Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Einar Vene 17. märts 2020, Tartu 3-18-403
Haldusasi
R.U. ja R.M. kaebus Viljandi Linnavolikogu 25. jaanuari 2018. a detailplaneeringu kehtestamise otsuse nr 34 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 22. juuni 2018. a otsus R.U. ja R.M. apellatsioonkaebus
27.novembril 2019 Kaebajad – R.U. ja R.M., esindaja vandeadvokaat Margus Kõiva Vastustaja – Viljandi linn, esindajad Marko Kotsar ja Olav Remmelkoor Kaasatud haldusorgan – Keskkonnaamet, esindajad Maiu Paloots, Kaili Viilma ja Ivo Ojamäe Kaasatud haldusorgan – Muinsuskaitseamet, esindaja Merike Peterson
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 22. juuni 2018. a otsus. Teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada ja tühistada Viljandi Linnavolikogu 25. jaanuari 2018. a otsus nr 34.
3.Mõista Viljandi linnalt R.U. ja R.M. kasuks välja menetluskulu, kummalegi 4423,5 eurot (kokku 8847 eurot).
4.Võtta Muinsuskaitseameti ja Viljandi linna poolt esitatud tõendid asja materjalide juurde.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 16. aprill 2020).
1.Viljandi Linnavolikogu 25. jaanuari 2018. a otsusega nr 34 kehtestas Viljandi Linnavolikogu Viljandi linna järveäärse ujula ja spaahotelli detailplaneeringu.
2.R.U. ja R.M. esitasid kaebuse selle otsuse tühistamiseks. Kaebuse kohaselt paikneb planeeringuala osaliselt Viljandi maastikukaitsealal ja piirneb Natura 2000 võrgustikku kuuluva Viljandi loodusalaga. Keskkonnamõjude eelhindamisel käsitleti kehtestatud planeeringust erinevat lahendust. Pole välja selgitatud Natura 2000 alale avaldatavat mõju, samuti on välja selgitamata kavandatud tegevuse koosmõju juba kehtivate planeeringute alusel lubatud tegevustega. Pole arvestatud teadaolevate keskkonnariskidega ja kaebajate kinnistutele ulatuva mõjuga. Rikutud on kaalumis- ja põhjendamiskohustust.
3.Tartu Halduskohtu 22. juuni 2018. a otsusega jäeti tühistamisnõue rahuldamata, kuid tuvastati otsuse põhjendavas osas kaalutluste esitamata jätmise õigusvastasus. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised.
3.1.Kaebus on esitatud nii populaarkaebusena kui ka subjektiivsete õiguste kaitseks.
3.2.Vaidlustatud otsuses on viidatud õiguslikele alustele, kuid selles ei sisaldu selle andmise põhjendusi ega kaalutlusi. Puuduvad isegi põhikaalutlused ning viited muudele dokumentidele. On küll viidatud maavanema nõusolekule Viljandi linna üldplaneeringu muutmiseks ja selles nõusolekus on omakorda viidatud planeeringu seletuskirjale, kuid sellised järjestikused viited ühelt dokumendilt teisele ei taga põhjendamiskohustuse täitmist. Detailplaneeringu seletuskirja ei ole kohtule esitatud ja seda ei nähtu ka detailplaneeringu materjalidest veebilehel. Eelnevat arvestades asus kohus seisukohale, et vaidlustatud otsus on oluliste põhjendamispuudustega.
3.3.Tulenevalt Riigikohtu lahendist asjas nr 3-3-1-29-12 (p 20) võib kohtumenetluses arvesse võtta põhjendust, mis sisaldus haldusorgani poolt koostatud dokumendis, mis eksisteeris haldusakti andmise ajal. Vastustaja seisukohad ilmnevad peamiselt maavanema järelevalvet kajastavast 14. detsembri 2017. a kirjast ja Viljandi Linnavalitsuse 11. septembri 2017. a korraldusest nr 477, millega võeti seisukohad detailplaneeringu avalikul väljapanekul esitatud arvamuste kohta.
3.4.Detailplaneering on kohustuslikud menetlusetapid läbinud ning saanud vajalikud kooskõlastused.
3.5.Üldplaneeringu muudatus seisneb selles, et supelranna ja haljasalade maast muudetakse planeeringuga hõlmatud maa juhtfunktsioon ühiskondlike hoonete maaks. Samuti muutub matkaraja asukoht. Kaebajad on väitnud, et neil ja teistel elanikel on õiguspärane ootus planeeringuala säilimise suhtes supelranna ja haljasalana. Halduskohus leidis viitega Riigiohtu lahendile asjas 3-3-1-12-07, p 13, et tiheasustusalal ei saa isikutel olla siiski ootust, et üldplaneeringut ei muudetaks ning linnapilt ei muutuks, st et see ei täieneks uute hoonetega.
3.6.Vastustaja on varem kehtestatud detailplaneeringuga näinud ette võimaluse Xxx kinnistul spaahotelli rajamiseks. Seetõttu ei saa tähtsusetuks pidada kaebajate välja toodud argumenti, et kaks mitmekorruselist spahotelli mõjutaksid varasemalt hoonestamata rannaala lähiümbrust oluliselt suuremas ulatuses kui üks hotell. Samas ilmneb, et Xxx planeeringu kehtivust on vastustaja arvestanud ja sellele on tuginenud keskkonnamõju eelhinnangu andnud Viridis OÜ.
3.7.Spaahotelli tegevuse iseloomust tulenevalt ei teki sellist mõju välisõhule, mis vajaks eraldi uurimist ja põhjendamist. Samuti ole spaahotell olemuselt selline hoone, mille toimimine põhjustaks täiendavat müra. Spaahotellis ei ole asutuseks, mille juures toimub pidev sõidukite saabumine ja lahkumine, seal viibitakse eelduslikult pikemat aega.
3.8.Keskkonnaameti 6. juuni 2017. a seisukohast nähtub, et planeeringuala paikneb osaliselt maastikukaitsealal ja piirneb Natura 2000 võrgustikku kuuluva Viljandi loodusalaga. Samas on märgitud, et Viljandi maastikukaitseala kaitse-eeskirja uuendamise käigus arvatakse planeeringualale jääv osa eeldatavalt kaitsealast välja.
3.9.Spaahotelli ehitamine ei kuulunud Vabariigi Valitsuse 29. augusti 2005. a määruses nr 224 „Tegevusvaldkondade, mille korral tuleb anda keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang, täpsustatud loetelu“ toodud nimekirja.
3.10.Vastustaja on tellinud Keskkonnaagentuur Viridis OÜ-lt detailplaneeringu võimalike keskkonnamõjude eelhindamise. Eelhinnangus käsitleti vaidlustatud detailplaneeringust erinevat lahendust, kus kavandatud hoonestusala paiknes 25 m kaugusel järvest. Keskkonnaameti märkuste alusel on vastustaja muutnud planeeringuga hõlmatud hoonestusala ning hoone korruselisust. Pärast neid muudatusi planeeringulahenduse keskkonnamõju strateegilist hindamist läbi viidud ei ole. Kaebajad leiavad, et planeeringulahenduse muutmine (eelkõige hoonestusala nihutamine) ei pruugi iseenesest tähendada, et eelhinnangus väljatoodud mõjud oleksid vähenenud. Samas ei ole ka kaebajad välja toonud mõjutusi, mis oleksid täiendavalt võinud ilmneda pärast algse planeeringulahenduse muutmist. Keskkonnameti hinnangu kohaselt ei kaasne teadaoleva info põhjal tegevusega olulist negatiivset keskkonnamõju, mille tõttu olnuks vajalik keskkonnamõju hindamise algatamine.
3.11.Ka maavanema järelevalvemenetluses on kinnitust leidnud, et kuna hoonestusala ei asu ehituskeeluvööndis, ei avalda kavandatavad tegevused olulist mõju Viljandi järve maastikukaitsealale. Samuti ei jää planeeringuala Natura 2000 võrgustiku alale. Kavandatavad tegevused ei kuulu keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg-s 1 nimetatud olulise keskkonnamõjuga tegevuste hulka ega vasta sama seaduse § 6 lg-s 3 loetletud kriteeriumitele.
3.12.Kaebajate vaate ahenemisega on vastustaja arvestanud. Kohus nõustus vastustajaga, et ümbrusesse sobiv hoone võib avanevale vaatele lisaväärtust pakkuda, mitte tingimata seda halvendada. Matkarada säilib kahe trajektoorina spaahotelli territooriumil. Kavas on säilitada sangleppadest koosnev puistu.
3.13.Planeeringualal on registreeritud käsitiivaliste elupaigad, kuid seletuskirja järgi ei mõjuta nende elutingimusi ala aktiivne kasutamine, vaid arvestada tuleb nende tundlikkust valguse suhtes. Sel põhjusel on seletuskirja järgi planeeritud kasutada madalaid ning hajutatud valgustugevusega valgusteid. Seega on planeeringumenetluses teadvustatud kaitsealuste liikide elupaikade olemasolu ja arvestatud nende vajadusega. Planeeringualal kavandatav tegevus ei mõjuta järve elukeskkonda varasemast teisiti, kuna vastustaja väitel on järveäärne ala olnud aktiivses kasutuses puhke- ja sportimise otstarbel.
3.14.Eeltoodust tulenevalt rahuldas kohus kaebuse osaliselt ja tunnistas õigusvastaseks selle põhjenduste puudumise, kuid jättis tühistamisnõude rahuldamata.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.R.U. ja R.M. esitasid apellatsioonkaebuse, milles palutakse tühistada kohtuotsus ja uue otsusega kaebus täielikult rahuldada järgmistel põhjendustel.
4.1.Kavandatud tegevusele ei ole keskkonnamõju eelhinnangut antud. Kaebajad on viidanud Keskkonnaagentuur Viridis OÜ keskkonnamõjude eelhindamise vigadele ja põhjendanud, et korrektne eelhindamine oleks pidanud tooma kaasa keskkonnamõju hindamise. Väär eelhinnang oli aluseks ekslike otsuste jadale, mis päädis vaidlustatud haldusakti andmisega. Sellest lähtus ka Keskkonnaamet oma hinnangus, kui leidis et teadaoleva info põhjal ei kaasne tegevusega olulist negatiivset keskkonnamõju, mille tõttu oleks olnud vajalik keskkonnamõju hindamise algatamine ning neist seisukohtadest lähtudes jäeti detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine algatamata.
4.2.Paljasõnaliseks jääb väide, nagu oleks planeeringulahenduse muutmine (ehitiste paigutamine väljapoole ehituskeeluvööndit) negatiivset keskkonnamõju vältinud. Kuna uuele planeeringulahendusele ei ole isegi eelhinnangut koostatud, puudub sellekohane eksperdi seisukoht. Kohatu on etteheide, et selliseid mõjutusi pole välja toonud kaebajad. Sellise teabe oleks
pidanud andma keskkonnamõju hindamise menetlus. Selline tõendamiskoormise panek kaebajatele on ebaproportsionaalne.
4.3.Ekslik on halduskohtu seisukoht, et hoonestusala ega seda teenindavad rajatised ei paikne Viljandi maastikukaitsealal ega Natura 2000 alal. Viljandi maastikukaitsealale kavandatakse planeeringu põhijoonise järgi kaldal kulgev rannapromenaad ja allikat ületav sild. Natura 2000 võrgustikku kuuluvale Viljandi loodusalale ulatub aga „laudiskatendina“ tähistatud ehitis (tõenäoliselt paadisild või purre).
4.4.Euroopa kohus on kinnitanud, et Natura 2000 alasid mõjutada võivate tegevuste puhul tohib võimalikke mõjusid leevendavate meetmetega arvestada alles põhjalikumas mõju hindamise etapis. Sinna käesoleval juhul ei jõutudki.
4.5.Eelhinnang ei sisalda teavet planeeringualal teadaolevate kaitsealuste liikide ja nende elukohtade kohta. Asjaolu, et liigid on üksnes nimetatud detailplaneeringu seletuskirjas, ei saa täita sisulist kaalumis- ja liikide kaitse kohustust. Vastustajal puudub pädevus kaitsealuste liikide ja nende elukohtade hea seisundi tagamisega seotud hinnangute andmiseks. Selle kohta puudus info Keskkonnaagentuur Viridis OÜ koostatud eelhinnangus. On ebausutav, et käsitiivaliste head tingimused on tagatud madalate ja hajutatud valgustitega.
4.6.Esitamata on majanduslikud kaalutlused just selle mahuga ehitise püstitamiseks. Vastustaja pole põhjendanud väidet, et hotelli optimaalseks toimimiseks on vajalik 150 tuba. Väited investeeringute ja töökohtade loomise kohta on üldsõnalised ega võimalda hinnata naabrite riive proportsionaalsust.
4.7.Vastustaja pole analüüsinud kahe kõrvutiasetseva spaahotelli kumulatiivset mõju. Kuna seda pole tehtud, on hüpoteetiline kohtu hinnang, et seda mõju saab vältida ja vähendada erinevate haldusõiguslike meetmetega.
4.8.Hinnatud pole müra negatiivset mõju kaebajatele.
4.9.Hoonestusala suurus ja hoone kavandatud kõrgus loob järsu kontrasti ümbritseva hoonestusega, varjab oluliselt teisi objekte ja ei jää puude varju. Selliselt on ehitis vastuolus muinsuskaitseliste ja kaitsekorralduskavaga kehtestatud piirangutega.
5.Viljandi Linnavalitsuse vastuses apellatsioonkaebusele palutakse jätta see rahuldamata järgmistel põhjendustel.
5.1.Keskkonnamõju eelhinnang on põhjendatud. Vale on väita, et keskkonnamõju on jäetud hindamata. Keskkonnamõju eelhinnang on oma olemuselt samuti keskkonnamõju hindamise vorm ning selle raames leidis kinnitust, et planeeringuga kavandatud tegevustel puudub selline keskkonnamõju, et oleks vajalik läbi viia täiemahulinne keskkonnamõju hindamise menetlus.
5.2.Kaebajad üritavad oma seisukohtades tugineda erinevatele varem koostatud dokumentidele, kus sisalduv info ei vasta täies mahus hetkel tegelikult piirkonnas valitsevatele oludele. Keskkonnaamet on tegelikest kohapealsetest oludest teadlik ja nemad on pidanud eelhinnangut põhjendatuks.
5.3.Õige pole kaebaja seisukoht, et Keskkonnameti seisukoht lähtus vaid eelhinnangust. Keskkonnametil on piirkonna kohta oluliselt rohkem infot, mis võimaldas eelhinnangu paikapidavust hinnata. Kui vajalik oleks olnud täiemahuline keskkonnamõju hindamine, oleks Keskkonnaamet seda nõudnud.
5.4.Korrigeeritud planeeringulahenduses asub kogu hoonestusala Viljandi järve ehituskeeluvööndist väljas ning lahendus vähendab seega märkimisväärselt keskkonnamõju järvele ja maastikukaitsealale.
5.5.Planeeringualal ei asu kaitstavaid püsielupaiku. Seal ei ole moodustatud käsitiivaliste kaitseks piiritletud püsielupaiku ja see ei kuulu käsitiivaliste esinduslike elupaikade hulka. Teised kaitstavad liigid (vingerjas, saarmas) asuvad planeeringualast eemal.
5.6.Vastustaja on kohtumenetluses selgitanud, miks linna arengu seisukohast on Viljandile oluline ühe korraliku vähemalt 150-kohalise spaahotelli rajamine. Turistid tulevad linna siis, kui neil on
kus ööbida. Konverentsiturism elavneb juhul, kui sihtkohal on pakkuda sarnase tasemega majutust vähemalt 150 inimesele. Hotellikohtade arv on niigi viidud planeeringus miinimumini.
5.7.Planeering on koostatud teadmisega, et ka Xxx kinnistu detailplaneering võimaldab sinna spaahotelli rajada. Samas on sisuliselt asjatu rääkida võimalusest, et olemasolev olukord reaalselt võimaldaks ehitada Viljandi järve äärde kaht kõrvuti asetsevat spaahotelli, sest Xxx detailplaneering on üle 10 aasta vana.
5.8.Piirnevate elamute müratingimusi on hinnatud keskkonnamõju eelhinnangu raames ja vastustaja ei pea eelhinnangust lähtudes võimalikku müra sedavõrd suureks, et see erineks tavapärasest linnakeskkonnas olevast mürast. Keskkonnamõju eelhinnangus on hinnatud mürategurit märkimisväärseks ainult spaahotelli ehituse faasis. Linnas elades ei saa eeldada, et ümbruses jääb kestma looduslik vaikelu. Müratase ei ole nii suur, et ületaks seaduses lubatud norme.
5.9.Kaebaja väited vaate muutumise osas on subjektiivsed ja lähtuvad soovist, et kaebajate elukoha lähedale midagi ei ehitataks.
6.Ringkonnakohtu 30. augusti 2019. a määrusega arvamust andva haldusorganina kaasatud Keskkonnaameti vastuses märgitakse järgmist.
6.1.Viljandi Linnavalitsuse poolt Keskkonnaametile 15. detsembril 2014 ja 26. mail 2017 esitatud planeeringulahendused olid erinevad. 2014. aastal esitatud lahenduse järgi paiknes planeeringuala osaliselt Viljandi maastikukaitsealal ja Viljandi järve ehituskeelu- ja veekaitsevööndis. Selle lahenduse osas leidis Keskkonnaamet 19. jaanuaril 2015, et valitud hoonestusala asukoht ei ole sobilik. Seejärel esitas linnavalitsus Keskkonnaametile 22. märtsil 2017 uue detailplaneeringu lahenduse, kus oli spaahotelli asukohta muudetud ning uuendatud planeeringulahenduse järgi ei jäänud spaahotelli ehitusala enam Viljandi järve ehituskeeluvööndisse ja see ei paiknenud ka enam Natura alal. Seetõttu andis Keskkonnaamet detailplaneeringule kooskõlastuse ja nõustus keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmisega.
6.2.Kas antud juhul oleks kohalik omavalitsus pidanud tellima muudetud detailplaneeringule uue eelhinnangu või mitte, oli tema enda otsustada. Keskkonnaamet leidis, et teadaoleva info põhjal ei kaasne kavandatava tegevusega olulist negatiivset keskkonnamõju, mille tõttu oleks Keskkonnaameti hinnangul vajalik keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine.
6.3.Spaahotelliga piirnevat ala Viljandi järves ei ole käsitatud vingerja elupaigana. Ka järvele ei ole eeldatavalt olulist mõju, sest veekogu kasutust ei ole planeeritud. Inimeste kasvuga kaasnevat mõju ei ole võimalik hinnata, sest puudub täpsem teave hotelli mahutavusest ja järveranna kasutamisest nende poolt. Saarma elupaik on järve teises otsas ja sellele spaahotell mõju ei avalda. Samuti ei mõjutaks see järvepalli kui liigi soodsat seisundit.
6.4.Käsitiivaliste toitumisala on Viljandis Keskkonnaregistri andmete kohaselt väga lai – kogu järve ümbritsev ala, samuti lossipark ja osa vanalinnast. Hoone lisandumine ei mõjuta oluliselt käsitiivaliste toituisala ega nende elutingimusi.
6.5.Detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmise järel liigub supelranna piir heitvee väljalasust kaugemale ja seejärel pole selles osas enam vastuolu.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ning teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse. Kõigepealt käsitleb ringkonnakohus vaidlustatud haldusakti põhjendamisega seonduvat (osa I), seejärel planeeringu kumulatiivset mõju teise kavandatava spaahotelliga (osa II), keskkonnamõju hindamise küsimusi (osa III), vastuolu maastikukaitseala kaitse-eeskirjaga (osa IV), muinsuskaitse eritingimustega seonduvat (osa V) ning formuleerib viimasena oma lõppseisukohad (osa VI).
I Põhjenduste puudumine detailplaneeringu kehtestamise otsuses
8.Esimesena märgib ringkonnakohus, et halduskohus on kaebuse rahuldanud osaliselt ja tuvastanud haldusakti põhjendustes kaalutluste jätmise õigusvastasuse, ent jätnud selle siiski tühistamata, tuginedes Riigikohtu lahendile asjas nr 3-3-1-29-12. Vaidlust ei ole selles, et detailplaneeringu kehtestamise otsuses oli viidatud küll mõningatele normidele ja maavanema poolt planeeringule heakskiidu andmisele, kuid igasugused muud põhjendused otsuses puudusid. Haldusakti põhjendamine on haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 56 tulenevalt haldusakti oluline vorminõue. Haldusakti põhjendus on keskne allikas, mille järgi saab otsustada, kas haldusorgan kasutas kaalutlusõigust või mitte. Vaidlustatud haldusakt on seega põhjenduste puudumise tõttu õigusvastane. Halduskohtu poolt viidatud Riigikohtu lahendis rõhutas Riigikohus selgesõnaliselt, et selline olukord, kus motiveerimata haldusakti puhul võib arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud põhjendusi ja selle jõusse jätta, on erandlik (RKHKo 3-3-1-29-12, p 20). Järelikult on üldjuhul ikkagi nõutav haldusakti motiveerimine. Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu kujundatud seisukohta selliselt, et põhjendusteta kaalutlusotsuse tühistamata jätmine on võimalik vaid juhul, kui ei ilmne muid haldusakti õigusvastasust tingivaid asjaolusid. Kui sellised asjaolud siiski ilmnevad, ei ole koostoimes haldusakti juba tuvastatud olulise vormirikkumisega – haldusakti põhjendamata jätmisega – võimalik enam haldusakti tühistamata jätta.
9.Seetõttu vaatab ringkonnakohus järgnevalt, kas vaidlustatud haldusakti puhul on tuvastatav teisi puudusi, mis viitavad selle materiaalsele või formaalsele õigusvastasusele. II Kumulatiivne mõju teise spaahotelliga
10.Üheks põhjenduseks on kaebajatel see, et pole arvestatud kõrvalkrundil Xxx juba kehtestatud spaahotelli detailplaneeringuga ega kahest spaahotellist lähtuva kumuleeruva mõjuga nii Natura alale kui kaebajate kinnistutele. Natura alaga seoses leidis vastustaja, et Keskkonnaameti ametnikud on märkinud kooskõlastuses, et piirkonnas ei ole selliseid ettevõtteid, mille puhul võiks karta ohtlikke koosmõjusid. Veel leidis vastustaja, et kuna naaberkinnistu detailplaneering on avalik dokument, on Keskkonnaamet seda kooskõlastust andes muuhulgas hinnanud ja ei ole seega näinud märkimisväärset mõju Natura alale ka siis, kui järve ääres oleks kõrvuti kaks spaahotelli. Vastustaja ei pidanud asjakohaseks võrdlust Riigikohtu lahendiga asjas 3-3-1-88-15, kuna seal oli tegemist tuulepargi laiendamisega (tl 80, kd I). Kaebajate kinnistutega seoses märkis linnavalitsus, et ka kaks hotelli koosmõjus ei tekitaks häiringuid, mis kaaluks üles linnale tervikuna toodava kasu ning et linna planeerides ei ole võimalik lähtuda üksikelamute elanike üksikhuvist, vaid vaadelda laiemalt, mismoodi oleks võimalik tuua linna täiendavaid investeeringuid linna arenemiseks (tl 81, kd I). Samuti on vastustaja nii Natura alale kui kaebajate kruntidele ulatuva mõju osas selgitanud, et Xxx kinnistu on eraomandis ja temapoolsed tingimused pole kinnisvaraarendajatele atraktiivsed; selle kinnistu detailplaneering on niivõrd vana, et selle järgi ei ole võimalik detailplaneeringut ellu viia ja et seetõttu on asjatu rääkida võimalusest, et olemasolev olukord reaalselt võimaldaks ehitada kaks spaahotell (tl 80-81, kd I).
11.Eeltoodust nähtub, et vastustaja tugineb üksnes oletusele, et Keskkonnaamet arvestas kahest spaast lähtuva kumulatiivse mõjuga. Tegelikult see millestki ei nähtu. Keskkonnaameti poolt 6. juunil 2017 seisukohas on öeldud üksnes, et planeeringuala lähiümbruses puuduvad keskkonnalube omavad ettevõtted, kellega võiks planeeritav tegevus ehk spaahotelli rajamine ja kasutamine tekitada koosmõju (tl 63, kd I). Seega ei nähtu Keskkonnaameti seisukohast, et ta oleks arvesse võtnud kahe spaahotelli kumulatiivset mõju ning on lähtunud vaid ühe spaahotelli püstitamisest.
12.Vastustaja enda seisukohtadest ei nähtu, et ta ise oleks kahest spaahotellist lähtuvat mõju arvestanud. Pigem nähtub tema seisukohtadest, et vastustaja lähtus eeldusest, et Xxx kinnistule spaahotelli ei tule. Nähtuvalt kaebaja poolt 19. novembril 2019 esitatud seisukohtadest on aga käesolevaks ajaks sellele krundile spaahotelli püstitamine reaalne ning pigem tõenäoline. Seda ei eitanud ringkonnakohtu istungil ka vastustaja esindajad. Seega ei ole see kaalutlus üldse asjakohane.
13.Seoses kumulatiivse mõjuga kaebaja poolt viidatud Riigikohtu lahendiga on vastustaja ja halduskohus on leidnud, et käesolevas asjas on tehiolud teistsugused kui Riigikohtu poolt lahendatud asja nr 3-3-1-88-15 tehiolud, kuna seal oli vaidluse all tuulepark ja selle laiendamine. Ringkonnakohus möönab, et tuulepargist ja selle laiendamisest tekkiv kumulatiivne mõju on kindlasti teistsugune kui kahest spaahotellist tekkiv kumulatiivne mõju. Ent ka muud asjas tähtsust omavad asjaolud on hoopis teistsugused – nt on spaahotellid märksa lähemal kaebajate elamutele ja veekogule kui viidatud asjas tuulepark ja kaebaja elamu. Seetõttu ei saa spaahotellide õigusvastast kumulatiivset mõju välistada ainuüksi seetõttu, et tegemist pole tuulegeneraatoritega.
14.Samuti on halduskohus märkinud, et hotellidest lähtuvat liikluskoormust, müra jms häirivaid mõjusid saab vältida liikluskorralduslike abinõude ja ehitus- ning kasutusloa tingimuste või muude haldusõiguslike meetmetega. Ringkonnakohtu arvates peaksid niisugused meetmed olema ette nähtud juba detailplaneeringus endas. See tagab isikutele subjektiivse nõudeõiguse nõuda neist tingimustest kinnipidamist hilisemate ehitustööde ja ehitiste kasutamise käigus. See omakorda eeldab aga nende häirivate mõjude kumulatiivset prognoosimist detailplaneeringu menetluse käigus. Miski ei kinnita, et sellist prognoosi oleks tehtud ning võimalikke mõjusid üheskoos arvesse võetud ja kaalutud.
15.Halduskohus on leidnud, et planeeringu seletuskirjast ja vastustaja seisukohtadest kohtuistungil nähtus, et vastustaja on Xxx planeeringu kehtivust arvesse võtnud. Ringkonnakohtu istungil palus kohus vastustajal selgitada, kus niisugune arvessevõtmine seletuskirjast nähtub. Vastustaja esindaja viitas planeeringu seletuskirja p-le 1.2.5 (vt ringkonnakohtu istungi protokoll lk 3-4), kus oli märgitud lihtsalt see, et vaidlusaluse detailplaneeringu kehtestamine ei too kaasa planeeringualast väljaspool asuvate naaberkruntide senise maakasutuse kitsendamist ega naaberkruntide ehitusõiguse muutmist. Seega tegelikult ei ole planeeringu seletuskirjas Xxx planeeritud teist võimalikku spaahotelli silmas peetud. Ka halduskohtu istungil on väidetud üksnes seda, et mõlemal objektil on erinevad parklad ja liikumisteed (tl 103p, kd I), ent see väide üksnes kirjeldab võimalikku olukorda, mitte ei käsitle kumulatiivset mõju.
16.Ringkonnakohus on eeltoodu põhjal seisukohal, et vastutaja ei ole kaalunud kahe spaahotelli kumulatiivset mõju. Selliseid kaalutlusi ei nähtu detailplaneeringu kehtestamise otsusest,
planeeringuga seotud dokumentidest ega ka mitte vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud seisukohtadest. Vaidlustatud planeering on seetõttu õigusvastane. III Keskkonnamõju hindamine ning eelhinnang olulise keskkonnamõju kohta
17.Planeerimismenetluse raames ei viidud läbi keskkonnamõjude strateegilist hindamist. Pooled on eri meelt, kas selle ärajätmine oli põhjendatud või mitte.
18.Vaidlust ei ole poolte vahel selles, et kohustusliku keskkonnamõju hindamise aluseid asjas ei esinenud. KeHJS § 33 lg 1 p 3 sätestas keskkonnamõju strateegilise hindamise ärajätmise otsustamise ajal (29. juuni 2017 korraldusega 284), et keskkonnamõju strateegiline hindamine tuleb algatada, kui detailplaneeringuga kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 toodud loetelus nimetatud olulise keskkonnamõjuga tegevusi. Selles loetelus ei ole nimetatud spaahotelli ehitamist ja seega keskkonnamõju hindamine nende sätete järgi kohustuslik ei olnud. Samas sätestab KeHJS § 33 lg 2 p 4, et keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamise vajalikkust tuleb kaaluda ja anda selle kohta eelhinnang, kui koostatakse detailplaneering, millega kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 2 nimetatud valdkonda kuuluvat ja § 6 lg 4 alusel kehtestatud määruses nimetatud tegevust. Viidatud KeHJS § 6 lg-s 2 toodud loetelus ja § 6 lg 4 alusel kehtestatud määruses, mis täpsustab KeHJS § 6 lg-s 2 juba esitatud loetelu (Vabariigi Valitsuse
29.augusti 2005. a määrus nr 224 „Tegevusvaldkondade, mille korral tuleb anda keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang, täpsustatud loetelu“, edaspidi Määrus nr 224) ei ole selgesõnaliselt spaahotelli ehitamist nimetatud. Samas tuleb Määruse nr 224 § 14 p 3 järgi keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang anda lõbustus-, vee või teemapargi rajamise korral. Lisaks tuleb sama määruse § 15 p 8 järgi eelhinnang anda sellise tegevuse korral, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis võib üksi või koostoimes muu tegevusega eeldatavalt mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala või kaitstavat loodusobjekti. Neile sätetele on viidatud ka mitmetes detailplaneeringuga seotud dokumentides (vt nt Viljandi linnavalitsuse 12. juuni 2017. a korraldust nr 284, tl 9-10, kd I; Viljandi Linnavalitsuse
11.septembri 2017. a korraldus nr 447, tl 16, kd I), kusjuures kohati on nenditud, et neist sätetest tulenevalt pidi otsustaja koostama keskkonnamõjude eelhinnangu (OÜ Viridis poolt 15. detsembril 2014 koostatud eelhinnangu p-s 1, tl 50, kd 1). Ka ringkonnakohtu istungil vastasid kõik menetlusosalised küsimusele, kas keskkonnamõju strateegilise hindamise vajalikkuse kohta tuli anda eelhinnang, jaatavalt (ringkonnakohtu istungi protokoll, lk 6-7). Seega tuli asjas eelhinnang koostada.
19.Enne eelhinnanguga seonduvas seisukoha võtmist esitab ringkonnakohus selguse huvides kõigepealt ülevaate detailplaneeringu menetluse käigust. Kuna asja materjalid ei andnud planeeringu menetluse käigust piisavalt selget ülevaadet, palus Tartu Ringkonnakohus 3. juuni 2019. a määrusega vastustajalt täiendavate tõendite ja selgituste esitamist menetluse käigu kohta ning all toodud andmed pärinevad osaliselt Viljandi Linnavalitsuse poolt selle määruse alusel antud infost. - Detailplaneering algatati Viljandi Linnavolikogu 30. oktoobri 2014. a otsusega nr 89 (tl 144, kd I). Detailplaneeringuala suuruseks oli ca 5,5 ha ja see hõlmas 6 kinnistut ning sellega sooviti vähendada järveäärset ehituskeeluvööndit 25 meetri võrra; - Viljandi Linnavalitsus küsis 5. novembril 2014 Keskkonnaametilt arvamust, kas keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamine on vajalik (tl 146, kd I); - Keskkonnaameti 14. novembri 2014. a kirjas vastati, et arvamuse andmiseks oleks soovitatav esitada keskkonnamõju strateegilise hindamise eelhinnang (tl 148, kd I);
-
-
-
-
-
-
-
Viljandi Linnavalitsuse 8. detsembri 2014. a korraldusega kinnitati detailplaneeringu lähteülesanne (tl 167, kd I); Eelhinnang detailplaneeringu võimalike keskkonnamõjude kohta, mille koostas OÜ Viridis, valmis 15. detsembril 2014 ning see edastati samal päeval Keskkonnaametile (tl 142, kd I). Eelhinnangus leiti, et täiemahulist keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlust pole vaja algatada (tl 163p, kd I); Keskkonnaamet esitas 19. jaanuaril 2015 uue seisukoha, kus toodi välja mitmed märkused strateegilise hindamise eelhinnangule ning juhiti tähelepanu selle puudustele. Kokkuvõttes võeti seisukoht, et eskiisjoonisel märgitud veekeskuse ja hotellikompleksi asukohavalik on ebaõnnestunud; arvestades planeeringuala suurust (u 5,5 ha) peeti vajalikuks kaaluda veekeskuse ja hotellikompleksi kavandamisel erinevaid asukohti ning leiti, et üldplaneeringut muutva ujula ja spaahotelli detailplaneeringule antud planeeringualal on vajalik algatada keskkonnamõju strateegiline hindamine (tl 182-183, kd I); Viljandi Linnavalitsus esitas 22. märtsil 2017 Keskkonnaametile kooskõlastamiseks uue, muudetud planeeringulahenduse (tl 185-195, kd I); Keskkonnaameti 19. aprilli 2017. a kirjas selgitati, et planeeringulahenduses puuduvad osad dokumendid ning planeeringu jooniseid ning seletuskirja tuleb täiendada. Sealhulgas paluti lisada kohaliku omavalitsuse otsus keskkonnamõjude strateegilise hindamise läbiviimise algatamata jätmise kohta (tl 196-197, kd I); Viljandi Linnavalitsuse 26. mai 2017. a kirjadega esitati täiendatud detailplaneeringu joonised ja seletuskiri, küsiti seisukohta keskkonnamõju strateegilise hindamise mittealgatamise kohta ning esitati keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise korralduse eelnõu (tl 1-5, kd II); Keskkonnaameti 6. juuni 2017. a seisukohas nõustuti korralduse eelnõus toodud järeldusega, et teadaoleva info põhjal ei kaasne tegevustega olulist negatiivset keskkonnamõju, mille tõttu oleks vajalik keskkonnamõju hindamise algatamine (tl 7-7p, kd II); Viljandi Linnavalitsuse 12. juuni 2017. a korraldusega nr 284 otsustati keskkonnamõju strateegiline hindamine ära jätta (tl 9-10, kd I); Viljandi Linnavolikogu 29. juuni 2017. a otsusega nr 415 otsustati detailplaneering vastu võtta ja suunata avalikule väljapanekule (tl 11, kd I); Kaebajad esitasid 14. augustil 2017 vastuväited (tl 13-15) detailplaneeringule, mis jäeti Viljandi Linnavalitsuse 11. septembri 2017. a korraldusega nr 447 (tl 16-19p, kd I) arvestamata; Maavanem andis 14. detsembri 2017. a korraldusega nr 1- planeeringule heakskiidu (tl 2525p, kd I); Viljandi Linnavolikogu kehtestas detailplaneeringu 25. jaanuari 2018. a otsusega nr 34 (tl 30, kd I).
Seega nähtub ülal toodud sündmuste jadast, et algselt oli detailplaneeringus kavandatud spaahotelli ja konverentsikeskuse rajamine teise kohta (järvele lähemale), kui see hiljem kehtestatud detailplaneeringus ette nähti. Pärast seda, kui Keskkonnaamet oli 19. jaanuaril 2015 leidnud, et hoonete asukoht ei sobi ning leiti, et kavandatava detailplaneeringu suhtes on vajalik algatada keskkonnamõju strateegiline hindamine, muutis Viljandi Linnavalitsus planeeringulahendust, sh hoonete asukohta. Uut eelhinnangut keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kohta uuele detailplaneeringule linnavalitsus ei tellinud ega koostanud.
20.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole selline käitumine kooskõlas KeHJS regulatsiooniga ega selle eesmärkidega. Selle tulemusena on kujunenud olukord, kus kehtestatud detailplaneeringule ei ole tegelikult koostatud eelhinnangut keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kohta. Ringkonnakohus ei jaga vastustaja seisukohta, et eelhinnanguna kehtestatud detailplaneeringule saab käsitada OÜ
Viridis poolt koostatud 15. detsembri 2014. a eelhinnangut, sest see oli koostatud teistsuguse planeeringulahenduse kohta. Ringkonnakohus nõustub kaebajatega, et algne planeeringulahendus ning kehtestatud planeeringulahendus erinevad üksteisest oluliselt. Algne planeeringulahendus oli järvele märksa lähemal (25 meetri võrra oleks tulnud vähendada ka ehituskeeluvööndit) ning keskendus nn Mädalepiku allikakraavi ümber (tl 170, kd I), kuid kehtestatud detailplaneeringu hoonestusala nihkus järvest kaugemale (ehituskeeluvööndist välja) ning oluliselt lääne poole (tl 39, kd 1). Ehkki vastustaja vastuses kaebusele on leitud, et planeeringulahendus ei ole oluliselt muutunud, kuna planeeringuala on jäänud samaks (tl 79p, kd I), on vastustaja esindaja detailplaneeringu avalikul arutelul öelnud ka ise, et planeeringulahendus on esialgsega võrreldes oluliselt muutunud (detailplaneeringu avaliku arutelu protokoll, tl 21, kd I). Ka Keskkonnaamet on märkinud, et võrreldes 2014. a planeeringulahendusega oli hilisemat planeeringulahendust oluliselt muudetud ja täiendatud (tl 19p, kd II). Nagu öeldud, leiab ka ringkonnakohus, et planeeringulahendust on oluliselt muudetud. Olukorras, kus spaahotelli planeeringulahendust pärast eelhinnangut oluliselt muudetakse, eeldab ringkonnakohtu hinnangul eelnevalt toodud KeHJS-i ja Määruse nr 224 regulatsiooni õiguspärane järgimine seda, et selle keskkonnamõjude kohta koostatakse uus eelhinnang. Vastasel juhul tekib olukord, kus keskkonnamõju hindamiseni ei jõuta lihtsalt seetõttu, et eelhinnang koostatakse üksnes esialgsele lahendusele ning seejärel, kui ilmneb selle sobimatus, koostatakse uus hoopis teistsugune planeeringulahendus ning jäetakse uue eelhinnangu koostamine ära põhjendusega, et see on juba koostatud. Selliselt jääb välja selgitamata, kas hilisemal planeeringulahendusel on oluline keskkonnamõju. Seoses vastustaja väitega kohtumenetluses, et planeeringuala jäi samaks ja mõttetu oleks küsida ühe ja sama maatüki kohta eelhinnangut kaks korda, osutab ringkonnakohus, et planeeringu algatamise otsuse järgi oli planeeritava ala suurus umbes 5,5 ha (tl 144, kd I). Ringkonnakohtu arvates on ilmselge, et kui planeeritav ala on niivõrd suur, ei saa eitada planeeringulahenduse olulist muutumist üksnes väitega, et planeeringuala jäi samaks. Niivõrd suure ala puhul on selge, et ka planeeringuala samaks jäämisel võib planeeringulahendus ise olla oluliselt muutunud. Samamoodi ei välista planeeringulahenduse olulist muutumist see, et planeeritava hoonekompleksi funktsioon (spaahotell) jäi samaks.
21.Eeltoodu tõttu leiab ringkonnakohus, et uuele planeeringulahendusele eelhinnangu koostamata jätmine oli õigusvastane.
22.Seoses vastustaja seisukohaga, et jätkuvalt on kasutatav algsele planeeringulahendusele OÜ Viridis poolt 15. detsembril 2014 koostatud eelhinnang, leiab ringkonnakohus, et sellest eelhinnangust ei saanud lähtuda, kuna nagu eelnevalt märgitud, muutus algne planeeringulahendus oluliselt. Tulenevalt spaahotelli muutunud asukohast ning ehituslikust lahendusest ei saa see anda võimaliku keskkonnamõju osas küsimustele täpselt samasuguseid vastuseid, millele jõuti varasemas eelhinnangus. Lisaks on kaebaja osutanud mitmetele puudustele OÜ Viridis koostatud 15. detsembri 2015. a eelhinnangus. Ringkonnakohtu istungil võttis vastustaja omaks neist vähemalt ühe – et ekslikult oli eelhinnangus antud eitav vastus küsimusele, kas detailplaneeringu alal asub muinsuskaitseobjekte või kas ala jääb muinsuskaitseobjekti kaitsevööndisse (tl 62, kd II). Seega lisaks sellele, et kõnealune eelhinnang ei ole asjas kohaldatav, esineb selles ka vigu. Kuna kõnealune eelhinnang ei olnud uue planeeringulahenduse puhul kohaldatav, ei pea ringkonnakohus vajalikuks selle eelhinnangu teisi puudusi lähemalt käsitleda. IV
Viljandi maastikukaitseala kaitse-eeskirja järgimata jätmine
23.Kaebaja väitel on detailplaneering vastuolus Viljandi maastikukaitseala kaitsekorralduskava p-ga 3.4.1, mis sätestab kohustuse vältida kaitseala vahetusse piirinaabrusesse suuremahuliste ehitiste rajamist. Vastustaja on seisukohal, et see regulatsioon pole kohustuslik ja et kaalutlusotsuse korras on võimalik kaitsekorralduskavast mööda minna (tl 81p). Samuti on vastustaja viidanud sellele, et Keskkonnaamet on andnud sõnumi, et planeering ei ole kaitsekorralduskavaga vastuolus. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. Kaitsekorralduskava õiguslikku olemust on selgitanud Riigikohus haldusasjas 3-3-1-81-15 ning asunud seisukohale, et kaitsekorralduskava tervikuna on haldusakt, täpsemalt üldkorraldus. Riigikohus selgitas, et mõned kaitsekorralduskava osad võivad vastata haldusakti tunnustele, mõned aga mitte, st kaitsekorralduskava osadel võib olla erinev õiguslik iseloom (RKHKo 3-3-1-81-15, p 20).
24.Seega tuleb kaitsekorralduskava kohaldamisele kuuluva osa õiguslikku olemust ja siduvust hinnata selle sisust lähtudes. Viljandi maastikukaitseala kaitsekorralduskava p 3.4.1 on sõnastuse järgi otsustades – „Vältida kaitseala vahetusse piirinaabrusesse suuremahuliste ehitiste rajamist“ – pigem imperatiivse iseloomuga ning suunatud kaitseala piirinaabruses asuvatele kinnistutele ehitada soovivatele isikutele ning ehitusluba väljastavatele kohalikele omavalitsustele. Kui eesmärk olnuks sõnastada see säte üksnes soovitusena, siis oleks see sõnastatud teistmoodi (võimalusel vältida vms). Lisaks asub säte alajaotises „Vajalikud meetmed“ ega ole paigutatud seega kaitsekorralduskava üldisi küsimusi reguleerivate alajaotiste (üldpõhimõtted vms) hulka, mille puhul võiks rääkida õiguslikult siduva jõu puudumisest. Märkimist väärib ka see, et kui niivõrd konkreetselt sõnastatud säte lugeda õiguslikku siduvust mitteomavaks, siis muutub see tegelikkuses sisutuks ning selle järgimine ebavajalikuks. Eelnev viitab pigem sellele, et kaitsekorralduskava p 3.4.1 on haldusakt ning seega siduv ja täitmiseks kohustuslik norm muuhulgas ka Viljandi Linnavalitsusele.
25.Isegi kui nõustuda, et kaitsekorralduskava p-l 3.4.1 ei ole regulatiivset iseloomu, st et see ei ole haldusakt, siis on Riigikohus märkinud, et ka mittesiduvas osas on kaitsekorralduskava haldusorgani jaoks kaalutlusotsuse tegemise aluseks, millest võib kõrvale kalduda üksnes vajaduse korral (RKHKo 3-3-1-81-15, p 20). Käesoleval juhul ei nähtu planeerimisemenetluse dokumentidest ega vastustaja seisukohtadest, mis on need kaalutlused, miks kaitsekorralduskavast selles osas mööda mindi. Detailplaneeringu avaliku menetluse käigus esitatud arvamuste osas kujundatud seisukohas (linnavalitsuse 11. septembri 2017. a korraldus nr 447) on linnavalitsus vastuseks sellele märkinud lakooniliselt vaid seda, et meede ei ole sätestatud kohustuslikuna (tl 17p, kd I). Selle ainsa väite juurde on linnavalitsus jäänud ka hiljem. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole see piisav, selgitamaks linnavalitsuse kaalutlusi, miks ei järgitud kaitsekorralduskava p-i 3.4.1. ka siis, kui mitte tõlgendada seda normi kohustuslikuna, st haldusaktina. Vastustaja ei ole selgitanud, miks pidas ta vajalikuks rajada suuremahuline spaahotell maastikukaitseala vahetusse naabrusesse hoolimata sellest, et kaitsekorralduskavas sooviti suuremahuliste ehitiste rajamist sinna vältida. Linnavalitsus pole selgitanud, mis oli see kaalukas põhjus, mis õigustas spaahotelli rajamist Viljandis just sellesse asukohta, mitte mujale, ning kuidas see kaalus üles maastikukaitseala kaitsekorralduskavas sätestatud eesmärgi.
26.Eeltoodu tõttu leiab ringkonnakohus, et vaidlustatud haldusakt on vastuolus Viljandi maastikukaitseala kaitsekorralduskavaga ning seetõttu õigusvastane. V Muinsuskaitse eritingimused
27.Kaebaja on seisukohal, et detailplaneering on vastuolus Vabariigi Valitsuse 17. juuni 2004. a määrusega nr 219 kehtestatud „Viljandi vanalinna muinsuskaitseala põhimäärus“ § 8 lg-ga 1, mille kohaselt tuleb muinsuskaitseala kaitsevööndi piiri ääres vältida järske kontraste hoonestuse mastaapsuses ning tagada vanalinna silueti vaadeldavus olulistest vaatepunktidest linnas, vanalinnasuunalistelt tänavatelt ja Viljandi järvelt. Vastustaja on selgitanud, et detailplaneeringule tehti erand muinsuskaitse eritingimustega vastavalt kultuuriministri 1. juuli 2015. a määrusega nr 4 kehtestatud „Üldplaneeringu ja detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimuste korrale“ (tl 18p, kd I, edaspidi Eritingimuste kord). Ringkonnakohus märgib siinkohal, et muinsuskaitse eritingimuste koostamine oli vajalik ka detailplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud muinsuskaitseseaduse § 25 lg 10-st tulenevalt, kuna planeeringuala jäi osaliselt Viljandi vanalinna muinsuskaitsealale ja selle kaitsevööndisse (tl 38, kd I). Kuivõrd nimetatud Eritingimuste kord esitab §-de 4-5 järgi eritingimuste seadmise menetlusele kindlad nõuded, küsis ringkonnakohus istungil vastustajalt eritingimuste seadmise menetluse kohta täpsemaid selgitusi, mille järel tegi vastustaja ligipääsetavaks eritingimuste seadmise kausta.
28.Kaebaja esitas seejärel 5. detsembril 2019 eritingimustega seonduvad seisukohad, kus tõi välja järgmist: - muinsuskaitse eritingimuste lk 16 p-s 3.5 nähakse ette spaahotelli kõrguspiiranguks maksimaalselt 12x12 meetrise põhiplaaniga 6 korruseline kõrgus. Detailplaneeringu seletuskirjas märgitakse, et kuni 6-korruselise hoonemahuga on hoonestusala osa 2. Detailplaneeringu põhijoonisel on hoonestusajal osa 2 välispiirideks märgitud aga mitte 12x12 meetrit, vaid 18x48,5 meetrit, st sellel on oluliselt suurem pindala (ca 6 korda) kui muinsuskaitse eritingimustes; - kuna detailplaneeringu lahendus on eritingimustes lubatud lahendusest oluliselt suurem, ei ole tagatud vaadete avanemine suundades, mille tagamiseks oli vastustajat kohustatud (p 3.3., eritingimuste lk 16); - muinsuskaitse eritingimused ei ole ise kooskõlas Viljandi vanalinna muinsuskaitseala põhimääruse § 8 lg-ga 1 ja Viljandi linna üldplaneeringu seletuskirja p-ga 4.2. „Viljandi vanalinna muinsuskaitseala kaitsevöönd“. Vastustaja on kaebaja poolt väljatoodule vastuseks enda 20. detsembri 2019. a seisukohas märkinud, et iseenesest on kaebaja väited tõesed, kuid on rõhutanud seda, et Muinsuskaitseamet on kooskõlastanud detailplaneeringu hoolimata selle vastuoludest muinsuskaitse eritingimustega. Vastustaja hinnangul on muinsuskaitse eritingimuste koostaja olnud liialt karm ning esitanud ebamõistlikult kitsendavaid tingimusi. Vaid 12x12 meetri suurune pindala on ebamõistlikult piirav ning see nõue on ka adekvaatselt põhjendamata. Nii väike ehitusmaht ei võimalda praktiliselt mingil viisil eesmärgipärast hoonestust rajada.
29.Ringkonnakohus kaasas asjas arvamust andva haldusorganina 6. jaanuari 2020. a määrusega Muinsuskaitseameti. Ringkonnakohtu määrusega kohustati Muinsuskaitseametit: - esitama tõendid muinsuskaitse eritingimuste kooskõlastamise kohta (asja materjalides on viidatud Muinsuskaitseameti 6. oktoobri 2015. a kooskõlastusele nr 25917, ent asja materjalides seda pole); - selgitada, miks Muinsuskaitseamet 25. aprillil 2017 detailplaneeringu kooskõlastas, ehkki see oli muinsuskaitse eritingimustega vastuolus;
- esitada arvamus selle kohta, milline on muinsuskaitse eritingimuste õiguslik olemus, st kas tegemist on mõne haldustegevuse liigiga ning kui jah, siis millisega (tl 75-75p, kd II). Muinsuskaitseameti 3. veebruari 2020. a vastuses anti ringkonnakohtule nende nõuetega seoses, niivõrd nagu ringkonnakohus neid mõistab, järgmised vastused.
3.1.Viljandi Linnavolikogu ja Muinsuskaitseamet sõlmisid 2014. a veebruaris halduslepingu, mille p-ga 3.7.3 anti Viljandi Linnavalitsusele üle õigus kooskõlastada muinsuskaitse eritingimusi Muinsuskaitseameti asemel (muinsuskaitseseaduse § 35 lg-s 4 sätestatud ülesanne). Muinsuskaitse eritingimusi arutati Viljandi Linnavalitsuse muinsuskaitsekomisjonis. Selle kohta lisati muinsuskaitsekomisjoni 30. septembri 2015. a protokoll nr 46. Muinsuskaitseamet on kooskõlastuse andnud detailplaneeringu lõplikule lahendusele.
3.2.Viljandi vanalinna muinsuskaitseala põhimääruse § 8 lg 2 sätestab tegevused, mida on keelatud teha Muinsuskaitseameti loata. Tegemist on diskretsiooniõigusega ning kui kavandatavast tegevusest ei teki riivet muinsuskaitseala vaadeldavusele või pole see ebasobiva mastaabiga, siis puudub alus kooskõlastuse andmata jätta. Asjaolu, et muinsuskaitse eritingimused nägid ette väiksema hoonemahu, kui seda on Muinsuskaitseametilt kooskõlastuse saanud lõplik planeeringulahendus, on õige, kuid Muinsuskaitseamet on lõpliku planeeringulahenduse sobivust muinsuskaitseala kaitsevööndis ka ise igakülgselt kaalunud.
3.3.Muinsuskaitse eritingimused on kogum nõudeid, millest tuleb juhinduda planeeringu või projekti koostamisel, st need on nn suunised planeeringu või projekti koostamisel. Muinsuskaitse eritingimusi võib muuta, nagu võib muuta ka haldusakti. Muudatus võib olla esitatud ka planeeringus või projektis – tähtis on see, et õigusliku tähenduse omandavad sedalaadi muudatused alles pärast nende kooskõlastamist pädeva isiku poolt. Ringkonnakohus nendib, et Muinsuskaitseameti vastused ringkonnakohtu küsimustele ei ole väga konkreetsed. Väljaloetav on siiski see, et Muinsuskaitseamet ei andnudki Purest OÜ poolt koostatud muinsuskaitse eritingimustele kooskõlastust, nagu on viidatud Viljandi Linnavalitsuse
11.septembri 2017. a korralduses nr 447 (selles on eritingimustele viitamise järel märgitud sulgudes „Muinsuskaitseameti 06.10.2015 kooskõlastus nr 25917“ (tl 18p, kd I)), vaid selle kooskõlastas hoopis Viljandi Linnavalitsus ise 30. septembril 2015 muinsuskaitsekomisjoni koosoleku protokolliga nr 46 (lisatud Muinsuskaitseameti vastusele). Arvestades seda, ning samuti Viljandi Linnavalitsuse esindaja poolt 27. novembril 2019 ringkonnakohtule saadetud e-kirja sõnastust (Muinsuskaitseamet kooskõlastas eritingimused riiklikus registris 06.10.2015 nr 25917) on järeldatav, et eelnevalt viidatud 6. oktoobri 2015 kooskõlastus nr 25917 tähendas lihtsalt linnavalitsuse kooskõlastuse kandmist muinsuskaitseameti riiklikkusse registrisse.
30.Keegi menetlusosalistest ei ole vastu vaielnud aga sellele, et kehtestatud detailplaneering oli vastuolus algselt kehtestatud muinsuskaitse eritingimustega. Nii vastustaja kui Muinsuskaitseameti seisukohtadest on võimalik järeldada, et nende arvates võiski eritingimustest mööda minna. Ringkonnakohus sellise lähenemisega siiski ei nõustu. Detailplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud muinsuskaitseseaduse § 25 lg 10 ls 2 sätestas, et üldplaneeringu ja detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimustes nähakse ette muinsuskaitseala või nende kaitsevööndi säilitamise ning vaadeldavuse tagamise nõuded. Eelnevalt viidatud Eritingimuste korra § 2 lg 3 sätestas, et üldplaneeringu ja detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimustega tagatakse, et planeeritaval maaalal kavandatud muudatused ei mõjutaks oluliselt muinsuskaitseala säilimist ega vaadeldavust, sealhulgas kaugvaadete säilimist ja silueti nähtavust ning kultuurväärtuslike strukutuurielementide säilimist ruumilises kontekstis. Muinsuskaitse eritingimuste ignoreerimine lihtsalt sel viisil, et kooskõlastatakse detailplaneering, mis neile eritingimustele ei vasta, muudab sisutuks nii kehtestatud eritingimused ise kui ka eelnevalt toodud regulatsiooni.
Samuti on muinsuskaitse eritingimuste ignoreerimine otseses vastuolus planeerimisseaduse § 124 lg-ga 8, mis sätestab, et kui planeeritaval maa-alal asub muinsuskaitseala, kinnismälestis või nende kaitsevöönd, tuleb detailplaneering koostada, arvestades Muinsuskaitseametiga kooskõlastatud detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimusi.
31.Nõustuda ei saa ka lähenemisega, nagu oleks eritingimustega vastuollu läinud detailplaneeringu kooskõlastamisega Muinsuskaitseameti poolt 15. aprillil 2017 või detailplaneeringu kehtestamisega vastustaja poolt toimunud eritingimuste muutmine. Sellist otsustust, et eritingimusi muudetakse, ei ole asjas keegi teinud. Varasema otsustusega vastuollu minemine ei tähenda üldjuhul selle varasema otsustuse muutmist, vaid lihtsalt õigusvastast käitumist. Siinkohal vajab rõhutamist veel see, et Eritingimuste kord näeb ette põhjalikud nõuded, millele peavad detailplaneeringu eritingimused vastama, nt tuleb esitada selles analüüse, hinnanguid ja konkreetseid nõudeid ning ka joonis (korra § 4). Selliselt olid koostatud eritingimused ka vaidlusaluses asjas (vt spaahotelli muinsuskaitse eritingimuste kaust (spaahotelli MKET:zip) arvutivõrgus aadressil https://service.eomap.ee/viljandilinn/#/planeeringud/planeeringud/557). Niivõrd põhjaliku dokumendi olulisel määral muutmiseks ei piisa lihtsalt sellest, et otsustatakse kooskõlastada või kehtestada detailplaneering, mis nende eritingimustega vastuollu läheb. Sellisel juhul jäävad eritingimuste koostamiseks vajalikud toimingud tegemata ning nõutavad dokumendid koostamata ja eritingimustele esitatud kvaliteedinõuded täitmata.
32.Seega juhul, kui linnavalitsus soovis kehtestada algselt koostatud eritingimustega vastuollu minevat detailplaneeringut, oleks tulnud kehtestada uued detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimused või varasemaid eritingimusi selgesõnaliselt ning arusaadavalt muuta. Vaid see oleks olnud linnavalitsuse jaoks õiguspärane käitumine, kui ta soovis detailplaneeringut kehtestada käesoleval kujul.
33.Linnavalitsuse väide, et eritingimused olid ebamõistlikult piiravad, ei õigusta kuidagi nende ignoreerimist. Nagu öeldud, oleks tulnud eritingimusi sellisel juhul muuta.
34.Ringkonnakohus märgib veel, et muinsuskaitse eritingimuste õiguslikku olemust pole õigusaktides avatud. Võimalik on järeldada, et Riigikohus käsitas muinsuskaitse eritingimuste tingimuslikku kooskõlastamist Muinsuskaitseameti poolt menetlustoiminguna (RKHKo 3-3-1-8214). Ringkonnakohtu hinnangul ei ole siiski välistatud see, et eritingimused koos kooskõlastusega kujutavad endast koostoimes haldusakti, täpsemalt üldkorraldust, sest sellega muudetakse asja (kinnistu) avalik-õiguslikku seisundit (HMS § 51 lg 2), kuna nähakse ette konkreetsed nõuded, millest tuleb detailplaneeringus lähtuda (vt muinsuskaitseseaduse § 24 lg 10 ls 2). Tegemist oleks samal ajal ka eelhaldusaktiga HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes, sest sellega määratakse õiguslikult siduvalt kindlaks muinsuskaitsega seotud tingimused, millest tuleb detailplaneeringu koostamisel lähtuda. See tuleneb ka ülal p-s 30 viidatud planeerimisseaduse § 124 lg-st 8. Eritingimuste haldusaktilikule olemusele viitab muuhulgas ka Eritingimuste korra § 6, mis räägib eritingimuste kehtivusest – kehtivus on omakorda aga just haldusaktile iseloomulik tunnus. Sellisel juhul oleks detailplaneeringu kehtestamise õigusvastasus käesoleval juhul veelgi ilmsem, sest detailplaneeringu kehtestamine oleks vastuolus kehtiva haldusaktiga ning seega ka vastuolus HMS § 60 lg-ga 2, mille järgi on kehtiv haldusakt kohustuslik igaühele, sealhulgas haldusorganitele.
35.Lisaks eeltoodule on kaebaja 19. veebruari 2020. a kirjalikes seisukohtades põhjendatult välja toonud, et tegelikult ei olnud kõnealuse halduslepinguga Viljandi Linnavalitsusele üldse antudki õigust detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimuste iseseisvaks kooskõlastamiseks. Nimelt
eristas muinsuskaitseseadus detailplaneeringu (ja üldplaneeringu) muinsuskaitse eritingimusi (muinsuskaitseseaduse § 25 lg 10) ning lihtsalt muinsuskaitse eritingimusi seoses ehitise konserveerimise, restaureerimise ja ehitamisega (muinsuskaitseseaduse § 35). Halduslepingu (internetis aadressil https://www.riigiteataja.ee/akt/119022014030) p 3.7.3 järgi anti vastustajale küll üle ehitiste konserveerimise, restaureerimise ja ehitamisega seotud muinsuskaitse eritingimuste kooskõlastamise õigus, kuid lepingu p 3.10 järgi oli Viljandi Linnavalitsusel õigus kooskõlastada detailplaneeringute eritingimusi vaid juhul, kui need on üldplaneeringuga kooskõlas ja selleks on Muinsuskaitseameti kirjalik nõusolek. Asja materjalidest ei nähtu, et Muinsuskaitseamet oleks Viljandi Linnavalitsusele sellise kirjaliku nõusoleku andnud. Lisaks tehti detailplaneeringu kehtestamise otsuse p-ga 2 ettepanek üldplaneeringu muutmiseks, mis tähendab, et tegelikult ei olnud sellise, üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kooskõlastamise ülesannet Viljandi Linnavalitsusele üle antud. See tähendab, et niisuguse detailplaneeringu eritingimused oleks pidanud kooskõlastama Eritingimuste korra § 5 järgi Muinsuskaitseamet. Need puudused eritingimuste kooskõlastamisel on sellise kaaluga, mis tingivad samuti iseseisvalt detailplaneeringu kehtestamise otsuse tühistamise. Sõltumata sellest, kas lugeda eritingimused nõutava kooskõlastuse puudumise tõttu tühiseks (põhjusel, et eritingimused koos kooskõlastusega moodustavad haldusakti ning kuna Viljandi Linnavalitsuse muinsuskaitsekomisjonil puudus pädevus selliste eritingimuste kooskõlastamiseks, on see HMS § 63 lg 2 p 3 alusel tühine) või üksnes formaalselt õigusvastaseks, on selge see, et nõutava Muinsuskaitseameti kooskõlastuse puudumine on oluline menetlusviga.
36.Eelnevast tuleneb, et detailplaneering oli kehtestatud kujul õigusvastane ka seetõttu, et muinsuskaitse eritingimusi ei ole nõuetekohaselt kooskõlastatud ning detailplaneering ei ole kehtestatud kujul nende muinsuskaitse eritingimustega kooskõlas. Kuna eritingimustel puudub nõuetekohane kooskõlastus ning kehtestatud detailplaneering on nendega ka vastuolus, siis ei ole põhjendatud ka vastustaja väide, et eritingimustega on tehtud erand Viljandi vanalinna muinsuskaitseala põhimääruse § 8 lg-st 1 (vt ülal p 27). VI Lõppseisukohad
37.Ülaltoodust ilmneb, et lisaks vaidlustatud haldusakti põhjendamispuudustele on see õigusvastane ka mitmel muul, sisulisel põhjusel. Koostoimes viivad need asjaolud kaebuse rahuldamiseni ning vaidlustatud haldusakti tühistamiseni. Kuna kaebus kuulub rahuldamisele juba ülaltoodud põhjustel, ei pea ringkonnakohus vajalikuks võtta seisukohta kõigi kaebaja poolt välja toodud väidete osas. Halduskohtu otsus kuulub tühistamisele.
38.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg-st 1 tulenevalt on kaebajatel õigus menetluskulu hüvitamisele. Halduskohtus taotlesid kaebajad menetluskulu hüvitamist 4743,48 euro ulatuses, mis sisaldas ka riigilõivu 60 eurot (tl 110-117, kd I). Apellatsioonimenetluses on kaebajad taotlenud menetluskulude hüvitamist 3657 eurot koos riigilõivuga (tl 43, kd II), 1375,08 eurot (seoses istungil osalemise ning ligipääsetavaks tehtud muinsuskaitse eritingimuste osas seisukoha andmisega, tl 66) ning 585 eurot seoses Muinsuskaitseameti seisukohale vastamisega.
39.Kokku taotlevad kaebajad seega 10360,56 euro väljamõistmist. Sellest taotlusest jääb rahuldamata osa, milles on arvetel kajastatud õigusnõustamisena aega, mis tegelikult kulus transpordile seoses kohtuistungitel osalemisega. Nii on kaebajate esindaja märkinud halduskohtule esitatud arvel teenuse nimetuseks õigusnõustamine ning koguseks 6,25 tundi tunnihinnaga 130 eurot, kuid arve spetsifikatsioonist nähtuvalt kulus sellest 6,25 tunnist osalemiseks halduskohtu istungil vaid 1,75 tundi ning ülejäänud aeg, 2x2,25 tundi kulus transpordiks seoses istungil
osalemisega (tl 117-117p, kd I). Sarnaselt on seoses ringkonnakohtu istungiga esitatud arvel märgitud õigusnõustamise mahuks 8,5 tundi ja hinnaks 130 eurot tund, kuid arve spetsifikatsioonist nähtuvalt oli istungil kulunud ajaks 2 tundi ning 2x2,5 tundi on näidatud ajakuluna seoses transpordiga ringkonnakohtu istungil osalemiseks. Transpordiga seotud ajakulu ei kuulu hüvitamisele õigusabikuluna. Riigikohtu praktika kohaselt ei saa menetlusosalise lepingulise esindaja kohtuistungitele sõitmise ajakulu eest väljamõistetava tasu arvestamisel lähtuda õigusabi tavapärasest tunnihinnast. Kohtuistungile sõitmise aja eest makstava tasu menetluskuluna väljamõistmisel saab rakendada analoogiat riigi õigusabi seadusest tuleneva riigi õigusabi hüvitamise korraga (RKHKo 3-3-1-37-15, p 25; 3-3-1-67-14, p 34 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega tuleb taotletud menetluskuludest (10360,56 eurot) lahutada transpordile kulunud aja eest (kokku 9,5 tundi) taotletav summa, milleks on 1482 eurot (9,5x130 pluss käibemaks). Selle asemel on viidatud Riigikohtu praktikast tulenevalt põhjendatud menetluskuluks justiitsministri 26. juuli 2016. a määrusega nr 16 kehtestatud „Advokaadile riigi õigusabi tasu maksmise ja kulude hüvitamise kord“ §-s 151 vastavad tasumäärad sõidule kulutatud aja eest. Kaebajate esindaja büroo aadressina märgitud asukoha (Tallinn, A. Lauteri 5) ning kohtuistungite toimumise koha (Tartu, Kalevi 1) vahekauguseks on internetilehekülje https://kaart.delfi.ee/ järgi 185,24 kilomeetrit. Viidatud korra § 151 lg 1 p 4 järgi kuuluks juhul, kui advokaadibüroo ja õigusabi osutamise koha vaheline kaugus on ühte suunda arvestades 151200 km, hüvitamisele 30 eurot. Seega on põhjendatud menetluskulu suuruseks seoses transpordiga kahele istungile 60 eurot.
40.Lisaks on kaebajate esindaja toonud halduskohtus esitatud arvel välja nimetuse „Bürookulud (kütus)“ maksumusega 35,40 eurot ilma käibemaksuta (tl 117, kd I) ning ringkonnakohtule esitatud arvel nimetuse „Transpordikulud“ maksumusega 40,90 eurot ilma käibemaksuta (tl 68, kd II). Riigikohus on selgitanud, et nn bürookulud ei ole põhjendatud menetluskuluks. Kuigi bürookulude kandmine on advokaadibüroo ja advokaadi tegevuseks kahtlemata vajalik, ei ole võimalik hinnata nende vajalikkust ja põhjendatust seoses konkreetse kohtuasjaga. Seepärast on mõistlik eeldada, et bürookulud sisalduvad advokaadi teenuse tunnihinnas (RKHKo 3-3-1-28-14, p 20,3). Need kulud (40,90+35,40=76,3 eurot, millele lisandub käibemaks, kokku 91,56 eurot) tuleb taotletavatest menetluskuludest maha arvata.
41.Kokku tuleb seega kaebajate taotletud menetluskuludest (10360,56 eurot) arvata maha nn transpordikulud (1483 eurot) ja bürookulud (91,56 eurot) ning asendada need analoogia korras arvutatud põhjendatud transpordikuludega (60 eurot). Põhjendatud menetluskuluks on seega 8847 eurot ((10360,56 – 1482 – 91,56) + 60). Arvestades asja materjalide mahtu, käsitlemisele kuulunud küsimuste hulka ja nende keerulisust ei saa seda menetluskulu pidada põhjendamatult suureks. Ringkonnakohus märgib, et ka vastustaja käitumine, kes ei esitanud asja menetluses koheselt kõiki dokumente või ei võimaldanud neile ligipääsu, ei aidanud samuti asja lahendamisele kaasa.
42.Kaebajate esitatud õigusabikulude arvetest nähtuvalt on need esitatud mitte kaebajate nimele, vaid Pätsikingu OÜ-le. HKMS § 109 lg 5 sätestab, et menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele ei välista see, kui tema eest kandis need muu isik. Seega tuleb menetluskulud vastustajal välja mõista kaebajate kasuks võrdsetes osades, st 4423,5 eurot kummalegi.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.