoodi peale 19 12 09. Vastustaja karmistas senist praktikat 2018. a-l, sest jäätmete vahekäitlejad liigitasid kergekäeliselt igasuguse võõriste sisaldusega jäätmeid jäätmekoodi 19 12 09 alla. Vastustaja seisukoht on kooskõlas teiste Euroopa Liidu riikide praktikaga.
6.Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 15.07.2020 otsusega rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Võõriste lubatud osakaalu nõude kui kõrvaltingimuse kehtestamiseks oli olemas õiguslik alus – HMS § 53 lg 1 p 3 –, sest jäätmeloa andmine otsustatakse kaalutlusõiguse alusel. Kõiki keskkonnaloa andmisel tekkivaid küsimusi ei ole objektiivselt võimalik õigusaktides täpselt reguleerida ning nende osas peab haldusorgan leidma õiglase lahenduse kõiki asjaolusid kaaludes. Praegusel juhul ei sätesta õigusaktid, kui suur võib olla võõriste sisaldus teatud jäätmeliigis, et neid jäätmeid saaks lugeda konkreetsele jäätmekoodile vastavaks. Samas on jäätmekoodide määramine vajalik erinevate jäätmeliikide eristamiseks ning oleks ebaloogiline lubada määrata konkreetsetele jäätmetele jäätmekood, mis ei vasta tegelikule jäätmete koosseisule. Segajäätmetele on ettenähtud eraldi koodid. Vastustaja ei pea konkreetsest jäätmekoodist kõrvalekaldumist (võõriste osakaalu määramist) kuidagi eriliselt põhjendama. Kui kõrvaltingimust ei oleks kehtestatud, oleks lubatud võõriste määr 0%, mitte rohkem kui 3%. Kaebajal puudub õigus nõuda, et vastustaja käsitaks mineraaljäätmetena materjale, mis ei ole koostiselt mineraalsed. Vaidlusalune kõrvaltingimus ei ole piirang, vaid mööndus keskkonnanõuetes. Kaebajal puudub õigus nõuda mööndust kindlas määras. Keskkonnaõiguse põhimõtete järgi võib mingit tegevust lubada, kui see ei põhjusta ohtu keskkonnale ning eelnevalt tuleb keskkonnamõju välja selgitada. Suur võõriste osakaal mineraaljäätmetes (kaebaja väitel võib see olla kuni 30%) võib olla keskkonnale ohtlik, kui neid jäätmeid kasutatakse nt karjääri täitmiseks. Jäätmeekspert MV arvamus, mille järgi võõriste hulk tagasitäiteks kasutatavate, jäätmekoodiga 19 12 09 klassifitseeritud mineraaljäätmete hulgas võiks olla 5–10%, ei anna kaebajale subjektiivset õigust nõuda vastavat määra. MV andis arvamuse Väo ammendunud karjääri rekultiveerimise pinnalt ega öelnud, et võõriste lubamine nimetatud määras võiks olla põhjendatud kõigis taaskasutamise olukordades. MV ei ole oma arvamuses tuginenud läbiviidud uuringutele ega ole oma arvamust põhjendanud. Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et vastustaja ei oleks tohtinud tugineda ettevaatuspõhimõttele, kuna see seondub keskkonnamõjude hindamisega. Ettevaatuspõhimõte kohaldub ka juhtumipõhiselt, eelkõige siis, kui haldusorganil on kaalutlusõigus. Sellega tuleb arvestada muu hulgas jäätmeloa väljastamisel. Õigusaktid ei erista nõuete osas jäätmete vahe- ja lõppkäitlejaid. Seega ei ole kaebajal õigust nõuda, et konkreetsed jäätmed peaksid määratud jäätmekoodile vastama alles lõppkäitleja toimingute järel. Nõudeid tuleb täita ka jäätmete lõppkäitejale üleandmisel. Vastustaja on põhjendanud võõriste piirmäära kehtestamist praktikas tekkinud probleemiga. Ka kaebaja on oma tehingupartnerile üle andnud jäätmeid jäätmekoodiga 19 12 09, mida on kasutatud karjääri täitmisel ning milles võõriste hulk on suur (kuni 30%). Selliste probleemide lahendamiseks on vastustajal õigus muuta halduspraktikat ja karmistada vahekäitleja jäätmeloa nõudeid. Praktika 4(10)
3-20-109 muudatus oleks olnud turuosalistele paremini mõistetav õigusaktide muutmise kaudu. Samas ei ole praktika muutmine üksikute jäätmelubade kaupa samuti õigusvastane, sest jäätmekäitlejate õigused ei jää kaitseta – vastavaid kõrvaltingimusi on võimalik vaidlustada. Jäätmekoodide täpse järgimise nõudmine suunab jäätmetekitajaid ja -käitlejaid jäätmeid liigiti koguma ja/või neid selliselt sorteerima, et jäätmeid saaks võimalikult suures ulatuses taaskasutada. Jäätmekäitlejatele selliste täiendavate nõuete kehtestamine, mis kohustab neid senisest hoolsamalt jäätmeid sorteerima (ja kallimat tehnikat soetama), ei riku jäätmekäitleja õigusi, kui nõuded ei ole meelevaldsed ja neid kohaldatakse kõigi turuosaliste suhtes võrdselt. Vastustaja ei ole üksikasjalikult põhjendanud, miks on võõriste määraks just 3%, kuid igal juhul on see leebem kui 1%, mis tulenes jäätmekomisjoni 27.08.2018 ettepanekust. Vastustaja kehtestatud piirmäär ei ole meelevaldne. Teiste riikide praktikal ei ole praeguses asjas tähtsust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.Eesti Keskkonnateenused AS palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada ja jätta menetluskulud vastustaja kanda. Kohtuotsusest ei nähtu seadust ega normi, mida halduskohus kohaldas. Kohtuotsuses viidatud õigusaktid ei ole kohtu järelduste aluseks. Vastustajal ei ole pädevust kehtestada jäätmetes olevate võõriste piirmäära. Selline pädevus saab põhineda ainult seadusel või selle alusel antud õigusaktil, mida praegusel juhul pole. Võõriste lubatud osakaalu nõue on kõrvaltingimus HMS § 53 lg 1 p 3 tähenduses, s.o lisatingimus haldusakti põhiregulatsioonist tuleneva õiguse tekkimiseks. HMS § 53 lg 2 järgi võib aga kõrvaltingimuse kehtestada vaid juhul, kui see on sätestatud seaduses või määruses (p 1); kui kõrvaltingimuseta tuleks jätta haldusakt andmata (p 2) või haldusakti andmine tuleb otsustada kaalutlusõiguse alusel (p 3). Praegu ei kohaldu ükski neist tingimustest. Halduskohus leidis vääralt, et jäätmeloa andmine otsustatakse kaalutlusõiguse alusel (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määruse nr 3-14-52974 p 20, kus leiti vastupidist). Isegi kui vastustajal oli kaalutlusõigus, ei anna see õigust võõriste piirmäära kehtestamiseks. Haldusorgani kaalutlusõigus ei saa olla piiramatu. Jäätmetes võõriste sisaldumine on tavapärane. Täiesti puhta sisaldusega jäätmeid ei ole olemas – vastasel korral oleks tegemist puhta materjaliga, mida saab piiranguta kasutada ja mis ei oleks jääde (vt JäätS § 2 lg 1 ja § 21 lg 1). Ka mineraaljäätmed võivad sisaldada põhimaterjalist erinevaid materjale, sh puitu, plasti, paberit ja tekstiili. Jäätmetes võõriste sisalduse lubatavust kinnitavad kaudselt keskkonnaministri määrused, millega on muu hulgas kehtestatud võõriste sisaldus jäätmeteks mitteolevas materjalis (vt 08.04.2013 määrus nr 7 „Biolagunevatest jäätmetest komposti tootmise nõuded“ lisa 2 tabel 1; 10.05.2016 määrus nr 12 „Nõuded biolagunevatest jäätmetest biogaasi tootmisel tekkiva kääritusjäägi kohta“ lisa 2 tabel 1; 19.07.2017 määrus nr 24 „Reoveesettest toote valmistamise nõuded“ lisa 2 tabel 1). Viidatud määrustega sätestatud võõriste piirmäär (0,5% kuivaines) on kehtestatud jäätmeks oleku lakanud materjalide suhtes. Sellise materjali võõriste sisalduse suhtes kehtivad rangemad nõuded kui jäätmeteks oleva materjali suhtes, mistõttu ei saa neis määrustes näidatud võõriste piirmäärasid kanda üle mineraaljäätmetele (jäätmekood 19 12 09). Keskkonnaministri 21.04.2004 määruse nr 21 „Teatud liiki ja teatud koguses tavajäätmete, mille vastava käitlemise korral pole jäätmeloa omamine kohustuslik, taaskasutamise või tekkekohas kõrvaldamise nõuded“ (määrus nr 21) § 41 järgi võib muu hulgas mineraaljäätmeid (jäätmekood 19 12 09) taaskasutada teedeehitusel, maa-alade planeerimisel, täitmisel, taastamisel ja korrastamisel tingimusel, et arvestatakse samas paragrahvis järgnevalt kehtestatud nõudeid. Nende nõuetena on kehtestatud näiteks nõuded jäätmetes ohtlike jäätmete sisalduse ja jäätmetes sisalduvate saasteainete leostuvuse piirväärtuste kohta. Samas, määruse nr 21 § 41 ei kehtesta nõudeid
5(10)
3-20-109 jäätmete võõriste piirmäärade kohta. Jäätmeekspert MV leidis 23.06.2018 arvamuses, et mineraaljäätmetes võib olla võõriste sisaldus 5–10%. Väär on halduskohtu seisukoht, et võõriste piirmäärade kehtestamine on vajalik jäätmeliikide eristamiseks. Halduskohus ei ole põhjendanud seisukohta, et võõriste sisaldus 5–10% muudab jäätmete olemust või jäätmeliiki. Praeguses asjas ei ole küsimus selles, millist määra on kaebajal õigus nõuda, vaid millisel õiguslikul alusel ja millist määra on vastustajal pädevus kehtestada. Jäätmetes olevate võõriste piirmäärade kehtestamisel tuleb eristada jäätmete vahe- ja lõppkäitluskohta. Halduskohtu vastupidine seisukoht on väär. Lagedi käitluskoht on jäätmete vahekäitluskoht, kus mineraaljäätmeid (jäätmekood 19 12 09) ei kasutata määruse nr 21 §-s 41 sätetatud tegevusteks ega viida (lõplikult) keskkonda. Lagedi käitluskohta tuuakse ehitus- ja lammutussegapraht (jäätmekood 17 09 04), mis sorditakse ja jaotatakse erinevat liiki jäätmeteks, sh mineraaljäätmeteks (jäätmekood 19 12 09). Pärast sortimist annab kaebaja jäätmed üle oma koostööpartneritele. Kaebajal on plaanis anda Lagedi käitluskohas tekkivad mineraaljäätmed (jäätmekood 19 12 09) üle PTT Recycling OÜ-le, kes on mineraaljäätmete lõppkasutaja ning viib jäätmed keskkonda Väo karjääris, mis on mineraaljäätmete lõppkäitluskoht. PTT Recycling OÜ-le antud jäätmeloa järgi ei tohi Väo karjääri korrastamiseks kasutatavate mineraaljäätmete võõrise sisaldus olla suurem kui 3% massist. PTT Recycling OÜl on selle nõude täitmiseks olemas vastavad seadmed ja tehniline võimekus. Seega jääb selgusetuks, miks vastustaja kehtestab nõuded ka vahekäitluskohale – see on ilmselgelt põhjendamatu ja ebaproportsionaalne. Ebaõige on kohtuotsuse seisukoht, et õigusaktid ei erista nõuete osas jäätmete vahekäitlejaid lõppkäitlejatest, mistõttu kaebajal ei ole alust nõuda, et konkreetsed jäätmed peaksid määratud jäätmekoodile vastama alles lõppkäitleja tehtud toimingute järgselt. Halduskohus jättis tähelepanuta, et õigusaktid ei võimalda üldse jäätmetes olevate võõriste piirmäärasid kehtestada. Kui siiski möönda sellise võimaluse olemasolu, siis lähtudes ettevaatuspõhimõttest tuleb eristada jäätmete vahe- ja lõppkäitluskohta. Halduskohus õigustab mineraaljäätmetes (jäätmekood 19 12 09) võõriste piirmäära 3% kehtestamist ettevaatuspõhimõttega, kuid jäätmete vahe- ja lõppkäitluskoha puhul on jätnud selle arvestamata. Seega on kohtuotsus vastuoluline.
8.Keskkonnaamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade juurde. Halduskohus on viidanud asjakohastele õigusaktidele ja oma seisukohti piisavalt põhjendanud. Vastustajal on jäätmeloa väljastamisel kaalutlusõigus (kas ja millistel tingimustel luba väljastada), mille teostamisel tuleb leida tasakaal ettevõtja õiguste, keskkonnale avalduvate häiringute ja muude oluliste asjaolude vahel. Tingimusi seades peab vastustaja arvestama muu hulgas keskkonnaseadustiku üldosa seaduses (KeÜS) sätestatud põhimõtteid. Vajadus täpsustada keskkonnalubades võõriste piirmäära jäätmematerjalis tulenes asjaolust, et ettevõtjad, sh kaebaja, liigitasid igasuguse võõriste sisaldusega jäätmematerjali mineraaljäätmeteks (jäätmekood 19 12 09), sest nii on majanduslikult otstarbekas. Vastustaja lähtus JäätS § 81 lg 2 p-st 3, mille kohaselt märgitakse jäätmeloas tegevuse kohta esitatavad tehnilised ja keskkonnanõuded. Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määrus nr 3-14-52974 puudutas jäätmeloa väljastamist esialgse õiguskaitse korras, mitte keskkonnaloa väljastamist üleüldse. Kaebajaga saab nõustuda, et täiesti puhtaks on jäätmematerjali väga keeruline saada. Seetõttu määras vastustaja mineraaljäätmetes (jäätmekood 19 12 09) võõriste määraks 3%. Sellist kõrvaltingimust seadmata oleks võõriste määr 0%. Võõriste sisaldus sõltub eelkõige sisendmaterjali puhtusest. Nt betooni ja telliste purustamisel on võimalik saada materjal, mis sisaldab väga vähesel määral võõriseid (nt puitu). Jäätmekoodi valides võetakse aluseks
6(10)
3-20-109 määruse nr 70 lisa 1 (jäätmenimistu), mille järgi on mineraaljäätmed ainult mineraalne materjal (nt liiv või kivid). Jäätmenimistu eristab muid jäätmete mehaanilise töötlemise jääke, sh materjalisegusid, mida tuleb liigitada jäätmekoodiga 19 12 12. Jäätmekoodi valikul tuleb lähtuda materjali tegelikust koostisest, mitte majanduslikust otstarbekusest. MV viitas oma arvamuses püsijäätmetest võõristele, mille üle pole vaidlust. Lisaks puudutab see arvamus konkreetse objekti konkreetseid tingimusi. Seega pole see arvamus asjakohane. Õigusaktid ei erista jäätmete vahe- ja lõppkäitlejaid ning sellise erisuse tegemiseks puudub ka vajadus. Keskkonnanõudeid kehtivad kõigile jäätmekäitlejatele ühetaoliselt. Jäätmete liigitamine ei sõltu sellest, kuidas neid hiljem kasutama hakatakse, vaid jäätmete tekkimise viisist ja ainete sisaldusest jäätmetes.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
10.JäätS § 73 lg 1 järgi (siin ja edaspidi on viidatud vaidlusaluse jäätmeloa andmise ajal kehtinud JäätS redaktsioonile) annab jäätmeluba jäätmeid käitlevale isikule või jäätmetekitajale õiguse üheks või mitmeks JäätS § 73 lg-s 2 nimetatud jäätmekäitlustegevuseks või jäätmete tekitamiseks JäätS §-s 75 nimetatud tegevusvaldkondades ning määrab selle õiguse realiseerimise tingimused. Jäätmeluba antakse avatud menetluse käigus, mille käigus on igaühel õigus esitada ettepanekuid ja vastuväiteid (JäätS § 791). Jäätmeloa kohta küsitakse arvamust ka asjakohaselt kohaliku omavalitsuse üksuselt (JäätS § 79). JäätS § 80 lg 1 kohaselt tuleb jäätmeloa andmise üle otsustades arvestada tegevuse laadi ja eelkõige JäätS §-des 21 ja 29 sätestatut (s.o jäätmetekke vältimise üldnõudeid ning jäätmehoolduse keskkonnamõju ja parima võimaliku tehnika põhimõtet, vältimaks ülemäärast ohtu tervisele, varale või keskkonnale). Otsuse tegemisel tuleb arvesse võtta: 1) taotluse avalikustamise käigus saadud teavet, arvamusi ja seisukohti; 2) parima võimaliku tehnika põhimõtteid; 3) muid olulisi asjaolusid. JäätS § 83 lg 1 sätestab, et jäätmeloa andmisest keeldutakse, kui: 1) taotleja on esitanud valeandmeid või võltsitud dokumendi; 2) taotlejat on korduvalt karistatud keskkonnaloata tegutsemise, keskkonna saastamise või ohtlike kemikaalide ja jäätmete käitlemise nõuete rikkumise eest ning süüteost ei ole möödunud karistusregistri seaduse § 25 lõikes 1 kehtestatud tähtaeg; 3) kogutud andmete põhjal võib järeldada, et tegevuse käigus pole võimalik täita keskkonnanormatiive või tegevus ohustab keskkonda või inimese tervist või vara; 4) tegevus põhineb jäätmerikastel, loodusressursse ja muud tooret või materjale pillavatel menetlustel või tehnoloogilistel protsessidel; 5) taotletud tegevus on olulises vastuolus keskkonnahoiu valdkonna arengukava ja kohaliku omavalitsuse üksuse jäätmekavaga.
11.Ringkonnakohus leiab, et JäätS § 83 lg 1 p-de 1, 2 ja 5 kohaldamisel ei teosta Keskkonnaamet kaalutlusõigust, vaid sisustab vajadusel määratlemata õigusmõisteid ning nende sätete faktilise koosseisu täidetuse korral keeldub jäätmeloa andmisest, sõltumata muudest asjaoludest. Kui nimetatud keeldumise aluseid ei esine, tuleb Keskkonnaametil kaaluda jäätmeloa andmisel (lisaks vajadusel määratlemata õigusmõistete sisustamisele) ühelt poolt jäätmeloa taotleja vabadust tegeleda (keskkonda mõjutava) ettevõtlusega ning teiselt poolt avalikku huvi puhta keskkonna vastu, samuti teiste isikute õigusi. Jäätmeloa andmisel tuleb saavutada erinevate huvide vahel mõistlik tasakaal, kehtestades selleks jäätmeloas vajadusel asjakohased tingimused. Kui tasakaalu saavutamine ei ole kõiki
7(10)
3-20-109 asjaolusid arvestades võimalik ja avalik või kolmandate isikute huvi on selgelt ülekaalukas, tuleb jäätmeloa andmisest keelduda. Sarnaselt on haldusorgani kaalutlusõigust tunnustatud nt vee erikasutusloa puhul (vt kuni 01.10.2019 kehtinud veeseaduse § 9 ning Riigikohtu 04.03.2015 otsus nr 3-3-1-74-14, p 20 ja 18.10.2018 otsus nr 3-16-478, p-d 25 ja 27; vrd ka nt Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-31-86-06, p 22 ja 13.10.2013 otsus nr 3-3-1-35-13, p-d 21–27). HMS § 53 lg 2 p 3 kohaselt võib Keskkonnaamet seega kehtestada jäätmeloale kõrvaltingimusi.
12.Tallinna Ringkonnakohtu 10.04.2015 määrus nr 3-14-52974, millele kaebaja viitab, puudutas praegusest vaidlusest erinevat olukorda. Nimetatud asjas vaieldi selle üle, millal reoveesete lakkab olema jääde ja tuleks liigitada tooteks. Ringkonnakohus selgitas viidatud esialgse õiguskaitse määruse p-s 20, et jäätmeloa taotleja tegevuse õiguslikku kvalifitseerimist ei saa võrdsustada haldusorgani kaalutlusõiguse teostamisega, mistõttu ei olnud Keskkonnaametil selles haldusasjas õiguslikku takistust väljastada esialgse õiguskaitse korras konkreetse toimingukoodiga jäätmeluba vastavalt ringkonnakohtu antud juhistele. Kõnealuses määruses ringkonnakohus ei analüüsinud ega võtnud üldist seisukohta, kas ja millisel juhul antakse jäätmeluba kaalutlusõiguse alusel.
13.Vastustaja on selgitanud, et ettevõtjad, sh kaebaja, on liigitanud praktikas mineraaljäätmeteks (jäätmekoodiga 19 12 09) ka suure (kuni 30%) võõriste sisaldusega jäätmematerjali, sest nii on majanduslikult soodsam. Vaidlustatud korraldusest saab järeldada, et suurima lubatud võõriste piirmäära kehtestamisega soovib Keskkonnaamet saavutada seda, et nt karjääri täitmisel kasutatakse võimalikult puhtaid mineraalseid materjale. Vaideotsuses on vastustaja täiendavalt selgitanud, et suure võõriste sisalduse korral võivad maapinna täiteks kasutatud mittemineraalsed materjalid hakata kontrollimatult lagunema või reageerima ning selle tulemusel võivad tekkida vajumid või iseeneslikud süttimised või leostub jäätmetest välja keskkonnale ohtlikke aineid kontsentratsioonis, mis ohustab keskkonda. Vaidlustatud haldusaktidest saab seega järeldada, et mineraaljäätmetes (jäätmekoodiga 19 12 09) võõriste sisalduse piiramise eesmärk on muu hulgas kaitsta keskkonda. Nimetatud asjaoluga saab ja tulebki jäätmeloa väljastamisel arvestada, tulenevalt muu hulgas JäätS eesmärgist ning keskkonnakaitse üldpõhimõtetest (vt JäätS § 1 lg 1 ning KeÜS §-d 10 ja 11). Seega jääb vaidlusaluse kõrvaltingimuse kehtestamine iseenesest vastustaja volituste piiridesse.
14.Õigusaktid ei täpsusta, millise võõriste sisaldusega mineraaljäätmeid tohib liigitada mineraaljäätmeteks jäätmekoodiga 19 12 09. Ringkonnakohus leiab, et põhimõtteliselt ei peaks jäätmete liigitamine nimetatud koodi alla sõltuma konkreetse isiku ja juhtumiga seotud asjaoludest ega viima erinevate isikute puhul erineva tulemuseni, vaid olema objektiivne.
15.Keskkonnaamet on lähtunud vaidlustatud haldusaktides arusaamast, et võõriste määr mineraaljäätmetes (jäätmekoodiga 19 12 09) on 0% ning sellest suurem lubatav võõriste määr, mille puhul võib jäätmed endiselt liigitada jäätmekoodi 19 12 09 alla, on jäätmeloa taotleja kasuks keskkonnanõuetes tehtav leevendus, mille kohta tehakse iga jäätmeloa puhul eraldi kaalutlusotsus (vt 30.09.2019 korralduse lk 16; vaideotsuse lk 3). Individuaalse otsustuse tegemist võib kaudselt järeldada ka asjaolust, et vaidlustatud korralduse põhjenduste järgi (lk 16) on mineraaljäätmetes lubatava võõriste protsendi määramine olnud Keskkonnaameti praktikas erinevate jäätmelubade puhul erinev.
8(10)
3-20-109
16.Vaidlustatud korralduse järgi arvestab Keskkonnaamet seejuures jäätmete sisendmaterjalide päritolu, sortimisefektiivsust, võõriste inertsust ja muid omadusi ning korrastatava karjääri keskkonnatingimusi (lk 16). Vaidlustatud korraldusest ei selgu aga, kuidas Keskkonnaamet sisustas ja kohaldas nimetatud kriteeriume kaebaja puhul ning jõudis kokkuvõttes tulemuseni, et kaebaja võib liigitada jäätmematerjali mineraaljäätmeteks (jäätmekoodiga 19 12 09) tingimusel, et võõriste määr ei ole suurem kui 3% massist. Vastustaja viitab korralduses muu hulgas jäätmekomisjoni 27.08.2018 ettepanekule määrata mineraaljäätmetes lubatavaks võõriste määraks 1%, kuid seda ettepanekut ega selle põhjendusi ei ole kohtule esitatud ega ka vaidlustatud korralduses pikemalt refereeritud. Neid puudusi ei ole Keskkonnaamet kõrvaldanud ka vaideotsuses. Vaideotsuses on küll põhjalikumalt selgitatud, millised keskkonnaohud võivad tekkida juhul, kui maapinna täiteks kasutatakse suure mittemineraalse materjali osakaaluga materjali, kuid ei ole analüüsitud kaebaja ja konkreetse tegevuskohaga seotud asjaolusid.
17.Tuleb märkida, et kui võtta lähtekohaks vaidlustatud haldusaktidest nähtuv vastustaja arusaam, et lubatav võõriste piirmäär mineraaljäätmetes jäätmekoodiga 19 12 09 on 0% ja igas jäätmeloas otsustatakse eraldi sellest tehtav leevendus, võib võõrise piirmäära määramisel tähtsust omada ka kaebaja välja toodud asjaolu, et kaebaja ise ei kasuta Lagedi käitluskohas sorteeritud jäätmeid määruse nr 21 §-s 41 sätestatud tegevuseks (taaskasutamine teedeehitusel, maa-alade planeerimisel, täitmisel, taastamisel ja korrastamisel), vaid annab jäätmed üle oma partnerile, kes viib need keskkonda Keskkonnaameti 25.09.2018 korraldusega väljastatud jäätmeloa alusel, milles mineraaljäätmete võõriste maksimaalne lubatud määr on 3% massist (vt kaebuse lisa 8). Kui võõriste piirmäära kehtestamise peamine eesmärk on kaitsta keskkonda, ei ole täiendavate põhjendusteta arusaadav, miks tuleb 3% piirmäära kohaldada tingimata ka kaebaja suhtes. Vaidlustatud korralduse p-s 2.1 on Keskkonnaamet selgitanud, et kaebaja tegevusel puudub oluline keskkonnamõju, mistõttu puudus vajadus jäätmeloa andmisel läbi viia keskkonnamõju hindamist.
18.Ringkonnakohus märgib täiendavalt järgmist. Kaebaja on välja toonud, et mineraaljäätmed (jäätmekoodiga 19 12 09) tekivad peamiselt ehitus- ja lammutussegaprahist (jäätmekood 17 09 04) jäätmete väljasortimisel või -sõelumisel. Vastustaja ei vaidlusta kaebaja väidetud asjaolu, et täiesti võõriste-vabaks on jäätmematerjali väga keeruline, kui mitte võimatu saada (vt ka jäätmeekspert MV arvamuse lk 3, kaebuse lisa 7). Seega kui võtta eelduseks, et mineraaljäätmeteks (jäätmekoodiga 19 12 09) võib liigitada vaid materjali, milles (mittemineraalseid) võõriseid üldse ei sisaldu, võib see tähendada, et praktikas ei pruugigi olla võimalik jäätmeid nimetatud koodi alla liigitada. Võimalike möönduste tegemisel tuleb aga sarnases olukorras olevaid isikuid kohelda võrdselt. Õigusselguse huvides tuleks seetõttu kaaluda mineraaljäätmetes (jäätmekoodiga 19 12 09) lubatava võõriste piirmäära (ja muude asjakohaste tingimuste) kehtestamist õigustloovas aktis. Näiteks JäätS § 29 lg 4 alusel on valdkonna eest vastutaval ministril õigus kehtestada JäätS § 29 lg-tes 1–3 sätestatud põhimõtete rakendamiseks määrus, mis sätestab täiendavad käitlusnõuded ehitus- ja lammutusprahile (p 4) ning kaeveõõnte täitmiseks kasutatavatele või muul viisil keskkonda paigutamisel taaskasutatavatele jäätmetele (p 18). Riigi Teataja järgi ei ole viidatud volitusnormide alusel praegu määrusi kehtestatud.
19.Eelneva põhjal tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu 15.07.2020 otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tühistab Keskkonnaameti 30.09.2019 korralduse punkti 3.16 viimase lause („Kui mineraaljäätmed 9(10)
3-20-109 (jäätmekood 19 12 09) sisaldavad rohkem kui 3% võõriseid, tuleb materjal liigitada jäätmekoodi 19 12 12 alla“) ning Keskkonnaameti 18.12.2019 käskkirja (vaideotsuse). Kuna 30.09.2019 korralduse alusel antud jäätmeluba ei ole eraldi haldusakt, siis puudub vajadus selle eraldi tühistamiseks. Jäätmeloa osalise tühistamise nõue on hõlmatud 30.09.2019 korralduse osalise tühistamise nõudega. Korralduse p 3.16 viimase lause tühistamise tõttu on kehtetu ka jäätmeloa tabelis 3 märgitud samasisuline tingimus, mis puudutab mineraaljäätmetes (jäätmekood 19 12 09) sisalduvate võõriste lubatud määra.
20.HKMS § 109 lg 4 alusel tuleb muuta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 kohaselt on menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine. HKMS § 109 lg 11 järgi on esindajakulud väljamõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus. HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja vaid vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.
21.Vastustaja võimalikud menetluskulud jäävad tema enda kanda, samuti tuleb tal kanda kaebaja vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebaja menetluskulud halduskohtus olid riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 3126,4 eurot (sh käibemaks). Apellatsiooniastme menetluskulud on riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 1814,4 eurot (sh käibemaks). Riigilõivu tasumise kohta on esitatud maksekorraldused ning õigusabi osutamise kohta arved koos spetsifikatsioonidega. Riigilõiv kokku 30 eurot on täies ulatuses vajalik kulu, mis tuleb vastustajalt välja mõista. Vastustajalt väljamõistetavaid õigusabikulusid tuleb mõnevõrra vähendada. Tegemist ei olnud keskmisest keerukama ega mahukama haldusasjaga. Halduskohtule esitatud õigusabikulude spetsifikatsioonis on nimetatud kirjalike teeside koostamist, mida ei ole kohtule esitatud. Apellatsioonimenetluses on kaebaja suuresti korranud varasemaid seisukohti. Asja mahtu ja keerukust ning menetluse käiku arvestades loeb ringkonnakohus esimese astme põhjendatud õigusabikuludeks 2200 eurot ja teises astmes 1500 eurot, kokku 3700 eurot (sh käibemaks).
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.