A.A. kaebus Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni 13.06.2018 otsuse osaliseks tühistamiseks, 24.08.2018 vaideotsuse tühistamiseks ning Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni kohustamiseks vaadata kaebaja avaldus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja: A.A., esindaja vandeadvokaat Cardo Soosaar Vastustaja: MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, esindaja advokaat Kadri Matteus Kirjalik menetlus
Asja läbivaatamise viis
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada A.A. kaebus.
2.Tühistada osaliselt Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni 13.06.2018 otsus osas, milles komisjon ei andnud kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri, tase 7, kutset üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadel.
3.Tühistada Eesti Ehitusinseneride Liidu 24.08.2018 vaideotsus.
4.Kohustada Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni uuesti läbi vaatama kaebaja avaldus kutse saamiseks.
5.Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 1575 eurot ja kanda see summa A.A. arveldusarvele nr XXXXXXXXXXXX.
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 24.05.2019. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega
kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.A.A. (edaspidi kaebaja) esitas MTÜ-le Eesti Ehitusinseneride Liit (edaspidi EEL) sooviavalduse diplomeeritud ehitusinseneri, tase 7 kutse taastõendamiseks üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala projekteerimise, omanikujärelevalve ja ehitustegevuse juhtimise ametialadel.
2.EEL kutsekomisjoni 13.06.2018 istungi nr 5/2/2018 protokollilise otsusega (edaspidi EEL otsus) anti kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri, tase 7 kutse üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala ehitustegevuse juhtimise ametialadel, kuid ei antud kaebaja poolt taastõendada soovitud kutset projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialal. Kutsekomisjon põhjendas kutse andmisest keeldumist väitega, et kaebajal puuduvad kutsestandardi (edaspidi KS) lisade 6 ja 11 alusel omanikujärelevalve ja projekteerimise ametialadel projektid, mis vastavad kutsetase 7 keerukuse astmele ning kaebaja ei ole koostanud KS lisale 3 vastavat lõplikku konstruktsiooniosa projekti.
3.Kaebaja esitas 25.07.2018 EEL-le vaide, milles palus kutsekomisjoni otsus kehtetuks tunnistada ja teha uus otsus osas, milles ei antud kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri tase 7 kutset üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadel.
4.EEL jättis 24.08.2018 vastusega nr KA18/163 kaebaja vaide rahuldamata. EEL leidis, et kaebaja ei ole vaides tõestanud vastavust projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadele esitatud nõuetele.
5.Tallinna Halduskohtule (edaspidi kohus) saabus 21.09.2018 kaebaja kaebus EEL otsusele. Kaebuse nõudeks on EEL kutsekomisjoni otsuse osaline tühistamine, EEL vaideotsuse tühistamine ning EEL kutsekomisjoni kohustamine vaadata kaebaja avaldus uuesti läbi.
6.Kohus võttis 20.11.2018 määrusega kaebuse menetlusse.
7.Kohus esitas pooltele 28.01.2019 kohtunõude, milles tegi ettepaneku anda vastus, kas nad on nõus võrdleva analüüsi koostamisega, et selgitada välja, milline on tavapärane praktika kutsekomisjonide kvoorumi ning hääle andmiseks edasivolituse andmise osas. Kohus andis pooltele võimaluse esitada oma seisukohad võrdleva analüüsi kasutamise ning selle valimi osas kuni 04.03.2019. EEL ja kaebaja vastasid kohtunõudele 04.03.2019. Kaebaja ei näinud võrdleval analüüsil vajadust, vastustaja nõustus võrdleva analüüsiga ja lisas kohtu valimile (viie kutsekomisjoni töökorrad) kolme kutsekomisjoni töökorrad.
8.Kohus määras 22.03.2019 määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses.
KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
9.Kaebaja taotleb EEL kutsekomisjoni 13.06.2018 otsuse osalist tühistamist osas, milles komisjon ei andnud kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri, tase 7, kutset üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadel ning EEL kohustamist vaadata kaebaja avaldus uuesti läbi ning põhjendab oma seisukohti alljärgnevalt.
10.Vaidlustatud otsuse tegemisel osales isik, kes ei kuulu kutsekomisjoni koosseisu.
10.1.EEL poolt koostatud ja Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 19.06.2017 otsusega nr 7 kinnitatud kutse andmise korra üldehituse, keskkonnatehnika, tehnosüsteemide ja ehitusautomaatika inseneride kutsetele p-s 7.2 on loetletud kutsekomisjoni koosseisu kuuluvad isikud. Kutse andmise korra kohaselt ei kuulu kutsekomisjoni koosseisu Malle Ütt, kes vastavalt kutsekomisjoni 13.06.2018 istungi protokollile osales kaebajale kutse andmisest keeldumise otsuse tegemisel. Seega on vaidlustatud otsuse teinud kutsekomisjoni koosseis, kes ei ole kutseseaduse (edaspidi KutS) § 16 lg 2 p 2 kohaselt määratud ning KutS § 16 lg 1 kohaselt kutsenõukogu poolt kinnitatud. Asjaolust, et seaduseandja on andnud kutsekomisjoni koosseisude kinnitamise õiguse Haridus- ja Teadusministeeriumi juures tegutsevale kutsenõukogule nähtub, et seadusandja on soovinud anda kutse andmise üle otsustamise õiguse vaid kutsekomisjonide koosseisudele, kelle pädevus on riigi poolt kontrollitud ja kinnitatud. KutS § 16 lg-le 1 ja lg 2 p-le 2 mittevastaval kutsekomisjonil puudus pädevus kutse andmise üle otsustamiseks. Kuna kutsenõukogu 13.06.2018 koosolekul osales otsuse tegemisel isik, kes ei kuulu kutse nõukogu poolt kinnitatud kutse andmise korra alusel kutsekomisjoni, ei vastanud kutsekomisjon KutS-e nõuetele ega olnud pädev kutse andmise üle otsustama.
11.Kutsekomisjon ei olnud otsust tehes otsustusvõimeline.
11.1.Kutse andmise korra järgi kuulub kutsekomisjoni 14 liiget. Istungi protokollist nähtub, et kutse andmise korras loetletud liikmetest osales 13.06.2018 istungil vaid 6 liiget. Kaebaja leiab, et olukorras, kus ettenähtud kutsekomisjoni liikmetest osaleb otsuse tegemisel alla poolte, ei ole otsuste tegemiseks vajalik kvoorum koos ning seega ei olnud kutsekomisjon otsustusvõimeline. Kuigi protokolli kohaselt on kaks koosolekult puudunud kutsekomisjoni liiget volitanud enda eest hääletama teisi kutsekomisjoni liikmeid, ei saa volituse alusel antud hääli otsuse tegemisel arvesse võtta, kuna kutse andmise korrast ei tulene kutsekomisjoni liikmele võimalust teist kutsekomisjoni liiget enda eest otsustama volitada. Seega ei olnud kutsekomisjon otsustusvõimeline.
11.2.KutS § 18 lg 1 kohaselt peavad kutsekomisjoni kuuluma erinevad kutse andmisest huvitatud osapooled. Kutse andmise korra p-st 7.2 nähtub, et kutsekomisjoni kuuluvad erinevate osapooltena kutse andja, spetsialistide, tööandjate, koolitajate ja riigi esindajad. Kutsekomisjoni 13.06.2018 koosolekul osalesid protokolli kohaselt aga vaid kutse andja ja spetsialistide esindajad, koosolekul ei osalenud tööandjate, koolitajate ja riigi esindajad. Seega ei osalenud otsuse tegemisel kõik kutse andmisest huvitatud osapooled.
11.3.Kaebaja hinnangul seab kutsekomisjoni 13.06.2018 otsuse usaldusväärsuse ja seaduslikkuse kahtluse alla ka asjaolu, et kutsekomisjoni istungi protokollist ei nähtu hindamiskomisjoni koosseisu. Nimelt ei tohi kutsekomisjoni liige KutS § 18 lg 3 p 1 kohaselt osaleda kutset taotlevale isikule kutse andmise otsustamisel, kui ta on osalenud hindamiskomisjoni töös. Kuna 13.06.2018 kutsekomisjoni istungil osalesid pea kõik kutsekomisjoni kuuluvad spetsialistide esindajad, on kaebajal tekkinud põhjendatud kahtlus, et mõni kutsekomisjoni liige võis osaleda ka kaebaja sooviavaldust hinnanud hindamiskomisjoni töös.
12.EEL on rikkunud haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 56 kohast põhjendamiskohustust, jättes nii 13.06.2018 otsuses kui 24.08.2018 vastuses põhjendamata, milles seisneb kaebaja mittevastavus kutsestandardi nõuetele.
12.1.EEL on põhjendanud 13.06.2018 otsuses projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadel kutse andmata jätmist väitega, et kaebajal puuduvad KS lisade 6 ja 11 alusel omanikujärelevalve ja projekteerimise ametialadel projektid, mis vastavad kutsetase 7 keerukuse astmele. Kutsetasemele vastava keerukuse määratlust KS-st otseselt ei tulene, kuid
EEL 13.06.2018 otsusest nähtuvalt peetakse silmas KS lisas 11 vastava kutsetasemega ehitusinseneri volituste ulatust.
12.2.Kaebaja on seisukohal, et tema poolt esitatud sooviavalduse lisa 1 p-des 4-6 toodud projektid (loomapidamishoone rekonstrueerimisprojekti ja tootmishoone ehituse eelprojekti koostamine ning Koonga lasteaia, Lõpe Klubi ja Varbla Rahvamaja rekonstrueerimisel omanikujärelevalve teostamine) vastavad KS lisas 11 toodud üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala omanikujärelevalve ja projekteerimise ametialade 7. kutsetaseme diplomeeritud ehitusinseneri volituste ulatusele. Vastav asjaolu nähtub ka kaebaja sooviavalduse lisa 1 p-des 4-6 loetletud projekte iseloomustavatest tehnilistest andmetest. EEL 13.06.2018 otsuses ja 24.08.2018 vastuses toodud põhjendus, et kaebajal puuduvad KS lisade 6 ja 11 alusel omanikujärelevalve ja projekteerimise ametialadel projektid, mis vastavad kutsetase 7 keerukuse astmele, on üldsõnaline ja sellest ei nähtu milles konkreetselt seisneb EEL hinnangul kaebaja sooviavalduses esitatud projektide mittevastavus KS-s toodud 7. kutsetaseme keerukuse astmele. EEL 13.06.2018 otsusest ja 24.08.2018 vastusest ei selgu, millised mittevastavuse aluseks olevad faktilised asjaolud on EEL otsuse tegemisel tuvastanud ning kuidas need on seotud KS lisades 6 ja 11 toodud nõuetega.
12.3.Kaebaja hinnangul on ta oma erialase töökogemuse vastavust KS nõuetele tõendanud juba sooviavalduse lisas 1, kust nähtub nii projektide keerukuse kui ka töökogemuse kestuse vastavus KS-le. Kaebaja sooviavalduse lisast 1 nähtub, et minimaalne töökogemuse kestuse nõue on kaebajal täidetud, kuna kaebaja on viimase 5 aasta jooksul töötanud 22 inimkuud projekteerimise ja 22 inimkuud omanikujärelevalve ametialal. Vastavalt kutse andmise korra lisa 1 lisas 1 toodud allmärkusele 3 loetakse 1 aastase töökogemusega võrdseks 11 inimkuuline töökogemus.
13.EEL on rikkunud HMS § 4 lg-t 2, kuna 13.06.2018 otsuses ja 24.08.2018 vastuses esinevad diskretsioonivead.
13.1.EEL 13.06.2018 otsusest ja 24.08.2018 vastusest nähtub, et otsuse tegemisel on lähtutud asjaolust, et kaebajal puuduvad KS lisade 6 ja 11 alusel omanikujärelevalve ja projekteerimise ametialadel projektid, mis vastavad kutsetase 7 keerukuse astmele. Samas on kaebaja oma sooviavalduses esitanud andmed, sooviavalduses toodud projektide vastavuse kohta KS lisade 6 ja 11 nõuetele. Kuna EEL ei ole oma 13.06.2018 otsuses ega 24.08.2018 vastuses selgitanud, milles tema hinnangul konkreetne mittevastavus seisneb, leiab kaebaja, et EEL on otsuse tegemisel asjaolusid ebaõigesti hinnanud ning nii teostanud kaalutlusõigust oma volituse piire ületades.
13.2.Lisaks on EEL põhjendanud 13.06.2018 otsuses ja 24.08.2018 vastuses projekteerimise ametialal kutse andmata jätmist asjaoluga, et kaebaja ei ole koostanud KS lisale 3 vastavat lõplikku konstruktsiooniosa projekti. Vastavalt KS B osa (Kompetentsusnõud) p-le B.2.2 peab diplomeeritud ehitusinsener suutma täita enamikku lisas 3 loetletud tööülesannetest. KS lisas 3 on hoonete projekteerimise ametialal (p 1A) loetletud 22 tööülesannet, mille seas on ka nimetatud lõpliku konstruktsiooniosa projekti koostamist. Kaebaja leiab, et KS p-st B.2.2 tulenev kompetentsusnõue on täidetud, kuna kutsekomisjon ei ole seadnud kahtluse alla kaebaja suutlikkust täita 21 22-st loetletud ülesandest. Seega ei saa antud olukorras kuidagi väita, et kaebaja ei suuda täita enamikku KS lisas 3 loetletud tööülesannetest. Seetõttu ei ole asjakohane EEL põhjendus kutse andmisest keeldumiseks põhjusel, et kaebaja pole koostanud KS lisas 3 nimetatud lõpliku konstruktsiooniosa projekti. EEL on seega otsuse tegemisel võtnud sisuliselt arvesse kutse andmisel asjasse puutumatut asjaolu ning kuritarvitanud nii oma kaalutlusõigust.
14.EEL ei ole kaebaja vaiet menetledes järginud HMS-is sätestatud korda ja on seetõttu rikkunud kaebaja õigust õiglasele ja erapooletule menetlusele.
14.1.Vastavalt HMS § 80 lg-le 1 edastab haldusorgan vaide koos vajalike dokumentidega vaide saamisest alates seitsme päeva jooksul haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet. HMS § 80 lg 2 järgi võib haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan vaide ise rahuldada, kui leiab, et vaie on põhjendatud. Sellise regulatsiooni eesmärgiks on vaiete lahendamine haldusorganites võimalikult erapooletult ning tagada sel viisil kaebaja õigus õiglasele menetlusele. Kuna käesolevas asjas ei pidanud EEL kutsekomisjon vaiet põhjendatuks, ei olnud tal HMS § 80 lgst 1 tulenevalt pädevust vaide lahendamiseks ning ta oleks pidanud edastama vaide enda üle teenistuslikku järelevalvet teostavale organile. Tulenevalt HMS § 63 lg 2 p-st 3 on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
15.EEL vaidleb kaebusele vastu ja palub selle täies ulatuses rahuldamata jätta. EEL leiab, et kutsekomisjoni otsus on materiaalselt ja formaalselt õiguspärane ning puudub alus kaebuse rahuldamiseks.
16.Malle Ütt ei osalenud kutsekomisjoni istungil hääleõigusliku liikmena.
16.1.EEL selgitab, et Malle Ütt ei osalenud koosolekul kutsekomisjoni liikmena vaid hindamiskomisjoni ettepanekute ettekandjana teiste taotlejate suhtes. Seega oli komisjoni 13.06.2018 istungil 6 komisjoni liiget isiklikult kohal ning 2 liiget volitasid enda eest hääletama teist liiget, see tähendab kokku oli 8 häält. Kaebaja suhtes hääletas 7 inimest ning sulgudes olev +1h tähistab hindamiskomisjoni ettepanekut. Malle Ütt ei hääletanud ühegi taotleja suhtes, kuivõrd sellist pädevust tal ei ole.
17.Kutsekomisjon oli otsust tehes otsustusvõimeline.
17.1.Kutseseadus ega kutse andmise kord ei reguleeri kutsekomisjoni otsustusvõimelisust. EEL leiab, et kvalifitseeritud häälteenamuse nõue või kvoorumi nõue otsuse vastuvõtmiseks peaks olema sätestatud kutsekomisjoni tööd reguleerivas seaduses, standardis või kutse andmise korras. Isegi kui lähtuda analoogiast kutsenõukogu töökorraga, siis oli komisjon otsustusvõimeline, kuivõrd Vabariigi Valitsuse 11.12.2008 määruse nr 1651 § 10 alusel on kutsenõukogu otsustusvõimeline, kui koosolekul osaleb vähemalt pool kutsenõukogu liikmetest, sealhulgas kutsenõukogu esimees, tema äraolekul aseesimees. Kuivõrd kutsekomisjoni koosolekul oli esindatud 8 häält neljateistkümnest, siis oli komisjon igal juhul otsustusvõimeline. Vaatamata sellele leiab EEL, et komisjon oleks otsustusvõimeline olnud ka juhul, kui hääleõigusega liikmete arv oleks alla 7.
17.2.KutS ega kutse andmise kord ei keela komisjoni liikmel enda häält volitada teisele komisjoni liikmele. Volituse andmise keelamine või piiramine peaks samuti olema õigusaktiga sätestatud, vastasel juhul kehtib eeldus, et tahteavalduse võib teha ka volituse teel (TsÜS § 115 lg 1). Kuivõrd puuduvad kutsekomisjoni liikmed volitasid enda asemel hääletama teisi kutsekomisjoni liikmeid, siis on kõik hääletajad (sh volitusega) olnud kutsekomisjoni koosseisulised liikmed. Vastab tõele, et 13.06.2018 istungil osalesid vaid kutsekomisjoni spetsialistidest liikmed ning ühegi teise huvigrupi esindaja koosolekul ei osalenud. See aga ei muuda kutsekomisjoni otsust õigusvastaseks, kuna ükski õigusakt ei sätesta kvoorumi ega koosolekul osaleva koosseisu nõuet. Hindamiskomisjoni esimehena tegutses E. Suurorg, kes on ka kutsekomisjoni liige, kuid kes ei hääletanud kutsekomisjoni hääletusel. Protokollist ilmneb, et kaebaja küsimuses hääletas 7 inimest (+1 oli toodud sulgudes tähistades hindamiskomisjoni ettepanekut), kuid kutsekomisjoni koosolekul osales 6 kutsekomisjoni liiget + 2 volitust. Seega on hääletusel jäetud arvesse võtmata 1 hääl, mis kuulus E. Suurorgile ehk hindamiskomisjoni esimehele.
17.3.Isegi, kui E. Suurorg’i osalemist kutsekomisjoni koosolekul (mitte üksnes tema poolt hääletamata jätmist) võiks pidada KutS § 18 lg 3 p 1 rikkumiseks, siis see ei muuda otsust õigusvastaseks, sest nimetatud menetlusviga ei võinud mõjutada asja otsustamist (RVastS § 3 lg 3 p 1; HMS § 58). Isegi kui E. Suurorg’i osalemist mitte arvestada, oleks lõpptulemus olnud ilmselgelt samasugune, sest protokollist ei nähtu eriarvamuste olemasolu (vt Tallinna Ringkonnakohtu otsus 3-09-655, p 19).
18.Kutsekomisjoni otsus on piisaval määral motiveeritud ja vastab HMS § 56 nõuetele.
18.1.Kutsekomisjoni protokollis on põhjendatud kutse mitte andmist järgmiselt: Omanikujärelevalve ja projekteerimise ametialadel KS lisa 6 ja 11 alusel puuduvad projektid, millised vastavad kutsetase 7 keerukuse astmele. Samuti pole taotleja koostanud kutsestandardi lisa 3-le vastavat lõplikku konstruktsiooniosa projekti. Seega seisneb haldusakti faktiline alus asjaolus, et sooviavalduses puuduvad projektid, mis oleks kutsetasemele vastava keerukusega ning taotleja pole koostanud kutsestandardi lisa 3-le vastavat lõplikku konstruktsiooniosa projekti.
18.2.Kutsestandardi p B.2.2. kohaselt peab diplomeeritud ehitusinsener vastavalt kutseandmise korrale tõendama oma spetsialiseerumisele vastavat töökogemust ühel või mitmel ametialal. Kutse andmise korra p 3.1.a kohaselt hinnatakse taotleja kompetentsust dokumentidega tõendatud erialase töö ja täiendusõppe põhjal. Kaebaja ei ole enda töökogemust piisava täpsusega kirjeldanud ja seega tõendanud, mis võimaldaks kutsekomisjonil veenduda, et tal on vastav töökogemus ja kompetentsus tekkinud. Kutsekomisjon ei pea otsima põhjendusi, kuidas taotleja sooviavalduses nimetatud objektid vastavad standardi lisas 6 ja 11 nimetatud kutsetase 7 keerukuse astmele. Kaebaja on esitanud lakoonilise, põhistamata ja tõendamata sooviavalduse kutse saamiseks, mille pinnalt ei jäänudki kutsekomisjonil muud võimalust, kui jätta kutse projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialal andmata.
18.3.Kutsekomisjon saab objekti keerukuse vastavust taotletavale kutsetasemele kontrollida vaid selle kaudu, mida taotleja ise on sooviavaldusse kirja pannud. Kaebaja on projekti iseloomustavate tehniliste andmete lahtrisse sisestanud infot üksnes Koonga Lasteaia projekti raames ning iseloomustus piirdub standardi kopeerimisega: „Tavapäraste konstr.lahendustega ehitised, kus ei mõju suuri staatilisi ja dünaamilisi koormusi, kokku 3000 m2 ehitusalust pinda“. Ehitusaluse pinna suurus ei anna infot objekti keerukuse kohta. Lõpe Klubi ja Varbla Rahvamaja osas puudub info sootuks. Sooviavalduses sisalduva info pinnalt jõudis kutsekomisjon hindamiskomisjoni ettepanekul seisukohani, et need tööd ei vasta kutsetaseme tase 7 keerukuse astmele.
18.4.Kaebaja ei esitanud ka enda 25.07.2018 vaides täiendavaid andmeid objektide tehniliste andmete kohta ega ole seda teinud ka käesolevas kaebuses.
18.5.EEL ei andnud kaebajale vastuväidete esitamise õigust enne kutsekomisjoni keelduva otsuse tegemist, kuivõrd kutse andmise kord seda ette ei näe ning kutsekomisjon ei kaldunud kõrvale kaebaja esitatud andmetest sooviavalduses. Isegi kui otsuse tegemisel esineb vormivigu, siis ei anna need alust otsuse kehtetuks tunnistamiseks, sest need ei saanud mõjutada otsuse sisu (HMS § 58).
18.6.Kaebaja kasutab mitmel korral terminit „taastõendama“ (nt kaebuse p 2.5.4), kuid EEL pöörab tähelepanu asjaolule, et kaebaja taotles kutset esmakordselt. Taastõendamine tähendab kutsetunnistuse pikendamist, olukorras, kus taotlejal on juba kutseregistris registreeritud kutse. Kutse andmise korra p 2.7 sätestab taastõendamise eelduseks, et taotlejale on eelnevalt väljastatud vastava pädevusega ehituse valdkonna inseneri kutsekvalifikatsioon, mida tõendatakse kutsetunnistusega või vana tähtajatu kutsetunnistusega (pädevus täpsustatakse ametialade järgi analoogsetel alustel 5-aastaste kutsetunnistustega).
18.7.Asjaolu, et kaebajale ei omistatud vaidluse all oleva otsuse alusel kutset projekteerimise ja omanikujärelevalve vallas soovitud kutsetasemel, ei tähenda, et kaebajal ei oleks õigust esitada järgmises taotlusvoorus uus sooviavaldus. Uues sooviavalduses tuleks loetleda objektid, mis vastavad kutsetasemele vastava keerukuse astmele ning milles on tehtud vajalikke töid, et saada projekteerija kutset.
19.Kutsekomisjon oli pädev lahendama kaebaja vaiet.
19.1.HMS § 73 lg 2 kohaselt lahendab vaide haldusakti andnud haldusorgan, juhul kui haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostavat organit ei ole. Vabariigi Valitsuse seaduse
7.peatükk ega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 661 ei reguleeri kutsekomisjoni ega kutse andja üle teenistusliku järelevalve teostamist, mistõttu oli kutsekomisjoni esimehel õigus vaie lahendada.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
Kohus, uurinud menetlusosaliste poolt esitatud ja kohtu poolt kogutud tõendeid ning menetlusosaliste seisukohti, leiab, et kaebus tuleb rahuldada. Kohus põhjendab oma seisukohti järgnevalt.
20.Poolte vahel on vaidlus selles, kas EEL kutsekomisjon oli 13.06.2018 otsust vastu võttes õigusvõimeline. Õigusvõimelisuse hindamisel tuleb lahendada järgmised küsimused: 1) kas ja kui, siis milline kvoorum 1 kehtis komisjoni otsuste tegemise suhtes? 2) kas kvoorum oli täidetud olukorras, kus osa komisjoni liikmetest oli volitanud enda eest hääletama teised komisjoni liikmed?
21.Kvoorumi küsimust lahendades lähtus kohus järgmistest kriteeriumitest: 1) kas õigusaktides on kehtestatud, milline peab olema kutsekomisjoni kvoorum; 2) kui õigusaktides ei ole kehtestatud kvoorumit, siis kas kutsekomisjonil oli kohustus kvoorum kehtestada; 3) kui kutsekomisjon ei ole täitnud kohustust kvoorum kehtestada, siis millist tähendust see omab.
22.Nendele küsimustele vastamiseks tuleb lahti mõtestada KutS kui õigusakti regulatsiooni ese: millist eesmärki kannab kutse andmise kord kutsekomisjoni otsustamisprotsessi osas ning kuidas tuli EEL-l kutse andjana kutsekomisjoni otsustamisprotsessi korraldada.
22.1.Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et EEL on kutse andja KutS § 10 lg 1 mõttes ning et talle kohalduvad kutse andja ülesanded. Käesoleva vaidluse puhul on nendest ülesannetest olulised kutse andmise korra eelnõu väljatöötamine koostöös kutsekomisjoniga ja esitamine kutsenõukogule (KutS § 12 lg 1 p 1) ning vastutamine kutse andmise korraldamise protseduuride täitmise eest (KutS § 12 lg 1 p 9).
22.2.Kohus mõistab viimase ülesande all kõike seda, mida on reguleeritud KutS 3. peatükis pealkirjaga „Kutse andmine“. KutS mõtte kohaselt vastustab kutse andja selle eest, et kutse andmise protsessis tagatakse kutse taotleja kompetentsuse usaldusväärne hindamine2. KutS §des 18 ja 19 tulenevalt hinnatakse kutse taotleja avaldust hindamis- ja kutsekomisjoni poolt ning lõppotsuse tegemise ehk kutse andmise või andmata jätmise pädevus on kutsekomisjonil.
Kvoorum on koosolekul osalejate arv, mis on vajalik selleks, et koosolek oleks otsustusvõimeline, http://www.eki.ee/dict/qs/index.cgi?Q=kvoorum&F=M.
Kutse andmise kvaliteedi tagamine ja järelevalve, lk 4 https://www.kutsekoda.ee/juhendid-ja-kasiraamatud/.
Seadusandja tahe on suunatud sellele, et kutsekomisjoni koosseis oleks võimalikult laiapõhjaline (KutS § 18 lg 1). Seetõttu on seadusandja kehtestanud üheks kutse andmise korra miinimumnõudeks kutsekomisjoni koosseisu määratlemise (KutS § 16 lg 2 p 2).
22.3.KutS 3. peatüki ülesehitusest ja õigusnormide täpsuse astmest nähtub, et seadusandja on soovinud kutse andmise üldise struktuuri ja kutse andmise korra miinimumnõuete kaudu tagada võimalikult ühetaoline kord kõikide kutsekomisjonide puhul, sõltumata valdkonnast, milles kutset antakse. Samuti on kohtu hinnangul kutse andmise korra miinimumnõuete (KutS § 16 lg 2) eesmärgiks jätta kutsekomisjonile piisav vabadus oma tööd korraldada kutse andmise üle otsustamisel. Seetõttu tuleb kutse andmise korraldamise ja otsustamise kord all (KutS § 16 lg 2 p 9) mõista seda, et kutse andmise kord kui raamdokument, mille kinnitab valdkonna eest vastutav kutsenõukogu, sisaldab vaid üldiseid reeglid kutse andmise otsustamise kohta. Nimelt on otsustamise kohta kutse andmise korras reguleeritud vaid järgnev: 1) otsus tehakse iga avalduse kohta eraldi; 2) kutse mitteandmise otsust tuleb põhjendada; 3) hindamiskomisjoni tegevuse peale saab kaevata kutsekomisjonile; 4) kutsekomisjoni otsuse peale saab esitada vaide või kaebuse kohtule. Need küsimused on reguleeritud EEL-i poolt koostatud ja Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu poolt kinnitatud kutse andmise korra p-des 5.1.-5.5.
22.4.Kohtu hinnangu ei ole selline regulatsioon juhuslik, vaid lähtub EEL-i kutse andmise alase nõustaja ja haldusjärelevalve teostaja Kutsekoja suunistest (EEL kutse andmise korra p 1.11). Kutsekoda on oma kodulehel avaldanud kutse andmisega seotud olulisemad alusdokumendid ja allikad. Üheks dokumendiks on Kutse andmise korra miinimumnõuete näidis3, millest on EEL, võrreldes näidise p-de 5.1.-5.5. ja EEL kutse andmise korra p-de 5.1.-5.5 sõnastust, kohtu hinnangul lähtunud. Näidis on koostatud 03.07.2015, EEL kutse andmise kord kinnitati 19.06.2017. Sama tõendab kutsekomisjoni regulatsiooni võrdlus näidise p-s 7.1 ja EEL kutse andmise korra p-s 7.1. Mõlemas on identne tekst: Kutse andja moodustab kutse andmise erapooletuse tagamiseks kutsekomisjoni. Kutsekomisjoni volitused kehtivad kutse andja kutse andmise õiguse kehtivuse lõppemiseni. Kutsekomisjon töötab välja kutsekomisjoni töökorra. Kutsekomisjon lähtub oma töös kutseseadusest, kutse andmise korrast ja kutsekomisjoni töökorrast, kutsestandardist jm. kutse andja kehtestatud juhenditest. Kutsekomisjoni tööd korraldab kutse andja.
22.5.Kohtu hinnangul pidi EEL kui kutse andja aru saama, et kutsekomisjonil oli kohustus kehtestada töökord. Kutsekoja kodulehel avaldatud kutse andmisega seotud olulisemate alusdokumentide hulgas on Kutsekomisjoni töökorra näidis4, mis on koostatud 27.10.2015. Kutsekomisjoni töökorra näidise p-des 5.3-5.4 on reguleeritud kutsekomisjoni otsuste vastuvõtmine: 5.3 Kutsekomisjoni koosolekul mitteosalemisest peab kutsekomisjoni liige teatama kutsekomisjoni esimehele esimesel võimalusel. Vajadusel võib volitada enda eest hääletama teist kutsekomisjoni liiget, esitades selleks kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis volituse. 5.4 Kutsekomisjoni otsused võetakse vastu ..... liikmete lihthäälteenamusega. Kutsekomisjon on otsustusvõimeline, kui koosolekul osaleb ..... vähemalt pool kutsekomisjoni liikmetest, sealhulgas kutsekomisjoni esimees, tema äraolekul aseesimees.
Näidisest on kohtu hinnangul üheselt arusaadav, et kutsekomisjon otsustab kvoorumi üle ehk määratleb, millal on komisjon otsustusvõimeline. Seda kinnitab Kutsekoja poolt väljendatu: kutsekomisjoni töökorra koostab ja kinnitab kutsekomisjon ning töökorralduses lepitakse kokku muuhulgas vähemalt kutsekomisjoni esimehe ja aseesimehe valimine ja kvoorumi määratlemine5.
22.6.Selleks, et veenduda, kuidas on KutS-st, täpsemalt kutse andmise korrast ja kutsekomisjoni ülesannetest aru saanud teised kutse andjad, viis kohus läbi võrdleva analüüsi kahe küsimuse osas: 1) kas kutsekomisjoni töökorras on määratletud komisjoni otsustusvõimelisus ja kui, siis milline on otsustusvõimelisus; 2) kas kutsekomisjoni töökorras on reguleeritud komisjoni liikme õigus volitada teist komisjoni liiget enda nimel hääletama (edasivolituse õigus). Kutse andjate6 valim on juhuslik ning tulemused on järgnevad.
Komisjoni suurus
Otsustusvõimelisus
Eesti Geodeetide Ühing
13-15 liiget
Eesti Kinnisvaramaaklerite koda
6 liiget
Otsustusvõimeline, kui kohal vähemalt pooled komisjoni liikmetest. Otsustusvõimeline, kui on kohal vähemalt pool komisjoni liikmetest.
SA Raudteekutsed (raudteeinseneride kutse)
8 liiget
Otsustusvõimeline, kui on kohal vähemalt pool komisjoni liikmetest.
Eesti Kinnisvarahindajate Ühing
Kuni 7 liiget
Otsustusvõimeline, kui on kohal vähemalt pool komisjoni liikmetest.
Eesti Puitmajaliit
Vähemalt 5 liiget
Otsustusvõimeline, kui kohal vähemalt 2/3, seejuures ka esimees ja vähemalt 1 tööandjate esindajatest.
Eesti Raamatukoguhoidjate Ühing
7 liiget
Otsustusvõimeline, kui kohal on vähemalt 4 liiget, sh kutsekomisjoni esimees või aseesimees
Eesti Kütte ja Ventilatsiooniinseneride Ühendus
-
Eesti viipekeeletõlkide kutsekomisjon
Vähemalt 3 liiget
Otsustusvõimeline, kui koosolekul osaleb vähemalt pool kutsekomisjoni liikmetest, sh esimees või aseesimees. -
Volituste andmise lubatavus Õigus anda volitus hääletamiseks. Kutsekomisjoni liikmel on õigus päevakorraliste küsimuste osas volitada oma esindajat enda eest hääletama. Päevakorraliste küsimuste osas on õigus anda volitus teisele komisjoni liikmele. Päevakorraliste küsimuste osas on õigus anda volitus teisele komisjoni liikmele. Ei ole reguleeritud.
Päevakorraliste küsimuste osas hääletamiseks õigus anda volitus oma esindajale. Võimalus teist komisjoni liiget hääletamiseks volitada.
Päevakorraliste küsimuste osas võimalik volitada teist komisjoni liiget.
Samas, lk. 19. https://www.kutseregister.ee/kutset_andvad_organid kohaselt on tegemist kutse andjatega.
Tulemustest nähtub, et enamus valimis olevatest kutse andjatest on mõistnud oma kohustust kehtestada regulatsioon kutsekomisjoni otsustusvõimelisuse kohta ning edasivolituse õiguse kohta. Kutsekoja suuniseid ning kutse andjate halduspraktika koosmõjus arvestades leiab kohus, et EEL-le pidi olema arusaadav, et nende küsimuste reguleerimise eest ehk kutse andmise korraldamise protseduuride täitmise eest (KutS § 12 lg 1 p 9) kannab vastutust tema kui kutse andja.
22.7.Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, erinevalt vastustajast, et kvoorumi määratlemine ei ole küsimus, mis oleks pidanud olema lahendatud KutS-s või kutse andmise korras, vaid selle oleks pidanud lahendama EEL kui kutse andja. Samuti oleks EEL, kui see on vajalik, pidanud reguleerima edasivolituse küsimuse.
23.Käesolevas asjas on lisaks kvoorumile ja edasivolitusele kaebaja tõstatanud küsimuse sellest, kes oli kutsekomisjoni istungist osavõtnud Malle Ütt ja mis oli tema seos kutsekomisjoniga, mille liikmeks ta ei olnud. EEL on selgitanud, et Malle Ütt ei osalenud koosolekul kutsekomisjoni liikmena vaid hindamiskomisjoni ettepanekute ettekandjana teiste taotlejate suhtes. Kohtu hinnangul ilmestab Malle Ütti kutsekomisjoniga seotud kohta tõstatatud küsimus olukorda, mis on tingitud kutsekomisjoni töökorra puudumisest. Kui puudub töökord, siis ei ole haldusjärelevalvet teostaval Kutsekojal ega kohtuliku kontrolli teostajal objektiivset ülevaadet sellest, kes võivad lisaks komisjoni liikmetele viibida kutsekomisjoni istungil ja mis ülesandeid nad täidavad. Lisaks on neli (4) kutsekomisjoni liiget puudunud koosolekult ilma sellest eelnevalt ette teatamata ja neli (4) sellest teatades. Kuna puudub töökord, siis ei ole objektiivset ülevaadet, kuidas toimub kutsekomisjoni koosoleku aja kokkuleppimine ja mitteosalemisest teavitamine.
23.1.Kohtu hinnangul ei ole tegemist teisejärguliste küsimustega, vaid need mõjutavad otseselt kutsekomisjoni usaldusväärsust. Seadusandja on rõhutanud kutsekomisjoni laiapõhjalisust ning see tuleneb otseselt EEL kutse andmise korra p-st 7.2. Kutsekomisjoni liikmete aktiivne osavõtt võib paljuski sõltuda sellest, kuidas on komisjoni töö korraldatud. Lubamatu on olukord, kus dokumendi kohaselt koosneb komisjon neljateistkümnest (14) liikmest, kes esindavad tööandjate, töötajate, kutse- ja erialaliitude, spetsialistide ja ehitusala inseneride koolitajate esindajad, kuid tegelikkuses teeb komisjon otsuse ilma tööandjate, koolitajate ja muude huvitatud osapoolte esindajate osavõtuta.
23.2.Haridus- ja Teadusministeerium riigi esindajana on kutse andmise kui avalik funktsiooni üle andnud kolmanda sektori kutse andjatele. Sellises olukorras peab kutse andja teadvustama endale võetud vastutust ning looma eeldused, et kutsekomisjoni poolt tehtud otsused mitte ainult ei oleks kompetentsed ja erapooletud, vaid ka näiksid sellistena. Kui kutse andja jätab kohtu hinnangul iseenesest mõistetava kohustuse – kehtestada kutsekomisjoni töökord – tegemata, siis ei pruugi kutse andja tegevus kutse taotlejatele ega kohtuliku kontrolli teostajale sellisena näida.
24.Kuna EEL kui kutse andja ei täitnud temale pandud kohustust, ei saa ta tugineda argumentidele, mis tulenevad tema tegevusetusest. Seega ei nõustu kohus vastustajaga, et kuna KutS-st ega kutse andmise korrast kvoorumit ei tulene ning kutsekomisjoni ei ole kvoorumit kehtestanud, siis on komisjon otsustusvõimeline, kui hääleõigusega liikmete arv on alla poole. Sellise argumentatsiooni korral võiks väita, et komisjoni õigusvõimelisuseks piisab väga väheste komisjoni liikmete häältest (nt 2 või 3 häält), mis on aga vastuvõetamatu.
Pigem võiks kohtu hinnangul väita, et kui kvoorumit ei ole määratlenud, siis tulenevalt kutsekomisjoni eesmärgist kaasata võimalikult lai otsustajate ring, on komisjon otsustusvõimeline, kui otsus tehakse kõigi neljateistkümne (14) liikme osavõtul. See oleks ideaalne olukord. Kuid kohus mõistab, et praktikas on see peaaegu teostamatu, kuna komisjoni liikmed täidavad ka teisi ülesandeid, mistõttu on keeruline, kui mitte võimatu, tagada kõigi liikmete osavõtt. Sellest tulenevalt on erinevate kutsekomisjonide töökordades ette nähtud madalam kvoorum. Enamasti on sätestatud, et komisjon on otsustusvõimeline, kui kohal on vähemalt pool komisjoni liikmetest, kuid on ka kõrgema kvoorumi näiteid (2/3, 3/4). Kuna EEL ei täitnud oma kohustust kvoorumi määratlemiseks, ei saa ta tugineda väitele, et kvoorum ei oma tähendust komisjoni otsustusvõimelisuse üle otsustamisel. Kutsekomisjoni laiapõhjalisuse nõudest tulenevalt pidi otsuse vastuvõtmisel osalema vähemalt pool komisjoni liikmetest. Tulenevalt kutsekomisjoni 13.06.2018 protokollis võeti otsus vastu viie (5) hääleõigusliku kutsekomisjoni liikme poolt neljateistkümnest (14), mistõttu ei olnud kvoorum täidetud ja komisjon ei olnud otsustusvõimeline. Erkki Suurorg kui hindamiskomisjoni liige ei saanud kusekomisjoni otsuse tegemisel osaleda.
25.Kutsekomisjoni liikmena otsuse tegemine tähendab vastava kutse saamise avalduse hindamist. Seega leiab kohus, et reeglina peab iga komisjoni liige isiklikult osalema sooviavalduse hindamises ning mitte kasutama edasivolitust. Samas ei saa tähelepanuta jätta edasivolituse võimaldamise praktilist tähtsust, et tagada komisjoni otsustusvõimelisus olukorras, kus komisjoni liikmed täidavad ka teisi ülesandeid. Sellest tulenevalt on erinevate kutsekomisjonide töökordades ette nähtud regulatsioon, et komisjoni liikmel on õigus anda volitus teisele komisjoni liikmele enda nimel otsustamiseks. EEL-l oli kohustus vastu võtta kutsekomisjoni töökord, milles oleks saanud ette näha võimaluse edasivolituse andmiseks (Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 119). Kuna kutsekomisjoni liikmetelt oodatakse isiklikku osalemist kutse andmise üle otsustamisel, siis võis EEL kutsekomisjoni liikmetel olla edasivolitamise õigus vaid juhul, kui see tulenes kutsekomisjoni töökorrast. Nagu kohus eelnevalt rõhutas, täidab EEL kutse andjana avalikku funktsiooni, mistõttu ei saa EEL tugineda väitele, et kuna edasivolitamine ei olnud keelatud, oli see lubatud. Järelikult ei olnud Madis Maddisonil ja Aleksander Grünstamil õigust volitada nende eest otsustama vastavalt Heiki Meost ja Peeter Parrelit.
26.Seega ilma edasivolitust arvestamata võeti otsus vastu viie (5) kutsekomisjoni liikme poolt neljateistkümnest (14), mistõttu ei olnud kvoorumi nõue täidetud ja komisjon ei olnud otsustusvõimeline. Kutse saamise avalduse isikliku hindamise põhimõttest lähtuvalt on kohtule teada vaid viie (5) liikme seisukoht mitte anda kaebajale kutset projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadel (lisaks Erkki Suurorgi kui hindamiskomisjoni liikme seisukoht). Kohtule ei ole teada kaheksa (8) liikme ehk enamuse, nende hulgas kõigi tööandjate, koolitajate ja muude huvitatud osapoolte esindajate seisukoht. Sellises olukorras ei oma tähtsust, et viis (5) kohalolnud liiget hääletasid ühte moodi kutse andmata jätmise osas.
27.Kohus ei nõustu vastustajaga selles, et isegi kui otsuse tegemisel esineb vormivigu, siis ei anna need alust otsuse kehtetuks tunnistamiseks, sest need ei saanud mõjutada otsuse sisu (HMS § 58). Kvoorumi puudumine puudutab otsuse sisu, sest kohtule ei ole teada, kuidas oleksid hääletanud mitteosalenud komisjoni liikmed. Seda viga ei saa kohtumenetluse käigus kõrvaldada. Seega ei ole tegemist väidetavalt õiguspärase otsuse vormipuuduste üle otsustamisega, mistõttu ei ole HMS § 58 kohaldatav.
Kuna kutsekomisjon ei olnud õigusvõimeline, siis on tema otsus kehtetu. Seetõttu puudub vajadus teiste kaebuses tõstatatud küsimuste hindamiseks.
28.Eeltoodust tulenevalt rahuldab kohus kaebuse, tühistab osaliselt kutsekomisjoni 13.06.2018 otsuse osas, milles komisjon ei andnud kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri, tase 7, kutset üldehituse eriala hoonete ehituse alleriala projekteerimise ja omanikujärelevalve ametialadel ning kohustab EEL uuesti läbi vaatama kaebaja avalduse kutse saamiseks.
29.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. EEL menetluskulud jäävad viidatud sättest tulenevalt tema enda kanda. Kaebaja taotleb mõista EELlt A. kasuks välja menetluskulud, milleks vastavalt menetluskulude nimekirjale on 1575 eurot (riigilõiv 15 eurot ja õigusabi kulu 1560 eurot). HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Tulenevalt Riigikohtu praktikast (esindamisele kulunud aeg ja esindaja tunnitasu) on kaebaja õigusabi kulu vajalik ja põhjendatud, kuna kaebuses käsitleti nii kutsekomisjoni õigusvõime puudumist (kaebuse p-d 2.3-2.4) kui ka kaevatava otsuse sisu (kaebuse p-d 2.5-2.6). Seetõttu rahuldab kohus kaebaja taotluse mõista EEL-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud 1575 eurot. (allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.