Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
29.05.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-437
Haldusasi
XX kaebus teenistusest vabastamise asjus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX (ik XXXXXXXXXXX), volitatud esindaja v.adv Gerly Kask Vastustaja – Kehtna vald, seaduslik esindaja MP
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 05.10.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada XX apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 05.10.2018 otsus ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada.
3.Tunnistada Kehtna vallavanema 27.12.2017 käskkiri nr 17.1-1/38 õigusvastaseks ning mõista Kehtna vallalt XX kasuks välja hüvitis tema kahe kuu keskmise palga ulatuses. Kohustada Kehtna valda arvutama välja XX-le makstava hüvitise summa.
4.Mõista Kehtna vallalt välja XX kasuks menetluskulude katteks 4372 (neli tuhat kolmsada seitsekümmend kaks) eurot ja 50 senti.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 28.06.2019. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema
3-18-437 tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kehtna Vallavalitsuse 12.12.2017 teatisega nr 17.1-11/1357-2017 „Koondamise tõttu teenistusest vabastamisest etteteatamine“ (koondamisteatis) teavitati XX, et tulenevalt Kehtna ja Järvakandi valla ühinemisest üheks haldusüksuseks ning Kehtna Vallavolikogu 15.11.2017 otsuse nr 14 „Ametiasutuse tegevuse ümberkorraldamine“ p-st 2 lõpetatakse Kehtna Vallavalitsuse tegevus alates 31.12.2017. Vastavalt Kehtna Vallavalikogu 15.11.2017 otsusega nr 11 kehtestatud Kehtna Vallavalitsuse struktuurile ja teenistuskohtade koosseisule vabastatakse XX teenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p 2 alusel Kehtna Vallavalitsuse vallasekretäri ametikoha koondamise tõttu alates 31.12.2017. XX-le makstakse koondamishüvitist, hüvitist kasutamata puhkusepäevade ja teenistusest vabastamisest seaduses ettenähtust lühema etteteavitamise eest ning ühinemislepingust tulenevat kompensatsiooni kuue kuu põhipalga ulatuses. Koondamisteatisele oli lisatud Kehtna ja Järvakandi valla ühinemisläbirääkimiste juhtkomisjoni 08.12.2017 otsus nr 1, milles tehti ettepanek koondada XX Kehtna Vallavalitsuse ametikoha koondamise tõttu ATS § 90 lg 1 p 2 ja lg 5 alusel ning vabastada YY Järvakandi Vallavalitsuse vallasekretäri ametikohalt ATS § 90 lg 1 p 3 alusel alates 31.12.2017 ja pakkuda talle vastavalt ATS § 90 lg-le 7 vallasekretäri abi ametikohta ühinemise tulemusel moodustatud Kehtna Vallavalitsuses. Alternatiivselt tegi juhtkomisjon ettepaneku kaaluda YY nimetamist ühinemise tulemusena moodustatud Kehtna Vallavalitsuse vallasekretäriks. Juhtkomisjoni ettepanekus on võrreldud XX ja YY haridust, töökogemust, teadmisi ja oskusi ning leitud, et XX ei vasta vallasekretäri ametikoha ametijuhendis esitatud nõuetele, muu hulgas puudub tal töökogemus personalijuhtimise valdkonnas. Samuti ei ole XX-le võimalik pakkuda vallasekretäri abi ametikohta, kuna see ametikoht eeldab põhjalikke teadmisi ja oskusi registrite täitmisel, erinevate arvutiprogrammide ja infotehnoloogia tundmise valdkonnas. XX-l võtavad registrikanded jms aega ning pigem delegeerib ta selle töö infotöötluse vanemspetsialistile.
2.Kehtna vallavanema 27.12.2017 käskkirjaga nr 17.1-1/38 vabastati XX Kehtna Vallavalitsuse vallasekretäri ametist alates 31.12.2017.
3.XX esitas 27.12.2017 käskkirja peale vaide, mille Kehtna vald jättis 29.01.2018 vaideotsusega nr 13-6/65-2018-2 rahuldamata.
4.XX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Kehtna vallavanema 27.12.2017 käskkirja õigusvastaseks tunnistamiseks ning hüvitise väljamõistmiseks kohtu äranägemisel. 1) Valdade ühinemine ei too automaatselt kaasa ametikoha lõppemist. Praegusel juhul tuli vastustajal hinnata esmalt üleviimissituatsiooni olemasolu mõlema vallasekretäri puhul. ATS § 98 lg 1 p 1 alusel on üleviimise eelduseks ametikoha ülesannete üleandmine teisele ametiasutusele. Olukorras, kus tegemist on seadusest tuleneva ametikoha ja ülesannetega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 55), on juba olemuslikult täidetud üleviimise eeldused – ametikoht koos seadusest tulenevate ülesannetega on olemas teises ametiasutuses. Kehtna vald on ühinenud valla vallasekretäri ülesannete erisusena toonud välja asjaolu, et vallasekretäri ametikohustused täienevad, sisaldades ka personalijuhi teenistusülesandeid, ning tema tööpiirkond suureneb. Vastustaja põhjendustest ei nähtu, milles seisneb teenistusülesannete oluline muutumine. Selleks ei saa olla üksnes personalijuhi ülesannete lisandumine. Vastustaja pole hinnanud ametiülesannete kattuvust. Vaidlustatud
2(10)
3-18-437 käskkirjas on ebaõigesti tuginetud Kehtna Vallavalitsuse vallasekretäri ametikoha koondamisele, arvestades, et ATS § 90 alusel saab koondada ametnikku, mitte ametikohta. 2) Koondamisteatises viidatud Kehtna Vallavolikogu 15.11.2017 otsustest nr 14 ega nr 11 ei tulene, et Kehtna Vallavolikogu oleks otsustanud kaotada just Kehtna Vallavalitsuse vallasekretäri ametikoha. Otsusega nr 11 on loodud alates 01.01.2018 Kehtna Vallavalitsuse struktuuris vallasekretäri ametikoht. Vaidlustatud käskkirjas ega koondamisteatises ei ole esitatud põhjendusi, mille kohaselt oleks uues Kehtna Vallvalitsuses loodud senisest erinev vallasekretäri ametikoht. Sisuliselt vabastas vastustaja kaebaja ametikohalt ennatlikult, ilma et oleks üldse rakendatud üleviimise ja koondamise kõiki nõudeid. 3) Praeguses asjas on alust hüvitise suurendamiseks ATS § 105 lg-te 1 ja 3 järgi, arvestades, et vastustaja rikkus tahtlikult kaebaja õigust töötada ning kaebaja teenistusest vabastamine on vastuolus Euroopa sotsiaalhartast tuleneva põhimõttega, et kellegi töösuhet ei lõpetataks seadusliku aluseta. Samuti on vaidlustatud otsus vastuolus PS §-dega 13, 14 ja 154. Kaebaja kaotas teenistusest vabastamisel töö ja sissetuleku, samuti on teenistusest vabastamisega kahjustatud tema mainet. Kaebajal on kõrgharidusega juristina tema vanust arvestades keeruline leida Raplas uut samaväärset tööd. Kaebajat koheldi ebavõrdselt võrreldes teiste teenistujatega, sh Järvakandi vallasekretäriga, kes jäid valdade ühinemisel ametisse. 4) Alusetud on vastustaja väited, et kaebaja ei saanud oma tööga hakkama. Kaebaja töötas üle kuue aasta vallasekretärina ning selle aja jooksul ei teinud Kehtna vald kordagi etteheiteid kaebaja töö kvaliteedi kohta.
5.Kehtna vald vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. 1) Õige ei ole kaebaja seisukoht koondamissituatsiooni puudumise kohta. Valdade ühinemise tulemusel moodustunud uue ametiasutuse struktuuris on vaid üks vallasekretäri ametikoht. Vallasekretäri ametikoha ametiülesandeid muudeti oluliselt. Nimelt puudub uue ametiasutuse koosseisus eraldiseisev personalijuhi töökoht ning personalijuhi ülesanded on täies mahus lisatud vallasekretäri ametikohustuste hulka. Lisaks suurenes ja muutus ka erinevate registrite täitmise ja uute elektrooniliste süsteemide kasutuselevõtt vallasekretäri ametikohustustes. Kohalikul omavalitsusel (KOV) on oma haldusala struktuuri üle otsustamisel suur kaalutlusruum ning võttes arvesse haldusreformi üht eesmärki – mõistlikum ja säästlikum valitsemine –, on uue struktuuri moodustamisel ressursside efektiivsema kasutamisega arvestamine põhjendatud ja aktsepteeritav kaalutlus. Vallasekretäride ametikohti nende endisel kujul ei säilinud ning uuenenud vallasekretäri ametikoha täitmisel tuli otsustada, kas on võimalik ühele kahest senisest vallasekretärist pakkuda oluliselt muutunud ametikohta või mitte. Teine vallasekretäri ametikoht tuli koondada (ATS § 90 lg 1 p 2). Seadus näeb ette, et sellisel juhul valitakse olemasolevate ametnike seast isik, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad loodava ameti- või töökoha teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim, ja viiakse ta üle (ATS § 90 lg 5). Hinnates mõlema seni vallasekretäri ametis olnud ametniku haridust, töökogemust, teadmisi ja oskusi toimetulekuks nii vallasekretäri kui ka personalijuhi ametikohustustega, leidis vastustaja, et seniseid vallasekretäri ametis olnud isikuid ei ole võimalik üle viia. Kaebaja puhul arvestati tema varasemat tööd kantselei juhtimisel ning asjaolu, et kaebajal puudub kogemus personalijuhi töö alal. Kaalutlemise tulemusena otsustati vallasekretäri ametikohale korraldada avalik konkurss. Seega olid mõlemad vallasekretärid koondamissituatsioonis. 2) Uue ametiasutuse struktuuris on loodud uus ametikoht – üks vallasekretäri abi ametikoht, mille tööülesanded vastavad varasema vallasekretäri teenistusülesannetele. Muid senisele vallasekretäri ametikohale sarnaste teenistusülesannetega ametikohti moodustunud Kehtna Vallavalitsuse struktuuris ei olnud. Vastustajal tuli koondatavate vallasekretäride vahel valida, kummale neist seda kohta pakkuda. Vallavanem hindas ja võrdles kaebaja ning Järvakandi 3(10)
3-18-437 vallasekretärina töötanud YY haridust, varasemat töökogemust, teadmisi ja oskusi ning leidis, et vallasekretäri abi ametikohta on võimalik pakkuda YY-le. Otsuse tegemisel arvestati, et tegemist on ametikohaga, mis eeldab pidevat registrite ja elektrooniliste süsteemidega tegelemist ning ametikoha asukoht on Järvakandi alevikus. Senisel ametikohal töötamisel ei sujunud kaebajal registrite ja elektrooniliste süsteemidega töötamine ning ta delegeeris suure osa registrite täitmist puudutavast tööst infotehnoloogia vanemspetsialistile, kelle äraolekul jäi registrikannete tegemine venima. Lisaks on kaebaja seoses erinevate juriidiliste vaidlustega tekitanud vallale varalist kahju. Vastustaja tegi otsuse kõiki olulisi asjaolusid kaaludes ega kohelnud kaebajat erinevalt võrreldes YY-ga. 3) Kaebaja nõue mõista vastustajalt välja seadusega ettenähtust suurem hüvitis ei ole põhjendatud. Kaebaja jätab tähelepanuta asjaolu, et talle maksti koondamisel ühinemislepingus sätestatud täiendavat kompensatsiooni. Ühinemisleping nägi ette vähemalt kolme kuu põhipalga suuruse kompensatsiooni, kuid kaebaja pikaajalist tööstaaži arvestades maksti talle kompensatsiooni kuue kuu põhipalga ulatuses.
6.Tallinna Halduskohus jättis 05.10.2018 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Õige on vastustaja seisukoht, et KOV-il on oma haldusala struktuuri üle otsustamisel suur kaalutlusruum. Vastustaja on piisavalt põhjendanud oma väidet, et Kehtna valla vallasekretäri ametikoha ülesanded erinevad oma mahult ja sisult ühinemiseelsete valdade ametikohtade ülesannetest oluliselt. Õige on vastustaja seisukoht, et mõlemad senised vallasekretärid olid võrdselt koondamissituatsioonis. Seega ei toimunud üleviimist. Vastustaja on kaebaja koondamisel järginud seaduse nõudeid, sealhulgas ATS § 90 lg-s 5 sätestatut, ning teinud kaalutletud otsuse. Vastustaja ei ole kaebaja suhtes rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Kohus nõustub vastustaja põhjendustega ega pea vajalikuks neid HKMS § 165 lg 2 alusel korrata. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.XX palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. 1) Halduskohus jättis hindamata selle, kas valdade ühinemist arvestades tugines vastustaja kaebaja koondamisel õigesti ATS § 90 lg 1 p-le 2. Koondamise faktilised põhjendused seostuvad pigem ametiasutuse likvideerimisest tingitud ametikoha kaotamisega (ATS § 90 lg 1 p 1). Halduskohus ei tuvastanud, kelle poolt ja kuidas ametikoht kaotati. Ükski vaidlustatud käskkirjas ega koondamisteatises viidatud õigusakt ei puuduta Kehtna Vallavalitsuse vallasekretäri ametikoha koondamist. Vallavanemal ei ole pädevust iseseisvalt struktuurimuudatusi rakendada ning ametikohti kaotada. Samuti jättis halduskohus analüüsimata kaebaja väite, et juhtkomisjonil puudus teenistusküsimuste lahendamise pädevus. Kohus jättis tuvastamata, kas kaebaja ametikoha puhul oli tegemist üleviimissituatsiooniga, mille puhul tulnuks kohaldada haldusreformi seaduse (HRS) §-i 18 ja ATS § 98 lg 1 p-i 1. ATS § 90 lg 3 järgi polnud praegusel juhul koondamine lubatav, kuna uue Kehtna Vallavalitsuse struktuuris oli olemas vallasekretäri ametikoht. 2) Halduskohus ei põhjendanud, milles seisnes vallasekretäri teenistusülesannete oluline muutumine uues vallavalitsuses. Olukorras, kus vallasekretäri ametikoht ja pädevus tulenevad seadusest, ei ole võimalik vallasekretäri ametiülesannete muutmine selliselt, et luuakse uute ülesannetega ametikoht. Teenistusülesannete muutmisel oleks tulnud järgida ATS § 52 lg-t 3. Sellisel juhul oleks tekkinud alus koondamiseks ATS § 90 lg 1 p 3 asjaolude esinemisel. 4(10)
3-18-437 Paljasõnaline on vastustaja väide, et vallasekretäri ametiülesandeid muutusid oluliselt. Vallasekretäri teenistusülesanded kattusid uues ametiasutuses kaebaja varasemate ülesannetega. Isegi juhul, kui lugeda teenistusülesanded oluliselt muutunuks, ei saanud haldusorgan kaebaja eest ette ära otsustada, kas talle uuenenud teenistusülesannetega kohta pakkuda või mitte. 3) Halduskohus tugines põhjendamatult ametnike võrdlusele. Praegusel juhul ei konkureerinud kaks vallasekretäri samale ametikohale, kuna vallasekretäri ametikoht oli 01.01.2018 seisuga vaba. Juhtkomisjoni otsuse järgi olid vallasekretäride koondamise alused erinevad. Samas olukorras olevate ametnike erinevat kohtlemist pole vastustaja arusaadavalt põhjendanud. 4) Praegusel juhul on alust õigusvastaselt teenistusest vabastamisel makstavat hüvitist suurendada.
8.Kehtna vald vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 1) Kehtna Vallavolikogu kehtestas 15.11.2017 otsusega nr 11 Kehtna valla ametiasutuse uue struktuuri, mille kohaselt oli ühinemise tulemusena moodustunud Kehtna vallas vaid üks vallasekretäri ametikoht. Volikogu otsuste nr 11 ja 14 alusel oli vallavanemal pädevus otsustada uue struktuuri ametikohtade täitmine. Koondamise otsust ei teinud juhtkomisjon, kes esitas vallavanemale üksnes oma ettepaneku. Juhtkomisjoni seisukoht ei olnud vallavanemale otsuse tegemisel siduv, kuid ta arvestas sellega. 2) Vastustaja esitas kohtule vallasekretäri ametijuhendi, mille järgi on tavapärastele vallasekretäri ametikohustustele lisandunud ka personalijuhi ametiülesanded. Seega ei ole vallasekretär üksnes kantselei juht, vaid ta tegeleb kogu ametiasutuse personalitöö juhtimisega. 3) Kohtu tuginemine vallasekretäride võrdlusele ei saanud kaebaja jaoks olla üllatuslik, arvestades, et kaebaja ise on vastustajale korduvalt ette heitnud seda, et talle ei pakutud vallasekretäri abi ametikohta. Kaebaja väited võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise kohta on paljasõnalised ja põhjendamatud. 4) Kaebaja nõue mõista välja suurem hüvitis kui kolme kuu keskmisele palgale vastav summa ei ole põhjendatud. Kaebaja jätab tähelepanuta asjaolu, et talle maksti kompensatsiooni kuue kuu põhipalga ulatuses, mis oli oluliselt suurem kui nägi ette ühinemisleping. 5) Kaebaja menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda, kuna need on põhjendamatult suured ning nende kandmine on tõendamata. Kaebaja on taotlenud vaidemenetluses kantud kulude hüvitamist, mille väljamõistmine kohtumenetluses pole lubatav.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
10.Praegusel juhul ei ole ühinemisel moodustatava valla ametiasutuse struktuuri muutnud vallavanem, vaid seda on teinud vallavolikogu. Kehtna Vallavolikogu 15.11.2017 otsusega nr 14 (I kd, tl 27) lõpetati varasema Kehtna Vallavalitsuse ja Järvakandi Vallavalitsuse tegevus ning moodustati seoses valdade ühinemisega alates 01.01.2018 Kehtna Vallavalitsus. Kehtna Vallavolikogu 15.11.2017 otsusega nr 11 (I kd, tl 28-29) kehtestati uue vallavalitsuse struktuur ja teenistuskohtade koosseis. Kehtna vallavanem juhindus vaidlustatud käskkirja andmisel nendest volikogu otsustest. Otsust kaebaja koondamise kohta ei ole teinud juhtkomisjon, kes on üksnes teinud vallavanemale ettepaneku vallasekretäri ja vallasekretäri abi ametikohtade 5(10)
3-18-437 täitmise küsimuses. Seega on asjakohatu kaebaja väide juhtkomisjonil otsustuspädevuse puudumise kohta.
11.HRS § 18 lg 1 kohaselt viiakse ühinenud KOV üksuse ametiasutuse ja hallatava asutuse ametnikud ATS § 98 lg 1 p-de 1 ja 2 alusel üle haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud KOV üksuse moodustatava uue ametiasutuse koosseisu. Sama paragrahvi lg-st 2 tuleneb, et ühinenud KOV üksuse ametnik, kelle ametikoht ja teenistusülesanded KOV üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustatava uue ametiasutuse koosseisus ei muutu selliselt, et see eeldaks ametnikult uuel ametikohal teistsugust haridust või töökogemust või teistsuguseid teadmisi või oskusi, jätkab teenistust haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus moodustunud KOV üksuse moodustatava uue ametiasutuse koosseisus. HRS eelnõu seletuskirja1 (lk 50) järgi ei ole koondamine lubatud, kui ametikoha ülesanded antakse üle teisele struktuuriüksusele samas ametiasutuses või teisele ametiasutusele (ATS § 90 lg 3). Koondamise aluseks saab olla ühinemise tulemusena ametiasutuse reorganiseerimine ja koondamine nende ametikohtade osas, mis ühinemise tulemusena reorganiseeritakse ulatuses, et see ei ole käsitatav sama ametikohana. Kohtupraktika kohaselt tuleb üleandmist jaatada, kui ametikohtade teenistussuhte tingimused ja ülesanded olulises osas kattuvad (Riigikohtu 25.01.2017 otsus nr 3-3-1-49-16, p 14).
12.Kehtna Vallavolikogu 15.11.2017 käskkirjaga nr 11 kinnitatud teenistuskohtade koosseisus olid muu hulgas üks vallasekretäri ja üks vallasekretäri abi ametikoht. Kehtna vallavanema 13.12.2017 käskkirjaga nr 17.2-1/20 (I kd, tl 67) kinnitatud vallasekretäri ametijuhendi p 3.2 järgi kuulub vallasekretäri teenistusülesannete hulka lisaks tavapärastele vallasekretäri teenistusülesannetele (KOKS § 55 lg 4) ka personalijuhi töö, mis hõlmab personalistrateegia ja arenguvestluste korra väljatöötamist, teenistujate koolitusvajaduse väljaselgitamist ja korruptsiooni ennetamise alase koolituse korraldamist, asutuse juhtide ja teenistujate personalitöö alast nõustamist, personalialaste dokumentide ja puhkuste ajakava koostamist ning teenistusse võtmiseks vajalike dokumentide olemasolu kontrollimist ja teenistujale tööle asumisel personalialase korra tutvustamist.
13.Vastustaja esitas ringkonnakohtu palvel vallasekretäri varasema ametijuhendi (II d, tl 2121p), mis samuti nägi vallasekretäri ühe ülesandena ette valla personalialase tegevuse juhtimise. Seega ei olnud personalijuhi töö vallasekretäri jaoks täiesti uus teenistuskohustus, vaid 13.12.2017 kehtestatud ametijuhendiga üksnes täpsustati personalijuhi tööga seotud ülesandeid. Ringkonnakohtu hinnangul ei eelda personalijuhi ülesannete lisandumine ega täpsustamine vallasekretäri põhitööga võrreldes oluliselt erinevat haridust või töökogemust või teistsuguseid teadmisi või oskusi. Arvestades, et vallasekretär juhib vallakantselei tööd, eeldab juba tema põhiliste teenistuskohustuste täitmine teatud määral personalitöö tegemist ja juhioskusi. Personalialaste dokumentide koostamine ning teiste ametnike nõustamine personalialastes küsimustes ei saa oluliselt erineda vallakantselei töö korraldamisest ning ametnike juhendamisest ja nõustamisest asjaajamise korraldamisel. Rahandusministeeriumi juhendi järgi sisaldab väiksemas omavalitsusasutuses valla- või linnasekretäri töö ka personalitööd2, s.o tegemist on olemuslikult sellise tööga, mida sobib kõige paremini oma muude ülesannete kõrvalt tegema valla- või linnasekretär. Kehtna Vallavalitsuse teenistujate ja töötajate arv ei ole väga suur (alla 30) ning varasemalt ei olnud ühinenud valdades eraldi personalitöötajat, mistõttu võib eeldada, et personalijuhi tööle ei kulu märkimisväärset osa vallasekretäri tööst. Eelnevast Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fec18826-0e43-4435-9ba8598b6ed4ea40/Haldusreformi%20seadus.
Rahandusministeerium. Soovituslikud juhised uue ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu täitmiseks. Tallinn, 2017, lk 29. Kättesaadav: https://haldusreform.fin.ee/abiks-uhinejale/vajalikud-materjalid/.
6(10)
3-18-437 järeldub, et vallasekretäri peamised ülesanded jäid samaks ning tegemist oli sama ametikohaga. Lisaks tuleb arvestada, et kui personalijuhi töö eeldas vastustaja arvates vallasekretärilt uusi teadmisi või kogemusi, oli võimalik kaaluda ka olemasoleva vallasekretäri koolitamist (ATS § 90 lg 4). Personalijuhi tööülesanded ei ole sellised, mis eeldaks osaliselt sarnaseid ülesandeid täitnud ametniku ettevalmistamiseks ressursimahukat koolitust. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et otsuse tegemise ajal Kehtna valla kodulehel kättesaadavas vallasekretäri ametijuhendis3 ei ole enam nimetatud personalijuhi ülesandeid. Arvestades, et kõige hiljutisemad ametijuhendid kehtestati ja allkirjastati 2018. a septembris, kehtisid 13.12.2017 käskkirjaga kinnitatud ametijuhendid võrdlemisi lühikest aega. See asjaolu kinnitab kaudselt ringkonnakohtu järeldust, et tegelikkuses vallasekretäri töö sisu uue ametiasutuse koosseisus oluliselt ei muutunud. Pigem seisnes muudatus selles, et senised vallasekretäri ülesanded jagati vallasekretäri ja tema abi vahel.
14.Asjaolu, et suurenes territoorium, millel vallasekretär oma ülesandeid täitma pidi, ei ole käsitatav teenistussuhte tingimuste muutumisena.4 Samuti ei ole teenistussuhte tingimuste muutmisena käsitatav see, et vallasekretäri töö eeldas teenistusülesannete täitmist Kehtna alevikus ja Järvakandi alevikus asuvates vallamajades. Vastustaja kohtumenetluses esitatud selgitustest (vallasekretäri abi töökoht ei asu vallasekretäriga samas vallamajas, vaid Järvakandi vallamajas) järeldub, et vallasekretär teeb oma tööd siiski peamiselt Kehtna alevis.
15.Kuna praegusel juhul oli kummalgi ühineval vallal ametis vallasekretär ning vaid ühel neist oli võimalik samal ametikohal jätkata, olid mõlemad vallasekretärid koondamissituatsioonis. Olemasoleva ametikoha täitmisel olukorras, kus tuleb valida mitme samal ametikohal töötava isiku vahel, on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim (ATS § 90 lg 5). Eelistatud isiku saab üle viia ATS § 98 lg 1 p 1 alusel. Uue ametikoha täitmiseks tuleb seda kohta pakkuda olemasolevale koondamissituatsioonis olevale ametnikule, kui see vastab tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele ning on eelmise ametivõi töökohaga sarnaste teenistusülesannetega (ATS § 90 lg 7, HRS § 18 lg 5). Üleviimise aluseks on ATS § 98 lg 1 p 3 ning selleks peab olema teenistuja nõusolek.
16.Kaebaja on teenistusest vabastatud koondamise tõttu ATS § 90 lg 1 p 2 alusel, s.o ametikoha kaotamise tõttu. Teenistusest vabastamise käskkirjas ega koondamisteatises ei ole esitatud kaebaja koondamise põhjendusi, vaid on viidatud juhtimiskomisjoni, mille üheks liikmeks oli ka vallavanem, 08.12.2017 ettepanekule (I kd, tl 12-12p). Sellest võib järeldada, et vallavanem on kaebaja koondamisel lähtunud samadest kaalutlustest ning pole pidanud vajalikuks neid käskkirjas üle korrata. Haldusmenetluse seaduse § 56 lg 1 teise lause kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.
17.Juhtimiskomisjoni ettepaneku kohaselt ei vasta kaebaja oskused infotehnoloogia ja registrite täitmise alal, isikuomadused ega kohati ka õigusalased teadmised vallasekretäri ametijuhendile ning tal puudub töökogemus personalijuhtimise valdkonnas. Nimetatud dokumendis on märgitud, et kannete tegemine registrites ja Riigi Teatajas võtab kaebajal aega ning pigem delegeerib ta vastavad ülesanded infotöötluse vanemspetsialistile. Seevastu YY-le ei valmista registrite iseseisev täitmine ja haldamine juhtimiskomisjoni hinnangul mingeid raskusi. Ringkonnakohus märgib, et 13.12.2017 kinnitatud ametijuhendite Kättesaadav: http://kehtna.kovtp.ee/ametijuhendid. Rahandusministeerium. Soovituslikud juhised uue ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu täitmiseks. Tallinn, 2017, lk 15.
7(10)
3-18-437 kohaselt tagab vallasekretär sündide ja surmajuhtumite registreerimise ning vastavate kannete tegemise pereregistris, samas kui suurem osa registritoimingutega seotud tööst (sh pereregistri pidamine) on pandud vallasekretäri abi kanda. Seega ei saanud registritoimingute tegemise oskused olla määravaks otsustamisel, kas üks senistest vallasekretäridest oleks võimalik üle viia uue ametiasutuse vallasekretäri ametikohale. Arvestades, et kaebajal on õigusalane kõrgharidus, mis vastab KOKS § 55 lg 2 p 1 nõuetele, ning ta oli Kehtna Vallavalitsuses vallasekretärina töötanud alates 01.06.2011 ja juristina vahemikus 17.02.2004–31.05.2011 ning lisaks ka juristina Rapla vallavalitsuses 01.06.1995– 16.02.2004, ei saa lugeda väiteid tema õigusalaste teadmiste mittevastavuse kohta piisavalt põhjendatuks. Juhtkomisjoni ettepanekus on küll viidatud pikkadele ja väidetavalt perspektiivitutele juriidilistele vaidlustele, kuid ei selgu, kuidas mainitud asjaolust järeldub, et kaebaja õiguslased teadmised ei vasta vallasekretäri ametis nõutavatele teadmistele. Vastustaja ei ole iseenesest viidanud kaebaja ebakvaliteetsele tööle ega ole kohtumenetluses kummutanud kaebaja väidet, et tema töö kohta ei tehtud teenistuses olemise ajal mingeid etteheiteid. Seejuures on juhtkomisjoni ettepanekus peetud võimalikuks YY nimetamist vallasekretäri ametikohale, ehkki YY-l puudub õigusalane kõrgharidus. Kuna vallasekretäri ametikohal on KOKS § 55 lg 2 p 1 järgi vajalik juristi kvalifikatsioon, tuli koondamissituatsioonis eelistada kaebajat kui nõutavat haridust omavat isikut. Ka rahandusministeeriumi juhendis toodud näite järgi vastab jurist, kellel on magistrikraad õigusteaduses, vallasekretäri ametikohale esitatavatele nõuetele paremini kui vallasekretäri kutsetunnistust omavad vallasekretärid. 5 YY töökogemus (vallasekretärina üle 17 a ning sekretär-registripidajana üle 4 a) ei andnud alust teda kaebajale eelistada. Juhtkomisjoni ettepanekus on märgitud, et kaebajal puudub töökogemus personalijuhtimise valdkonnas, kuid pole hinnatud tema hakkamasaamist vallakantselei juhtimisega ega kaalutud kaebaja koolitamise võimalust. Samuti pole täpsustatud, miks ei vasta kaebaja isikuomadused vallasekretäri ametikohal eeldatavatele omadustele. Arvestades, et kaebaja oli üle kuue aasta töötanud Kehtna Vallavalitsuses vallasekretärina ning oleks üleviimise korral jätkanud suures osas sama töö tegemist, on ilmselgelt ebapiisav üldsõnaline märge isikuomaduste mittevastavuse kohta. Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus, et vastustaja pole piisavalt põhjendanud, miks ei ole võimalik kaebajat uue ametiasutuse vallasekretäri ametikohale üle viia ning ta tuleb koondada ATS § 90 lg 1 p 2 alusel. Seoses ametijuhendi muutumisega oleks põhimõtteliselt olnud võimalik kaebaja koondada ATS § 90 lg 1 p 3 alusel, kuid ei nähtu, et kaebajalt oleks küsitud nõusolekut ametijuhendi muutmise kohta ning ta oleks keeldunud selle andmisest.
18.Ringkonnakohus märgib, et isegi juhul, kui asuda seisukohale, et ei kaebaja ega YY ei vastanud vallasekretäri ametikohale esitatavatele nõuetele, siis ka nende võrdlemisel sobivuse üle vallasekretäri abi ametikohale on vastustaja teinud kaalumisvea. Juhtkomisjoni ettepanekus on rõhutatud registrite täitmise ja infotehnoloogiaga seotud oskuste olulisust, kuid on jäetud arvestamata õigusalase hariduse, teadmiste ja kogemustega, mida vallasekretäri abi ametikoht samuti eeldab. Vallasekretäri abi ametijuhendi (I kd, tl 71-72) kohaselt on tema ülesandeks muu hulgas vallavalitsuse ja -volikogu õigusaktide eelnõude ettevalmistamine, õigusaktidele ja vorminõuetele vastavuse kontrollimine ning õigusliku hinnangu andmine (ametijuhendi p 3.1), samuti vallavalitsuse teenistujate ja hallatavate asutuste juhtide informeerimine uutest õigusaktidest ning ettepanekute tegemine valla õigusaktide muutmiseks (ametijuhendi p 3.5).
Rahandusministeerium. Soovituslikud juhised uue ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu täitmiseks. Tallinn, 2017, lk 17.
8(10)
3-18-437
19.Eelnevalt märgitud põhjustel oli kaebaja koondamine õigusvastane. Ringkonnakohtule ei nähtu, et vastustaja oleks lisaks rikkunud ka võrdse kohtlemise põhimõtet. Kaebaja ei ole näidanud, et teda koheldi võrreldes teiste ametnikega erinevalt tema vanuse või muu tööga mitteseotud asjaolu tõttu.
20.ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist tema kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. ATS § 105 lg 1 esimeses lauses sätestatud hüvitis on käsitatav kahjuhüvitisena (Riigikohtu 19.04.2016 otsus nr 3-3-1-83-15, p 13). ATS § 105 lg‐st 1 saab järeldada, et kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui taotletakse hüvitise vähendamist või suuremat hüvitist, tuleb lisaks eeldatavalt tekkinud kahju suurusele arvesse võtta ka teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (vt Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-13-16, p 29). Ringkonnakohtu hinnangul ei esine praeguses asjas alust hüvitise suurendamiseks. Vastustaja on eksinud seaduse kohaldamisel, kuid ei nähtu, et seda oleks tehtud tahtlikult eesmärgiga kaebajast vabaneda. Õigusvastane teenistusest vabastamine tekitab paratamatult negatiivseid emotsioone ja stressi, kuid ei ole iseenesest hüvitise suurendamise aluseks. Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas kahjustas koondamine tema mainet. On mõistetav, et kaebajal võis tema vanuse tõttu (koondamise ajal 60 a) olla keeruline leida erialast tööd, kuid siinkohal ei saa jätta arvestamata asjaolu, et kaebajale määrati lisaks muudele hüvitistele tema kuue kuu põhipalga suurune kompensatsioon, mis võimaldas tal säilitada senise elustandardi ka tavapärasest aeganõudvamate tööotsingute ajaks. Ringkonnakohtu arvates on alust vähendada hüvitist ühe kuu keskmise palga võrra. Vastustaja on küll alatähtsustanud kaebaja haridust ja kogemusi, kuid negatiivne hinnang kaebaja senisele hakkamasaamisele oma teenistusülesannete täitmisel ei ole põhjendamatu. Samuti tuleb arvestada, et kaebajale maksti teenistusest vabastamisel ühinemislepingus ettenähtust (kolme kuu põhipalk) oluliselt suurem kompensatsioon.
21.Eelneva põhjal tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse, tunnistab Kehtna vallavanema 27.12.2017 käskkirja õigusvastaseks ja mõistab kaebaja kasuks välja tema kahe kuu keskmise palga suuruse hüvitise. Väljamakstav hüvitise summa tuleb välja arvutada vastustajal.
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Alates 01.01.2018 kehtiva HKMS § 109 lg 11 järgi on esindajakulud väljamõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus. Praeguses asjas on kõik menetluskulud kantud pärast nimetatud sätte jõustumist ning seega ei ole menetluskulude väljamõistmiseks nõutav, et kulud oleksid reaalselt kantud. Kohtule on esitatud kaebaja nimele tehtud arved, mis kinnitavad, et kaebajal on tekkinud esindajakulude tasumise kohustus. Halduskohtus taotles kaebaja 3622,50 euro suuruse õigusabikulu hüvitamist. Seoses vastustaja vastuväidetega märgib ringkonnakohus, et nende kulude hulgas ei kajastu vaide esitamisega seotud kulud (suhtlus valla juristiga vaide asjus ning vaide täienduse esitamine – 0,60 h), mis nähtuvad arvelt nr 231: arve järgi oli ajakulu kokku 13,90 h, kuid menetluskulude nimekirjas on arvesse võetud 13,30 h. Kuna kohus jättis esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata, jääb kaebaja enda kanda esialgse õiguskaitse taotluse esitamisega seotud kulu, mis on hinnanguliselt 9(10)
3-18-437 300 eurot (2 h × 125 eur/h = 250 eur + käibemaks 50 eur). Ringkonnakohtu arvates ei ole esindajakulud ülepaisutatud. Seega on kaebaja esimese kohtuastme põhjendatud menetluskulud 3322,50 eurot. Ringkonnakohtus taotleb kaebaja 1050 euro suuruse õigusabikulu hüvitamist. Ringkonnakohus leiab, et tegemist on vajaliku ja põhjendatud kuluga. Kokkuvõttes tuleb vastustajalt kaebaja menetluskulude katteks välja mõista 4372,50 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.