AB kaebus Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 5. märtsi 2019. a käskkirja nr 1.3-3/18d õigusvastaseks tunnistamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks, hüvitise ja teenistusest kõrvaldamise tõttu saamata tasu välja mõistmiseks Menetlusosalised ja nende Kaebaja – AB, esindaja vandeadvokaat Karina Lõhmus-Ein esindajad Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindajad Peeter Aleksašin ja Annika Dimitriev Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 19. juunil 2019
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada AB kaebus osaliselt.
2.Tunnistada Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 5. märtsi 2019. a käskkirja nr 1.3-3/18d "Distsiplinaarkaristuse määramine" resolutsiooni punkt 1 (teenistusest vabastamine) õigusvastaseks.
3.Muuta AB teenistusest vabastamise alust, lugedes ta teenistusest vabastatuks avaliku teenistuse seaduse § 87 lõike 1 alusel ametniku enda soovil.
4.Rahuldada nõue hüvitise väljamõistmiseks osaliselt ning mõista Politsei- ja Piirivalveametilt AB kasuks välja hüvitis 13 200 (kolmteist tuhat kakssada) eurot.
Jätta rahuldamata nõue teenistusest kõrvaldamise tõttu saamata jäänud palga väljamõistmiseks.
6.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt AB kasuks välja menetluskulud 1100 (üks tuhat ükssada) eurot.
7.Kohtulahendi avalikustamisel asendada kaebaja ning XYi nimed initsiaalidega.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 4. septembril 2019. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3).
3-19-619
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektori 10. septembri 2018. a käskkirjaga nr 1.3-3/68d algatati AB (kaebaja) suhtes distsiplinaarmenetlus. Kaebaja oli teenistuses PPA Ida prefektuuri Jõhvi politseijaoskonna ennetus- ja menetlustalituse juhi ametikohal. Sama käskkirjaga kõrvaldati kaebaja alates 11. septembrist 2018 distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest. PPA peadirektor määras 5. märtsi 2019. a käskkirjaga nr 1.3-3/18d kaebajale politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 86 p-s 3 sätestatud distsiplinaarsüüteo, so vääritu teo, toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks PPVS § 88 punkti 5 järgi teenistusest vabastamise avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 94 alusel. Kaebaja vabastati teenistusest alates 7. märtsist 2019.
1.1.Käskkirja kohaselt seisnes kaebajale ette heidetav süütegu järgnevas.
1.1.1.Kaebaja allüksuse juhina, olles kuulnud, et III menetlusgrupi juht XY loobub grupiliikmetele tulemustasu määramisest (s.t loobub grupiliikmetele eraldatud rahast), tõstis 2018. a maikuu alguses III menetlusgrupi juht XYi tulemustasu esialgselt 600 eurolt 1300 eurole (lõplik summa 1200 eurot). Seejuures teadis kaebaja, et XY jagab selle osa, mis oli mõeldud grupiliikmetele tulemustasu määramiseks, enda äranägemisel grupiliikmetele. III menetlusgrupis oli kaks ametnikku, kes ei vastanud nõutavast tulemuslikuma töö eest lisatasu maksmiseks prefekti kehtestatud keelenõudele. PPA asus seisukohale, et selliselt tegutsedes on kaebaja aktsepteerinud XYi tegevust anda ametnikele tulemustasu viisil, mis on vastuolus kehtiva õigusega, ning nõuetele mittevastavatele ametnikele lisatasu maksmist.
1.1.2.Kaebaja on asutuse juhte petnud ega ole pidanud vajalikuks järgida iga ametniku kohustust olla aus ja väärikas. Käitudes vastuolus ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega, on ta end kolleegide ees diskrediteerinud. Ametniku töö eesmärgiks on ausalt ja väärikalt tegutseda riigi ning ühiskonna hüvanguks.
1.1.3.Kirjeldatud käitumine on käskkirja kohaselt vastuolus ATS § 51 lg-s 3 sätestatud kohustusega (ametnik peab juhinduma vahetu ja kõrgemalseisva juhi seadusega kooskõlas olevatest teenistusalastest juhistest ja korraldustest, kuid kaebaja eiras XYi tegevust aktsepteerides prefekti kehtestatud nõudeid lisatasu maksmiseks). Samuti ATS § 51 lg-s 4 sätestatud ametniku üldiste kohustustega (ametnik peab käituma teenistuses väärikalt, sealhulgas hoiduma tegevusest, mis diskrediteeriks teda ametnikuna).
1.1.4.Diskrediteerimine kolleegide silmis seisneb selles, et ametnik käitus juhina vastuolus ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega. Tema tegevus ei olnud kantud eetilistest väärtustest ja iseloomuomadustest (aus ja seadusekuulekas) nagu politseiametnikule ja ka juhile on seatud, kuigi peab olema alluvatele eeskujuks, tagama meeskonna töömoraali ning tõekspidamised aususest ja usaldusväärsusest. Juhi käitumisele ja tegevusele on seatud kõrgemad ootused ja nõudmised, millest kaebaja talituse juhina pidi olema teadlik.
1.1.5.Kaebaja pani distsiplinaarsüüteo toime tahtlikult. Ta ei saanud hooletusest kogemata grupijuhi tulemustasu suurendada teadmisel, et grupijuht talle määratud summast osa enda äranägemisel jagab grupiliikmetele, kes ei vasta keelenõudele.
1.1.6.Süüd kergendavaid ja objektiivseid asjaolusid, mis soodustasid distsiplinaarsüüteo toimepanemist, ei tuvastatud. Süüd raskendav on asjaolu, et rikkumise pani toime juhi ametipositsioonil olev ametnik, kellelt eeldatakse tavaametnikust veelgi eeskujulikumat ja ausamat käitumist.
2(17)
3-19-619
1.2.Vastustaja on kaebajale rangeima karistuse määramist põhjendanud järgmiselt.
1.2.1.Juba distsiplinaarmenetluse algatamisel olid ametniku vääritu teo toimepanemise kahtlustuse faktilised asjaolusid niivõrd taunitavad, et tõid kaasa usalduse kaotuse ametniku suhtes ja täitsid teenistusest kõrvaldamise eelduse. Distsiplinaarmenetlusega leidsid teenistusest kõrvaldamise alused kinnitust ning ametniku ausus- ja väärikuskohustuse rikkumine osutus niivõrd tõsiseks ja oluliseks, et määrata distsiplinaarkaristuseks PPVS § 88 punkti järgi teenistusest vabastamise ATS § 94 alusel.
1.2.2.Väärikuskohustuse rikkumine on parandamatult kahjustanud kaebaja kui politseiametniku usaldusväärsust, kuna ta pole suutnud teenistuse ajal järgida kohustust käituda eetiliselt. Kaebaja on toime pannud olulise distsiplinaarrikkumise, millega on kaotanud usu enda tegevuse aususesse ja usaldusväärsusesse ka tavaametnikuna, et teenistust jätkata. Kaebaja on organisatsioonis töötanud üle 21 aasta. Ta pidi mõistma asutuse väärtusi ning aru saama, et XYi tegevus on ebaseaduslik ja tema enda käitumine seda aktsepteerides on vääritu.
1.2.3.Lähtudes menetluse käigus välja selgitatust (sh arvamused ametniku kohta) ja arvestades rikkumise olemust, ulatust, süüteo raskusastet, olulisust ja tagajärgi, ei ole vastustaja arvates sobiv ega kohane vaatamata kehtiva distsiplinaarkaristuse puudumisele ja väga positiivsele iseloomustusele usalduse kaotanud ametniku suhtes piirduda teenistuses jätkamist võimaldava karistuse kohaldamisega. Usalduse kaotus põhineb eelkõige selles, et ametnik ei ole juhtunus enda süüd tunnistanud, on andnud ennastõigustavaid selgitusi, pole oma eksimust mõistnud ega teinud enesekriitilisi järeldusi, ja seeläbi pole teadvustanud endal kui politseiametnikul teenistuses lasuvat seaduslikult ja väärikalt käitumise kohustust. Usaldussuhet kuritarvitanud ametnikuga ei saa PPA edasist koostööd jätkata. PPA-l tööandjana on õigustatud ootus, et asutuses töötavad ametnikud oskavad enesekriitilisemalt mõelda läbi oma tegevuse õigsust, oskavad prognoosida kaasneda võivaid tagajärgi ja vajadusel teadlikult vältida teatud käitumist või tegevusi. Läbi ametnike seaduspärase tegevuse ja väärika käitumise on tagatud politsei usaldusväärsus, mis kogumis kätkeb riigi elanikkonnas turvalise elukeskkonna olemasolu tunnetust. Seetõttu on rangeim distsiplinaarkaristus proportsionaalne ja kohane.
2.Kaebaja esitas 4. aprillil 2019 Tartu Halduskohtule kaebuse järgmiste nõuetega: 1) tunnistada PPA peadirektori 5. märtsi 2019. a käskkiri nr 1.3-3/18d „Distsiplinaarkaristuse määramine“ õigusvastaseks; 2) muuta kaebaja teenistusest vabastamise alust ja lugeda ta teenistusest lahkunuks omal soovil ATS § 87 lg 1 ja § 105 lg 1 alusel; 3) välja mõista PPA-lt kaebaja kasuks hüvitis tema kaheteistkümne kuu keskmise palga suuruses, so 26 400 eurot; 4) välja mõista Politsei- ja Piirivalveametilt kaebaja kasuks perioodil 11. septembrist 2018 kuni
6.märtsini 2019 distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamise tõttu osaliselt saamata jäänud tasu, so tasu, mis vastab 40 %-le tasust, mida kaebaja oleks saanud, kui ta oleks nimetatud perioodil teenistuses olnud.
3.Kohus võttis 5. aprilli 2019. a määrusega kaebuse menetlusse. Vastustaja esitas vastuse kaebusele 10. märtsil 2019. Kohus määras 16. mai 2019. a määrusega asja läbivaatamise kohtuistungil 19. juunil 2019.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3(17)
3-19-619
4.Kaebaja, olles seisukohal, et raskeima distsiplinaarkaristuse valiku põhjendused on üldsõnalised, tegu tõendamata ning kaebajale määratud karistus on ilmses vastuolus rikkumise raskuse, selle tagajärgedega ja kaebaja varasema käitumisega, esitab järgmised väited:
4.1.Kaebaja vaidleb talle süükspandavale teole vastu ning leiab, et see on tõendamata.
4.1.1.Kaebaja ei teadnud ega saanud 2018. a mai alguses (ega ka hiljem) teada, mida teeb XY talle makstava tulemustasuga. XYile makstud raha kasutamise üle otsustas tema ise. Kaebaja ei saanud nõuda XYilt talle makstud lisatasu eest kolleegidele kingituste tegemist.
4.1.2.Kaebaja määras XYile tulemustasu lähtuvalt tema tööst, kuna ta vastas kõigile prefekti
30.aprilli 2018. a e-kirjas nimetatud kriteeriumitele. Käskkirjas ei ole väidetud, et XY ei vastanud tulemustasu saaja kriteeriumitele või et talle poleks olnud alust maksta tulemustasu 1200 euro ulatuses.
4.1.3.XYi poolt grupi liikmetele raha kinkimine ei olnud kaebajaga kokku lepitud ja kaebaja sai sellest teada mitu kuud hiljem (4. septembril 2019).
4.1.4.Kaebuses osundatud tunnistajate ütlused ei tõenda etteheidetavat tegu. K. Otsaveli ütlustega ei saa tõendada, kas ning mida kaebaja ja XY omavahel rääkisid. Ta ei ole olnud vaidlusaluse sündmuse tunnistajaks ega ole nende vestlust vahetult tajunud. K. Otsaveli ütlustest nähtuvalt oli juttu ühisürituse korraldamisest, mitte raha jagamisest. Distsiplinaarmenetluse läbiviimisel on tunnistajatele esitatud suunavaid küsimusi. Vastustaja ei ole osundanud ühelegi tõendile, mis tõendaks seda, et kaebajale oli juba 2018. a alguses, so enne kui tulemustasude määramise käskkiri välja anti, teada, et kaebaja annab nimetatud isikutele enda tulemustasu arvel raha.
4.2.Kaebajal kui Ida prefektuuri Jõhvi politseijaoskonna ennetus- ja menetlustalituse juhil puudus pädevus lisatasude määramiseks, vaid see pädevus oli Politsei- ja Piirivalveameti peadirektoril. Seega ei saa kaebajale ette heita lisatasu maksmise reeglite rikkumist. Kaebaja tegi ettepaneku määrata XYile tulemustasu 1300 eurot ning projekt läbis mitmeastmelise kooskõlastusringi. Kaebaja ettepanek ei olnud siduv.
4.3.XYi poolt oma sissetulekute arvel kolleegidele rahalise kingituse tegemine ei ole käsitatav tulemustasu maksmisena. Vastustaja on käsitlenud raha kinkimist meelevaldselt tulemustasu maksmisena. Tulemustasu on üks palga komponentidest ja seda tasutakse koos palgaga. Grupiliikmed on avaldanud, et XYi sõnul tahtis ta neile kingituse teha.
4.4.Käskkirjas sisalduvad viited tulumaksuseaduse (TuMS) nõuete rikkumisele ning PPA reeglistikule tulu arvestamisel ja maksmisel on üldsõnalised ega võimalda aru saada, milliseid konkreetseid õigusnorme kaebaja väidetavalt rikkunud on. Käskkiri on vastavas osas põhjendamata. Käskkirjas ei ole ka selgitatud, millist juhist või korraldust ATS 51 lg 3 tähenduses on kaebaja rikkunud.
4.5.Kaebaja ei ole pannud toime vääritut tegu. Käskkirjas on väidetavat vääritut tegu sisustatud äärmiselt üldsõnaliselt. Käskkirja põhjendustest jääb ebaselgeks, keda konkreetselt ja millega on kaebaja petnud ning milles seisneb kaebaja ebaausus ja ebaväärikus. Kaebaja ülesannete hulka kuulus ettepanekute tegemine tema alluvuses töötavatele ametnikele tulemustasu määramiseks. Kaebaja arvab, et XYile 1200 euro ulatuses tulemustasu määramine oli tema tööpanust arvestades põhjendatud. Vastustaja ei ole heitnud ette, et XYile määratud tulemustasu oleks olnud alusetult suur.
4.6.Üldtunnustatud kõlblusnormidega ei ole vastuolus, kui isik soovib avaldada kolleegidele tänu ning teeb seda raha kinkides. See ei tundunud ka XYi poolt juhitud grupi liikmetele mittelubatava tegevusena. Ametnikul on õigus kasutada sissetulekuid enda äranägemisel. Tänu
4(17)
3-19-619
väljendamise tagajärjed ei saa sõltuda sellest, kas tänu väljendatakse rahas, asjades või teenustes. Selline tegevus ei kahjusta kuidagi ka vastustaja mainet.
4.7.Isegi kui kaebajale süüks pandav tegu oleks tõendatud ja käsitletav distsiplinaarsüüteona, ei ole vastustaja kaalutlusõiguse teostamisel arvestanud kõiki asjaolusid, mida distsiplinaarkaristuse määramisel peab arvestama, ning karistus on ebaproportsionaalne. Kaebajal puudus kehtiv distsiplinaarkaristus ja tema varasema teenistusalasele käitumise suhtes pole mingeid etteheiteid tehtud. Seda on peetud eeskujulikuks. Kaebaja on töötanud politseiametnikuna üle 21 aasta.
4.8.Vastustaja ei ole käskkirjas põhjendanud, miks on alust arvata, et kaebaja ei suuda edaspidi väidetavast rikkumisest hoiduda. Käskkiri ei vasta kaalutlusosuse põhjendamise nõuetele. Käskkirjas ei ole käsitletud kaebaja arvamust ja vastuväiteid distsiplinaarmenetluse kokkuvõttele
4.9.Vastustaja on distsiplinaarkaristuse määramisel lugenud alusetult raskendavaks asjaoluks seda, et kaebaja ei ole kõigi talle ette heidetavate ja süüks pandavate asjaoludega nõustunud. Kaebaja leiab, et vastuväidete esitamise õiguse kasutamist ei saa käsitleda isiku kahjuks.
5.Vastustaja ei nõustu kaebusega ja esitab järgmised vastuväited.
5.1.Distsiplinaarmenetlusega on kindlaks tehtud, et III menetlusgrupi juht XY loobus oma grupi liikmetele tulemustasu jagamisest põhjendusel, et tal ei ole võimalik tulemustasu jagada nendele, kes seda vääriksid, sest neil on täitmata keelenõue. Seda asjaolu toetab distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes kajastatud K. Otstaveli seletus. Kaebaja poolt III menetlusgrupi juhi XYi algse tulemustasu (600 eurot) suurendamise ettepanek kuni 1300 euroni oli erakorraline ja tingitud eelkõige asjaolust, et XY loobus oma grupi liikmetele tulemustasu jagamisest. Selline asjaolu ei ole tulemustasu määramise kriteeriumiks.
5.2.Kuigi ettepanekud tulemustasu määramiseks kooskõlastatakse enne kinnitamist mitmel tasemel, on vastustaja veendunud, et kaebajal oli alust arvata, et silmnähtavate vastuväidete puudumisel tema ettepanek kinnitatakse, ning tulemustasu summa osas on määrava tähtsusega ikkagi tema ettepanek. Kaebaja ise möönab, et ettepaneku XYile tavalisest kaks korda kõrgema tulemustasu määramiseks tegi tema.
5.3.Vastustaja on distsiplinaarmenetluse käigus kindlaks teinud, et kõik XYilt raha saanud III menetlusgrupi liikmed käsitlesid seda tulemustasu jagamisena grupijuhi poolt.
5.4.Distsiplinaarmenetluses on jõutud järelduseni, et kaebaja oli ettepanekut tehes teadlik sellest, et grupijuht XY selle osaliselt grupi liikmetele edastab. Selliselt tegutsedes on kaebaja aktsepteerinud XYi tegevust anda ametnikele tulemustasu viisil, mis on vastuolus Eesti Vabariigis ja PPA-s kehtestatud reeglistikuga tulu arvestamisel ja maksmisel ning nõuetele mittevastavatele ametnikele tulemustasu maksmist. Kaebaja on rikkunud talle juhina pandud ootusi ja tulemina usaldust ametnikuna. Kaebaja on enese tegevuse kaudu minetanud kõik selle, mille tõttu saaks teda nimetada usaldusväärseks meeskonnaliikmeks, veel vähem eeskujulikuks juhiks. Käitudes vastuolus ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega, on AB end kolleegide ees diskrediteerinud.
5.5.Kaebaja eiras XYi tegevust aktsepteerides prefekti kehtestatud tingimusi nõutavast tulemuslikuma töö eest lisatasu maksmiseks (ATS § 51 lg 3) ja ATS § 51 lg 4 (ametnik peab käituma teenistuses väärikalt, sealhulgas hoiduma tegevusest, mis diskrediteeriks teda ametnikuna), millega kogumis pani toime PPVS § 86 punktis 3 kvalifitseeritud distsiplinaarsüüteo – vääritu teo. 5(17)
3-19-619
5.6.Kaebaja on asutuse juhte petnud ehk pole pidanud vajalikuks järgida iga ametniku kohustust olla aus ja väärikas. Tema tegevus ei olnud kantud eetilistest väärtustest ja iseloomuomadustest (ausus ja seadusekuulekus) nagu politseiametnikule ja ka juhile ette nähtud. Kaebaja käitus juhina vastuolus ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega, kuigi peab olema alluvatele eeskujuks, tagama meeskonna töömoraali ning tõekspidamised aususest ja usaldusväärsusest. Seega diskrediteeris ta end kolleegide silmis.
5.7.Rangeim distsiplinaarkaristus oli proportsionaalne ja kohane. Usalduse kaotus seisneb eelkõige selles, et kaebaja ei ole enda süüd juhtunus tunnistanud, on andnud ennastõigustavaid selgitusi, pole oma eksimust mõistnud ega teinud enesekriitilisi järeldusi, ning seeläbi pole teadvustanud endal kui politseiametnikul teenistuses lasuvat seaduslikult ja väärikalt käitumise kohustust. Kaebajal oli võimalik tuvastatud tegevust vältida, kuna ametniku seadusliku ja eetilise tegevuse järgimise kohustuse eesmärgiks on ära hoida toimepandud rikkumine. Usaldussuhet kuritarvitanud ametnikuga ei saa PPA edasist koostööd jätkata. Ametnik peab arvestama, et tema poolt toime pandud rikkumised, sh üleastumised eetiliste väärtuste osas saavad igal juhul hukka mõistetud.
5.8.Kaheteistkümne kuu keskmise palga suuruse hüvitise nõue ei ole põhjendatud.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kaebaja on vaidlustanud tema distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise. PPA peadirektori 5. märtsi 2019. a käskkirjaga nr 1.3-3/18d määrati kaebajale PPVS § 86 p-s 3 sätestatud distsiplinaarsüüteo, s.o vääritu teo, toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks PPVS § 88 punkti 5 järgi teenistusest vabastamine ATS § 94 alusel. Kaebaja taotleb tema teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist, hüvitist õigusvastase teenistusest vabastamise tõttu ning teenistusest kõrvaldamisega seonduvalt saamata jäänud palka.
7.Käskkiri, millega kaebaja on teenistusest vabastatud, on haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 tähenduses, mis peab vastama haldusmenetluse seaduses kui üldseaduses sätestatud õiguspärase haldusakti nõuetele (HMS § 54) ning sisaldama ka vähemalt PPVS § 89 lg-s 1 loetletud andmed. Kaebaja heidab vaidlustatud käskkirjale ette ebapiisavat põhjendamist.
8.HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Õiguspärane haldusakt peab sisaldama põhjendusi (HMS § 56) ning kaalutlusõigusel põhineva haldusaktina peab distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise käskkiri sisaldama ka asjakohaseid kaalutlusi (HMS § 56 lg 3). Teenistusest vabastamine on rangeim distsiplinaarkaristus, mille määramisel on asutusel kõrgendatud põhjendamiskohustus (nt Riigikohtu 18. mai 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-13-11, p 10). Käskkiri sisaldab kohtu hinnangul PPVS § 89 lg-s 1 ette nähtud andmeid. Teisalt vastab käskkiri ka eeltoodud HMS normide nõuetele. Kohtu hinnangul ei saa vastustajale põhjendamiskohustuse formaalses mõttes täitmise osas praeguses asjas etteheiteid teha. Käskkiri sisaldab selle andmise aluseks olnud asjaolusid ja kaalutlusi. Kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse ja kaalutluste piisavuse kohta annab kohus hinnangu allpool.
6(17)
3-19-619
HMS § 56 lg 1 ls 2 kohaselt esitatakse haldusakti põhjendus haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Asjaolude ja asjas kogutud tõendite osas viitab käskkiri ka distsiplinaarmenetluse kokkuvõttele, mis on olnud kaebajale kättesaadav, sh arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. Käskkirja (põhi)kaalutlused on esitatud haldusaktis endas (vt Riigikohtu 11. mai 2015. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-90-14, p 17). Vastustaja on põhjendanud nii karistuse määramise vajadust ja teo kvalifitseerimist vääritu teona kui ka karistuse valikut, s.t miks ta peab kohaseks kohaldada teenistusest vabastamist kui rangeimat karistust (käskkirja lk 3 neljas lõik; tl 36). Haldusakti põhjendused on kohtu hinnangul mõistetavad ja küllaldased selleks, et võimaldada käskkirja õiguspärasuse sisulist kontrolli.
9.Vastustaja on kohtu hinnangul läbi viinud korrakohase distsiplinaarmenetluse (PPVS §d 91 ja 92), seejuures on kaebajale olnud tagatud võimalus olla menetluses ära kuulatud ning esitada oma arvamused ja vastuväited (kaebaja vastuväide menetluskokkuvõttele tl 33-34; kaebaja ärakuulamise 21. veebruari 2019. a protokoll, tl 70-73). Karistus on määratud ka seadusest tuleneva tähtaja jooksul (PPVS § 90 lg 3; ATS § 77 lg 2 koostoimes ATS § 83 p-ga 6).
10.Seega ei esine kohtu arvates menetlus- ega vormivigu, mis võiksid iseenesest tingida käskkirja õigusvastasuse.
11.Vastavalt PPVS § 87 lg-le 1 kannab politseiametnik toimepandud distsiplinaarsüüteo eest distsiplinaarvastutust, mis seisneb tema suhtes distsiplinaarkaristuse kohaldamises vastavalt tema poolt toimepandud süüteo laadile ja raskusele. PPVS § 87 lg-st 2 tulenevalt võib politseiametnikule distsiplinaarsüüteo eest määrata üksnes PPVS-s sätestatud distsiplinaarkaristuse ning iga distsiplinaarsüüteo eest võib määrata ainult ühe distsiplinaarkaristuse (PPVS § 87 lg 3). Selles osas poolte vahel vaidlust ei ole – kaebajale on vaidlustatud käskkirjas süüks arvatud tegude eest määratud PPVS § 88 p-s 5 nimetatud karistus (teenistusest vabastamine avaliku teenistuse seaduse § 94 alusel).
12.Pooled on erineval seisukohal esmalt selles, kas kaebajale ette heidetav vääritu tegu on üldse tõendatud ning kas kaebajale saab rikkumist ette heita. Isegi juhul, kui tegu osutub tõendatuks, on kaebaja arvamusel, et kohaldatud karistus kui rangeim võimalikest ei ole proportsionaalne ning seega õiguspärane ning selle kohaldamiseks esitatud kaalutlused ei ole õiguspärased.
13.Vastustaja on vaidlustatud käskkirja põhjendustes viidanud nii ATS § 51 lg-s 4 sätestatud väärika käitumise kohustusele („Ametnik peab käituma väärikalt nii teenistuses olles kui ka väljaspool teenistust, sealhulgas hoiduma tegevusest, mis diskrediteeriks teda ametnikuna või kahjustaks ametiasutuse mainet.“) kui ka ATS § 51 lg-s 3 sätestatud kohustusele, et ametnik peab juhinduma vahetu ja kõrgemalseisva juhi seadusega kooskõlas olevatest teenistusalastest juhistest ja korraldustest, samuti ametijuhendist. Karistus on kaebajale käskkirja resolutsioonist nähtuvalt määratud siiski PPVS § 86 p-s 3 sätestatud teo (vääritu tegu) eest.
14.PPVS § 86 p 3 järgi on vääritu tegu süüline tegu, mis on vastuolus ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega, vaatamata sellele, kas niisugune tegu pandi toime teenistuses või väljaspool teenistust. Ka ATS § 69 kohaselt on distsiplinaarsüütegu teenistuskohustuse süüline rikkumine. Vastustaja on vaidlustatud käskkirjas (tl 35-36p) sisustanud kaebajale ette heidetavat vääritut tegu kokkuvõtvalt sellega, et tehes ettepaneku XYile lisatasu määramiseks, teadis ta, et XY jagab osa lisatasust oma grupi liikmetele, kellel puuduliku keeleoskuse tõttu poleks prefekti kehtestatud tingimusi (tl 111-112) arvestades õigust lisatasu saada. Sellist käitumist pidas vastustaja kaebajat diskrediteerivaks ning ametnikule kehtestatud eetikanõuetega vastuolus 7(17)
3-19-619
olevaks, arvestades ka seda, et kaebajale juhina olid kõrgendatud nõudmised eetikareeglite järgimiseks (põhjendused täpsemalt refereeritud (käesoleva otsuse p-s 1.1.).
15.Kaebaja väitel on etteheidetav süütegu tõendamata ning etteheidetavat süülist käitumist ei saa omistada kaebajale.
16.Kaebaja rõhutab, et temal Ida prefektuuri Jõhvi politseijaoskonna ennetus- ja menetlustalituse juhina puudus pädevus lisatasude määramiseks, vaid selline pädevus oli Politsei- ja Piirivalveameti peadirektoril. Kaebajal on selles õigus. PPVS § 70 lg-st 7 tulenevalt määrab politseiametniku palga Politsei- ja Piirivalveameti peadirektor või Politsei- ja Piirivalveameti põhimääruses sätestatud isik. Ka praegusel juhul pole vaidlust, et lisatasude määramise käkkirja andis PPA peadirektor. PPVS § 70 lg-st 1 tulenevalt on seaduses sätestatud ja seaduse alusel makstav lisatasu palga komponendiks. Siseministri 2. mai 2013. a määrusega nr 18 kehtestatud „Politseiametnike palgaastmetele vastavad palgamäärad, diferentseerimise alused, teenistusastmetasu suurus ning lisatasude maksmise alused“ § 3 lg 1 näeb ette, et politseiametnikule võib maksta lisatasu nõutavast tulemuslikuma töö ja täiendavate teenistusülesannete täitmise eest ning samuti § 1 lõikes 2 sätestatud alustel vastavuses Politsei- ja Piirivalveameti palgajuhendiga ning Sisekaitseakadeemia töötasustamise korraga. Vastavalt nimetatud määruse § 3 lg-le 3 on nõutavast tulemuslikuma töö eest lisatasu maksmise aluseks kollektiivsetele või politseiametniku individuaalsetele töötulemustele antud hinnang. Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 27. detsembri 2016. a käskkirjaga nr 160 kinnitatud „PPA palgajuhendi“ punkt 4.9 sätestab, et lisatasu nõutavast tulemuslikuma töö eest võib maksta ainult siis, kui politseiametniku või struktuuriüksuse tööpanus on silmnähtavalt märkimisväärne. Prefekt on kehtestanud tulemustasu jaotuskava ja tulemustasu määramise tingimused (tl 111112). PPA üleste kriteeriumite kohaselt on määratletud tulemustasu miinimumsumma (200 eurot) ning Ida prefektuuris 400 eurot, maksimumsummat ei olnud määratud. Struktuuriüksuste jaoks on sätestatud tulemustasu saajate arvuks PPA üleselt 50% ning Ida prefektuuris 40%, määratavate summade samm on 50 eurot. Seejuures on prefekti juhistes ette nähtud, et tulemustasu tuleb käsitada juhtimisinstrumendina, mitte matemaatilise tehtena.
17.Vaidlust pole selle üle, et ettepaneku XYile lisatasu määramiseks tegi kaebaja. Samuti selle üle, et kaebaja esmase ettepaneku järgi oli lisatasu suurus 600 eurot ning hiljem 1300 eurot, kusjuures lõplikuks summaks kujunes 1200 eurot (tl 116-121). Vastustaja on seisukohal, et kuigi ettepanekud tulemustasu määramiseks kooskõlastatakse enne kinnitamist mitmel tasemel, on vastustaja veendunud, et kaebajal oli alust arvata, et silmnähtavate vastuväidete puudumisel tema poolt tehtud ettepanek kinnitatakse ning tulemustasu summa osas on määrava tähtsusega ikkagi tema ettepanek. Vastustaja on seisukohal, et eirates prefekti poolt kehtestatud lisatasu määramise kriteeriume ja tingimusi, on kaebaja käitunud viisil, mis tõi kaasa usalduse kaotuse tema suhtes (vt allpool otsuse p-d 26, 27 ja 29).
18.Kaebajal on õigus selles, et tema vahetud ülemused ega lisatasu maksmise käskkirja allkirjastanud peadirektor ei ole pidanud kaebaja ettepanekut lisatasu summa osas ülemäära suureks. Kaebaja selgitas kohtuistungil, et 1300 eurot ei olnud ebaharilikult suur summa ning ta lähtus ettepaneku tegemisel XYi tööst. Kaebaja sõnul soovinuks ta XYile määrata tulemustasu isegi kuupalga (1800 eurot) ulatuses, kuid üksusele ette nähtud summa oli seekord väike ja võtnuks XYile sellise summa määramisel ära võimaluse teistele tasu määrata (istungil alates 10:44:19 ja 10:54:05). Kui selgus, et XY ei saa oma grupiliikmetele, kes tasu vääriks, puuudliku keeleoskuse tõttu tasu määrata, tekkis võimalus tema lisatasu suurendada, kuid 8(17)
3-19-619
kaebaja ei teinud seda siiski kogu kuupalga ulatuses. Kaebaja sõnul lähtus ta ka prefekti selgitusest, mille kohaselt peab lisatasu olema võimalikult suur, et selle mõju oleks tuntav (kohtuistungil alates 10:51:19). Muuhulgas väärtustas kaebaja XYi julgust teha ebapopulaarne otsus ja jätta lisatasu grupiliikmetele üldse jagamata, kui seda ei ole võimalik määrata neile ametnikele, kes seda oma töö tõttu vääriksid, kuid puudub keeleoskus vajalikul määral. Kaebaja selgituste kohaselt oli ka tavapärane, et enne tulemustasu ettepaneku prefektuurile esitamist tehakse eelnõus muudatusi. Kaebaja mäletamist mööda ei ole tal ettepanekutes nimetatud summasid kooskõlastusringide tulemusena tulnud üle vaadata. Prefektuuril on võimalus summat vähendada ning nad vähendavad seda ise (kohtuistungil alates 10:54:53). Ettepanekule lisatakse põhjendused (kohtuistungil alates 10:54:05). Kaebaja ettepanekus märgitud 1300 eurot muutus edasise kooskõlastamise käigus ning lõpptulemuseks on 1200 eurot (tl 118). Kuigi kaebajal ei olnud pädevust lõpliku otsustuse tegemiseks (lisatasu määramise käskkirja allkirjastamiseks) on vastustaja sisemine töökorraldus ja praktika eelnevast nähtuvalt kohtu hinnangul selline, et lisatasu ettepanekut tegeva ametniku seisukohti sageli ei muudeta. Seega ei saa iseenesest välistada, et ettepanekut tegev ametnik lähtub kaalutlustest, mida vastustaja kaebajale ette heidab.
19.Vastustaja on vääritu teo sisustamisel leidnud, et kaebaja ja XYi vahel oli kokkulepe, mille kohaselt suurendab kaebaja XYi lisatasu, millest osa saaks jagada ametnikele, kes puuduliku keeleoskuse tõttu ei vasta lisatasu saamise kriteeriumitele. Kaebaja on seisukohal, et taoline kokkulepe pole tõendamist leidnud. Vastustaja väitel ning vastasvalt distsiplinaarmenetluse kokkuvõttele on kaebaja ja XYi kokkulepe tõendatud tunnistajate K. Otstaveli (tl 144-145) ja D. Komarovi (tl 129 –129p) ning kaudselt ka S. Luškina (tl 140-141) ütlustega. Kaebaja arvates ei saa tunnistajate ütlustest sellist järeldust teha. Kohus nõustub kaebajaga. K. Otstavel on seletuste (tl 144-145; didtsiplinaarmeneltuse (DM) toimiku lk 190-1921) märkinud, et XY ütles, talle, et kuna ei olnud nõus tulemustasu jagamise kriteeriumitega, oli kaebaja talle öelnud, et paneb siis grupiliikmete vahel jagamiseks mõeldud raha XYi tulemustasule lisaks, et XY saab grupile korraldada ühisürituse või midagi muud, ning et XY vaatab ise, kuidas raha ära kasutab. XY otsustas tunnistaja sõnul ise raha jagamise grupi liikmetele ning tunnistaja arvates teadsid teiste gruppide inimesed, et XY oma grupiliikmetele selliselt tulemustasu jagas. Kohtu hinnangul on tegemist kaudse tõendiga, kuna tunnistaja ise ei ole seletuses kirjeldatud vestlust pealt kuulnud. Kaebaja on pidanud tunnistaja Otstaveli ütlusi erapoolikuks, kuna kaebaja arvates oli tunnistaja solvunud, et temale tulemustasu ei makstud (kohtuistung alates 10:58:54). Tunnistaja D. Komarovi seletuste (tl 129; DM toimiku lk 160-161) järgi on ta XYilt kuulnud, et viimane küsis pärast summa suurusest teadasaamist, kas võib raha anda oma grupiliikmetele. See seletus ei tõenda kokkuleppe olemasolu enne ettepaneku tegemist. Tunnistaja Luškina on seletuses (tl 140-141, DM toimik lk 182-184) märkinud, et ei tea midagi sellest, kas kaebaja ja XYi vahel oli kokkulepe selles, kuidas tulemustasu kasutada. Kaebaja tugineb põhjendatult ka R. Juura ütlustele, mille kohaselt oli tulemustasu suurus XYile üllatav (tl 146-147; DM toimik lk 194-196).
20.Seega ei saa kokkuleppe tõendatuse osas teha sarnast järeldust nagu DM kokkuvõtte lkl 27 (tl 26) märgitud. Üksnes K. Otstaveli ütlustest võib teha järelduse kokkuleppest, kuid seda ei toeta rohkem ükski asjas kogutud tõend. Distsiplinaarmenetluses üle kuulatud tunnistajad on valdavalt selgitanud, et raha saamine tuli neile üllatusena ning raha jagamist selgitades on XY rääkinud, et summa suurus üllatas teda ning ta on alles enda tulemustasu suurusest teada saades küsinud kaebaja arvamust, kas saadud tasu kasutada grupiliikmetele ühisürituse korraldamiseks. Samas ilmneb kaebaja ja XYi distsiplinaarmenetluse kahtlustatavatena antud ütlustest ühtviisi, et vastavat kokkulepet polnud (tl 152-153 ja 157-158).
Pooled on kohtuistungil viidanud tõenditele vastavalt distsiplinaarmenetluse toimiku lehekülgedele
9(17)
3-19-619
21.Eelnevat arvestades võinuks vastustaja kaebajale ehk ette heita, et saades teada XYi kavatsusest talle määratud tulemustasu panustada nende grupiliikmete hüvanguks, kes polnuks tulemustasu saajatena kvalifitseerunud, ei takistanud teda selliselt käitumast ega teavitanud kõrgema taseme juhte XYi poolt tulemustasu arvelt oma grupiliikmetele raha jagamisest. Samas ei ole kaebajale sellist käitumist distsiplinaarkaristust määrates ette heidetud. Kohus nõustub kaebajaga, et vaidlustatud käskkirja põhjendused ei ole ka kaebaja teo kirjeldamisel ja süüteooosseisu sisustamisel selged ja üheselt mõistetavad.
22.Nagu kohus juba eelnevalt märkis, siis tulemustasu kui palga komponenti PPVS § 70 lg 1 tähenduses saab määrata vaid PPA peadirektor ning tasu makstakse välja käskkirjas märgitud isikule. Tulemustasu saajal tekib selle raha käsutamise ja kasutamise õigus, kuid ta ei saa olla selle raha käsutamisel tulemustasu maksjaks (sh selle jagamisel teistele isikutele) PPVS § 70 kontekstis. Kaebaja omakorda ei saanuks isegi tema ja XYi vahelise kokkuleppe olemasolul kuidagi mõjutada XYi talle PPA peadirektori määratud tulemustasu kasutama oma grupiliikmetele ühisürituse korraldamiseks ega raha grupiliikmetega jagama. Kohus nõustub kaebajaga, et XYi tegevust (oma tulemustasust osa jagamist teistele ametnikele) ei saa pidada tulemustasu maksmiseks vähemalt õiguslikus mõttes.
23.Kohus nõustub kaebajaga ka selles, et käskkirjas sisalduvad viited tulumaksuseaduse nõuete rikkumisele jäävad eelnevat silmas pidades arusaamatuks ning viited PPA reeglistikule tulu arvestamisel ja maksmisel on üldsõnalised ega võimalda aru saada, milliseid konkreetseid õigusnorme kaebaja väidetavalt rikkunud on. Kuna vastustaja pole karistust määrates tuginenud ATS § 51 lg-le 3, ei ole karistus määratud ka selle eest, et kaebaja poleks järginud teenistusalaseid juhiseid või korraldusi.
24.Riigikohus on 16. novembri 2016. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-29-16 (p 10) juhtinud tähelepanu, et erinevalt alates 1. aprillist 2018 kehtivast ATS § 51 lg-st 4, mis ei nõua enam diskrediteerimise tegelikku asetleidmist, vaid hinnangut, et ametniku poolt toime pandud vääritu tegu on selline, mis võib potentsiaalselt rikkujat ametnikuna diskrediteerida, kehtib PPVS § 86 p 3 endiselt sõnastuses „diskrediteerib“, st nõutav on et diskrediteerimine aset leiaks. Kohtupraktikas on vääritu teo sisustamisel PPVS § 86 p 3 sõnastuses leitud, et ametnikku diskrediteeriva vääritu teona kvalifitseerimiseks on piisav, kui usutavalt on põhjendatud, et tegu diskrediteeris ametnikku ülemuse silmis (viidatud otsus asjas nr 3-3-1-29-16, p 11). Riigikohus on viidatud lahendis pidanud oluliseks, et järeldus maine kahjustumise kohta on piisavalt objektiivne selleks, et ka erapooletu ja mõistlik vaatleja leiaks, et käitumine oli sobimatu ning laiduväärne. Viidatud lahendis käsitatud sündmust (kaebaja staažika korrakaitsevaldkonna politseiametnikuna ei pidanud vajalikuks järgida igaühe jaoks liiklusseaduses sätestatud kohustuslikke nõudeid, eiras korduvalt kontrollijate korraldusi, venitas sündmuste käiku, takistades sellega tema suhtes tehtava kontrollitoimingu võimalikult kiiret lõpetamist, ning osutas kontrollijatele füüsilist vastupanu nõnda, et tema allutamiseks tuli kasutada füüsilist jõudu ja erivahendina käeraudu) pealt näinud kolleegid kirjeldasid, et kaebaja käitumine tekitas neis piinlikkust ja hämmeldust, ning nad on leidnud, et selline käitumine ei ole politseiametnikule kohane, st kaebaja käitumist tajusid vääritu teona ka teised organisatsiooni liikmed.
25.Kohus möönab, et vaidlustatud käskkirjas kirjeldatud olukord (kaebaja, saades teada, et XY ei soovi grupiliikmetele tasu määramist, suurendab oma ettepanekus XYi tulemustasu; XY annab (kingib) mõnedele grupiliikmetele pärast tulemustasu saamist sularaha) võib asutuses teatavaks saades tekitada spekulatsioone kokkulepetest ja koostööst, mille tulemuseks peetakse ametnike erinevat kohtlemist lisatasu saamisel (seejuures saanuks XYi tulemustasust osa ka grupiliikmed, kellel polnud kehtivate kriteeriumite järgi tulemustasule õigust, kuid kelle tööd XY vahetu juhina pidas vajalikuks väärtustada).
10(17)
3-19-619
Avalik võim peab ka halduse sisesuhetes (sh teenistussuhtes) lähtuma seaduslikkuse põhimõttest ning toimima ausalt, läbipaistvalt ning erapooletult (vt ka HMS § 3, § 4, § 10 lg 1 p 4) ning järgima võrdse kohtlemise põhimõtet (ATS § 13). ATS-st ja PPVS-st tulenevalt ei saa aga mitte igasugust ebaõigena näivat käitumist käsitada distsiplinaarsüüteona. Kaebaja käitumist koosmõjus XYi käitumisega analüüsides leidis vastustaja, et kaebaja on ennast diskrediteerinud (vt käesoleva otsuse p 1.1.4). Vastustaja hinnangul on kaebaja asutuse juhte petnud ehk pole pidanud vajalikuks järgida iga ametniku kohustust olla aus ja väärikas. Käitudes vastuolus ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega, on ta end kolleegide ees diskrediteerinud.
26.Kaebaja väidab, et enamus tunnistajatest ei ole pidanud kaebaja käitumist teda diskrediteerivaks. Kaebaja tugineb seejuures tunnistajate D. Komarovi (tl 129) ja F. Muzalevski (tl 139-139p) ütlustele, mille kohaselt on kaastöötajatest tunnistajad leidnud, et XYil oli õigus oma raha kasutada enda äranägemise järgi ning raha kinkimist (jagamist) ei peetud taunitavaks. Kohus nõustub kaebajaga selles, et vastustaja oli tunnistajatele esitanud suunava iseloomuga küsimusi, sh diskrediteerimise kohta. Näiteks küsimus Filipp Muzalevskile „Kas Sulle ei tundunud sellisel kujul tulemustasu või raha saamine vale?“ (tl 139p) ning Kristel Otstavelile „Kas Sulle ei tundunud sellisel kujul tulemustasu saamine vale“(tl 144p). Viidatud asjas nr 3-3-1-29-16 (p 13) on Riiigkohus pidanud diskrediteerimise koosseisu täidetuks, kui saab eeldada et rikkumisel on olulised tagajärjed kaebaja mainele, kui juhtumit tajunud isikute kirjeldusest ja/või ülemuse hinnangust võib järeldada, et enamik organisatsiooni liikmetest ja/või avalikkus tajuksid ja hindaksid kaebaja käitumist valdavalt sarnasel moel. Kohtu hinnangul ei saa tunnistajate ütlustest praegusel juhul teha järeldust, et nende enamus pidanuks kaebaja käitumist ebaõigeks või teda diskrediteerivaks. Otseselt said isikud raha XYilt, mitte kaebajalt ning kaebaja käitumist on negatiivselt hinnanud vaid tunnistaja K. Otstavel. Käskkirja kohaselt on vastustaja leidnud, et kaebaja on asutuse juhte petnud ega ole pidanud vajalikuks järgida iga ametniku kohustust olla aus ja väärikas.
27.Isegi kui XYile tulemustasuna makstud raha osaline jagamine ametnikele, kellel tulemustasu saamise õigust ei olnud, toimus kaebja teadmisel või heakskiidul, peab kohus oluliseks rõhutada järgmist. Vääritu teo sisustamisel on karistuse kohaldajal hoolimata PPVS § 86 p-s 3 esitatud legaaldefinitsioonist kohustus teenistusest vabastamisel põhjendada, et tegemist oli ametiasutuse maine olulise kahjustamisega. ATS § 94 lg-st 1 koosmõjus ATS § 70 p-ga 3 võib ametniku distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastada ATS § 75 lg-s 4 sätestatud tingimusel. Teenistusest vabastamise kui rangeima distsiplinaarkaristuse kohaldamise eelduseks on rikkumise olulisus (ATS § 75 lg 4). PPVS ei sätesta olulise rikkumise mõistet. Seega tuleb lähtuda rikkumise olulisuse sisustamisel ATS regulatsioonist (ATS § 2 lg 2; PPVS § 1 lg 6) ja ATS vastavast kohaldamispraktikast. ATS § 75 lg-s 6 on loetletud juhud, mil olulisust eeldatakse. Praegusel juhul on vastustaja tuginenud ATS § 75 lg 6 p-le 1, mille kohaselt sama paragrahvi lg-s 4 nimetatud hoolsust eeldatakse, kui rikkumine on toime pandud tahtlikult. Vastustaja on seisukohal, et kaebajale ette heidetav tegevus – kokkulepe XYi tulemustasu suurendamiseks, et jagada seda teiste ametnikega – ei saanud aset leida kogemata. Kohus on eelnevalt leidnud, et selline kokkulepe on tõendamata. Muid tahtlikke tegusid, mille eest distsiplinaarkaristus on määratud, vaidlustatud käskkirjast üheselt arusaadavalt ei tulene.
28.Kohus möönab, et mingi osa avalikkusest võiks kirjeldatud olukorrast teada saades pidada politseiametnike tegevust taunitavaks ja mainet rikkuvaks sõltumata sellest, milline õiguslik hinnang kaebaja tegevusele anda. Teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel tuleb aga lähtuda distsiplinaarkaristuse määramise sätetest ja väljakujunenud kohtupraktikast.
11(17)
3-19-619
29.Kaebaja väitel ei sisalda käskkiri vajalikul määral asjaolusid ja kaalutlusi, mida on arvestatud karistamisel ning rangeima karistuse kohaldamiseks. Kaebaja peab kohaldatud karistust ka ülemäära rangeks.
29.1.Kohus nõustub kaebajaga, et distsiplinaarkaristus peab olema proportsionaalne. PPVS § 87 lg-st 1 tuleneb, et kohaldatav distsiplinaarkaristus peab vastama toimepandud süüteo laadile ja raskusele. ATS § 75 lg 1 kohaselt määratakse distsiplinaarkaristus proportsionaalselt distsiplinaarsüüteo raskusastmega. ATS § 75 lg 2 sätestab asjaolud, mida tuleb karistuse määramisel arvestada: süü vorm (p 1); süüteo tagajärgede raskus (p 2); ametnikul kehtiva distsiplinaarkaristuse olemasolu (p 3); ametniku eelnev teenistusalane käitumine (p 4); rikutud teenistuskohustuse eesmärk, sh kas kohustus pidi vältima selliste tagajärgede saabumist, mis tekkisid teenistuskohustuse rikkumisel (p 5).
29.2.ATS ning PPVS alusel distsiplinaarkaristuse määramisel kohaldub jätkuvalt kohtupraktikas kujunenud seisukoht, et isegi juhul, kui teenistusest vabastamise kui rangeima karistuse eeldused on formaalselt täidetud, tuleb karistuse määrajal karistuse rangust ikkagi kaaluda. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et ka rikkumiste olulisus ei vabasta distsiplinaarkaristuse määrajat igakordsest kaalumiskohustusest sellise teo eest karistamise otsustamisel ja karistuse valikul (Riigikohtu 19.06.2018 otsus asjas nr 3-16-113, p 14 ja seal viidatud praktika).
29.3.Teenistussuhte lõpetamist põhjendades on vastustaja vaidlustatud käskkirjas märkinud, et senine eeskujulik teenistus või ametniku kõrge professionaalsus ei saa olla distsiplinaarrikkumisel õigusvastasust välistavaks või süüd vähendavaks asjaoluks (käskkirja lk 3 teine lõik; tl 36). Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-13-16 (otsuse p 24) leidnud, et kuigi ka pikaajalise laitmatu teenistuskäiguga isikud võivad toime panna rikkumisi ning kõrgendatud ootused nende suhtes on samuti õigustatud, ei saa jätta rõhutamata, et esmakordse rikkumise eest teenistusest vabastamiseks peaks süütegu olema eriti raske või põhjused teenistussuhte mittejätkamiseks olulised.
29.4.Kohus leiab, et isegi, kui nõustuda vastustajaga selles, et kaebaja käitumine on käsitatav tahtlikult toime pandud vääritu teona, on vastustaja kaalutlused, mille kohaselt kaebja tegevus kujutab endast sedavõrd raske iseloomuga tegu, mis tingib rangeima karistuse, ebaõiged. Kohus nõustub kaebajaga, et käskkirjas märgitud põhjused ei kajasta veenvalt, miks kaebajaga ei saa teenistussuhet jätkata ning miks leebem karistus oma eesmärki ei teeniks. Käskkirjas on märgitud: „Usalduse kaotus põhineb eelkõige selles, et AB ei ole juhtunus enda süüd tunnistanud, on andnud ennastõigustavaid selgitusi, pole oma eksimust mõistnud ega teinud enesekriitilisi järeldusi, ja seeläbi pole teadvustanud endal kui politseiametnikul teenistuses lasuvat seaduslikult ja väärikalt käitumise kohustust. [---] Usaldussuhet kuritarvitanud ametnikuga ei saa PPA edasist koostööd jätkata. PPA-l tööandjana on õigustatud ootus, et asutuses töötavad ametnikud oskavad enesekriitilisemalt läbi mõelda oma tegevuse õigsust, oskavad prognoosida kaasneda võivaid tagajärgi ja vajadusel teadlikult vältida teatud käitumist või tegevusi. Ametnik ei saa suhtuda enda tegevusse ja sellega kaasneda võivatesse võimalikesse tagajärgedesse pealiskaudselt ning ta peab arvestama, et tema poolt toime pandud rikkumised, sh üleastumised eetiliste väärtuste osas saavad igal juhul hukka mõistetud.“
29.5.Varasemast kohtupraktikast tulenevalt on ka distsiplinaarsüüteo menetluses tagatud seaduses karistusõigusele omaselt isiku kõrgendatud kaitstus ja süütuse presumptsioon. Sellest tulenevalt laienevad distsiplinaarmenetlusele ka kõrgendatud nõuded tõendite kogumisel ja asjaolude väljaselgitamisel (Riigikohtu 15.05.2013. a otsus asjas nr 3-3-1-76-12, p 17 ja seal viidatud praktika). Seega ei saa kaebajale rangeima distsiplinaarkaristuse määramist põhjendada kaalutlusega, et kaebaja on otsustanud kasutada oma kaitseõigust. 12(17)
3-19-619
Vastustaja on sellele kaalutlusele rangeima karistuse määramisel omistanud kaalutluste kogumis olulise tähtsuse. Kohtu hinnagul ei ole tegemist kohase kaalutlusega. Vastustaja ei ole kaebaja varasemat käitumist ja teenistusse suhtumist hinnanud vaatenurgast, kas mõni leebem karistus võiks kaebajale piisavat mõju avaldada. Arvestades kaebaja senisele teenistusele antud hinnanguid ning asjaolu, et tal oli väljavaade saada peatselt väljateenitud aastate pensioni, on kohtu hinnangul tõenäoline, et kaebaja oli motiveeritud teenistust jätkama ega saa välistada, et muud karistused kandnuks oma eesmärki. PPVS § 88 näeb ette kohtu hinnangul piisavalt tõhusaid karistusi nagu rahatrahv, ametipalga ajutine vähendamine ja teenistusastme ajutine alandmine, kusjuures ametipalga vähendamise määramisel on astusel märkimisväärne kaalumisruum nii ajalises mõttes kui ka protsendimäära valiku (PPVS § 88 p-d 2-4). Teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamine ja vabastamise aluse muutmine
30.Eelnevat arvestades on kohus seisukohal, et kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane. ATS § 105 lg 1 näeb ette, et õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul on õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist.
31.Kaebaja nõue teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamiseks on seega põhjendatud ning kohus tunnistab õigusvastaseks vaidlustatud käskkirja resolutsiooni punkti 1, millega vastustaja otsustas määrata kaebajale distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise.
32.Kohus peab põhjendatuks rahuldada kaebaja taotlus muuta teenistusest vabastamise alust, mille tulemusena loetakse kaebaja teenistusest vabastatuks ATS § 87 lg 1 alusel ametniku enda soovil. Hüvitis õigusvastase teenistusest vabastamise korral
33.Kaebaja taotleb hüvitist kaheteist kuu keskmise palga ulatuses (26 400 eurot), põhjendades ATS §105 lg-s 1 ette nähtud tavapärasest (kolme kuu keskmise palga ulatuses) suurema hüvitise nõuet sellega, et ta kaotas teenistusest õigusvastase vabastamise tõttu õiguse saada politseiniku väljateenitud aastate pensioni.
33.1.ATS § 105 lg 1 näeb teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamise korral ette, et kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Riigikohtu seisukoha järgi saab ATS § 105 lg‐st 1 järeldada, et kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui tahetakse määrata kolme kuu palga suurusest hüvitisest suuremat (või väiksemat) hüvitist, tuleb lisaks eeldatavalt tekkinud kahju suurusele arvesse võtta ka teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (viidatud otsus asjas nr 3-3-1-13-16, p 29).
33.2.PPVS § 117 lg-st 1 tulenevalt tekib õigus väljateenitud aastate pensionile 50-aastaselt politseiametnikul, kes oli selle seaduse jõustumisel politseiteenistuse seaduse alusel politseiteenistuses; kes on vahetult selle seaduse jõustumisel ja alusel nimetatud ametikohale politseiametnikuna ja kellel on vähemalt 20-aastane selles seaduses sätestatud politseiteenistuse staaž. PPVS § 117 lg 1 ja § 101 koostoimes saanuks kaebajal teenistuses olles tekkida õigus saada väljateenitud aastate pensioni 50-aastaseks saamisel, st kaebaja sünniaega arvestades XXX 2023. Kaebaja on teenistusest vabastatud 5. märtsil 2019, seega umbes 4,5 aastat enne väljateenitud aastate pensioni saamise vanusesse jõudmist.
33.3.Kaebaja avaliku teenituse staaž 6. märtsi 2019. a seisuga oli 21 aastat 11 kuud ja 7 päeva. Poolte vahel ei ole vaidlust selle üle, et kaebajal on praeguseks ja oli juba teenistusest 13(17)
3-19-619
vabastamise hetkeks täitunud PPVS § 117 lg 1 ja § 101 alusel väljateenitud aastate pensioni saamiseks vajalik staaž (20 aastat). Vastustaja ei ole esitanud vastuväiteid, et kaebaja ei vastaks PPVS 117 lg-s 1 loetletud kriteeriumitele. Vastustaja oli kohtuistungil arvamusel, et isegi kui kohus tunnistab teenistusest vabastamise õigusvastaseks, ei ole põhjendatud tavapärasest 4 korda suurema hüvitise väljamõistmine, kuna kaebajal on pensionieani veel palju aega (kohtuistungil alates 11:27:30).
33.4.Kohtupraktikas on hüvitise väljamõistmisel taolistes olukordades peetud põhjendatuks lähtuda võlaõigusseaduse (VÕS) § 128 lg 4 regulatsioonist, millest tulenevalt on hüvitise koosseisus nõutav summa osaliselt käsitatav ka kasuna, mida isik oleks vastavalt asjaoludele, eelkõige tema poolt tehtud ettevalmistuste tõttu, tõenäoliselt saanud, kui kahju hüvitamise aluseks olevat asjaolu ei oleks esinenud. Saamata jäänud tulu võib seisneda ka kasu saamise võimaluse kaotamises (vt viidatud otsus asjas nr 3-3-1-13-16, p 30). Riigikohus on pidanud põhjendatuks hüvitise suurendamist olukorras, kus teenistusest vabastamine toimus 3,5 kuud enne kaebaja pensioniea saabumist. Kohus oli viidatud kohtuasjas arvamusel, et olukorras, kus ajavahemik kaebaja teenistusest vabastamise ja pensioni saamise õiguse tekkeks vajaliku vanuse täitumise vahel oli lühike, on üsna tõenäoline, et kaebajal oleks vanuse täitumisel tekkinud õigus saada väljateenitud aastate pensioni, sest vajalik staaž oli tal olemas. Seega välistas kaebaja õigusvastane teenistusest vabastamine suure tõenäosusega tema õiguse saada väljateenitud aastate pensioni (viidatud otsus asjas nr 3-3-1-13-16, p 30). Riigikohus arvestas hüvitise summa kindlaksmääramisel ka muid asjaolusid, mh seda, et kuna kaebajal polnud politseiteenistuse piirvanus (55 aastat) veel täitunud, ei saanud välistada, et ta naaseb pärast talle positiivset kohtuotsust politseiteenistusse ja tal tekib õigus saada väljateenitud aastate pensioni. Tartu Ringkonnakohus on olukorras, kus õigusvastase teenistusest vabastamise tõttu on väljateenitud aastate pensioni saamise vanuseni jäänud umbes kaks aastat, mõistnud isikule välja 60 kuu palga suuruse hüvitise (11. aprilli 2019. a otsus asjas nr 3-17-1569, p 29; hetkel veel jõustumata). Kaebajaga sarnases olukorras olnud politseiametnikule, kellel jäi õigusvastase teenistusest vabastamise tõttu väljateenitud aastate pensioni saamise east puudu 3 aastat ja 9 kuud, on Tartu Ringkonnakohus juhtumi asjaolusid kogumis arvestades välja mõistnud 8000 eurot (16. novembri 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-52).
33.5.Tulevikus tekkida võiva kahju ulatus kaebaja jaoks on käesoleva hetke seisuga üsna ebaselge, kuid VÕS § 127 lg 6 näeb ette, et kui kahju tekkimine on kindlaks tehtud, kuid kahju täpset suurust ei saa kindlaks teha, muu hulgas tulevikus tekkiva kahju korral, otsustab hüvitise suuruse kohus. Kaebaja põhipalk 1. aprilli 2018. a andmetel2 on olnud 2200 eurot, mistõttu tema kolme kuu keskmise palga suurune hüvitis oleks 6600 eurot. Kohus peab põhjendatuks hüvitise summat suurendada ning rahuldada hüvitise nõue pooles ulatuses. Seega on väljamõistetava summa suuruseks 13 200 eurot. Kohus võtab seejuures arvesse aega pensionivanuse saabumiseni ning kaebaja võimalust teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamise järel politseiteenistusse naasta. Kaebaja suhtes toimunud distsiplinaarmenetluse läbiviimise ja teenistusest vabastamise tinginud asjaolud ei olnud kohtu hinnagul aga sellised, mis ilmselgelt saanuks tingida rangeima karistuse. Võrdluseks võib tuua, et eelnevalt viidatud haldusasjades nr 3-15-52 ja 3-3-1-13-16 seondus etteheidetav tegu väidetavalt alkoholijoobes teenistuses viibimisega.
3-19-619 Teenistusest kõrvaldamise aja eest saamata palga nõue
34.Kaebaja taotleb ka tasu väljamõistmist, mis tal jäi saamata põhjusel, et ta oli distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldatud. Kaebaja oli 10. septembri 2019. a käskkirja nr 1.3-3/68d (tl 10-12) resolutsiooni punkti 3 alusel alates 11. septembrist 2018 distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldatud. Teenistusest kõrvaldamise ajal maksti talle palka 60 % ulatuses. Sellst tulenevalt on ajavahemiku 11. september 2018 kuni 6. märts 2019 (teenistuse viimane päev) eest jäänud kaebajal vastustaja tegevuse tulemusena saamata 40 % palgast ning kaebaja nõuab saamata jäänud töötasu väljamaksmist.
34.1.ATS 78 lg 1 järgi on distsiplinaarkaristuse määramise õigust omaval isikul õigus kõrvaldada ametnik teenistusest distsiplinaarmenetluse ajaks, kui distsiplinaarsüütegu esialgselt hinnates võib eeldada, et distsiplinaarmenetluse tulemusel määratakse ametnikule karistusena teenistusest vabastamine. Teenistusest kõrvaldamine vormistatakse haldusaktiga (lg 2). Ajal, kui ametnik on sama paragrahvi lõike 1 alusel teenistusest kõrvaldatud, makstakse talle ühes kuus 60 protsenti tema keskmisest palgast, kuid mitte vähem kui töölepingu seaduse § 29 lõike 5 alusel kehtestatud töötasu alammäär (lg 3). Ametnikule makstakse maksmata jäänud palk tagantjärele viivitamata pärast seda, kui teenistusest kõrvaldamise haldusakt on kehtetuks tunnistatud (lg 4).
34.2.Kaebaja ei ole teenistusest kõrvaldamise käskkirja vaidlustanud ega selle tühistamist taotlenud (vrdl Riigikohtu 6. juuni 2019. a otsus asjas nr 3-17-842, resolutsiooni p-d 2 ja 5). Käskkirjas on märgitud vaidlustamisviide, mille kohaselt oli võimalus käskkirja teenistusest kõrvaldamise osas vaidlustada vaidega vastustajaga või kaebusega halduskohtule (tl 11p). Kaebaja ei ole vaidlustanud käskkirja ka pärast selles nimetatud tähtaega, näiteks põhjusel, et teenistusest kõrvaldamise alused oleks ära langenud või teenistusest eemalviibimine oleks muutunud ebamõistlikult pikaajaliseks.
34.3.Teenistusest kõrvaldamine distsiplinaarmenetluse ajaks ATS § 78 lg 1 alusel eeldab, et süütegu esialgselt hinnates peetakse tõenäoliseks karistuseks isiku teenistusest vabastamist (viidatud otsus asjas nr 3-17-842, p 29). Viidatud asjas oli teenistusest kõrvaldamise käskkirja tühistamisnõudega vaidlustatud. Riigikohus tühistas viidatud asjas käskkirja põhjusel, et see ei sisaldanud põhjendusi, miks süütegu esialgselt hinnates peeti tõenäoliseks karistuseks isiku teenistusest vabastamist. Seega ei saa teenistusest kõrvaldamise aja eest osaliselt saamata jäänud töötasu väljamaksmiseks tekkida alust üksnes põhjusel, et kohus kaebaja teenistusest vabastamise lõppkokkuvõttes õigusvastaseks tunnistas. Sarnane olukord on kujunenud ka näiteks Riigikohtu menetletud haldusasjas nr 3-3-1-13-16, kus lõppkokkuvõttes tunnistas kohus teenistusest vabastamise õigusvastseks, kuid isesesivas menetluses haldusasjas nr 3-14-432 jäi rahuldamata kaebaja taotlus teenistusest kõrvaldamise käskkirja tühistamiseks.
34.4.Kuna teenistusest kõrvaldamise otsustab vastustaja distsiplinaarmenetluse algusjärgus, tugineb teenistusest kõrvaldamise otsustus prognoosil mentluse tulemuse suhtes. Prognoos ei pruugi kindlalt realiseeruda, kuna distsiplinaarvastutuse kohaldamiseks ja karistuse valikuks vajalikud asjaolud selgitataksegi välja menetluse tulemusena. Kuna süüteo toimepanemist saab tuvastada ainult korrakohase distsiplinaarmenetluse tulemusel karistuse määramisel, otsustatakse ametist kõrvaldamine paratamatult eelhinnangu alusel toimepandud distsiplinaarsüüteole ja ohule, mida tooks kaasa ametniku teenistuse jätkamine. Haldusorgan vastutab oma seadusest tulenevate ülesannete täitmise eest ning peab oma tegevuse, sh teenistussuhete korraldamisel arvestama, et tema nimel avalikku võimu teostavad ametnikud täidavad oma ülesandeid nõuetekohaselt. Ei ole nõutav ega eeldatav, et haldusorgan peaks distsiplinaarmenetluse algstaadiumis täpselt hindama, kas ametnikule etteheidetav õigusvastane tegu pandi toime ja kui suur on isiku süü. Piisab, kui ametiasutuse käsutuses on piisavalt andmeid, et toime võib olla pandud oluline rikkumine (ATS § 75 lg 4) ja asutuse praktikale tuginevalt võib sellelaadne distsiplinaarsüütegu, kui selle süüline toimepanemine 15(17)
3-19-619
tõendamist leiab, tuua kaasa distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise (Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-14-437, p 11).
34.5.Käesolevas asjas ei ole vaidluse esemeks kaebaja teenistusest kõrvaldamiseks antud haldusakti õiguspärasus. Kohus märgib siiski, et kaebaja teenistusest kõrvaldmist on peadirektor põhjendanud esmalt sellega, et peab ausus- ja väärikuskohustuse rikkumist niivõrd raskeks ja oluliseks, et on kaotanud usalduse ametniku suhtes ning suure tõenäosusega kavatseb määrata distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise. Teiseks märgitakse käskkirjas, et ametniku jätkamine ka tavaametnikuna pole peadirektori hinnangul võimalik. Kolmandaks on märgitud, et teenistuse jätkamine põhjustaks asutuses vastaka arusaama rikkumisel õiglase reaktsiooni saabumise osas ning teenistuse jätkamine juhina annaks reaalse võimaluse tunnistajaid mõjutada (tl 10p-11). Seega oli kaebaja teenistusest kõrvaldamine kohtu hinnagul küllaldaselt põhjendatud (vt ka viidatud otsus asjas nr 3-14-437, p 13).
34.6.ATS § 78 lg 4 sõnastusest tuleneb selgelt, et teenistusest kõrvaldamise tõttu saamata palk makstakse tagantjärele viivitamata pärast seda, kui teenistusest kõrvaldamise haldusakt on kehtetuks tunnistatud. Samasugust tagajärge ei ole seadusandja ette näinud puhuks, kui teenistusest vabastamine küll õigusvastaseks osutub, kuid teenistusest kõrvaldamise haldusakti pole kehtetuks tunnistatud (tühistatud). Praegusel juhul pole seda toimunud. Eeltoodust järeldub, et teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamisega ei kaasne vältimatult teenistusest kõrvaldamise tõttu 40% ulatuses saamata jäänud palga väljamõistmine.
34.7.Seega tuleb kaebaja nõue jätta teenistusest kõrvaldamise tõttu saamata palga nõudes rahuldamata. MENETLUSKULUDE JAOTUS JA MUUD MENETLUSLIKUD OTSUSTUSED
35.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 ls 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2).
35.1.Kaebaja on esitanud taotlused menetluskulude (kulud õigusabile) väljamõistmiseks kokku 1386 euro ulatuses (tl 192-195 ja 200-202). Osutatud õigusabi sesineb vaidluse materjaliga tutvumises ja kaebuse koostamises (koku 6 tundi 30 minutit) ning kohtuistungiks valmistumises ja kohtuistungil esindamises (4 tundi), st kokku 10,5 tundi. Kulud on kohtu hinnangul, arvestades vaidluse sisu ja materjali ulatust, mõistlikus mahus. Õigusabi tunnihind 132 eurot, mis sisaldab ka käibemaksu, on kooskõlas kehtivas kohtupraktikas aktsepteerituga. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmise taotlusele vastuväiteid esitanud. Kohtu hinnangul on kaebus rahuldatud ligikaudu 3⁄4 ulatuses. Seega peab kohus põhjendatuks mõista vastustajalt kaebaja kasuks menetluskulud välja summas 1100 eurot. Ülejäänud osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
35.2.Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Tema võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 ls 4 järgi tema enda kanda.
36.Kohus peab vajalikuks asendada kohtuotsuse avaldamisel kaebaja ning XYi nime initsiaalidega, tuginedes HKMS § 175 lg-le 3 (otsus sisaldab andmeid, mille avaldamine võib oluliselt kahjustada isiku eraelu puutumatust).
/allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe
16(17)
3-19-619
kohtunik
17(17)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.