Oliver Kask (eesistuja), Kaire Pikamäe ja Janar Jäätma
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. oktoober 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1244
Haldusasi
X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 22. märtsi 2018. a otsuste nr 15.2-8/20-1 ja 15.2-9/60-1 ning 21. mai 2018. a vaideotsuse nr 15.2-8/30-1 tühistamiseks, Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks ning varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X, volitatud esindaja Andrei Vesterin Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Grete Raidma
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 13. mai 2019. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
30.septembril 2019
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata X taotlus täiendavate tõendite kogumiseks.
2.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus osaliselt.
3.Muuta Tallinna Halduskohtu 13. mai 2019. a otsuse haldusasjas nr 3-18-1244 resolutsiooni punkti 4 ja sõnastada see järgmiselt: „Tuvastada Politsei- ja Piirivalveameti viivituse õigusvastasus X-le isikutunnistuse väljaandmise taotluse läbivaatamisel alates 08.09.2017 kuni 22.03.2018.“
4.Muus osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
5.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 29. novembril 2019. a (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-18-1244 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
Tekst eemaldatud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES Tekst eemaldatud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
12.Tekst eemaldatud.
13.Tekst eemaldatud. Haldusasja lahendamisel on määrava tähtsusega, kuidas tõlgendada KodS v.r § 4 p-i 7, st kas kaebajat, kes elas aastatel XXXX-XXXX Y, tuleks käsitada isikuna, kellele anti KodS v.r § 4 p 7 alusel kodakondsus lihtsustatud korras. Sellele küsimusele vastamiseks on vajalik muu hulgas välja selgitada, kas vaidlusalune internaatkool võis täita lastekodu funktsiooni KodS v.r § 4 p 7 mõttes. Kaebaja ei ole selgitanud, kuidas aitaksid 22.10.2019 taotluses viidatud tõendid neid probleemküsimusi lahendada. Tõendite välja nõudmise vajalikkus ei ole äratuntav ka ringkonnakohtule.
14.Taotluse rahuldamata jätmine ega Rahvusarhiivi 10.10.2019 esitatud tõendite võimalik hindamine kaebaja kahjuks ei ole vastuolus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 130 p-ga 2. Nimetatud sättest ega halduskohtumenetluse seadustiku kommenteeritud väljaandest, millele kaebaja viitab (§ 130, lk 454, p II), ei ole võimalik sellist järeldust teha. Kommenteeritud väljaandes on ära nimetatud juhud, mil menetluse uuendamine ei ole põhjendatud, sest tõendamise (või tõendamata jätmise) küsimus on võimalik lahendada teisiti, st kohaldades HKMS § 59 lg-t 4, § 60 lg-t 1 ja 2 või § 62 lg-t 2–4. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist, sest ringkonnakohus juba uuendas menetluse 11.10.2019 määrusega. Eelnev ei tähenda, et uute tõendite kogumisel ei võiks kohus hinnata mõnda asjaolu menetlusosalise kahjuks. Menetluse uuendamine HKMS § 130 p 2 alusel tähendab seda, et kohtu hinnangul on menetluse toimetamiseks ja asja õigeks lahendamiseks vajalik koguda täiendavaid tõendeid. On paratamatu, et uute tõendite kogumisel ning nendele sisulise hinnangu andmisel teeb kohus otsuse ühe menetlusosalise kahjuks. HKMS § 59 lg 4, mida kaebaja silmas peab, reguleerib olukorda, kus menetlusosalistel ei õnnestu esitada ega kohtul koguda konkreetse asjaolu tõendamiseks tõendeid ühelgi viisil. Erinevalt kaebaja väidetust ei ole HKMS § 59 lg-s 4 sätestatud keeldu hinnata mingit asjaolu menetlusosalise kahjuks, vaid see säte annab kohtule sellise võimaluse. Ka juhul, kui ringkonnakohus hindab praeguses asjas Rahvusarhiivilt 2(6)
3-18-1244 kogutud tõendeid kaebaja kahjuks, ei kohaldu HKMS § 59 lg 4, vaid sellisel juhul põhineb ringkonnakohtu järeldus tõendite kogumile antud hinnangul (HKMS § 61 lg 2 teine lause). II
15.KodS v.r § 4 p 7 sätestas, et Eesti kodakondsuse omandavad Eestis püsivalt elavad lastekodudes kasvanud isikud, kui ei ole tõendatud nende kuulumine mõne teise riigi kodakondsusesse. Tekst eemaldatud. Menetlusosalised on eri meelt küsimuses, kuidas nimetatud sätet tõlgendada. PPA hinnangul sai isik omandada KodS v.r § 4 p 7 alusel kodakondsuse üksnes juhul, kui ta elas lastekodus. Kaebaja ning halduskohtu hinnangul tuleb sättele anda laiem tõlgendus.
16.Ringkonnakohtu hinnangul ei saa sätte tõlgendamisel lähtuda kitsalt üksnes selle sõnastusest, kui normi eesmärgipärane rakendamine oleks tagatud ka muude tõlgendusviiside korral, sh sättes sisalduva konkreetse sõna eesmärgipärasel tõlgendamisel. Kui KodS v.r § 4 p-s 7 sisalduvat sõna lastekodu on mh võimalik tõlgendada nii, et see hõlmab asutusi, mida ei nimetatud lastekodudeks, ent mis täitsid samu ülesandeid kui lastekodud, on kodakondsuse omandamine võimalik ka isikutel, kes viibisid nendes asutustes, sh internaatkoolides.
17.KodS v.r § 4 p 7 seletuskirjast nähtub, et sätte kehtestamise peamiseks eesmärgiks oli ära lahendada nende isikute (orbude) kodakondsuse küsimus, kellel puudusid kodakondsuse kindlaksmääramiseks vajalikud dokumendid või oli nende hankimine raskendatud (ja kes viibisid lastekodus). Halduskohtu istungil selgitas PPA mh, et vastustaja hinnangul oli sätte kehtestamise mõte, et lastekodulaste puhul ei olnud teada nende andmed ega minevik. Eesmärk oli anda kodakondsus lastele, kelle tausta ja vanemate andmete kohta puudus info (Tallinna Halduskohtu 17.04.2018 istungi helisalvestis 13:36:40). Kui vanemate taust oli teada, oli selge ka isiku päritolu. Selline tõlgendus oli asjakohane ka juhul, kui isik viibis lastekodus (Tallinna Halduskohtu 17.04.2018 istungi helisalvestis 13:51:57; Tallinna Ringkonnakohtu 30.09.2019 istungi helisalvestis 11:08:35).
18.Üksnes asjaolu, et internaatkooli paigutamisel oli kaebaja vanematel hooldusõigus olemas, ei välista KodS v.r § 4 p 7 kohaldamise võimalust kaebaja suhtes. Ringkonnakohtu hinnangul – ja nagu nähtub ka sätte seletuskirjast – oli KodS v.r § 4 p 7 kehtestamise peamiseks eesmärgiks anda lihtsustatud korras kodakondsus isikutele, kellel puudusid vanemad (nt põhjusel, et neilt olid ära võetud vanemlikud õigused), mistõttu puudus võimalus saada andmeid nende isikute tegeliku päritolu kohta (lisaks sättes märgitud nõudele viibida lastekodus). Ajal, mil kaebaja suhtes viidatud sätet rakendati (s.o 1998. aastal), oli kaebaja vanematelt hooldusõigus ära võetud. Kaebaja bioloogiliste vanemate võimaliku kodakondsuse alusel ei saanud kaebaja kodakondsust enam kindlaks teha. Lisaks selgitas PPA ringkonnakohtu istungil, et kaebaja bioloogiliste vanemate kodakondsuse kohta informatsioon puudub (Tallinna Ringkonnakohtu 30.09.2019 istungi helisalvestis 11:14:58). Puuduvad andmed, et kaebajal oleks mõne muu riigi kodakondsus (Tallinna Ringkonnakohtu 30.09.2019 istungi helisalvestis 11:14:32). Seetõttu ei ole asja lahendamisel määrav, et PPA hinnangul suunati internaatkooli erineva taustaga lapsi, sh neid, kelle vanemate päritolu oli teada (vrdl Tallinna Halduskohtu 17.04.2018 istungi helisalvestis 13:34:58). Selliseid lapsi võis elada nii lastekodus kui internaatkoolis.
19.Eesti NSV Ministrite Nõukogu 23.11.1956 määrusega nr 296 „Abinõudest internaatkoolide organiseerimiseks“ kinnitati internaatkoolide põhimäärus korraldusest ,,Eesti NSV 3(6)
3-18-1244 Haridusministeeriumi internaatkooli kohta“, millest nähtub, et internaatkoolide peamiseks eesmärgiks oli küll tegeleda kasvatustööga, ent põhiline rõhk oli õppetööl. Internaati võeti mh vastu orbe ja lapsed võisid olla täielikul riiklikul ülalpidamisel (korralduse p II.1). Võttes arvesse, et internaatkoolid pakkusid ka nn ööbimis- ja elamisvõimalusi neile õpilastele, kellel vanemad puudusid, on õige halduskohtu seisukoht, et olukorras, kus kaebaja vanematelt olid vanemlikud õigused ära võetud, oli internaatkooli funktsioon kaebaja osas sama, mis oleks olnud lastekodul. Kaebaja paigutamise ajal internaatkooli olid kaebaja vanematel vanemlikud õigused alles ning pärast vanemlike õiguste äravõtmist võis kaebaja jääda edasi internaatkooli õppima üksnes seetõttu, et seal olid samuti olemas võimalused pakkuda kaebajale asenduskodu. Kuigi korralduse p-st II.5 järeldub, et internaatkoolis õppivatel lastel oli lubatud regulaarselt kohtuda oma vanematega, võivad kaebaja vastupidised selgitused (vt Tallinna Halduskohtu 17.04.2018 kohtuistungi helisalvestis 13:33:03; vrdl ka helisalvestis 13:42:40) tuleneda sellest, et juba enne kaebaja vanematelt vanemlike õiguste ära võtmist ei peetud põhjendatuks kaebaja ning vanemate kohtumist ning pärast õiguste äravõtmist oli kaebaja käsitatav orvuna.
20.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et asjaolu, et perioodil XXXX-XXXX eksisteerisid Eestis põhimõtteliselt nii lastekodud kui ka internaatkoolid, ei anna alust jätta kaebus rahuldamata. Asjakohane on halduskohtu viide 08.02.1995 vastu võetud sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud lastekodu definitsioonile, mille kohaselt on lastekodu orbudele ja vanemliku hoolitsuseta jäänud lastele asenduskoduks loodud asutus. Kaebaja selgitas halduskohtu istungil, et oli riiklikul ülalpidamisel, elas ja ööbis internaatkoolis (Tallinna Halduskohtu 17.04.2018 istungi helisalvestis 13:04:11; vrdl ka tl 74 ja 76, kd I). Kaebaja hinnangul oli internaatkool nagu lastekodu, kus poisid ja tüdrukud elasid eraldi. Kui keegi jooksis ära, toodi ta tagasi (Tallinna Halduskohtu 17.04.2018 kohtuistungi helisalvestis 13:31:59). Internaatkoolide roll võrreldes ajaga, mil kaebaja seal viibis, oli KodS v.r § 4 p 7 kehtestamise ajaks mõnevõrra muutunud. Mitmed varasemad internaatkoolid muudeti eriinternaatkoolideks, kuhu suunati õppima erihoolt vajavad lapsed.1 Samas sätestas Eesti Vabariigi haridusseaduse (30.03.1992 redaktsioonis) § 7 lg 2 p 7, et kohalikud omavalitsused korraldavad alaealiste eestkostet ja hooldust, nende õiguste kaitset, orbude ja vanemliku hoolitsuseta laste lastekodusse või internaatkooli paigutamist või perekonda kasvatada andmist ja lapsendamist. Vabariigi Valitsuse 22.06.1993 määrusega nr 186 ,,Toetuse maksmine eriinternaatkoolist (internaatkoolist) elluastuvale orvule ja vanemliku hoolitsuseta lapsele“ lubati sotsiaalabitalitustel erandkorras, kuni muudatuste tegemiseni lastetoetuste seaduses, maksta eriinternaatkoolist (internaatkoolist) elluastuvale orvule ja vanemliku hoolitsuseta lapsele elluastumistoetust lastetoetuste seaduses sätestatud korras. Ringkonnakohtu hinnangul toetavad need sätted seisukohta, et ka KodS v.r § 4 p 7 kehtestamise ajal võisid internaatkoolid olla orbudele asenduskodud. Internaatkoolid ning lastekodud täitsid oma tegevuse mõttes erinevaid funktsioone, ent mõlemasse võis paigutada lapsi, kellel puudusid vanemad. Seetõttu on põhjendatud tõlgendada KodS v.r § 4 p-i 7 nii, et hoolimata tegelikust viibimisest internaatkoolis on kaebaja võrdsustatav KodS v.r § 4 p-s 7 nimetatud isikutega. Kaebaja jaoks täitis internaatkool KodS v.r § 4 p 7 mõttes lastekodu rolli. Seega on vaidlustatud PPA otsused õigusvastased. III
21.PPA on vaidlustanud halduskohtu otsuse ka osas, milles halduskohus leidis, et PPA tegevus oli õigusvastane kaebajale isikutunnistuse väljastamisel alates 08.09.2017 (otsuse resolutsiooni Vt nt Jaan Anveldi nimeline Tallinna I Internaatkool, lk 8. Kättesaadav: http://www.tik1.eu/kooliajalugu.pdf (28.10.2019).
4(6)
3-18-1244 p 4). Kuna kaebaja oli Eesti kodanik, polnud alust isikutunnistuse väljastamisest keelduda. Halduskohus tunnistas vastustaja tegevusetuse dokumendi väljastamisel aga õigusvastaseks seetõttu, et taotlust ei vaadatud läbi tähtaegselt.
22.Halduskohus asus ekslikult seisukohale, et määruse nr 77 § 35 lg 1 ei võimaldanud praegusel juhul isikut tõendava dokumendi väljaandmise taotluse läbivaatamise tähtaja pikendamist. Nimetatud sätte alusel on tähtaja pikendamine lubatud, kui isikut tõendava dokumendi väljaandmise seadusliku aluse olemasolu või taotleja isikusamasuse kontrollimine võtab aega kauem, kui on taotluse läbivaatamiseks ettenähtud tähtaeg. Isikut tõendava dokumendi väljaandmise seadusliku aluse kontroll hõlmab endas selle asjaolu kontrollimist, kas isikul on dokumendi väljastamise eelduseks olev kodakondsus. Kodakondsuse olemasolu ei sõltu tuvastava haldusakti andmisest, sest see tuleneb vahetult seadusest. Kaebajat peeti 1998. aastal Eesti kodanikuks, kuid selle asjaolu ümberhindamine ei eelda ühegi varasema haldusakti kehtetuks tunnistamist. Kui isikul seadusest tulenevalt Eesti kodakondsust ei ole, kuid talle on antud Eesti kodaniku isikut tõendav dokument, ei saa teda pidada Eesti kodanikuks ka enne PPA poolt Eesti kodakondsuse puudumist tuvastava haldusakti andmist.
23.Seetõttu võimaldas määruse nr 77 § 35 lg 1 alusel pikendada taotluse läbivaatamise tähtaega. Seda on tehtud.
24.Menetlustähtaja pikendamine tõi kaasa olukorra, kus kaebaja taotluse läbivaatamine kestis 08.08.2017–22.03.2018, seega 7,5 kuud. Kui üldjuhul tuleb taotlus läbi vaadata 30 päeva jooksul (määruse nr 77 § 34 lg 1), siis selle tähtaja pikendamine peab toimuma kooskõlas haldusmenetluse seaduse § 5 lg-st 2 tulenevate menetluse efektiivsuse, lihtsuse ja kiiruse põhimõtetega ega tohi ka pikendamise järel, välja arvatud eriliselt keerulised juhtumid, kesta kokku enam kui kolm kuud. Praegusel juhul on vastustaja teinud mitmeid erinevaid järelepärimisi ning kogunud tõendeid nii kaebajalt, õppeasutuselt kui arhiivist. Menetluse eripära arvestades võis selle läbiviimise tähtaja pikendamist seetõttu pikendada tavapärasest enam. Siiski nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et menetluse keerukuse korral tuleb taotlejale anda isikut tõendav dokument lühema tähtajaga või tunnistada dokument kehtetuks, mitte jääda dokumendi väljastamisega ootama kuni kodakondsuse olemasolu või puudumist kinnitavate asjaolude lõpliku selgumiseni. Isikut tõendava dokumendi kasutamine on isikule vajalik mitmeteks toiminguteks, sh seadusest tulenevate kohustuste täitmiseks. Dokumendi puudumine muudab isiku igapäevase elu oluliselt keerukamaks ning avalik huvi vältida kodakondsust tõendava dokumendi väljastamist isikule, kes Eesti kodanik ei ole, on vähem kaalukas kui isiku huvi kasutada isikutunnistuse (ID-kaardi) abil digiteenuseid ning tõendada enda isikut mistahes õigussuhetes. Isikutunnistuse väljastamata jätmine ei olnud õigusvastane enne kolme kuu möödumist taotluse esitamisest, kuid edasise kodakondsuse olemasolu tuvastamise menetluse lõpule viimise tähtaja pikendamise juures oleks tulnud kaebajale väljastada nõutud dokument. IV
25.Halduskohtu otsuse punkti 4 tuleb muuta ja tuvastada PPA viivituse õigusvastasus alates 09.11.2017 kuni 22.03.2018. Muus osas tuleb halduskohtu otsus jätta muutmata.
26.X ega PPA ei ole apellatsiooniastmes menetluskulude kandmist väitnud (HKMS § 109 lg 1). Halduskohtus kantud menetluskulude jaotust apellatsioonkaebuse osaline rahuldamine ei mõjuta, sest halduskohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud arvestusega, et kaebaja ei oleks isikutunnistust saanud kasutada kuni vanglast vabanemiseni (10.11.2017) ning riigilõiv mõisteti välja vaid kahju hüvitamise perioodi osas sellest alates. 5(6)
3-18-1244
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.