Kaitseliidu kaebus Tööinspektsiooni 18.12.2018 ettekirjutuse nr 3-6/11056-8 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Kaitseliit, volitatud esindaja KP Vastustaja – Tööinspektsioon, volitatud esindaja MM
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 25.07.2019 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaitseliidu apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Kaitseliidu apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 25.07.2019 otsus muutmata.
2.Apellatsioonimenetluse kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 09.01.2020. Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
1.Kaitseliidu Lääne maleva tegevliige sai 01.12.2018 plaanilise õppuse „Orkaan“ käigus raske kehavigastuse. Kaitseliit esitas 12.12.2018 Tööinspektsioonile 07.12.2018 traumaakti, millest tulenevalt ei ole toimunud tööõnnetust ja trauma kohta ei koostata tööõnnetuse raportit, sest kannatanu ei ole Kaitseliiduga töö- või teenistussuhtes. Traumaaktis kinnitatakse, et kannatanu osales plaanilisel õppusel ning trauma saadi selle käigus; Kaitseliidu seaduse (KaLS) § 64 alusel kaetakse kannatanu ravikulud piirmäära ulatuses. Tööinspektsioon edastas 12.12.2018 Kaitseliidule kirja, milles selgitati, et aktis kirjeldatud tegevus vastab tööõnnetuse tunnustele ja paluti esitada tööõnnetuse raport. Kaitseliit jäi 13.12.2018 vastuses oma varasema seisukohta juurde. Tööinspektsioon kohustas 18.12.2018 ettekirjutusega Kaitseliitu esitama 01.12.2018 tööõnnetuse kohta tööõnnetuse raporti. Töö- või teenistussuhte olemasolu ei ole ainus punkt tööõnnetuse aluse tuvastamisel. KaLS § 4 lg 1 p 4 sätestab, et Kaitseliit annab ja korraldab tegevliikmetele sõjaväelist väljaõpet KaLS § 6 lg 3 alusel Kaitseväe juhataja kehtestatud korras. KaLS § 4 lg 1 p 5 sätestab, et Kaitseliit annab ja korraldab muud väljaõpet ja koolitust. KaLS § 59 lg 1 kohaselt tagab Kaitseliit KaLS § 4 lg 1 sätestatud ülesannete täitmisel töötervishoiu ja tööohutuse nõuete järgmise. Samuti korraldab töötervishoiu ja tööohutuse uurimise Kaitseliit (KaLS § 60 lg 1). Uurimistoimingute tegemisel peab osalema vähemalt üks Kaitseliiduga töö- või teenistussuhetes olev isik. Uurimise tulemuse kinnitab Kaitseliidu ülem. Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 1 lg 2 kohaselt kohaldatakse TTOS-i kaitseväelaste teenistustingimuste kohta niivõrd, kuivõrd eriseadustega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. KaLS on TTOS-i suhtes eriseadus ja Kaitseliidu liige on erisubjekt, kelle vigastada saamisel tuleb läbi viia tööõnnetuse uurimine. Kannatanu viibis Kaitseliidu tegevliikmena Kaitseliidu sõjaväelisel väljaõppel ja täitis KaLS § 4 lg 1 p-des 4 ja 5 nimetatud ülesannet, millega tagatakse Kaitseliidu eesmärkide täitmine. Ta tegutses Kaitseliidu huvides ja saadud vigastus on põhjuslikus seoses Kaitseliidu ülesannete täitmisega. Tegemist on tööõnnetusega. Vabariigi Valitsuse 03.04.2008 määrusega nr 75 on kehtestatud tööõnnetuse ja kutsehaigestumise registreerimise, teatamise ja uurimise kord, mille § 4 lg-te 4 ja 5 kohaselt peab tööandja tööõnnetuse uurimise läbi viima hiljemalt 10 tööpäeva jooksul pärast tööõnnetuse toimumist. Uurimine lõpeb määruse lisas 2 toodud vormi kohase raporti koostamisega, mis tuleb Tööinspektsioonile esitada kolme tööpäeva jooksul. TTOS § 24 lg 2 järgi tuleb raport esitada ka kannatanule või tema huvide kaitsjale.
2.Kaitseliit esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Tööinspektsiooni 18.12.2018 ettekirjutuse tühistamise nõudes. Vastavalt TTOS §-le 1 ei kuulu Kaitseliidu tegevliige isikute hulka, kelle suhtes rakendatakse TTOS-i. TTOS § 1 lg-tes 1 ja 2 viidatud töötajatele, ametnikele ja kaitseväelastele vastavad Kaitseliidus töölepingu alusel töötavad või KaLS § 15 lg 1 alusel Kaitseliidus tegevteenistuses olevad tegevväelased. KaLS § 22 lg 1 ja § 23 lg 1 alusel on Kaitseliidu tegevliige isik, kes on astunud Kaitseliitu vabatahtlikult ning kes võib Kaitseliidust vabatahtlikult välja astuda. Kaitseliidu tegevliikmel ei ole Kaitseliiduga töösuhet, temaga ei sõlmita lepingut ning talle ei maksta Kaitseliidu tegevustes osalemise eest palka. Kaitseliidu vabatahtliku tegevliikme staatust ei saa vaadelda teenistuja eriliigina. Ka teenistuse eriliik eeldab töösuhet. Kaitseliidus saab avaliku teenistus eriliigiks olla 2(6)
3-19-285 tegevteenistussuhe või reservväelasena tegevteenistuses osalemine Kaitseliidu koosseisus. Kaitseliidu tegevliikme vabatahtlik suurõppusel osalemine ei kuulu nende määratluste alla. Vaidlustatud ettekirjutus on tehtud korrakaitseseaduse (KorS) § 28 alusel. See norm annab vaid üldpädevuse. Ettekirjutusest võib välja lugeda, et selle õiguslikuks aluseks on määruse nr 75 § 4 lg 5. Määrust nr 75 saab tegevliikmete puhul rakendada vaid juhul, kui sellele on KaLS-s või selle alamaktides viidatud. Vastav viide puudub. Vastustaja võrdlus abipolitseinikega on asjakohatu. Viimasel puhul on viide määrusele erinormides olemas. Ettekirjutust ei ole võimalik täita. Kaebaja on nii traumaaktis kui ka hiljem selgitanud, et ei käsitle õnnetusjuhtumit tööõnnetusena ega koosta tööõnnetuse raportit. Käesoleval ajal pole võimalik raportit enam teha, sest läbimata on kohustuslik eelnev menetlus. Vastustaja oleks pidanud tühistama kaebaja poolt saadetud akti ning kohustama kaebajat tööõnnetuse uurimist läbi viima. Töötajal, kes on saanud tööülesannete täitmisel tervisekahjustuse, on õigus nõuda tööandjalt tervisekahjustusega tekitatud kahju hüvitamist. Ettekirjutusega on vastustaja pannud riigile kohustuse maksta tööõnnetuse puhul ettenähtavat haigushüvitist ning sundinud tööandjale tööõnnetusest tulenevad kohustused, kuigi kannatanu tööandja ei ole juhtumiga kuidagi seotud.
3.Tallinna Halduskohus jättis 25.07.2019 otsusega kaebuse rahuldamata. Õige on vastustaja seisukoht, et hädavajalik on Kaitseliidu tegevliikmetele KaLS-s sätestatud töötervishoiu ja tööohutuse uurimise kehtestamine, mida Kaitseliidu ülem pole teinud (KaLS § 60 lg-d 1 ja 2). Samuti tuleb tegevliikmeid teavitada nende õigustest ja võimalustest riigikaitsealastel õppekogunemistel ja sõjalise riigikaitse ülesannete täitmisel saadud vigastuste hüvitamisel. Kuni Kaitseliidu ülem pole vastavat korda kehtestanud, on mõistlik ja eesmärgipärane, et tegevliikmete suhtes rakendatakse TTOS-i regulatsiooni, sh määrusega nr 75 kehtestatud korda. Kujunenud on olukord, kus tegevliikmetele pole õppekogunemistel vajalikul määral tagatud sotsiaalne kaitse. Kui Kaitseliidu liige osaleb Kaitseväe korraldatud õppekogunemistel, uurib juhtumit ja vormistab tööõnnetuse raporti Kaitsevägi ning tagatud on hüvitise saamine haigekassalt. Kaitseliidu õppekogunemistel on samad eesmärgid, kuid tööõnnetust ei vormistata, misläbi töövõimetuslehele jäämisel makstakse hüvitist väiksemas määras. Kaitseliidu tegevliikme staatust (sarnaselt abipolitseiniku ja vabatahtliku päästjaga) võib käsitada teenistuja eriliigina, kelle töökeskkonna ja tööohutuse nõuete osas kehtib TTOS. Kehtivas seaduses puudub sarnane regulatsioon, mis oli kuni 31.02.2013 kehtinud KaLS § 23 lg-s 3, mille kohaselt võrdsustatakse tegevliige tegevteenistuses oleva kaitseväelasega. Kuni Kaitseliidu ülem pole nõutavat korda kehtestanud, tuleb lähtuda TTOS-st. Töö- ja teenistussuhte olemasolu ei ole tööõnnetuse tuvastamisel ainus asjaolu. Käesolevas asjas on ilmne, et Kaitseliidu tegevliikmega on juhtunud raske õnnetus plaanilise sõjaväelise väljaõppe käigus. Kaitseliidu liikme tegevuse intensiivsust ja vabatahtlikuks olemist arvestades ei saa nende tegevust täies mahus võrdsustada kaitseväelase tegevusega, mis aga ei tähenda, et Kaitseliidu tegevliiget ei saaks võrdsustada teenistuja eriliigiga. Näiteks täidab Kaitseliidu tegevliige teenistuskohustusi vastavalt KaLS §-le 33 ning tegevliikme võib võtta distsiplinaarvastutusele KaLS § 55 alusel. KaLS on TTOS-i suhtes eriseadus ning Kaitseliidu tegevliige on erisubjekt, kelle vigastada saamisel tuleb läbi viia tööõnnetuse uurimine. Kannatanu täitis plaanilisel sõjaväelisel väljaõppel viibides KaLS § 4 lg 1 p-des 4 ja 5 toodud 3(6)
3-19-285 teenistusülesandeid, millega tagatakse Kaitseliidu eesmärkide täitmine. Seega tegutses ta Kaitseliidu huvides.
4.Kaitseliit palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 25.07.2019 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb kaebuses toodud seisukohtade juurde. Halduskohus kohaldas vääralt materiaalõigust. Kaitseliidu tegevliige ei kuulu ühegi TTOS §-s 1 toodud määratluse alla. Ta ei ole töötaja ega ametnik, samuti ei saa teda võrdsustada kaitseväelasega. Kaitseliidu tegevliikme puhul ei ole tegemist ka teenistuja eriliigiga. Avaliku teenistuse eriliikideks on päästeteenistus, politseiteenistus ning tegevteenistus kaitseväeteenistuse mõistes. Teenistuse eriliik eeldab töösuhet. Ka kohtupraktikas on leitud, et Kaitseliidus saab avaliku teenistuse eriliigiks olla tegevteenistussuhe Kaitseliidu tegevväelase osas (Tallinna Halduskohtu otsus nr 3-09-2773). Avaliku teenistuse seaduse seletuskirjas (193 SE II) on rõhutatud, et avaliku teenistuse eriliigiks on Kaitseliidus töötavad lepingulises tegevteenistuses olevad kaitseväelased, kellele kohaldatakse kaitseväeteenistuse seadust. Isegi kui Kaitseliidu tegevliige on teenistuja eriliik, ei too see kaasa TTOS-i ja selle alamaktide kohaldamise kohustust, sest KaLS-s puudub vastav viide. Kui hinnata tegevliikme suhet Kaitseliiduga töösuhtena, toob see kaasa ettenägematud olukorrad, mis võivad viia vabatahtliku tegevuse likvideerumisele. Võivad tekkida nõuded puhkusetasude ja saamata jäänud töötasude suhtes, lisaks tuleb hakata arvestama tööstaaži jne. TTOS § 13 räägib tööandja kohustustest, milleks on muu hulgas töötajate tervisekontrolli korraldamine ja selle kulude kandmine. Kaitseliidul on üle 26 000 liikme, mistõttu ei ole Kaitseliidul võimalik vastavaid kulusid kanda. Kaitseliidus tehtava töötervishoiu ja tööohutuse uurimise korra kehtestab Kaiteliidu ülem. Vastava korra puudumisel tuleb rakendada haldusmenetluse seadust (HMS) koos KaLS-st tulenevate erisustega. Puudub kohustus rakendada määrust nr 75. KaLS § 60 lg-d 1 ja 2 sätestavad menetluskorra, kuidas Kaitseliidu liikmega teenistuskohustuste täitmisel juhtunud õnnetusi menetleda ning kontrollida, kuidas on tagatud KaLS § 59 lg-s 1 sätestatud ohutus. KaLS § 60 muutuks sisutuks, kui väita, et asja uurimisel tuleb rakendada määrust nr 75. Seadusandja pole TTOS-i rakendamist soovinud. Halduskohus ei andnud otsuses hinnangut kaebajale väitele, et kui vastustaja poolt viidatud normid siiski kuuluvad kohaldamisele, on ettekirjutus olulise kaalutlusveaga. Kaebaja edastas vastustajale akti tegevliikme trauma kohta, milles sedastas, et kannatanu ei ole Kaitseliiduga töösuhtes. Seega ei ole toimunud tööõnnetust ja trauma kohta ei ole koostatud tööõnnetuse raportit. Vastustaja kohustas kaebajat raportit esitama, kuigi oleks pidanud nõudma akti tühistamist ja õnnetusjuhtumi menetlemist tööõnnetusena. Raporti esitamise eelduseks on tööõnnetuse uurimise lõpetamine, mida tehtud pole. Halduskohus rikkus HKMS § 199 lg 2 p-i 2, jättes olulise osa kaebuses käsitamata. Nimetatud minetus toob igal juhul kaasa halduskohtu otsuse tühistamise.
5.Tööinspektsioon palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega ning jäädes ettekirjutuses toodud seisukohtade juurde.
4(6)
3-19-285 Vastustaja üheks rolliks on Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni seatud eesmärkidest lähtudes tagada töiste tegevuste tõttu kahjustada saanud isikute võrdne ja õiglane sotsiaalne kaitse. Kaitseliidu liikmetele ei ole seda kaitset tagatud. Kui Kaitseliidu liige osaleb Kaitseväe korraldatud õppekogunemistel ja saab seal viga, uurib juhtumit ja vormistab raporti Kaitsevägi ning kannatanule on tagatud 100%-line hüvitise saamine haigekassalt. Kui õnnetus juhtub aga Kaitseliidu korraldatud õppekogunemisel, ei vormistata seda tööõnnetusena ning isikule makstakse hüvitist RaKS § 54 lg 1 p 1 alusel. Kuigi situatsioon ja õppekogunemise eesmärk on sisuliselt sama, on sotsiaalsed garantiid täiesti erinevad. KaLS § 59 sätestab selgelt, et Kaitseliidul lasub kohustus tagada töötervishoiu ja tööohutuse nõuete järgmine, kui Kaitseliit oma eesmärgi saavutamiseks täidab KaLS § 4 lg 1 p-des 1-8 nimetatud ülesandeid. Samuti tuleneb KaLS § 60 lg-st 1 üheselt, et Kaitseliidu liikme vigastada saamise ja hukkumise korral KaLS § 4 lg-s 1 nimetatud ülesannete täitmisel korraldab töötervishoiu ja tööohutuse uurimise Kaitseliit. Seega on töö- ja teenistussuhte puudumisele vaatamata seadusandja tahe olnud kohustada Kaitseliitu järgima töötervishoiu ja tööohutuse regulatsiooni. TTOS nõuete järgmine hõlmab endas ka kohustust uurida tegevliikmega juhtunud õnnetusjuhtumeid. Uurimise korda reguleerib TTOS § 24 ja selle alusel kehtestatud määrus nr 75. Kui seadusandja tahe oli kehtestada erisusi, peaks see regulatsioonist nähtuma. Vaatamata asjaolule, et seadusest see otsesõnu ei nähtu, on Kaitseliidu tegevliikme staatus vaadeldav teenistuja eriliigina, kelle suhtes kehtib TTOS. Kaitseliidu tegevliige osaleb vabatahtlikuna seadusega ettenähtud riigikaitselises tegevuses. Kaitseliidu tegevliige ei ole täies mahus tasuta ressurss. Ta panustab tasuta sellega, et osaleb kogu liikmeks oleku vältel väljaõppes. Ette on nähtud ajaline osalemiskohustus (vähemalt 48 h kalendriaasta jooksul). Kuigi kehtivas KaLS-s puudub sarnane regulatsioon KaLS v.r § 23 lg-ga 3, ei ole siiski päris loobutud põhimõttest, mille kohaselt võrdsustatakse Kaitseliidu tegevliige teenistuskohustuste täitmise ajal kaitseväelasega. Nimelt on KaLS 6. ptk-ks ette nähtud liikme distsiplinaarmenetluse regulatsioon, mis on omane vaid avalikus teenistuses olevatele ametnikele. Õige pole kaebaja seisukoht, et ettekirjutus on antud olulise kaalutlusveaga. Uurimistulemuste kohta raporti esitamise nõue tuleneb TTOS § 24 lg 6 alusel kehtestatud korrast. KaLS § 60 lg 1 kohustab uurimist läbi viima. Seega tuleneb uurimise läbiviimise kohustus juba eriseadusest ning inspektor ei pea seda eraldi nõudma. Kaebaja poolt 12.12.2018 esitatud dokumentidest nähtub, et osaliselt on uurimine läbi viidud (olemas on kannatanu seletus). Vastustajal puudub pädevus kaebaja poolt esitatud akti tühistada.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Vaidlust pole selles, et kannatanu viibis plaanilisel õppusel Kaitseliidu tegevliikmena ning osales KaLS § 4 lg 1 p-s 4 Kaitseliidule pandud ülesannete täitmises (tegevliikmetele sõjaväelise väljaõppe korraldamine). Kannatanu pole vastustajaga töö- ega teenistussuhtes. KaLS § 4 lg-s 1 sätestatud ülesannete täimisel tagab töötervishoiu ja tööohutuse nõuete järgmise Kaitseliit (KaLS § 59 lg 1). Kaitseliidu liikmel, kes täidab KaLS § 4 lg 1 p-s 4 sätestatud ülesannet ja saab vigastada, on õigus KaLS §-des 61, 64 ja 65 sätestatud tagatistele (KaLS § 58 lg 1). Selleks tagatiseks oleks käesoleval juhul eelkõige ravikulude hüvitamine piirmäära ulatuses (KaLS § 64), võimalik on ka ühekordne hüvitis püsiva töövõimetuse tuvastamise korral (KaLS § 61 lg 4). Kui õnnetust ei vormistata tööõnnetusena, saaks 5(6)
3-19-285 kannatanu lisaks ajutise töövõimetuse hüvitist 70%-lises määras (RaKS § 54 lg 1 p 1). Vastustaja on toonud õigesti välja, et kui plaanilise õppuse oleks läbi viinud Kaitsevägi, oleks õnnetuse uurimine toimunud KVTS alusel (KaLS § 59 lg 2 ja § 60 lg 4) ning kohaldamisele oleks kuulunud TTOS ja muu hulgas määrus nr 75 (KVTS § 192 lg 1). RaKS § 54 lg 6 kohaselt makstakse tööõnnetuse korral ajutise töövõimetuse hüvitist 100%-lises määras. Kaitseliidu liikme vigastada saamisel KaLS § 4 lg-s 1 sätestatud ülesannete täitmisel korraldab töötervishoiu ja tööohutuse uurimise Kaitseliit. Uurimise tulemuse kinnitab Kaitseliidu ülem (KaLS § 60 lg 1). Töötervishoiu ja tööohutuse uurimise korra kehtestab Kaitseliidu ülem (KaLS § 60 lg 2). Vaidlust pole selles, et sellist korda pole Kaitseliidu ülem kehtestanud. Samuti puudub KaLS-s viide TTOS-le ja selle rakendusaktidele.
7.Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga, et eelnevat arvestades tuleb ka Kaitseliidu tegevuse suhtes töötervishoiu ja tööohutuse tagamisel rakendada analoogia alusel TTOS-i. KaLS § 60 lg 1 näeb ette, et Kaitseliidu liikme vigastada saamisel tuleb tööohutust uurida, uurimise tulemused peab Kaitseliidu ülem kinnitama. Kuna kannatanu ei olnud konkreetsel juhul Kaitseliiduga töö- või teenistussuhtes, siis mingit uurimist aga ei toimunud. See ei ole KaLS § 60 lg-ga 1 kooskõlas. Kuigi KaLS ei sisalda viidet TTOS-le ning Kaitseliidu ülem pole uurimise korda kehtestanud, tuleb sellekohast lünka tõlgendada viisil, et rakendamisele kuulub TTOS-s ehk vastavas eriseaduses sisalduv regulatsioon. Pole mingit mõistlikku põhjust eeldada, et seadusandja tahe on olnud kohelda Kaitseliidu õppustel osalevaid Kaitseliidu tegevliikmeid erinevalt Kaitseväe õppustel osalevatest liikmetest või vabatahtlikest abipolitseinikest ja päästjatest.
8.Asjaolu, et TTOS regulatsioon asendab KaLS § 60 lg-s 2 ette nähtud, kuid kehtestamata korda, ei tähenda, et Kaitseliit tegutseb suhetes tegevliikmetega tööandjana. Seega on põhjendamatu kaebaja kartus, et ta peab hakkama maksma tegevliikmetele töötasu või arvestama neile tööstaaži. Tegevliikmete tervisekontrolliga seonduv on reguleeritud KaLS §-s 28 ning puudub vajadus eriseaduse rakendamiseks.
9.Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et ettekirjutust ei saa täita. Vastustaja ei pidanud tegema eraldi ettekirjutust selleks, et kaebaja tunnistaks oma 07.12.2108 traumaakti kehtetuks või viiks läbi tööõnnetuse uurimise. Olukorras, kus kaebajat on kohustatud esitama tööõnnetuse raportit, peab kaebaja ise tegema vajalikud toimingud, et raporti esitamine oleks võimalik.
10.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.