Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Janar Jäätma
Määruse tegemise aeg ja koht
9. mai 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-2060
Haldusasi
Levikom Eesti OÜ kaebus ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 15. augusti 2018. a määruse nr 50 lisa 1 osaliseks tühistamiseks ja 22. jaanuari 2019. a määruse nr 6 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19. aprilli 2019. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Levikom Eesti OÜ, esindaja v.adv Triin Kaurov Vastustaja – ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister, esindaja Ave Henberg
Menetluse alus ringkonnakohtus
Levikom Eesti OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Levikom Eesti OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu
19.aprilli 2019. a määruse peale haldusasjas nr 3-18-2060.
Jätta Levikom Eesti OÜ määruskaebus rahuldamata.
Muuta Tallinna Halduskohtu 19. aprilli 2019. a määruse haldusasjas nr 3-18-2060 resolutsiooni punkti 1 ja sõnastada see järgmiselt: „1.
Jätta Levikom Eesti OÜ kaebus ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri
15.augusti 2018. a määruse nr 50 lisa 1 „Eesti raadiosagedusplaan“ osaliseks tühistamiseks läbi vaatamata ja tagastada Levikom Eesti OÜ kaebus ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 22. jaanuari 2019. a määruse nr 6 tühistamiseks läbivaatamatult selle esitajale.“
Tagastada Levikom Eesti OÜ määruskaebuselt haldusasjas nr 3-18-2060 tasutud riigilõiv 15 (viisteist) eurot ja kanda see Advokaadibüroo TGS Baltic AS (registrikood 10288628) arveldusarvele nr EE152200221025347530 Swedbank AS-s.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
3-18-2060
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Levikom Eesti OÜ kasutab sagedusloa nr SLG07/8087 alusel Harjumaal raadiosagedusi vahemikus 3685–3699/3785–3799 MHz. Sagedusluba kehtib alates 15.10.2007 ja seda on viimati pikendatud kuni 15.05.2019.
2.Ettevõtlus- ja tehnoloogiaminister kehtestas 26.10.2017 määruse nr 54 lisaga 1 Eesti raadiosagedusplaani, mis nägi sagedusalas 3400–3800 MHz maapealse elektroonilise sideteenuse osutamise süsteemide osas ette (lk 279 3. rida; lk 282 2. rida) sagedusala 3400– 3600 MHz vabastamise ja ümberplaneerimise alates 31.12.2017.
3.Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister muutis 15.08.2018 määrusega nr 50 oma 26.10.2017 määrust nr 54, asendades selle lisad 1 ja 2 uutega. Uue lisa 1 kohaselt nähakse sagedusalas 3400–3800 MHz maapealse elektroonilise sideteenuse osutamise süsteemi osas ette (lk 260 1. rida; lk 262 2. rida), et sagedusala vabastatakse olemasolevast kasutusest hiljemalt 30.04.2019 ja kasutamine on lubatud 01.01.2018 kehtinud sagedusloaga määratud tehnilistel tingimustel kuni 30.04.2019.
4.Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister muutis 22.01.2019 määrusega nr 6 oma 26.10.2017 määruse nr 54 lisa 1 (määrusega nr 50 muudetud redaktsioonis), nähes sagedusalas 3400–3800 MHz maapealse elektroonilise sideteenuse osutamise süsteemi osas ette, et sagedusala vabastatakse olemasolevast kasutusest hiljemalt 31.01.2021. Kasutamine lubatud 01.01.2018 kehtinud sagedusloaga määratud tehnilistel tingimustel kuni 31.01.2021.
5.Levikom Eesti OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 31.10.2018 kaebuse määruse nr 50 lisa 1 tühistamiseks osas, mis näeb sagedusalas 3400–3800 MHz maapealse elektroonilise sideteenuse osutamise süsteemi osas ette, et sagedusala vabastatakse olemasolevast kasutusest hiljemalt 30.04.2019 ja kasutamine on lubatud 01.01.2018 kehtinud sagedusloaga määratud tehnilistel tingimustel kuni 30.04.2019. Levikom Eesti OÜ esitas 21.02.2019 kaebuse täienduse määruse nr 6 tühistamiseks tervikuna. Kuigi raadiosagedusplaan on kehtestatud formaalselt määrusega, on see sisuliselt üldkorraldus, mis määratleb detailselt raadiosageduste õigusliku kasutusrežiimi Eestis ja neid põhitingimusi enam sagedusloaga ei täpsustata. Vaidlustatud muudatused omavad kaebaja õigustele vahetut mõju, sest nendega on nähtud ette, et vaidlusalune raadiosagedusala tuleb kasutusest vabastada hiljemalt 31.01.2021.
6.Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister palus 07.12.2018 kirjalikus vastuses jätta kaebus halduskohtu pädevuse puudumise tõttu läbi vaatamata, sest raadiosagedusplaaniga on elektroonilise side seaduse (ESS) § 9 lg-te 1 ja 3 alusel kehtestatud vaid raadiosagedusalade üldised kasutamistingimused Eestis ning seega on tegemist õigustloova aktiga (ESS § 10 lg 3), mitte haldusaktiga.
7.Tallinna Halduskohus jättis 19.04.2019 määrusega Levikom Eesti OÜ kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 ja § 151 lg 1 p 1 alusel läbi vaatamata, sest määruste nr 50 ja nr 6 kui õigustloovate aktide peale esitatud kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. ESS § 9 lg-test 1 ja 2 nähtuvalt ei reguleeri raadiosagedusplaan üksikjuhtumit, vaid kõiki Eestis kasutatavaid raadiosageduste alasid. Kasutatavaid sagedusalasid on väga palju ja nende all on veel omakorda erireeglid väiksematele sagedusaladele, samuti on sagedusala kasutamist võimalik piiritleda ka piirkondade kaupa. Erinevaid raadiosagedusalasid kasutab määratlemata hulk isikuid. Kuna raadiosagedusplaan reguleerib määratlemata arvu juhtumeid, määratlemata isikute hulka ja 2(5)
3-18-2060 reguleeritavaks piirkonnaks on terve Eesti, on see haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 tähenduses määrus. Ka seadusandja on näinud ette raadiosagedusplaani kehtestamise üldaktiga (ESS § 9 lg 3, § 10 lg 3). Kuna määrus nr 54 (sh lisad) ei ole haldusakt, siis ei saa haldusaktid olla ka seda muutvad määrused nr 50 ja nr 6. Kuigi raadiosagedusplaan võib osaliselt sisaldada ka üksikregulatsioone, on see tervikuna siiski õigustloov akt. Raadiosagedusplaan ei anna kaebajale otsekohalduvat õigust kasutada konkreetset sagedusvahemikku, mistõttu ei reguleeri see konkreetset üksikjuhtumit. Kaebaja õigus vaidlusaluse sagedusvahemiku kasutamiseks kindlas piirkonnas ja kindlal ajavahemikul tuleneb sagedusloast. Pelgalt asjaolu, et määrustega on kehtestatud tingimus, et vaidlusalune sagedusvahemik vabastatakse kindlaks kuupäevaks olemasolevast kasutusest, ei muuda määrusi üksikaktideks. Ka õigustloovad aktid võivad näha ette konkreetseid tähtaegu mingite õiguste lõppemiseks. Kuigi on tõenäoline, et muudatuste tõttu jäetakse kaebaja sagedusloa tähtaeg pikendamata või tunnistatakse sagedusluba kehtetuks, tuleb kaebajal sellisel juhul vaidlustada asjaomane haldusakt ning selle vaidluse raames saab ta taotleda ka haldusakti aluseks olnud õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrollimist. Seega ei piira raadiosagedusplaani üldaktiks lugemine kuidagi kaebaja õiguste efektiivset kaitset.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Levikom Eesti OÜ palub 03.05.2019 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Halduskohus on jätnud kaebuse läbi vaatamata olukorras, kus kaebuse täiendust, milles vaidlustati määrust nr 6, ei olnud veel üldse menetlusse võetudki. Vaidluse lahendamine on ka sisuliselt halduskohtu pädevuses, sest määrused nr 50 ja nr 6 on üldkorraldused, mitte õigustloovad aktid. Määrav ei saa olla, et raadiosagedusplaan on adresseeritud kindlaks määramata isikute ringile, sest üldkorraldus võib sisaldada ka abstraktse iseloomuga ettekirjutusi. Oluline on hoopis regulatsiooni konkreetsusaste. Raadiosagedusplaan reguleerib raadiosagedusalade kasutamist väga detailselt, määrates nende kasutusviisi, -režiimi ja -otstarbe. Neid põhitingimusi ei täpsustata üksikasjalikumalt ka sagedusloaga (vt ESS § 11 lg 4 p 2), mistõttu koosneb raadiosagedusplaan sisuliselt hulgast üksikotsustustest konkreetsete sagedusvahemike kohta. Sagedusalade kasutustingimused konkreetsete sagedusvahemike kohta on analoogsed planeeringutes määratletavate maakasutustingimusega. Asjaolu, et lisaks antakse haldusaktidena välja sagedusload, ei välista määruste lugemist üldkorraldusteks. Igal juhul on raadiosagedusplaan üksikakt osas, milles kaebaja on seda vaidlustanud (s.o sagedusala 3400–3800 MHz vabastamise tähtaja ettenägemine), sest tegemist on äärmisel konkreetse ja kaebaja õigusi vahetult mõjutava regulatsiooniga. Vaidlustatud määrusi tuleb üksikaktidena käsitada ka tõhusa õiguskaitse põhimõttest lähtudes. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses saaks määruse kehtetuks tunnistamise tuua kaasa üksnes vastuolu kaebaja põhiõigustega, mitte aga igasugused seaduste rikkumised (nt Riigikohtu 15.01.2016 otsus nr 3-4-1-30-15, p 22jj). Üksnes konkreetset sagedusvahemikku puudutava vaidluse lahendamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses oleks ka ebamõistlik. Määruste vaidlustamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei oleks tõhus ka põhjusel, et vaidlusalune sagedusvahemik võidakse juba läbiajal konkursi korras ära jagada. Sagedusloa pikendamata või väljastamata jätmise haldusakti vaidlustamine ei oleks tõhus, sest selline haldusakt antaks ilmselt alles vahetult enne 31.01.2021, kuid ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister on 22.01.2019 määrusega nr 5 juba kehtestanud avaliku konkursi läbiviimise korra sageduslubade andmiseks maapealsetes süsteemides üldkasutatava elektroonilise side teenuse osutamiseks sagedusalas 3410–3800 MHz ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet kuulutas 19.02.2019 välja ka vastava avaliku konkursi (vt haldusasi nr 3-19-333). Avaliku konkursi läbiviimisel tekiks selle võitjal õiguspärane ootus sagedusvahemiku kasutamiseks alates 31.01.2021 ning kaebajal ei oleks seetõttu enam võimalik oma õigusi sisuliselt kaitsta.
3(5)
3-18-2060
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 155 lg 5), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 6). Määruskaebuse kiiremaks lahendamiseks ei pea ringkonnakohus vajalikuks küsida vastustajalt selle kohta täiendavat seisukohta, vaid arvestab tema poolt varem avaldatuga.
7.Ringkonnakohus möönab, et halduskohus on jätnud 19.04.2019 määrusega kaebuse nii määruse nr 50 kui ka määruse nr 6 osas läbi vaatamata olukorras, kus Levikom Eesti OÜ 21.02.2019 kaebuse täienduse menetlusse võtmist ei olnud eelnevalt otsustatud. Nimetatud menetlusviga ei mõjuta samas halduskohtu määruse sisulist põhjendatust ning kaebaja õigusi ei saa iseseisvalt rikkuda see, kas halduskohus jätab pädevuse puudumisele viidates kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 ja § 151 lg 1 p 1 alusel läbi vaatamata või tagastab selle HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Kaebuse tagastamisel ja läbi vaatamata jätmisel on samad õiguslikud tagajärjed (HKMS § 43 lg 2). Ringkonnakohus korrigeerib siiski halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 selliselt, et määruse nr 6 osas ei jäeta Levikom Eesti OÜ kaebust läbi vaatamata, vaid see tagastatakse läbivaatamatult.
8.Halduskohus on õigesti leidnud, et nii 26.10.2017 määrus nr 54 raadiosagedusplaani kehtestamise kohta kui ka selle muutmise kohta antud 15.08.2018 määrus nr 50 ja 22.01.2019 määrus nr 6 ei ole üldkorraldused (HMS § 51 lg 2), vaid tegemist on ka materiaalses mõttes määrustega (HMS § 88). Seetõttu ei kuulu määruste nr 50 ja nr 6 peale esitatud kaebuse lahendamine HKMS § 4 lg-st 1 tulenevalt halduskohtu pädevusse, vaid põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p 1 ja § 4 lg 1 järgi Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevusse. Kaebaja hinnangul tuleb vaidlustatud määrused üldkorraldusteks lugeda esmajoones põhjusel, et raadiosagedusplaan näeb raadiosagedusalade õigusliku kasutusrežiimi ette väga detailselt ja neid põhitingimusi ei täpsustata enam ka sagedusloaga. See seisukoht ei ole põhjendatud, sest üld- ja üksikaktide eristamise kriteeriumiks ei ole regulatsiooni täpsusaste, vaid selle kehtivus kas üksikjuhtumitele või piiritlemata arvule juhtumitele, mille kaudu väljendub selle abstraktne-üldine iseloom. Ringkonnakohtu hinnangul tähendaks kaebaja lähtekohaga nõustumine sisuliselt kõikvõimalike tehniliste normide kvalifitseerimist üldkorraldusteks, mis ei ole millegagi põhjendatud, sest suurele täpsusastmele vaatamata ei reguleeri need üksikjuhtumeid, vaid näevad reguleeritavale tegevusele ette väga üksikasjalikud, kuid siiski üldiselt kehtivad nõuded või tingimused. Kaebaja toodud paralleel nt planeeringutes määratavate maakasutus- ja ehitustingimustega ei ole asjakohane, sest planeeringud (samuti nt alade kaitse alla võtmised) liigitatakse üldkorraldusteks põhjusel, et need reguleerivad asja avalik-õiguslikku seisundit (s.o teatud alale jäävate kinnisasjade osas), kuid raadiosagedusplaan ei ole suunatud ühegi asja (vt tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 49 lg 1) avalik-õigusliku seisundi muutmisele, vaid reguleerib teatud õiguste kasutamist. Kui võrrelda ehitusvaldkonnaga, siis näiteks määruse nr 54 lisaks 1 oleva raadiosagedusplaani kuues veerg („Sagedusloa režiim“ – s.o kas sagedusloaga või sagedusloata) sarnaneb hoopis ehitusseadustiku lisadele 1 ja 2, mis määratlevad ehitus- ja kasutusteatise või ehitus- ja kasutusloa kohustuslikkuse.
9.Raadiosagedusplaani ei muuda üksikaktiks seegi, et vaidlustatud osas kohustab see vabastama 3400–3800 MHz sagedusala olemasolevast kasutusest hiljemalt 31.01.2021. Kuigi on selge, et kõnealune nõue välistab nimetatud sagedusalas kaebajale väljastatud sagedusloa pikendamise või temale uue sagedusloa väljastamise kauemaks kui 31.01.2021, ei kinnita see kuidagi, et tegemist oleks üksikaktiga, vaid pigem viitab just vastupidisele, sest paneb paika 4(5)
3-18-2060 üldise õigust lõpetava tähtaja sagedusala 3400–3800 MHz kasutamiseks, mis ei sõltu ühegi konkreetse sagedusloa tingimustest. Samuti ei ole raadiosagedusplaan adresseeritud ühelegi konkreetsele isikule ega ka üldiste tunnuste alustel kindlaks määratavale isikute ringile, vaid on üldkehtiv kõigi isikute suhtes. Kaebaja ja teiste sageduslubade omanike õigus kindla sagedusala kasutamiseks tuleneb neile väljastatud sagedusloast, mille andmisest, muutmisest või pikendamisest peab Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet keelduma või mis võidakse kehtetuks tunnistada muu hulgas juhul, kui raadiosageduste kasutamine ei ole kooskõlas Eesti raadiosagedusplaaniga (ESS § 14 lg 1 p 4, § 15 lg 1, § 16 lg 1, § 18 lg 3 p 3).
10.Väited põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ebatõhususest või ebaotstarbekusest ei ole asjakohased. Üld- ja üksikaktide vahetegu ei saa põhineda sellel, millises menetluskorras tuleks neid vaidlustada ja kas neid on üldse võimalik eraldiseisvalt kohtus vaidlustada. Kaebaja seisukoht, et määruste põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks tunnistamise saaks kaasa tuua üksnes tema põhiõiguste rikkumine, kuid mitte muu õigusvastasus, jääb ringkonnakohtule arusaamatuks. Levikom Eesti OÜ on kaebuses tuginenud sisuliselt seisukohale, et riik on käitunud sõnamurdlikult, otsustades vabastada kaebaja kasutatava raadiosagedusala sagedusloa omaniku nõusolekuta ja temaga konsulteerimata (ESS § 152) ning ESS § 10 lg-s 3 sätestatud tähtaega eirates (st kuni määruse nr 6 kehtestamiseni ei olnud järgitud nõuet, et kui ESS § 9 lg 3 alusel antud määrus piirab raadiosageduste kasutaja õigusi, jõustub see vastavas osas pärast kahe aasta möödumist määruse avaldamisest). Seega ongi kaebaja tuginenud põhiseaduse §-st 10 tulenevale õiguspärase ootuse põhimõttele. Kuna sagedusala 3400–3800 MHz olemasoleva kasutuse paralleelne jätkumine pärast 31.01.2021 ei oleks ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 22.01.2019 määruse nr 5 alusel Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 19.02.2019 otsusega välja kuulutatud avaliku konkursi tulemusel antava kolme sagedusloa väljastamise järgselt enam võimalik (st määruse nr 5 lisa 1 p 1 kohaselt hõlmaksid väljastatavad sagedusload kõik sagedusvahemikud sagedusalas 3410–3800 MHz, sh oleksid kaebaja seni kasutatavad raadiosagedusvahemikud 3685–3699 ja 3785–3799 MHz hõlmatud vastavalt sageduslubadega II ja III) ning seetõttu on uute sageduslubade andmise vältimatuks eelduseks sagedusala 3400– 3800 MHz tervikuna vabastamine olemasolevast kasutusest, mis omakorda piirab kaebaja ESS § 16 lg-st 1 tulenevat võimalust temale kuuluva sagedusloa kehtivuse pikendamiseks senistel tingimustel pärast 31.01.2021), siis võib kaebaja iseenesest taotleda määruste nr 50 ja nr 6 põhiseaduslikkuse kontrollimist juba haldusasjas nr 3-19-333. Ringkonnakohus viitas siiski juba haldusasjas nr 3-19-333 tehtud 09.04.2019 määruse p-s 23, et õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes ei saa nõuda olemasoleva õigusliku regulatsiooni kivistamist ega välistada isikule antud konkreetse õiguse kasutamise ajalist piiramist (nt Riigikohtu 31.01.2012 otsus nr 3-4-1-24-11, p 49). Seejuures kehtib sagedusluba ESS § 11 lg 3 kohaselt tavapäraselt kuni üks aasta ja seda ka pikendatakse kuni üheks aastaks (Levikom Eesti OÜ sagedusluba nr SLG07/8087 on viimati pikendatud 29.03.2019 ja selle kehtivuse lõpukuupäevaks on hetkel 15.08.2019).
11.Kokkuvõttes ei ole seadusandja, nähes ette raadiosagedusplaani kehtestamise määrusega (ESS § 9 lg 3, § 10 lg 3), valinud regulatsiooni sisule mittevastavat vormi ning Levikom Eesti OÜ määruskaebus tuleb seetõttu jätta rahuldamata.
12.Haldusasjas määruskaebuse esitamine on alates 01.01.2018 lõivuvaba (vt HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9). Kuna Levikom Eesti OÜ määruskaebuselt on tasutud 03.05.2019 riigilõivu 15 eurot, siis tuleb nimetatud summa HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 ning RLS § 15 lg 1 p 1 alusel maksjale tagastada.
(allkirjastatud digitaalselt) 5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.