Eesistuja Kaire Pikamäe, liikmed Monika Laatsit ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
25.09.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-2280
Haldusasi
Eleon AS, AS Eesti Elekter, Eurowind OÜ, Vaivara Tuulepark OÜ, Roheline Elekter AS, Aidu Tuulepark OÜ, Audru Tuulepark OÜ ja Estwind Energy OÜ kaebus Konkurentsiameti 06.11.2018 otsuse nr 55/2018-068 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – Eleon AS, AS Eesti Elekter, Eurowind OÜ, Vaivara Tuulepark OÜ, Roheline Elekter AS, Aidu Tuulepark OÜ, Audru Tuulepark OÜ ja Estwind Energy OÜ, volitatud esindaja v.adv Silja Holsmer Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindaja Kristel Rõõmusaar Kolmandad isikud – Enefit Green AS ja Nelja Energia AS, volitatud esindajad v.adv-d Arne Ots, Martin-Johannes Raude ja Martin Mäesalu
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21.01.2019 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eleon AS, AS Eesti Elekter, Eurowind OÜ, Vaivara Tuulepark OÜ, Roheline Elekter AS, Aidu Tuulepark OÜ, Audru Tuulepark OÜ ja Estwind Energy OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Eleon AS, AS Eesti Elekter, Eurowind OÜ, Vaivara Tuulepark OÜ, Roheline Elekter AS, Aidu Tuulepark OÜ, Audru Tuulepark OÜ ja Estwind Energy OÜ määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 21.01.2019 määrus haldusasjas nr 3-18-2280 ning saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks.
3-18-2280 Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eleon AS, AS Eesti Elekter, Eurowind OÜ, Vaivara Tuulepark OÜ, Roheline Elekter AS, Aidu Tuulepark OÜ, Audru Tuulepark OÜ ja Estwind Energy OÜ esitasid 07.12.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse, paludes tühistada Konkurentsiameti (KA) 06.11.2018 otsus nr 5-5/2018-068, millega KA andis loa Enefit Green AS-i (EG) ja Nelja Energia AS-i (4Energia) koondumisele.
2.Tallinna Halduskohus lõpetas 21.01.2019 HKMS § 152 lg 1 p 4 ning lg-te 2 ja 3 alusel.
määrusega
haldusasja
menetluse
Kaebuse eesmärgiks on EG ja 4Energia koondumise tagasipööramine. Kaebajad on seisukohal, et selleks annab aluse KA 06.11.2018 otsuse tühistamine, st kaebajate hinnangul on KA 06.11.2018 otsus selle tühistamise korral kehtetu algusest peale, mis tähendab, et 4Energia aktsiate müügitehing viidi lõpuni vastuolus konkurentsiseaduse (KonkS) § 27 lg-s 6 sätestatuga ning vastav tehing on tühine vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) §-le
87.Kohus vastavate järeldustega ei nõustunud. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61 lg 2 kohaselt kehtib haldusakt kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti. Haldusakti täieliku ammendumise korral ei ole enam võimalik/lubatud selle tühistamine (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-44-14, p 12). Koondumise lõpuleviimisena tuleb mõista koondumise ühe osalise poolt teise osalise omandamist, s.o valitseva mõju omandamist KonkS § 19 lg 1 p 2 mõttes (Riigikohtu otsus nr 3-1-1-84-07, p 9). Vaidlust ei ole selles, et KA andis EG-le ja 4Energiale koondumisloa 06.11.2018 ning EG omandas 4Energia aktsiad samuti 06.11.2018. Koondumine viidi seega lõpule 06.11.2018. Vaidlust ei ole selles, et koondumise lõpuleviimise ajal oli KA 06.11.2018 otsus kehtiv. Kuni tühistamisotsuse tegemiseni on haldusakt siduv (HMS § 60 lg 2). Koondumisloa hilisem võimalik tühistamine ei saa muuta asjaolu, et EG poolt 4Energia aktsiate omandamise ajal oli KA koondumisluba kehtiv ning tehingu õiguspärasuse eeldused seeläbi täidetud. Sellest tulenevalt ei saaks KA 06.11.2018 otsuse tühistamine tingida koondumise lõpuleviimise järgselt EG poolt 4Energia aktsiate omandamise tehingu tühisust. Kehtiv KonkS ei võimalda järeldust, et koondumist lubava haldusakti tühistamine tähendaks koondumise keelatust. Samuti ei näe KonkS ette võimalust, et KA saaks koondumise lõpuleviimise järgselt (koondumist lubava haldusakti tühistamise korral) sama koondumisteadet/koondumise lubatavust uuesti hinnata, sh kõrvaldada koondumise osaliste vahelise omandamislepingu õiguslikku toimet ja/või kohustada koondumise osalisi lõpuleviidud koondumist tagasi pöörama. Koondumise lõpuleviimise järgselt on KA 06.11.2018 otsus (koondumisluba) kui haldusakt täielikult ammendunud, st koondumisloa tühistamine koondumise lõpuleviimise järgselt ei saa tuua endaga kaasa koondumise tagasipööramist (mis on kaebuse eesmärgiks). Kaebajad ei ole taotlenud KA 06.11.2018 otsuse osas tühistamisnõudelt tuvastamisnõudele üleminekut (kaebajad selgitasid 18.12.2018 seisukohas, et jäävad esitatud kaebuse juurde, st ei soovi kaebuse nõudeid muuta). Tuvastamisnõudele üleminek ei ole kaebajate õiguste 2(6)
3-18-2280 kaitseks ka vajalik, kuivõrd kaebuse eesmärki (koondumise tagasipööramist) sellega ei saavutata ning võimaliku tulevikus tekkiva kahju hüvitamiseks on kaebajatel võimalik esitada hüvitamiskaebus (HKMS § 37 lg 2 p 4). Ka HKMS § 45 lg 2 sätestab, et hilisema hüvitamiskaebuse esitamise kavatsus ei anna õigust tuvastamiskaebuse esitamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
3.Kaebajad taotlevad 05.02.2019 määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 21.01.2019 määruse tühistamist ning asja saatmist esimese astme kohtule sisuliseks arutamiseks. HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetamine tähendab, et kaebaja on nõude rahuldamise saavutanud kohtuväliselt haldusmenetluses. Praegu vastavat olukorda ei esine ning selliselt ei ole halduskohus ka menetluse lõpetamist põhjendanud. Seega on menetluse lõpetamine HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel ainuüksi seetõttu õigusvastane. Kaebajad ei nõustu, et KA otsuse alusel koondumise lõpuleviimisega on otsus kui haldusakt täielikult ammendunud ja seetõttu ei ole otsuse tühistamine võimalik. KA otsusega anti luba EG ja 4Energia koondumisele. Asjaolu, et KA otsuse alusel viidi 4Energia aktsiate müügitehing ka lõpule, ei tähenda haldusakti ammendumist. Tegemist on analoogse olukorraga, kus haldusakti alusel on sõlmitud tsiviilõiguslik leping. Kohtupraktika on vastavate haldusaktide vaidlustamisel ühene – tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine ei tähenda haldusakti ammendumist ega välista haldusakti tühistamist. Vastupidiselt on kohtupraktikas leitud, et tsiviilõigusliku tehingu aluseks oleva haldusakti tühistamine toob kaasa ka tsiviilõigusliku tehingu tühisuse (Riigikohtu 27.10.2010 lahend nr 3-3-1-66-10). Halduskohtu viidatud Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-44-14 väljendatud seisukoht haldusakti ammendumisest ei ole arutataval juhul asjakohane, kuivõrd otsuse kehtivus ei ole seotud tähtajaga. Haldusaktil võib säilida mõju ja praktiline tähendus ka pärast kehtivusaja möödumist ning ka sellisel juhul saab kohus haldusakti tühistada. Kaebuse eesmärgiks on ära hoida AS Eesti Energia turgu valitseva seisundi tugevnemine nii elektrienergia tootmise kui müügi turul, taastuvenergia tootmise turul ja tuuleenergia tootmise turul, mille tulemusena kahjustub oluliselt konkurents vastavatel turgudel ja kaebajad tõrjutakse turgudelt välja ning muudetakse võimatuks turgudele sisenemine. KA otsuse tühistamisega on võimalik eelnimetatud eesmärk saavutada. Otsuse tühistamisega on see kehtetu algusest peale. See tähendab, et 4Energia aktsiate müügitehingu puhul ei ole võimalik kaebuse rahuldamise korral KA otsuse kehtivusele tugineda ehk aktsiate müügitehing viidi lõpule ilma kehtiva otsuseta. Seega on ekslik ning vastuolus varasema kohtupraktikaga seisukoht, et KA otsuse tühistamise korral oleks KA otsus siiski aktsiate müügitehingu lõpule viimisel kehtiv. Otsuse tühistamise korral on otsus kehtetu algusest peale ning algusest peale kehtetu haldusakt ei ole ka siduv. Otsuse tühistamise korral on vaidlusalune koondumine toimunud ilma KA kehtiva lubava otsuseta. Täidetud, kuid seejärel tühistatud haldusakt kuulub tagasitäitmisele, sest pärast tühistamist puudub tühistatud haldusakti tagajärgedel õiguslik alus. Eeltoodu tähendab, et 4Energia aktsiate müügitehing viidi lõpuni vastuolus KonkS § 27 lg-s 6 sätestatuga ning vastav tehing on tühine TsÜS § 87 kohaselt. Seega sõltumata aktsiate müügitehingu lõpule viimisest, on kaebajate õiguste kaitseks vajalik otsuse tühistamine. Isegi kui otsuse tühistamine ei tooks kaasa aktsiate müügitehingu tühisust, tuleb õigusvastane ning algusest peale kehtetu haldusakt tagasi täita ehk kõrvaldada KA otsuse elluviimise tagajärjed. 3(6)
3-18-2280 Halduskohtu viide KonkS § 27 lg-le 5 ei ole asjakohane, kuna KA võttis otsuse vastu KonkS § 27 lg-s 2 sätestatud tähtaega järgides ning seetõttu ei kuulu kohaldamisele KonkS § 27 lg 5. Asjaolu, et koondumisloa alusel tehingu tegemine ei muuda koondumisloa andnud haldusakti kehtetuks, kinnitab täiendavalt ka KonkS § 29 regulatsioon. Lisaks on KA otsuses vaidlustamisviitena märkinud 30 päevase kaebeõiguse. KA ei ole otsuse vaidlustamist sidunud vähimalgi määral koondumise elluviimisega. Seega on KA ka ise olnud seisukohal, et otsus on vaidlustatav nagu tavapärane haldusakt. Juhul, kui asuda seisukohale, et otsuse tühistamine on välistatud tulenevalt selle alusel aktsiate müügitehingu lõpuleviimisest juba enne, kui otsust oleks üldse olnud võimalik vaidlustada, on tegemist olukorraga, kus teistel turuosalistel puudub võimalus oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda. Sel juhul on isik riigivõimu ees kaitsetu ning selline tõlgendus on selges vastuolus isiku põhiseadusliku õigusega pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse. Halduskohus ei ole selgitanud, et kui tühistamisnõue ei ole halduskohtu arvates kaebajate õiguste kaitseks kohane nõue, siis millise nõudega oleks kaebajatel võimalik oma õigusi kaitsta. Tuvastamisnõude kohatust on kinnitanud halduskohus ka ise.
4.KA palub 04.03.2019 kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebajate kanda. Halduskohus on muu hulgas õigesti leidnud, et 1) koondumise jõustamise hetkel oli KA 06.11.2018 otsus kehtiv; 2) koondumise jõustamise järgselt on haldusakt ammendunud ning 3) koondumist lubava haldusakti tühistamine ei tingiks lõpule viimise järgselt EG poolt 4Energia aktsiate omandamise tehingu tühisust ega tähendaks ka automaatselt koondumise keelatust. Koondumise osalised jõustasid koondumise olukorras, kus nad omasid selleks KA luba. Seega ei olnud EG tegevus koondumise jõustamisel vastuolus KonkS § 27 lg 6 sätestatuga. KA otsused, millega antakse koondumiseks luba, on tähtajalised ja neist tulenev õigus tuleb realiseerida üldjuhul 6 kuu jooksul. Tähtaeg tuleneb otse seadusest (KonkS § 27 lg 61). Koondumise jõustamisega (4Energia aktsiate omandamisega 06.11.2018 EG poolt) on haldusakt juba täielikult ammendunud. KA ei nõustu kaebajatega ka selles osas, et otsuse tühistamine (isegi kui see oleks võimalik, ehkki KA nii ei arva) tähendaks koondumise keelatust. Koondumise lubamine või keelamine on mõlemad KA kaalutlusotsused ning KA hindab konkreetse koondumise mõju kaubaturgude struktuurile. Koondumisele hinnangu andmisel lähtub KA KonkS §-s 22 sätestatust. Kaebajate viide KonkS §-le 29 ei ole asjakohane ning puudub võimalus otsuse tühistamiseks analoogia korras nimetatud sättele tuginedes. Nimetatud säte annab KA-le õiguse (kuid mitte kohustuse) teatud erijuhtumitel ning kõiki asjaolusid hinnates ise tühistada oma otsus. KonkS § 29 lg-st 1 ei tulene, et koondumist lubava otsuse kehtivus ei lõppe seoses sellest tuleneva õiguse realiseerimisega. Märkus KA otsuses sisalduva vaidlustamisviite kohta ei ole samuti asjakohane. Koondumise kohta tehtav otsus on adresseeritud koondumise osalistele ning haldusakti adressaatidel on õigus otsust vaidlustada, juhul, kui nad seda soovivad. Lubava haldusakti puhul koondumise osalistel sellist soovi ei olnud. Vaidlustamisviide iseenesest ei oma õiguslikku tähendust, samuti ei anna vaidlustamisviide automaatselt kaebeõigust kõikidele turuosalistele. Seadusest ei tulene, et vaidlustustähtaja jooksul oleks haldusaktide täitmine keelatud. 4(6)
3-18-2280 KA viis kõnealuse koondumise puhul läbi põhjaliku menetluse ning leidis 06.11.2018 otsuses nr 5-5/2018-068, et puuduvad koondumise keelamist tingivad asjaolud ja koondumine on lubatud. Koondumise keelamine olukorras, kus koondumine ei kahjusta oluliselt konkurentsi kaubaturul ning puuduvad alused koondumise keelamiseks, oleks ebaseaduslik. KonkS ei näe ette võimalust menetleda koondumisi, mille osaliseks on riigile kuuluv äriühing, teistsuguste kriteeriumite alusel kui koondumisi, mille puhul omab koondumise osaliste üle valitsevat mõju eraõiguslik juriidiline isik või füüsiline isik. Otsusest teavitamisel toimis KA kõnealuse koondumise puhul tavapärasel viisil ja kooskõlas oma senise praktikaga. Kaebajad on ka varasemalt viidanud samadele Riigikohtu lahenditele, kuid need ei ole praegusel juhul asjakohased ning on tehtud oluliselt erinevatel asjaoludel.
5.Kolmandad isikud paluvad 05.03.2019 vastuses jätta kaebajate määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Väide, et halduskohtu 21.01.2019 määrus tuleks tühistada tulenevalt määruses sisalduvast viitest HKMS § 152 lg 1 p-le 4, on ekslik. Riigikohus on selgitanud, et kui haldusakt on ammendunud, on tühistamiskaebus menetluslikult lubamatu õiguskaitsevajaduse äralangemise tõttu. Sellisel juhul tuleb lähtuda analoogiast HKMS § 152 lg 1 p-ga 4 ja lg-ga 2 (3-3-1-44-14, p 12). Seega lähtus halduskohus HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetlust lõpetades korrektselt Riigikohtu praktikast. EG-l ei ole turgu valitsevat seisundit enne ega pärast koondumist. Kaebajate väide lähtub eeldusest, et KA otsuse tühistamisel muutub koondumise tehing tühiseks. Vastupidiselt kaebajate arusaamale on kohtud leidnud, et koondumise sätete rikkumise tagajärjena ei ole seadusandja sätestanud tehingu tühisust (Tartu Ringkonnakohtu 18.06.2012 otsus nr 2-08-93552, p 13.1). Ammugi ei saa koondumise tehing osutuda tühiseks, kui koondumine toimus koondumise sätteid rikkumata koondumist lubava otsuse alusel. KonkS § 27 lg 9 näeb tühisuse võimalust ette ainult teadlikult koondumiseks luba omamata tehingu tegemisel. Ebaõige on väide, et KA otsuse tühistamise korral viidi koondumine läbi vastuolus KonkS § 27 lg-ga 6. KA otsuse tühistamine ei vääraks asjaolu, et koondumise ajal oli KA otsus kehtiv ja HMS § 60 lg 2 järgi siduv. See tähendab, et koondumise ajaks oli tehtud KonkS § 27 lg 6 mõttes koondumist lubav otsus ja koondumise jõustamine ei olnud KonkS § 27 lg 6 järgi keelatud. KA otsuse tühistamisest hoolimata viidi koondumine seega läbi kooskõlas KonkS § 27 lg-ga 6. KonkS § 27 lg-st 5 nähtub, et isegi kui KA ei oleks 06.11.2018 vaidlustatud otsust teinud, oleks koondumine olnud alates 07.11.2018 ikkagi lubatud. Seetõttu ei saaks KA otsuse tühistamine tingida ka koondumise lubamatust või tagasipööramist. Ainuke võimalus kaebajate taotletud eesmärgi saavutamiseks oleks olnud KonkS § 27 lg 2 p-s 2 nimetatud otsuse tegemine. Sellise otsuse tegemiseks kohustamist kaebajad ei nõudnud. Nii nagu KA ei saaks tunnistada KonkS § 29 alusel kehtetuks koondumise kohta antud otsust, mille kohus on tühistanud või mille kuuekuuline kehtivusaeg on lõppenud, ei saaks KA tunnistada KonkS § 29 alusel kehtetuks ka koondumise kohta antud otsust, millega vastav õigus on realiseeritud. KonkS § 2 lg 3 järgi on EG ja 4Energia käsitatavad ühe ettevõtjana. EG-l puuduks mis tahes alus nõuda 4Energia müünud kümnelt isikult (kellest üks on Norra äriühing) 4Energia aktsiate
5(6)
3-18-2280 tagasi omandamist. Esiteks jääb arusaamatuks, milliste väidetavate õiguste kaitseks HKMS § 44 lg 1 mõttes on kaebajad üldse kohtusse pöördunud. Halduskohus selgitas, et pärast koondumise toimumist ei võimalda koondumise tagasipööramist saavutada tühistamiskaebuse ega tuvastamiskaebuse esitamine. KA tegi otsuse 06.11.2018 ja kaebajad esitasid kaebuse 07.12.2018. Kaebajad ei saanud eeldada, et koondumine pole kuu aja jooksul ära toimunud. Koondumist lubava otsuse alusel toimunud koondumist ei ole (ega peagi olema) võimalik tagasi pöörata. Kaebajatel oli menetluslik võimalus püüda koondumist ennetada, kuid kaebajad otsustasid seda võimalust mitte kasutada. Isegi kui kaebajad saaksid esitada muu nõudega kaebuse, mis võimaldaks koondumist tagasi pöörata, ei saaks see tingida kohustust menetleda KA otsuse tühistamiseks esitatud kaebust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Ringkonnakohus rahuldab määruskaebuse, tühistab halduskohtu 21.01.2019 määruse ning saadab asja halduskohtule menetluse jätkamiseks. HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetamine ei olnud käesoleval juhul põhjendatud. Ringkonnakohtu seisukoht tugineb alljärgnevale.
7.Vaidlus taandub küsimusele, kas 06.11.2018 koondumisluba ammendus pärast samal päeval toimunud aktsiate omandamise tehingut sel viisil, et koondumisloa kohtulik kontroll pole enam eesmärgipärane, sest ka siis, kui kohus peaks koondumisloa tühistama, pole esialgne olukord enam mingilgi moel ennistatav. KonkS § 29 annab KA-le õiguse teha otsus loa andmise kehtetuks tunnistamise kohta. Nimetatud otsuse tegemise aega pole piiratud. Seega võib eeldada, et KA saab otsuse teha ka siis, kui aktsiate omandamise tehing on toimunud, s.o koondumine varasema koondumisloa alusel lõpule viidud. KonkS § 29 oleks sisutu, kui KA-l puuduksid seejärel võimalused konkurentsiolukorra taastamiseks midagi ette võtta. Ringkonnakohus nõustub KA-ga, et koondumisteate tühistamine või kehtetuks tunnistamine ei tooks vahetult kaasa aktsiate omandamise tehingu tühisust. Samas on KA-l järelevalveasutusena ka muid vahendeid, et konkurentsi vajadusel kaitsta. KonkS § 55 lg 1 kohaselt on KA pädev võtma tarvitusele meetmeid konkurentsi kaitsmiseks. KA-l on meetmete valikul ulatuslik diskretsioon. Seega ei pea ega saagi kohus koondumisloa tühistamise korral hakata KA-le ette kirjutama, mil viisil tuleb kõrvaldada õigusvastase loa alusel toimunud koondumise mõjud konkurentsile. Piisab abstraktse kohustamisotsuse tegemisest. Kuna KA-l endal on olemas volitus koondumisluba kehtetuks tunnistada, puudub põhjus järeldada, et halduskohtul pole võimalik sama luba tühistada.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.