3-18-2060/10 - Majandushaldusõigus - Muu majandushaldusõigus - Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium - lahend.ee

5.Levikom Eesti OÜ palub 03.05.2019 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Halduskohus on jätnud kaebuse läbi vaatamata olukorras, kus kaebuse täiendust, milles vaidlustati määrust nr 6, ei olnud veel üldse menetlusse võetudki. Vaidluse lahendamine on ka sisuliselt halduskohtu pädevuses, sest määrused nr 50 ja nr 6 on üldkorraldused, mitte õigustloovad aktid. Määrav ei saa olla, et raadiosagedusplaan on adresseeritud kindlaks määramata isikute ringile, sest üldkorraldus võib sisaldada ka abstraktse iseloomuga ettekirjutusi. Oluline on hoopis regulatsiooni konkreetsusaste. Raadiosagedusplaan reguleerib raadiosagedusalade kasutamist väga detailselt, määrates nende kasutusviisi, -režiimi ja -otstarbe. Neid põhitingimusi ei täpsustata üksikasjalikumalt ka sagedusloaga (vt ESS § 11 lg 4 p 2), mistõttu koosneb raadiosagedusplaan sisuliselt hulgast üksikotsustustest konkreetsete sagedusvahemike kohta. Sagedusalade kasutustingimused konkreetsete sagedusvahemike kohta on analoogsed planeeringutes määratletavate maakasutustingimusega. Asjaolu, et lisaks antakse haldusaktidena välja sagedusload, ei välista määruste lugemist üldkorraldusteks. Igal juhul on raadiosagedusplaan üksikakt osas, milles kaebaja on seda vaidlustanud (s.o sagedusala 3400–3800 MHz vabastamise tähtaja ettenägemine), sest tegemist on äärmisel konkreetse ja kaebaja õigusi vahetult mõjutava regulatsiooniga. Vaidlustatud määrusi tuleb üksikaktidena käsitada ka tõhusa õiguskaitse põhimõttest lähtudes. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses saaks määruse kehtetuks tunnistamise tuua kaasa üksnes vastuolu kaebaja põhiõigustega, mitte aga igasugused seaduste rikkumised (nt Riigikohtu 15.01.2016 otsus nr 3-4-1-30-15, p 22jj). Üksnes konkreetset sagedusvahemikku puudutava vaidluse lahendamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses oleks ka ebamõistlik. Määruste vaidlustamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei oleks tõhus ka põhjusel, et vaidlusalune sagedusvahemik võidakse juba läbiajal konkursi korras ära jagada. Sagedusloa pikendamata või väljastamata jätmise haldusakti vaidlustamine ei oleks tõhus, sest selline haldusakt antaks ilmselt alles vahetult enne 31.01.2021, kuid ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister on 22.01.2019 määrusega nr 5 juba kehtestanud avaliku konkursi läbiviimise korra sageduslubade andmiseks maapealsetes süsteemides üldkasutatava elektroonilise side teenuse osutamiseks sagedusalas 3410–3800 MHz ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet kuulutas 19.02.2019 välja ka vastava avaliku konkursi (vt haldusasi nr 3-19-333). Avaliku konkursi läbiviimisel tekiks selle võitjal õiguspärane ootus sagedusvahemiku kasutamiseks alates 31.01.2021 ning kaebajal ei oleks seetõttu enam võimalik oma õigusi sisuliselt kaitsta.

8.Halduskohus on õigesti leidnud, et nii 26.10.2017 määrus nr 54 raadiosagedusplaani kehtestamise kohta kui ka selle muutmise kohta antud 15.08.2018 määrus nr 50 ja 22.01.2019 määrus nr 6 ei ole üldkorraldused (HMS § 51 lg 2), vaid tegemist on ka materiaalses mõttes määrustega (HMS § 88). Seetõttu ei kuulu määruste nr 50 ja nr 6 peale esitatud kaebuse lahendamine HKMS § 4 lg-st 1 tulenevalt halduskohtu pädevusse, vaid põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p 1 ja § 4 lg 1 järgi Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevusse. Kaebaja hinnangul tuleb vaidlustatud määrused üldkorraldusteks lugeda esmajoones põhjusel, et raadiosagedusplaan näeb raadiosagedusalade õigusliku kasutusrežiimi ette väga detailselt ja neid põhitingimusi ei täpsustata enam ka sagedusloaga. See seisukoht ei ole põhjendatud, sest üld- ja üksikaktide eristamise kriteeriumiks ei ole regulatsiooni täpsusaste, vaid selle kehtivus kas üksikjuhtumitele või piiritlemata arvule juhtumitele, mille kaudu väljendub selle abstraktne-üldine iseloom. Ringkonnakohtu hinnangul tähendaks kaebaja lähtekohaga nõustumine sisuliselt kõikvõimalike tehniliste normide kvalifitseerimist üldkorraldusteks, mis ei ole millegagi põhjendatud, sest suurele täpsusastmele vaatamata ei reguleeri need üksikjuhtumeid, vaid näevad reguleeritavale tegevusele ette väga üksikasjalikud, kuid siiski üldiselt kehtivad nõuded või tingimused. Kaebaja toodud paralleel nt planeeringutes määratavate maakasutus- ja ehitustingimustega ei ole asjakohane, sest planeeringud (samuti nt alade kaitse alla võtmised) liigitatakse üldkorraldusteks põhjusel, et need reguleerivad asja avalik-õiguslikku seisundit (s.o teatud alale jäävate kinnisasjade osas), kuid raadiosagedusplaan ei ole suunatud ühegi asja (vt tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 49 lg 1) avalik-õigusliku seisundi muutmisele, vaid reguleerib teatud õiguste kasutamist. Kui võrrelda ehitusvaldkonnaga, siis näiteks määruse nr 54 lisaks 1 oleva raadiosagedusplaani kuues veerg („Sagedusloa režiim“ – s.o kas sagedusloaga või sagedusloata) sarnaneb hoopis ehitusseadustiku lisadele 1 ja 2, mis määratlevad ehitus- ja kasutusteatise või ehitus- ja kasutusloa kohustuslikkuse.

10.Väited põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ebatõhususest või ebaotstarbekusest ei ole asjakohased. Üld- ja üksikaktide vahetegu ei saa põhineda sellel, millises menetluskorras tuleks neid vaidlustada ja kas neid on üldse võimalik eraldiseisvalt kohtus vaidlustada. Kaebaja seisukoht, et määruste põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks tunnistamise saaks kaasa tuua üksnes tema põhiõiguste rikkumine, kuid mitte muu õigusvastasus, jääb ringkonnakohtule arusaamatuks. Levikom Eesti OÜ on kaebuses tuginenud sisuliselt seisukohale, et riik on käitunud sõnamurdlikult, otsustades vabastada kaebaja kasutatava raadiosagedusala sagedusloa omaniku nõusolekuta ja temaga konsulteerimata (ESS § 152) ning ESS § 10 lg-s 3 sätestatud tähtaega eirates (st kuni määruse nr 6 kehtestamiseni ei olnud järgitud nõuet, et kui ESS § 9 lg 3 alusel antud määrus piirab raadiosageduste kasutaja õigusi, jõustub see vastavas osas pärast kahe aasta möödumist määruse avaldamisest). Seega ongi kaebaja tuginenud põhiseaduse §-st 10 tulenevale õiguspärase ootuse põhimõttele. Kuna sagedusala 3400–3800 MHz olemasoleva kasutuse paralleelne jätkumine pärast 31.01.2021 ei oleks ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 22.01.2019 määruse nr 5 alusel Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 19.02.2019 otsusega välja kuulutatud avaliku konkursi tulemusel antava kolme sagedusloa väljastamise järgselt enam võimalik (st määruse nr 5 lisa 1 p 1 kohaselt hõlmaksid väljastatavad sagedusload kõik sagedusvahemikud sagedusalas 3410–3800 MHz, sh oleksid kaebaja seni kasutatavad raadiosagedusvahemikud 3685–3699 ja 3785–3799 MHz hõlmatud vastavalt sageduslubadega II ja III) ning seetõttu on uute sageduslubade andmise vältimatuks eelduseks sagedusala 3400– 3800 MHz tervikuna vabastamine olemasolevast kasutusest, mis omakorda piirab kaebaja ESS § 16 lg-st 1 tulenevat võimalust temale kuuluva sagedusloa kehtivuse pikendamiseks senistel tingimustel pärast 31.01.2021), siis võib kaebaja iseenesest taotleda määruste nr 50 ja nr 6 põhiseaduslikkuse kontrollimist juba haldusasjas nr 3-19-333. Ringkonnakohus viitas siiski juba haldusasjas nr 3-19-333 tehtud 09.04.2019 määruse p-s 23, et õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes ei saa nõuda olemasoleva õigusliku regulatsiooni kivistamist ega välistada isikule antud konkreetse õiguse kasutamise ajalist piiramist (nt Riigikohtu 31.01.2012 otsus nr 3-4-1-24-11, p 49). Seejuures kehtib sagedusluba ESS § 11 lg 3 kohaselt tavapäraselt kuni üks aasta ja seda ka pikendatakse kuni üheks aastaks (Levikom Eesti OÜ sagedusluba nr SLG07/8087 on viimati pikendatud 29.03.2019 ja selle kehtivuse lõpukuupäevaks on hetkel 15.08.2019).