Terve Pere Apteek OÜ kaebus Ravimiameti 17. juuli 2019. a otsuse nr IN-1-3/19/85 resolutsiooni p 1 õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebaja Terve Pere Apteek OÜ, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe ja advokaat Helena Noot Vastustaja Ravimiamet, esindaja Andrus Varki Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
RESOLUTSIOON
1.Jätta Terve Pere Apteek OÜ kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 8. aprillil 2020 (HKMS § 181 lg 1, TsÜS § 136 lg 8). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Terve Pere Apteek OÜ-le on välja antud apteegiteenuse osutamise tegevusluba nr 287 tegutsemiskohaga J. Sütiste tee 19, Tallinn. Apteek suleti 25. juunil 2019.
3-19-1566
2.Ravimiamet (RA) palus 25. juuni 2019. a kirjaga Terve Pere Apteek OÜ-l esitada hiljemalt
28.juuniks 2019 taotlus tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks, kuna majandustegevust ei toimu ja apteegiteenust J. Sütiste tee 19 ei osutata.
3.Terve Pere Apteek OÜ teatas 28. juuni 2019. a e-kirjas Ravimiametile, et ei soovi apteegiteenuse osutamise tegevusluba nr 287 kehtetuks tunnistada, vaid plaanib lähiajal taotleda J. Sütiste tee Apteegi tegutsemiskoha teise kohta viimist.
4.Ravimiamet teatas 10. juuli 2019. a teatega Terve Pere Apteek OÜ-d, et alustas tegevusloa nr 287 kehtetuks tunnistamise menetlust.
5.Terve Pere Apteek OÜ esitas 16. juulil 2019 Ravimiametile teate J. Sütiste tee Apteegi (tegevusluba nr 287) majandustegevusest ajutiselt loobumise kohta perioodil 25. juuni kuni 30. november 2019.
6.Ravimiamet peatas 17. juuli 2019. a otsusega nr IN-1-3/19/85 majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) § 43 lg 1 p 1 alusel Terve Pere Apteek OÜ tegevusloa nr 287 kehtivuse 60 päevaks, s.o kuni 16. septembrini 2019. Ravimiamet võimaldas Terve Pere Apteek OÜ-l esitada nimetatud ajavahemiku jooksul taotlus tegevusloa nr 287 muutmiseks seoses apteegi tegutsemiskoha muutmisega (punkt 1). Sama otsusega peatas 10. juuli 2019 teatega edastatud tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse, lisades, et kui taotlus tegutsemiskoha muutmiseks ei esitata hiljemalt 16. septembril 2019, jätkab Ravimiamet tegevusloa nr 287 kehtetuks tunnistamise menetlust (punkt 2).
7.Terve Pere Apteek OÜ (kaebaja) esitas 16. augustil 2019 Tartu Halduskohtule kaebuse Ravimiameti 17. juuli 2019. a otsuse nr IN-3/19/85 resolutsiooni p 1 tühistamiseks.
8.Tartu Halduskohus jättis 23. augusti 2019. a määrusega kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (p 1) ja andis kaebajale võimaluse kaebuse täpsustamiseks (p 2). Kohus selgitas kaebajale, et vaidlustatud otsuse punkt 1 kaotab kehtivuse 16. septembril 2019 ning pärast seda muutub kohtule esitatud tühistamisnõude menetlemine ainetuks, sest vaidlustatud otsuse punkt ei saa avaldada pärast seda kuupäeva kaebaja õigustele enam mõju. Kohus andis kaebajale võimaluse kaebuse nõude täpsustamiseks.
9.Kaebaja esitas 4. septembril 2019 kohtule taotluse kaebuse nõude muutmiseks. Kaebaja palus tuvastada Ravimiameti 17. juuli 2019. a otsuse nr IN-1-3/19/85 resolutsiooni p 1 õigusvastasus.
10.Tartu Halduskohus võttis 9. septembri 2019. a määrusega menetlusse Terve Pere Apteek OÜ kaebuse Ravimiameti 17. juuli 2019. a otsuse nr IN-1-3/19/85 resolutsiooni p 1 õigusvastasuse tuvastamiseks ja määras 17. oktoobri 2019. a määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses. Kohus märkis 17. oktoobri 2019. a määruses, et ei nõustu vastustaja seisukohaga, et menetlus tuleb lõpetada, kuna kaebajal puudub tuvastamiskaebuse esitamiseks põhjendatud huvi. Kuna tühistamisnõue ei ole haldusakti kehtivuse lõppemisel enam lubatav, siis on õigusvastasuse tuvastamise nõue sobilik õiguskaitsevahend.
11.Vastustaja teavitas 2. detsembril 2019 kohut, et Ravimiameti 8. novembri 2019. a otsusega nr IN-1-3/19/134 võimaldati kaebajal majandustegevus üle viia uude tegutsemiskohta Kadaka tee 56a ja alustada seal apteegiteenuse osutamisega alates 18. novembrist 2019. Vastustaja on
3-19-1566
seisukoha, et kaebaja õigustele puudub nüüdseks tegevusloa kehtivuse tähtajalise peatamise otsusel igasugune mõju ning menetlus tuleks lõpetada.
12.Kaebaja vastustaja seisukohaga ei nõustunud ning leidis, et tuvastamiskaebuse menetlemine on jätkuvalt lubatav.
13.Tartu Halduskohus teavitas 6. jaanuaril 2020 menetlusosalisi, et võtab seisukoha kaebeõiguse osas kohtuotsuses.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
14.Kaebaja põhiseisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.
14.1.Kaebajal on tuvastamiskaebuse esitamiseks kaebeõigus. Kaebaja möönab, et pärast vastustaja 8. novembri 2019. a otsust on esialgses kaebuses märgitud preventiivne huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks väike, kuid mitte olematu. Vastustaja ei ole tunnistanud, et tegevusloa peatamine oli õigusvastane. Vastustaja 8. novembri 2019. a otsus on tehtud pärast kaebusse menetlusse võtmist, kaebuse lubatavuse hindamisel tuleb arvestada kaebuse esitamise ajal esinenud asjaolusid. Kaebajal on jätkuvalt põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse menetlemiseks. Tartu Ringkonnakohtu menetluses on haldusasi nr 3-19-1585, milles kontrollitakse Benu Apteek Eesti OÜ tegevusloa nr 334 muutmise õiguspärasust. Kaebaja tegevusloa õigusvastasuse tuvastamine aitab kaasa kaebaja õiguslikule positsioonile haldusasjas nr 3-19-1585, kuna kaebaja on seisukohal, et vastustaja peatas kaebaja tegevusloa kehtivuse üksnes selleks, et soodustada kaebaja konkurenti tegevusloa muutmisel. Samuti kavatseb kaebaja käesolevas asjas vaidlustatud tegevusloa kehtivuse peatamise otsuse õigusvastasuse korral esitada kahjunõude vastustaja vastu ning nõuda välja tulu, mille Benu Apteek OÜ on seni saanud kaebaja tegevusloa märgitud aadressil üldapteegi teenuse osutamisega. Lisaks tuleb arvestada, et kaebajal on 50 erinevat üldapteegi tegevusluba ning tuvastamiskaebuse esitamiseks ka preventiivne ja rehabiliteeriv huvi, sest võib pidada reaalseks, et vastustaja võib analoogselt kaebaja suhtes käituda ka teistel sarnastel juhtumitel. Tegemist ei ole halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 152 lg 1 p-s 4 sätestatud olukorraga, sest haldusorgan ei tunnistanud haldusakti kehtetuks.
14.2.Vastustaja ei taganud kaebajale ärakuulamisõigust. Vastustaja ei ole kordagi viidanud kavatsusele peatada kaebaja apteegiteenuse osutamise tegevusloa kehtivus. Tegevusloa kehtivuse viivitamatut peatamist ilma kaebaja ärakuulamiseta saaks õigustada üksnes asjaolu, et kaebaja rikkus ravimite käitlemise nõudeid, mis võib rahvatervist. Sellist asjaolu käesolevas asjas aga ei ole ning otsuses ei ole sellele ka viidatud. Tegevusloa kehtivuse peatamine ei olnud seega seotud ravimiohutusega ning kaebaja oleks tulnud menetluses ära kuulata. Ärakuulamisõiguse tagamata jätmine on käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob endaga kaasa haldusakti õigusvastasuse. Tegevusloa kehtivuse peatamise õiguslik tähendus on olemuselt sarnane haldusakti kehtetuks tunnistamisega, sest apteegiteenust ei olnud peatamise ajal võimalik pakkuda.
14.3.MSÜS § 43 lg 1 p 1 tegevusloa kehtivuse peatamise tingimused ei ole täidetud. Otsusest ei selgu, milles seisneb majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse oluline rikkumisega kaasnev kõrgendatud või oluline oht. Seda kinnitab ka senine kohtupraktika ja eelnõu seletuskiri. MSÜS § 38 lg-s 2 nimetatud ohu või kahjuna ravimiseaduse (RavS) § 46 lg 1 p 1 rikkumisel tuleb mõista eelkõige kaebaja tegevusest tulenevalt kahju või ohtu ravimite ohutuse, kvaliteedi, efektiivsuse või sihipärase kasutamise eesmärgile. Otsuses ei mainita ravimite ohutuse, kvaliteedi, efektiivsuse või sihipärase kasutamisega seonduvat. Vastustaja ei saa pärast otsuse tegemist esitada põhjendusi selle kohta, et ruumide valduse puudumisega kaasnes mingi oht ravimite ohutusele, kvaliteedile, efektiivsusele või sihipärasele kasutamisele.
3-19-1566
14.4.MSÜS § 37 lg 2 p 2 ja § 38 lg 2 tegevusloa kehtetuks tunnistamise tingimused ei ole täidetud. Nimetatud sätted võimaldavad tegevusloa tunnistada kehtetuks siis, kui rikutakse oluliselt kontrolliesemesse kuuluvat majandustegevuse nõuet või tegevusloa kõrvaltingimust; ja rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist ning on vaja vältida rikkumisest tulenevat ettevõtja töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu või kahju. Need eeldused ei ole täidetud. Isegi kui kaebajal puudub endiste ruumide valduse kaotamise tõttu hetkel tegutsemiskoht, puudub igasugune alus väiteks, et kaebaja ei suuda edaspidi täita tegutsemiskoha nõuet. Kaebajal on võimalik Tallinna piires apteegi tegutsemiskohta ilma piiranguteta muuta. Ebaõige on vastustaja seisukoht, et kaebaja rikub oluliselt isikulisi (puudub nõutav personal) majandustegevuse nõudeid. Kaebaja viis tegevusloal märgitud tegevuskohas töötanud isikud ajutiselt üle haruapteekidesse. Tegevusloa kehtivuse taastamisel ja tegutsemiskoha leidmisel on kaebajal võimalik üle viidud töötajad koheselt Sütiste tee Apteeki tööle võtta. Arvestades, et tegevusloa sisuks on apteegiteenuse osutamine, saab ohuks või kahjuks olla eeskätt oht või kahju ravimite ohutusele, kvaliteedile, efektiivsusele ja sihipärasele kasutamisele. Vastustaja ei ole viidatud ohtu või kahju otsuses kordagi maininud.
14.5.Otsuse resolutsiooni p 1 on vastuolus vastustaja senise praktikaga. Vastustaja senises praktikas ei ole apteegiruumide valduse kaotamine toonud kaasa üldapteegi tegevusloa kehtetuks tunnistamist või kehtivuse peatamist. Kaebaja esitas vastustajale majandustegevusest ajutiselt loobumise teate. Vastustaja väljus teate piiridest ja otsustas hoopis tegevusloa kehtivuse peatada. Vastustaja ei ole kaebajale teadaolevalt varasemalt mitte kunagi analoogsetes olukordades sellist menetluslikku teed valinud. Vastustaja on praktikas mitme teise apteegiteenuse osutaja analoogse majandustegevusest ajutise loobumise taotluse rahuldanud. Kaebajal on võimalus saada tagasi ka Sütiste tee 19 Tallinn apteegiruumide valdus ning asuda seal taas apteeki pidama. Vastustaja on vaidlustanud Harju Maakohtu otsuse, millega Põhja-Eesti Regionaalhaigla hagi valduse tagasinõudmiseks rahuldati. On tõenäoline, et kõrgema astme kohus muudab nimetatud otsust. Samuti on kaebaja vaidlustanud Tallinna Ringkonnakohtu 26. juuni 2019. a määruse, millega jäeti kaebaja taotlus ruumide valdusest välja mõistmise viivitamatult täidetavaks tunnistamise tühistamiseks rahuldamata.
15.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Vastustaja põhiseisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.
15.1.Menetlus tuleks lõpetada HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel. Tuvastamiskaebuse esitamine ei ole põhjendatud võimalike õiguslike positsioonide tugevdamiseks teises kohtuasjas. Pealegi on Benu Apteegi OÜ tegevusloa nr 334 muutmise vaidlustanud Anne Apteegid OÜ mitte Terve Pere Apteek haldusasjas nr 3-19-1245. HKMS § 45 lg 2 välistab tuvastamiskaebuse esitamise tulevase kahju hüvitamise nõude esitamise kavatsuse korral. Samuti puudub vastustaja tegevuse ja kaebaja välja toodud võimaliku kahju vahel põhjuslik seos. Kaebaja majandustegevus lõppemine eelnevas tegutsemiskohas oli tingitud ruumide valduse puudumisest. Kaebaja lõpetas faktiliselt majandustegevuse tegevusloas nr 287 märgitud aadressil juba 25. juunil 2019 ehk enne vaidlustatud haldusakti andmist. Praeguseks puudub vaidlustatud haldusaktil kaebaja õigustele igasugune mõju ning menetluse jätkamine üksnes haldusakti õiguspärasuse abstraktseks kontrollimiseks ei ole põhjendatud. Kaebajal puudub eriline preventiivne huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks.
15.2.Kaebajale on korduvalt antud võimalus arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. Pärast apteegi väljakolimist PERH-ile kuuluvalt apteegipinnalt on ravimiamet olnud tegevusloa omajaga pidevalt kirjavahetuses. Ravimiamet on korduvalt kaebajale selgitanud, et olukord, kus tegevusloa omaja ei täida apteegiteenuse osutamise tegevusloa omajale kehtestatud nõudeid ega osuta apteegiteenust, mille osutamise kohustus kaebajal ravimiseadusest tulenevalt on, ei vasta kehtivale õigusele.
3-19-1566
15.3.Tegevusloa omajal, kellel ei ole tingimusi apteegiteenuse osutamiseks ja kes ei täida tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvaid nõudeid, ei saa olla kehtivat tegevusluba. MSÜS § 37 lg 2 p-s 2 sätestatud eeldused tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks olid täidetud. Kaebaja sooviks oli, et tal võimaldataks uue tegevuskoha leidmisel tegevust jätkata. Vaatamata sellele et kaebaja esitas 16. juulil 2019 majandustegevusest loobumise teate, mille korral järgneb MSÜS § 37 lg 1 p 2 ja lg 4 rakendamine, lähtus vastustaja asjaolust, et taotleja ei soovinud tegelikult tegevusloa kehtetuks tunnistamist, vaid soovis saada täiendavat aega uue tegutsemiskoha leidmiseks. Ravimiamet peatas kaebaja tahet arvestades MSÜS § 43 lg 1 p 1 alusel tegevusloa kehtivuse tähtajaliselt, võimaldades määratud tähtaja jooksul kaebajal sobivad apteegiruumid leida ja seeläbi apteegiteenuse osutamist uues tegutsemiskohas jätkata. Tegevusloa kehtivuse peatamine ei ole toimunud vastustaja omal algatusel, vaid kaebaja soovist lähtuvalt (16. juuli 2019. a majandustegevuse ajutiselt loobumise teade).
15.4.Alates 25. juunist 2019 ei vastanud Terve Pere Apteek OÜ tegevusloa nr 287 kehtivuse aluseks olevatele kontrollieseme nõudele. Kaebajal puudusid apteegiteenuse osutamiseks nõuetekohased ruumid ja nendes ruumides apteegiteenuse osutamiseks vajalikud tingimused. Kui tegevusloa omajal puudub tegevuskoht, ei vasta tema tegevus enam RavS § 31 lg 6 punktide 1, 2 ja 3 alusel kehtestatud määrustest tulenevatele apteegi üldnõuetele ja esineb alus tegevusloa kehtetuks tunnistamise kaalumiseks. Käitlejale kehtestatud nõuete täitmine tagab ühtlasi ravimiseaduse kaitsealas oleva õigushüve (rahvatervis) kaitstuse. Kui tegevusloa omaja ei täida tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvaid nõudeid ega ka muid tegevusloa omajale kehtestatud kohustusi, on tegemist olulise rikkumisega, mis loob ühtlasi kõrgendatud ohu rahvatervise kaitstusele. Ohu realiseerumine ei ole vajalik, piisav on potentsiaalne oht õigushüvele. Samuti ei saanud kaebaja tegevuskoha puudumisel kaebaja täita seadusega pandud kohustusi (nt RavS § 32 lg 1-4; § 45 punktid 4, 41, 5, 8, 9).
15.5.Apteegi tegevuskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa. Kuna kaebajal puudub tegutsemiskoht, siis on rikutud oluliselt tegevusloa kehtivusega seotud isikulisi (puudub nõutav personal; MSÜS § 6 lg 3) kui ka esemelisi (puudub tegutsemiskoht ja tingimused ravimite ohutu käitlemise tagamiseks; MSÜS § 6 lg 5) majandustegevuse nõudeid. Olulise rikkumisega korral võib haldusorgan võtma kasutusele vajalikud meetmed, et kõrvaldada rikkumisest tulenev potentsiaalne oht õigushüvedele, mis on ravimiseaduse kaitsealas. Seega esinesid MSÜS § 37 lg 1 p 2, lg 4 ning lg 2 p 2 ja § 38 lg 1 ja lg 2 alused tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks.
15.6.Tegevusloa kehtivuse peatamine ei rikkunud kaebaja õigusi, sest ta ei saanud tegevuskoha puudumise tõttu apteegiteenust tegevusloal märgitud tegevuskohas osutada ning seaduses sätestatud kohustusi täita. Kuigi vastustajal oli seaduslik alus tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks, kohaldas vastustaja tegevusloa omaja suhtes leebemat meedet, võimaldades tegevusloa omajal leida määratud tähtaja jooksul apteegiteenuse osutamiseks sobiv tegutsemiskoht. Praeguseks on tegevuskoht ka leitud, tegevusluba muudetud ning kaebaja saab apteegiteenuse osutamist jätkata.
15.7.Tegevusloa kehtivus ja tegevusloa nähtumine kehtivana avalikust registrist on oluline muuhulgas kolmandate isikute jaoks, kellel on registrikandest tulenevalt tekkinud usaldus, et ravimite käitleja, kellel on kehtiv tegevusluba, täidab kõiki tegevusloa omajale kehtestatud nõudeid. Tuginedes registri andmetele saavad tehingus osalevad isikud veenduda, et ravimitega tehtavad tehingud on lubatavad tegevusloa omajaga, kellel on olemas vastavad tingimused ravimite ohutuks käitlemiseks. Tegevusloa omajal, kes neid nõudeid ei ole võimeline täitma, ei saa olla kehtivat tegevusluba. Tegevusloa jätkuva kehtivuse korral oleks ka registrikanded ebaõiged.
15.8.Majandustegevuse ajutist peatamist õigustavad asjaolud peavad olema tegevusloa omajast sõltumatud (objektiivsed) ning loobumise ajavahemik peab olema ajaliselt kindlalt piiritletud. Majandustegevuse ajutisel peatamisel peatatakse alati ka tegevusloa kehtivus osaliselt või täielikult. Oma senises praktikas on vastustaja aktsepteerinud tegevusloa kehtivuse peatamist juhtudel, kui tegevusloa omaja tahtest sõltumatult ei ole võimalik apteegiteenust osutada, nt
3-19-1566
apteegi sulgemine kaubanduskeskuse renoveerimise perioodiks vms. Kaebuse lisana esitatud teistele apteegiteenuse osutajatele ajutised majandustegevusest loobumise lubamise otsused ei ole selle vaidluse esemeks ega lahendamisel asjakohased.
KOHTU SEISUKOHT
16.Vaidluse all on Ravimiameti 17. juuli 2019. a otsuse nr IN-1-3/19/85 resolutsiooni p 1 õiguspärasus. Nimetatud punktiga peatas Ravimiamet Terve Pere Apteek OÜ tegevusloa nr 287 (tegutsemiskohaga J. Sütiste tee 19) kehtivuse 60 päevaks, s.o kuni 16. septembrini 2019. Vastustaja võimaldas kaebajal esitada hiljemalt selleks päevaks taotluse tegevusloa nr 287 muutmiseks seoses apteegi tegutsemiskoha muutmisega (punkt 1). Sama otsuse resolutsiooni punktiga 2 peatati tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetlus. Seda punkti ei ole kaebaja vaidlustanud. Vastustaja põhjendas kaebaja tegevusloa peatamist sellega, et kaebaja rikub oluliselt nii isikulisi (puudub nõutav personal), kui ka esemelisi (puudub tegutsemiskoht) tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvaid majandustegevuse nõudeid ning kuni uute nõuetekohaste ruumide valduse saamiseni ning tegevusloa muutmiseni ei ole kaebajal võimalik apteegiteenust osutada.
17.Vastustaja on seisukohal, et tuvastamiskaebuse esitamiseks puudub kaebajal põhjendatud huvi ning haldusasja menetlus tuleks lõpetada. Kaebaja esitas algselt kohtule tühistamiskaebuse. Kuna tegevusloa peatamise otsus oli tähtajaline (kuni 16. september 2019) ja haldusakti kehtivus ja selle mõju oli asja menetlusse võtmise hetkel lähiajal lõppemas, siis andis kohus kaebajale võimaluse üle minna tuvastamiskaebusele. Kaebaja nõustus kohtu seisukohaga ning läks üle tuvastamiskaebusele.
17.1.Kohus on jätkuvalt seisukohal (vt ka 17. oktoobri 2019. a määruse p 2), et tuvastamiskaebusele üleminek on selles asjas lubatav, sest pärast haldusakti kehtivuse lõppemist seoses tähtaja saabumisega on tuvastamiskaebus ainus efektiivne õiguskaitsevahend. Vastasel korral ei oleks lühikese tähtajaga haldusaktide puhul, mille tähtaja möödumisel selle õiguslik mõju lõppeb ning olukorras, kus kehtivuse kaotanud haldusaktil ei ole ka tulevikus mõju ja praktilist tähendust, praktiliselt võimalik kontrollida haldusakti õiguspärasust kohtus. Isiku õiguste kaitse muutuks illusoorseks, kui haldusakti kehtivuse lõppemisel ei oleks võimalik üle minna tuvastamiskaebusele.
17.2.Kohtu hinnangul on haldusakti kehtivuse lõppemine tähtaja möödumise tõttu oma mõjult sarnane haldusakti kehtetuks tunnistamisega, sest sellega lõppeb haldusakti mõju. HKMS § 152 lg 1 p 4 tuleb tõlgendada laiendavalt. Sarnasele seisukohale on asunud ka Riigikohus, kes leidis, et kui haldusakt on täielikult ammendunud, on tühistamiskaebus menetluslikult lubamatu õiguskaitsevajaduse äralangemise tõttu ning sellisel juhul tuleb lähtuda analoogiast HKMS § 152 lg 1 p‐ga 4 ja lg‐ga 2 (Vt Riigikohtu halduskolleegiumi 13. novembri 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-44-14, p 12). Halduskohtumenetluse lõpetamine on võimalik juhul, kui kaebaja ei soovi jätkutuvastamiskaebusele üle minna või kohus ei nõustu sellele üle minemisega (HKMS § 152 lg 2). Jätkutuvastamiskaebus erineb tavalisest tuvastamiskaebusest HKMS § 37 lg 2 p 6, § 38 lg 4 ja § 45 lg 2 mõttes ja ei kujuta endast kaebuse muutmist HKMS § 49 lg 1 mõttes. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et jätkutuvastamiskaebusele ülemineku korral ei rakendu HKMS § 45 lg-st 2 tulenevad piirangud ning kohus kontrollib üksnes, kas üleminek on vajalik kaebaja õiguste kaitseks. Jätkutuvastamiskaebusele üleminekul võib kaebaja õiguste kaitse vajadus tuleneda ka soovist esitada tulevikus hüvitamiskaebus (vt Tartu Ringkonnakohtu
14.novembri 2019. a määrus asjas nr 3-18-2249, p 9).
3-19-1566
17.3.Kaebaja on tuginenud jätkutuvastamiskaebusele üle minnes oma õiguste kaitse vajaduse põhjendamisel nii preventiivsele ja rehabiliteerivale huvile kui ka võimalikule hüvitamiskaebuse esitamise soovile tulevikus. Kohus möönab, et preventiivse eesmärgi esinemine on kaheldav, sest tuvastamiskaebuse esitamise eesmärgiks ei saa olla üksnes haldusakti õigusvastasuse tuvastamise tahe või teise haldusasja menetluseks tõendi hankimise soov. Olukorras aga, kus tähtajalise haldusakti kehtivus on lõppenud ja isikul on mitmeid teisi sarnaseid tegevuslubasid ning vastustaja on seisukohal, et pole õigusvastaselt käitunud ning sarnases olukorras on tegevusloa kehtivuse peatamine samal alusel tulevikus reaalne, on jätkutuvastamiskaebuse esitamine lubatav. Samuti on kaebaja tuginenud asjaolule, et kaalub tulevikus kahjunõude esitamist, mis on jätkutuvastamiskaebuse esitamisel samuti asjakohane põhjendus (erinevalt olukorrast, kus nimetatud asjaolu ei oleks koheselt tuvastamiskaebusega kohtu poole pöördudes HKMS § 45 lg 2 alusel tuvastamiskaebuse esitamiseks piisav). Rehabiliteerivat eesmärki ei ole kaebaja põhjendanud ning selle aluse esinemine pole kohtule äratuntav. Seega on kohus seisukohal, et jätkutuvastamiskaebus on isiku õiguste kaitseks vajalik ning tuvastamiskaebuse esitamine lubatav. Seetõttu vaatab kohus jätkutuvastamiskaebuse läbi sisuliselt ega lõpeta haldusasja menetlust.
18.Järgnevalt kontrollib kohus haldusakti õiguspärasust.
19.Kaebaja hinnangul on vastustaja eksinud menetlusnormide vastu ning jätnud kaebaja nõuetekohaselt ära kuulamata. Kohus selle seisukohaga ei nõustu. Kaebaja teavitas 23. juunil 2019 RA-d, et apteek on 25. juunist 2019 suletud. Vastustaja teavitas seejärel kaebajat tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamisest ning viitas nõuetele vastava tegevuskoha puudumisele ning võimalikele lahendustele (vt 25. juuni 2019. a RA kiri ning 10. juuli 2019. a teade – tl-d 48 ja 50). Tegevusloal märgitud tegevuskohas ei saanud kaebaja enam apteegiteenust osutada, sest kaotas ruumide valduse ning selles kohas asus apteegiteenust osutama teine äriühing (vt ka Harju Maakohtu 13. mai 2019. a otsus tsiviilasjas nr 2-17-14786 ning ruumide valduse väljanõudmist puudutavas osas viivitamata täitmisele pööramise kohta Tallinna Ringkonnakohtu 26. juuni 2019. a määrus samas asjas). Kaebaja teavitas 28. juunil 2019, et pole huvitatud tegevusloa kehtetuks tunnistamisest ning planeerib tegevuskohta muuta, millele RA vastas omakorda 3. juunil 2019 ning viitas tegevuskoha ning töötajate puudumisele tegevusloal märgitud tegevuskohas. 10. juuli 2019. a teates selgitas RA veel kord apteegiteegiteenuse osutamise tingimusi ning märkis, et tegevuskoha muutmise taotlust pole kaebaja seni esitanud ning algatas tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse ning andis võimaluse omapoolsete selgituste esitamiseks. Seejärel esitas kaebaja 16. juulil 2019 majandustegevusest ajutiselt loobumise avalduse ning teavitas, et otsib apteegiteenuse jätkamiseks sobivat asenduspinda. RA otsustas 17. juulil 2019. a peatada kaebaja tegevusloa nr 287 kuni 16. septembrini 2019 või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni. Eeltoodust nähtuvalt olid kaebaja ja vastustaja pidevas suhtluses apteegiteenuse osutamise jätkamise tingimuste ning tegevusloa kehtivuse küsimuses ning RA andis asjakohast teavet selle kohta, et tegevuskoha puudumine on oluline tingimus tegevusloa säilitamiseks ning valitsenud olukorras ei olnud kaebaja tegevusloa tingimusi nõuetekohaselt täitnud, sest tal puudus tegevuskoht apteegiteenuse osutamiseks. Asjaolu, et vastustaja ei märkinud selgesõnaliselt kaebajale saadetud kirjades seda, et võimalik on ka tegevusloa ajutine tähtajaline peatamine, ei oma ärakuulamisõiguse tagamise kontekstis määravat tähtsust, sest kaebaja pidi mõistma, et tegevuskoha puudumisel võidakse tema tegevusluba tunnistada kehtetuks. Tegevusloa kehtivuse ajutine peatamine on tegevusloa kehtetuks tunnistamisest oluliselt leebem meede. RA viitas korduvalt sellele, et tegevusloa omandaja ei täida kehtestatud nõudeid ega osuta eelkõige tegevuskoha puudumise tõttu apteegiteenust. Samuti nähtub kirjavahetusest (tl 67-68), et RA on kaebajale korduvalt andnud võimaluse vastuväidete ning arvamuse esitamiseks, mida kaebaja on ka kasutanud.
3-19-1566
Eeltoodust tulenevalt on kohus seisukohal, et RA on järginud HMS § 40 sätestatud nõudeid ega ole kaebaja ärakuulamisõigust rikkunud.
20.Kaebaja oli teadlik tegevusloa kehtetuks tunnistamise võimalusest ning pidi mõistma, et ka majandustegevusest ajutiselt loobudes ning uute pindade otsimise ajal võib kaasneda senise tegevusloa kehtivuse peatamine. Majandustegevusest ajutiselt loobumise korral tulnuks samuti tegevusloa kehtivus peatada, sest teenust ei olnud võimalik osutada tegevusloal märgitud tegevuskohas ka tulevikus. Käesolev olukord ei ole võrreldav kaebuse lisades nr 15 ja 16 esitatud RA otsustes käsitletud olukorraga, kus majandustegevusest loobuti ajutiselt seetõttu, et konkreetses kohas ei olnud võimalik hoone ajutise rekonstrueerimise tõttu teenust osutada, kuid pärast hoone valmimist jätkati teenuse osutamist tegevusloal märgitud samas kohas. Kaebaja ei saanud samas tegevuskohas jätkata, sest selles kohas osutas teenust tegevusloa alusel teine apteegiteenuse osutaja. Tegevuse jätkamine sõltus sellest, kas kaebaja leiab uue tegevuskoha ning seejärel muudetakse tegevusloal märgitud tegevuskohta. Seega ei oma asjaolu, et kaebaja esitas 16. juulil 2019. a majandustegevusest ajutise loobumise avalduse, misjärel peatas vastustaja tegevuseloa kehtivuse tähtajaliselt, asja lahendamisel määrav.
21.Kohus on seisukohal, et kaebaja tegevusloa kehtivuse tähtajaline peatamine ei rikkunud kaebaja õigusi.
22.Tegevusloa kehtivuse peatamist reguleerib MSÜS § 43 lg 1 p 1. Säte näeb ette, et majandushaldusasutus võib ettevõtja majandustegevuse või tegevusloa osaliselt või täielikult peatada majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või majandustegevuse keelamise või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni. Seega peab tegevusloa kehtivuse peatamiseks esinema kolm tingimust korraga: 1) majandustegevuse nõuete oluline rikkumine; 2) kõrgendatud oht või oluline oht; 3) põhjuslik seos nõuete rikkumise ja kõrgendatud või olulise ohu vahel.
23.Riigikohus on selgitanud, et tegevusloa saab peatada juhul, kui majandustegevuse nõude rikkumine on selline, et selle tõttu on võimalik tegevusluba hiljem ka kehtetuks tunnistada (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-15-467, p 10). MSÜS § 37 lg 2 kohaselt võib tegevusloa kehtetuks tunnistada tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumise korral.
24.MSÜS § 38 lg 2 järgi on majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumine oluline, kui rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu või kahju. Sellisteks rikkumisteks on eelkõige majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse vältav rikkumine, korduvad samalaadsed rikkumised või avalikule korrale kõrgendatud või olulist ohtu põhjustanud rikkumine. RavS § 41 lg 6 näeb ette, et isik, kellele on väljastatud üldapteegi tegevusluba, peab vastama üldapteegi tegevusloa väljastamise tingimustele ka tegevusloa kehtimise ajal. Vaidlust ei ole selles, et kaebajal puudus tegevusloa kehtivuse peatamise otsuse ajal apteegiteenuse osutamiseks tegevuskoht (esemeline majandustegevuse nõue) ning puudujääke oli ka isikuliste majandustegevuse nõuete järgimises haldusakti andmise hetkel MSÜS § 6 lg 3 ja 5 mõttes. Asjaolu, et kaebaja oli tegevuskohal töötanud isikud viinud ajutiselt üle haruapteekidesse ei tähenda, et need isikud oleksid saanud töötada tegevusloal märgitud tegevuskohas. Kaebajal ei
3-19-1566
olnud tegevusloa peatamise hetkel vajalikku personali tegevusloas märgitud tegevuskohas apteegiteenuse osutamiseks ega tegevuskohta, kus seda teenust osutada. Tegevuskoha puudumisel ei vasta isiku tegevus RavS § 31 ja selle alusel Sotsiaalministri 17. veebruari 2005. a määrusega nr 24 kehtestatud apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord §-des 2-8 sätestatud nõuetele, sest apteegi tegevuskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa ja tegevusloa saamise ja säilitamise tingimuseks. Kui apteegiteenuse osutajal puudub teenuse osutamiseks koht, siis ei saa ta kuidagi täita RavS § 45 lg-st 41 sätestatud apteegiteenuse osutamise kohustust. Tegevusloal märgitud tegevuskohas ei olnud kaebajal võimalik tegevust jätkata ka lähitulevikus, sest nimetatud kohas osutas teenust juba teine äriühing. Asjaolu, et kaebaja vaidlustas ruumide valdust puudutavas tsiviilasjas nr 2-17-14786 tehtud maakohtu otsuse ei oma määravat tähtsust, sest tegevusloal märgitud tegevuskoha valdus mõisteti kaebajalt välja ning see osa otsusest kuulutati viivitamatult täitmisele. Samuti ei olnud selge teises kohas apteegiteenuse osutamiseks nõuetele vastavate ruumide saamine lähitulevikus. Seega esines MSÜS § 37 lg 2 p-s 2 sätestatud alus tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks. Tegemist on majandustegevuse nõuete olulise rikkumisega.
25.Vaidlustatud haldusaktis ei ole olulise ohu kriteeriumi täitmist selgesõnaliselt analüüsitud, kuid kohtu hinnangul nimetatud oht esineb ning vastustaja kohtule esitatud vastuses märgitud asjaolud kinnitavad seda. Kohus on seisukohal, et vastustaja lähtus kaebuse vastuses märgitud kaalutlustest ka otsuse tegemisel. Korrakaitseseaduse § 5 lg 3 kohaselt oluline oht on oht isiku tervisele, olulise väärtusega varalisele hüvele, keskkonnale või käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetamata kuriteo toimepanemise oht. Kohus on seisukohal, et tegevuskoha kui tegevusloa põhiregulatsiooni olulise osa nõuete täitmata jätmisel on tegevusloa omaja oluliselt rikkunud apteegiteenuse kui majandustegevuse nõudeid ning sellega kaasneb iseenesest oluline oht ravimite kättesaadavuse ning ravimite ohutuse tagamisele. Apteegiteenuse tegevusloa omamine ei tähenda äriühingule üksnes õigusi, vaid sellega kaasneb RavS § 45 lg 41 alusel ka kohustus osutada apteegiteenust, mis on üks rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamise tingimusi. Ravimite kättesaadavuse tagamine eeldab ka apteegiteenuse osutaja aktiivset tegevust ehk apteegiteenuse osutamist. Majandustegevuse nõuete eesmärgiks on tagada teenuse osutamine ning ravimite ohutus. Olukorras, kus tegevusloa omajal puudub nõuetele vastav tegevuskoht ning teenuse osutaja alles tegeleb uue asenduspinna otsimisega, ei ole tegevusloa kehtivuse ajutine peatamine rahvatervise kaitsmise eesmärki arvestades ebaproportsionaalne meede. Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et tegevusloa kehtivuse ajutine peatamine on vajalik ka õigusselguse huvides ning kolmandate isikute õiguste kaitseks. Tegevusloa peatamise eeltingimuseks ei ole, et RA tuvastaks ebaseadusliku müügitegevuse või ravimite hoidmisega vms tegevuskoha puudumisega seotud rikkumise. Tegevusloa peatamise otsustamisel on antud juhul määrav tähendus sellel, kas tegevusloa omajal on nõuetele vastav tegevuskoht olemas. Tegevuskoha puudumisel ei saa tegevusloa omaja ravimiseadusest tulenevaid kohustusi täita. Haldusaktis kirjeldatud esemelised ja isikulised (MSÜS § 6 lg 3 ja 5) rikkumised on käsitletavad olulise ohuna KorS § 5 lg 3 mõistes. Seetõttu on kohus seisukohal, et kuigi haldusaktis ei ole olulise ohu esinemist piisavalt analüüsitud ning haldusakt on seetõttu formaalselt õigusvastane, on usutav, et vastustaja lähtus siiski otsuse tegemisel kaebuse vastuses märgitud kaalutlustest. Seetõttu leiab kohus, et haldusakt ei ole selles osas materiaalselt õigusvastane. Tegevusloa kehtivuse peatamisel arvestati oluliste asjaoludega.
26.On ilmne, et rikkumise ja olulise ohu vahel on põhjuslik seos ning kaebaja ei saanud enne tegevuskoha muutmist, mis eeldas RA kaalutlusotsust (MSÜS § 32), rikkumist kõrvaldada ning ohtu neutraliseerida.
27.Kuna tegevusloas nr 287 märgitud tegevuskohas ei saa kaebaja enam tegutseda (nimetatud aadressil osutab apteegiteenust teine isik), siis oli tegevusloa ajutine peatamine asjakohane ning
3-19-1566
õiguspärane. Ravimiamet on vaidlustatud haldusaktis põhjendatult kaebajale selgitanud, et kaebajal on võimalik nõutavate tingimuste täitmisel jätkata apteegiteenuse osutamist, kuid selleks peaks kaebaja teavitama Ravimiametit sobivate apteegiruumide valduse saamisest, misjärel vaatab Ravimiamet ruumid üle ning kõikide nõuete täitmise korral saab ta jätkata majandustegevust samas mahus üleminekuperioodi lõpuni. Kaebaja on seda ka teinud ning praeguseks apteegiteenuse osutamise õiguse taastanud (tl 88).
28.Eeltoodust tulenevalt on vaidlustatud haldusakt materiaalselt õiguspärane ning esitatud tuvastamiskaebus jääb rahuldamata. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt) Juhan Siider
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.