Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Madis Ernits ja Tanel Saar 4. november 2019, Tartu 3-19-1787 Generaator AS kaebus Keskkonnainspektsiooni keelamiseks lõpetada haldusmenetlus Generaator AS määruskaebus Tartu Halduskohtu
3.oktoobri 2019. a määruse peale Kirjalik menetlus Kaebaja Generaator AS, esindajad vandeadvokaat Allar Jõks ja vandeadvokaat Britta Retel Vastustaja Keskkonnainspektsioon
RESOLUTSIOON
1.Jätta Generaator AS määruskaebus Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määruse resolutsiooni punkti 1 peale rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määrus selles osas muutmata.
2.Jätta Generaator AS määruskaebus Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määruse resolutsiooni punkti 2 peale rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määrus selles osas muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni punkti 1 peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates. Ülejäänud osas on määrus lõplik (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Generaator AS esitas 23. septembril 2019 Tartu Halduskohtule kaebuse Keskkonnainspektsioonil (KKI) haldusmenetluse nr 07000216 lõpetamise keelamiseks kuni ministrite tasandil või Vabariigi Valitsuse otsusega ei ole leitud lahendust Kunda hüdroelektrijaama, s.h Kunda I paisu säilimise küsimuses. Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust peatada KKI haldusmenetlus s.h keelata Generaator AS-i suhtes haldussunni rakendamine Veeseaduse ((VeeS), kuni 30. septembrini 2019 kehtinud veeseadus (v.r)) § 171 lg 6 nõuete täitmiseks Kunda hüdroelektrijaama, s.h Kunda I paisu osas.
1.1.Generaator AS-le kuulub Kunda hüdroelektrijaama hoone, tamm ja algne turbiin koos ülekandemehhanismiga, mis on tunnistatud arhitektuurimälestiseks ning ümbritsev ala on määratud kultuurimälestisalaks. Generaator AS soovib jätkata paisutamist ja hüdroelektri-
energia tootmist, kuid Keskkonnaamet (KKA) on keeldunud vee erikasutusloa väljastamisest või ka uute taotluste menetlemisest. Vee erikasutusloata paisutamise tõttu kavandab KKI Generaator AS suhtes ettekirjutuse tegemist, millega kohustatakse esitama likvideerimisteatis Kunda I paisu likvideerimiseks, kuid arhitektuurimälestist kahjustamata ei ole võimalik VeeS (v.r) § 171 lg 4 nõuet täita. Seega kohustaks võimalik ettekirjutus toime panema õigusrikkumist ning oleks seetõttu tühine. Vaatamata eelnevale ähvardab vastustaja alates 20. septembrist 2019 Generaator AS-i haldussunni rakendamisega, mistõttu esitab Generaator AS keelamiskaebuse koos esialgse õiguskaitse taotlusega.
2.Tartu Halduskohus tagastas 3. oktoobri 2019. a määrusega kaebuse (resolutsiooni punkt 1) ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni punkt 2).
2.1.Halduskohus leidis, et KKI algatatud haldusmenetluse eesmärgiks on Generaator AS poolt paisutamise lõpetamine ja kaladele paisust vaba läbipääsu tagamine. Kuivõrd haldusmenetluses on haldusmenetluse seaduse (HMS) §-des 38 ja 39 ettenähtud tõendite kogumise ja eksperdi ning tunnistajate kaasamise staadium lõpule viimata, on vastustajal raske ennustada, millisel HMS § 43 lg-tes 1 ja 2 ettenähtud alusel menetlus lõppeb. Seetõttu on kaebaja väide nagu oleks konkreetne haldusmenetlus juba läbi viidud vaid asjaolude formaalse kontrolliga ja mitmed olulised küsimused välja selgitamata jäetud, arusaamatu ning ennatlik. Vastustaja ei ole veel lõplikult otsustanud, kas ja millised riigi- ning omavalitsusorganid menetlusse kaasatakse. Samuti ei ole praeguses haldusmenetluse staadiumis selge, kas menetluse lõppeesmärk võib tähendada paisu kui rajatise likvideerimist. Pole välistatud, et paisutuse lõpetamiseks piisab paisu nn põhjaklapi avamisest.
2.2.Kaebusest ei selgu, kuidas konkreetselt kahjustab seadusega vastustajale pandud ülesannete täitmine kaebaja õigusi. Kui kaebaja vaidlustab konkreetset toimingut ning kohus leiab, et see on õigusvastane, on kaebajal võimalik nõuda kahju hüvitamist. Kokkuvõtvalt ei ole keelamiskaebus lubatav. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi pooleli olevas haldusmenetluses läbi viidud menetlustoimingule, mis rikuks tema õigusi. Ei saa keelata vastustajale seadusega pandud ülesannete täitmist. Kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus keelamisnõude esitamiseks.
2.3.KKI ei ole haldusmenetlust lõpetanud, kuivõrd haldusmenetluse lõpetamiseks puudub alus. Kui KKI tulevikus teeb kaebajale sunnirahahoiatusega ettekirjutuse, siis on võimalik seda kohtus vaidlustada. Kaebus on ennatlik, sest kohtule esitatud materjalidest ei nähtu KKI haldusmenetluses seni läbi viidud menetlustoiminguid, mis rikuks kaebaja õigusi. Kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
2.4.Kaebaja valdavalt oletustel ja vastustajaga haldusmenetluse käigus peetud kirjavahetuse meelevaldsel tõlgendamisel põhinevad väited ning arvamused ei saa olla aluseks esialgse õiguskaitsena kogu haldusmenetluse koheseks peatamiseks. Esialgse õiguskaitse eesmärk on tagada kaebaja jaoks positiivse kohtuotsuse hilisem täitmine, ent kaebuse tagastamise korral pole positiivse kohtuotsuse tegemine võimalik.
3.Generaator AS esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse Tartu Halduskohtu
3.oktoobri 2019. a määruse tühistamiseks.
3.1.Määruskaebuses leitakse, et ekslik on halduskohtu järeldus, et keelamiskaebus esitati ennatlikult, kuivõrd haldusmenetlus veel käib. Keelamiskaebust ei saa esitada peale haldusmenetluse lõppemist. Keelamiskaebuse eesmärk on ennetada kaebaja õigusi rikkuva haldusakti väljastamist või toimingu tegemist ning sellise kaebuse eeldused on täidetud. Ei saa väita, et kaebeõiguse puudumine on ilmselge. Vastustaja saatis 6. septembril 2019 kaebajale kirja, et paisutus tuleb lõpetada ja tagada kaladele paisust läbipääs. Kaebajal tuleb esitada likvideerimisteatis või vastasel juhul ähvardab ettevõtet sunnirahahoiatus. Haldusmenetluse alusel pandav kohustus, s.h võimaliku sunni rakendamine, rikub ilmselgelt kaebaja omandiõigust. Järelikult on kaebajal kaebeõigus ja keelamiskaebusega on võimalik kaitsta kaebaja omandiõigust selliselt, et välistatakse VeeS (v.r) § 171 lg-te 4 ja 6 alusel ettekirjutuse
tegemine ning kohustus esitada teatis, millega kaebaja paneks toime õigusrikkumise. Kaebuse esitamine on vältimatult vajalik, sest kaebajal puudub võimalus õiguspäraselt käituda. Efektiivse õiguskaitse tagab ettekirjutuse õiguspärasuse kontroll enne selle väljastamist.
3.2.Muinsuskaitseameti eritingimustega on vastuolus halduskohtu väide, et veeseaduses sätestatud eesmärk on võimalik saavutada põhjaluugi avamisega. Võimalik preventiivne kahju hüvitamise nõue ei taga hüdroelektrijaama säilimist. Kui kaebaja peab toime panema õigusrikkumise, ei saa vastustaja seda järelkontrolli vormis heastada.
3.3.Kaebuse esitamine ei ole ennatlik, kuna kaebaja esitatud tõendid kinnitavad, et vastustaja kindel eesmärk on ettekirjutuse tegemine, mille kohaselt on haldusmenetluse ainsaks eesmärgiks saavutada Kunda I paisu likvideerimine. Ühestki kirjast ega menetlustoimingust ei nähtu, et vastustaja kavandaks haldusmenetluses kellegi kaasamist või muud menetlustoimingut, peale haldusmenetluse lõpetamise.
3.4.Esialgse õiguskaitse rakendamine on põhjendatud, kuna hoiab ära kaebaja vajaduse asuda vaidlustama sama haldusmenetlusega seotud edasisi toiminguid. Ilmselgelt on ohus ka kultuuripärand, mille kahjustamist ei ole võimalik hilisema positiivse kohtulahendiga likvideerida. Kaebajat ähvardav negatiivne mõjutus realiseerub lähitulevikus, s.t vähem kui kolme aasta jooksul.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
4.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus ei kuulu rahuldamisele. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega, järgib neid ning HKMS § 203 lg 2 ja § 201 lg 4 alusel jätab need kordamata.
5.Ringkonnakohtu hinnangul ei anna ükski määruskaebuses esitatud väide alust määruskaebuse rahuldamiseks ja Tartu Halduskohtu määruse tühistamiseks. Kaebaja tugineb määruskaebuses samadele argumentidele, mis ta on välja toonud halduskohtule esitatud kaebuses ja esialgse õiguskaitse taotluses. Uusi asjaolusid või põhjendusi, miks on kaebajale äärmiselt vajalik peatada KKI haldusmenetlus ning keelata KKI-l haldusmenetlust lõpetada, pole kaebaja kohtule esitanud.
6.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selles, et kaebajal puudub kaebeõigus keelamaks KKI-l lõpetada tema suhtes algatatud haldusmenetlus. Riigikohtu praktika kohaselt antakse kaebeõigusele reeglina hinnang kaebuse esitamise hetke seisuga (28. mai 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-8-14, p 12; 16. novembri 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-65-11, p 15). Seega tuleb ka keelamiskaebuse esitamise õigus kindlaks teha kaebuse esitamise aja seisuga. Kaebaja leiab, et tema õigusi võidakse rikkuda KKI haldusaktiga (ettekirjutusega), millega lõpetatakse haldusmenetlus.
6.1.Ringkonnakohus leiab, et Generaator AS-i suhtes algatatud haldusmenetluses ei olnud kaebuse esitamise seisuga KKI teinud toimingut või andnud haldusakti, mis saaks kaebaja õigusi riivata. Üksnes võimalus, et kaebaja õigusi võidakse rikkuda tulevikus antava haldusaktiga, ei anna isikule õigust kaebusega halduskohtusse pöörduda. Riigikohtu tsiteeritud praktikast nähtub selgelt, et haldusakt, mille keelamist kohtus soovitakse, peab olema isiku õigusi riivav ning peab esinema piisav põhjus arvata, et haldusakti rikub kaebaja õigusi. Need asjaolud peavad olema selged juba kohtusse pöördumisel. Kuna kaebuse esitamise hetkel puudus teave selle kohta, kas ja millise haldusakti KKI pooleliolevas haldusmenetluses väljastab, siis ei õigusta KKI-le seadusega antud pädevuse ennetavat piiramist keelamiskaebuse esitamine. Keelamiskaebuse puhul on oluline tagada selle erandlikkus, et vältida kohtu põhjendamatut sekkumist haldusmenetlusse, kui selle raames ei ole lõplikku otsust veel tehtud.
7.Õiguskirjanduses leitakse, et tühistamis- ja kohustamiskaebus, samuti keelamiskaebus juba vältava toimingu lõpetamiseks on primaarsed halduskohtulikud õiguskaitsevahendid, ennetav keelamiskaebus ning hüvitamis- , heastamis- ja tuvastamiskaebus aga sekundaarsed. Teisesed
õiguskaitsevahendid on üldjuhul rakendatavad vaid siis, kui esmased ei toimi või ei ole lubatavad (vt Merusk, K., Pilving I. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. 2013, lk. 49).
7.1.Kaebaja esitas halduskohtule ennetava keelamiskaebuse, soovides KKI haldusmenetluse lõpetamise keelamist. Kaebuse esitamise hetkel ei ole KKI haldusmenetluse lõpetamise kohta haldusakti välja andnud. Samuti ei nähtu haldusasja materjalidest, et KKI oleks seadnud haldusmenetluse lõpetamiseks mingi tähtaja. HKMS § 45 lg 1 sätestab, et keelamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel.
7.2.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole käesolevas asjas alust pidada kaebaja suhtes tulevikus tehtavaid ettekirjutusi seoses Kunda paisu I likvideerimisega haldusaktideks, millega väidetavat õiguste rikkumist poleks kaebajal võimalik hiljem kohase kaebusega ära hoida või kõrvaldada. Kunda paisu I likvideerimisega seotud ettekirjutusega ei kaasne kaebajale koheseid pöördumatuid tagajärgi. Pärast kaebaja õigusi riivava ettekirjutuse tegemist on kaebajal võimalus oma õiguste tõhusaks kaitseks nõuda ettekirjutuse tühistamist ja taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist. Lisaks on KKI 27. septembri 2019. a seisukohas halduskohtule selgitanud, et pooleliolevas haldusmenetluses on HMS §-des 38 ja 39 ettenähtud tõendite kogumise ja eksperdi ning tunnistajate kaasamise staadium veel lõpule viimata, mistõttu ei oska vastustaja öelda, millisel alusel menetlus lõppeb. Haldusakti (ettekirjutuse) andmine on üks võimalikest lahendustest. Samuti ei ole vastustaja veel otsustanud, kas ja milliseid riigi- ning omavalitsusorganeid menetlusse kaasata. Haldusmenetluse käigus on ka otsustamata, kas paisutuse lõpetamiseks piisab paisu nn põhjaklapi avamisest. Seega ei olnud kaebuse esitamise ajaks üheselt selge, millise sisuga haldusakti KKI vaidlusaluses menetluses annab ega seegi, millistele faktilistele ja õiguslikele asjaoludele KKI seejuures tugineb. Seetõttu oleks kaebuse sisuline lahendamine halduskohtus käesoleval ajal ebamõistlikult keerukas ning võiks viia selleni, et KKI läbiviidav haldusmenetlus toimub osaliselt halduskohtumenetluse raames, s.t kohus sekkuks vahetult haldusmenetluse läbiviimisse. See oleks aga vastuolus halduskohtu ülesandega kontrollida täidesaatva võimu teostamise õiguspärasust ning mitte asuda ise haldusorgani asemel haldusmenetlust läbi viima ega haldusotsustusi vastu võtma.
8.Kaebaja on vaidlustanud halduskohtu määruse ka osas, millega jäeti rahuldamata kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus peatada KKI haldusmenetlus. Olukorras, kus keelamiskaebus ei lubatav põhjusel, et kaebajal on tegelik ja efektiivne võimalus oma õiguste kaitseks ka KKI poolt antava haldusakti hilisemal vaidlustamisel, on ühtlasi ilmne, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Teisisõnu, kui kaebaja õiguste efektiivne kaitse on võimalik tema poolt oodatava KKI ettekirjutuse hilisema vaidlustamise kaudu, siis puudub vajadus rakendada esialgse õiguskaitse meetmeid selleks, et vältida haldusmenetluse lõpuleviimist. Kaebaja väide, et esialgse õiguskaitse kohaldamine aitab ära hoida järgnevaid sama haldusmenetlusega seotud kohtuvaidlusi, ei ole aluseks esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on vajalik, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Ringkonnakohtu hinnangul sellist olukorda antud hetkel tekkinud ei ole. Praegusel hetkel ei too KKI haldusmenetluse peatamata jätmine kaebajale kaasa pöördumatult kahjulikke tagajärgi.
10.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus Generaator AS-i määruskaebuse Tartu Halduskohtu 3. oktoobri 2019. a määruse peale rahuldamata. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.