Planeerimine ja ehitus › Muu planeerimine ja ehitus

3-17-1976 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-17-1976 Kuna TLPA teavitas vaide esitajat vajadusest esitada andmete kontrollimiseks täiendavaid materjale, siis ei olnud vaide esitajal õigust ehitamisega alustada. Esitatud teatisest ei olnud võimalik üheselt tuvastada, millise Põllu tn 21 kinnistul paikneva hoone kohta on see esitatud ning milliseid töid soovitakse teostada. Paikvaatlusel tuvastati, et kinnistul asuva vaide esitaja kasutuses oleva elamu osas käib ehitustegevus, mida ei saa käsitada pelgalt olemasoleva ehitise üksikute osade vahetamisena, ja mis eeldab vähemalt ehitusteatise esitamist ning selle aktsepteerimist pädeva asutuse poolt. Paikvaatlusel tuvastati, et hoonet on oluliselt laiendatud maa alla. Paikvaatluse aktist on näha, et hoone on tõstetud talade peale, maja alla on kaevatud suur auk ja vundament on viidud oluliselt kõrgemale. Ehitisregistri andmetel on ehitise maht 126 m2 ja ehitisealune pind 45 m2. Kuivõrd paikvaatluse fotodelt nähtuvalt on hoone vundamenti süvendatud enam kui 2 m võrra, võib eeldada, et hoonet laiendatakse ca 90 m3 võrra, mis on märksa enam, kui 33% hoone esialgsest mahust. Olukorras, kus tehtavad vundamenditööd on naaberkinnistu piirile niivõrd lähedal, on vaja lisadokumentidega näidata tööde täpne maht, mis võimaldaks hinnata naaberkinnistu omaniku õiguste võimalikku riivet ning vajadusel kaasata nad menetlusse. TLPA ei ole vaide esitaja 05.04.2017 esitatud ehitusteatist aktsepteerinud. Seetõttu ei tekkinud vaide esitajal õigust ehitamisega alustada. Vaide esitaja oli teadlik nii võimalike omavoliliste abihoonete osas läbiviidavast järelevalvemenetlusest kui ka ameti seisukohtadest kavandatava ehitustegevuse osas, samuti asjaolust, et ehitusteatis nr 1711201/04960 tagastati läbi vaatamata. TLPA ei ole sunniraha hoiatuse tegemisel tegutsenud vastuolus asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) § 3 lgst 3 tuleneva põhimõttega. Ettekirjutuses tehtud hoiatus ei ole isikut ebamõistlikult kahjustav. Hoiatus sunniraha kohaldamiseks on vajalik tagamaks, et isik ettekirjutust ka täidaks. Sunniraha ei ole käsitletav trahvi vms karistusena. Ehitustööde peatamise ajal on lubatud isikul ehitis konserveerida selliselt, et siiani tehtud tööd säiliksid.

3(10)

3-17-1976 Ebaõige on väide hoone mahu laiendamisest üle 33%. Kaebaja teavitas 12.04.2017 e-kirjas, et ta ei soovi hoone mahtu suurendada. Paikvaatlusel tuvastatud augu kaevamine ning hoone tõstmine taladele oli tingitud vajadusest tõsta ja kindlustada hoone vundament. Kuna Põllu tn 21/2 hoone vundament ulatus enne ehitustöid 1 m sügavuselt maa alla, pidas kaebaja tulenevalt majavammist ning 31.01.2014 Antivamm Ehitus OÜ koostatud analüüsiprotokolli nr 2014/002 soovitustest põhjendatuks kaevata hoone vundament välja vähemalt 2 m sügavuselt. Tekkinud süvend on plaanis täita majavammiga mitte nakatunud pinnasega, misläbi saab auk täidetud. Majandus- ja taristuministri 05.06.2016 määruse nr 57 „Ehitise tehniliste andmete loetelu ja arvestamise alused“ § 34 lg 3 ls 2 järgi arvutatakse hoone puhul maa-aluse osa maht kuni kõige alumise maa-aluse korruse viimistletud põranda pinnani ja selle mõttelise pikenduseni keldriseina välispinnal. Augul ei ole põrandat ning seda pole ka kavandatud ehitada, samuti pole kavatsetud ehitada keldrit. Seega ei saa ka hoone maa-alust mahtu ajutiselt tekitatud augu alusel suurenenuks lugeda või teha automaatset järeldust, et 33% mahupiirangut kavatsetakse ületada. Ärakuulamisõiguse tagamisel saanuks kaebaja seda selgitada. Kuna kaebaja esitas TLPA-le ehitusteatise, oli kaebaja täitnud kõik EhS-s sätestatud hoone omaniku kohustused. TLPA ei ole välja selgitanud, kas Põllu tn 21/2 hoone laieneb naaberkinnistule või mitte. Seega ei saa üksnes vastavale tõenäosusele tuginemisega põhjendada ehitustööde peatamist. TLPA rikkus ärakuulamisõigust. Ettekirjutusest ega korraldusest ei nähtu, et nõue peatada ehitustööd oli tingitud ülekaalukast avalikust huvist, sh vajadusest vältida kahju inimeste elule, tervisele, varale või keskkonnale. Ärakuulamisõiguse tagamata jätmine on käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob endaga kaasa haldusakti õigusvastasuse (vt Riigikohtu 20.04.2011 otsus nr 3-3-1-94-10, p 20). Väide ärakuulamisõiguse tagamiste piiratud võimalustest on paljasõnaline ega selgita selle tagamata jätmist praegusel juhul. Kutses tulla selgitusi andma ei sisaldunud ainsatki viidet kavatsusele ehitustegevus peatada. Seega ei saa kutse saatmist pidada ärakuulamisõiguse võimaldamiseks. Kaebaja teavitas, et tal ei ole võimalik 25.05.2017 vastustaja ametiruumidesse tulla, ning vastas 30.05.2017 vastustaja poolt 24.05.2017 saadetud küsimustele. Ka 24.05.2017 e-kirjas ei viidanud TLPA kavatsusele ehitustegevus peatada või ehitusteatise puudustele. Pärast ettekirjutuse tegemist koostatud teises paikvaatluse aktis sisalduvad asjaolud ei oma tähtsust ettekirjutuse õiguspärasuse hindamisel.

3-17-1976 jooksul andmete täiendava kontrollimise vajadusest ei teavita. Praegusel juhul teavitas vastustaja kaebajat sellisest vajadusest. Pärast kaebaja esitatud ehitusteatise läbivaatamatult tagastamist ei esitanud kaebaja uut ehitusteatist ega ehitusprojekti. Vastustaja ei ole üheski kirjavahetuse dokumendis väljendanud, et tagastatud ehitusteatis võetakse uuesti menetlusse. Ehitisregistri 05.04.2017 tagastamisteate tekstist ega vastustaja 12.04.2017 e-kirja tekstist ei nähtu, et ehitusprojekt või selgitavad dokumendid tulnuks lisada läbivaatamatult tagastatud ehitusteatisele, vaid silmas peeti uue ja korrektse ehitusteatise esitamist. Ehitise alla oli kaevatud suur auk ja ehitist laiendatud naabri poole. Tallinna Linnavalitsus eeldas ehituse laiendamist rohkem kui 33% oma 30.08.2017 korralduses, võrreldes ehitisregistri andmeid ehitise kohta ja paikvaatluse fotodelt nähtuvat ehitustööde mahtu. Ettekirjutusega nõuti ehitamise peatamist ning selgitati, et edasised juhised tegevuseks annab TLPA peale täiendavate asjaolude selgitamist. Laiendamise ulatus tehakse kindlaks edasise menetluse käigus. Ehitamise peatamise ettekirjutuse tegemisel on ärakuulamisõiguse tagamise võimalused piiratud, et vältida viivitust. Kaebajale saadeti siiski 18.05.2017 kutse tulla seoses ehitustegevusega selgitusi andma. Kaebaja ei soovinud selgitusi andma tulla. Seega loobus ta ärakuulamisõiguse kasutamisest. Samuti oli kaebaja saanud põhjalikult oma seisukohti esitada e-kirjavahetuses. Kaebaja esitas ka 30.05.2017 täiendavaid seisukohti, kuid need ei muutnud fakti, et õiguspärast ja teavitatuks loetud ehitusteatist ei olnud esitatud. 08.06.2017 paikvaatluse aktist nähtub, et ettekirjutust ei ole täidetud, sest ehitustegevust on jätkatud. 08.06.2017 viidi paikvaatlus läbi mitte ettekirjutuse õiguspärasuse tuvastamiseks, vaid tuvastamaks, kas ettekirjutust täidetakse või ei. Käimasoleva ebaseadusliku ehitamise tuvastamisel on tavapärane halduspraktika, et viivitamatult koostatakse ettekirjutus ebaseaduslike ehitustööde koheseks lõpetamiseks. Ebaseadusliku ehitustegevuse puhul tuleb eeldada, et see võib olla ohtlik. Ehitustööde ohtlikkusele viidatakse ka Põllu tn 21/2 kinnistu osas 16.05.2017 esitatud taotluses ehitusjärelevalve algatamiseks.

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

Vastustaja leiab, et 12.04.2017 seisuga ei olnud ehitusteatist esitatud ning seetõttu ei saanud ei sel ajal ega ka ettekirjutuse tegemise ajal toimuda ehitusteatise menetlust. Kui aga lugeda ehitusteatis 05.04.2017 läbivaatamatult tagastatuks, jääb arusaamatuks, mis menetlus sellele järgnes ning millise menetluse raames toimus vahepealne suhtlus kaebajaga, sh täiendavate dokumentide küsimine, vastustaja viidatud ärakuulamisõiguse võimaldamine, vaideotsuses viidatud võimalik vajadus kaasata menetlusse naaberkinnistu omanikud. Järgnevad menetlustoimingud ei saanud aset leida riikliku järelevalvemenetluse raames, sest ettekirjutuse sõnastusest saab järeldada, et riikliku järelevalvemenetluse alguseks oli 26.05.2017 toimunud paikvaatlus ning seda kinnitas vastustaja ka kohtuistungil. Vastustaja selgituste kohaselt tulenes täiendavate tõendite kogumise õigus HMS § 38 lg-st 1, ent seegi säte eeldab mingi haldusmenetluse toimumist. Arvestada tuleb sedagi, et ehkki vastustaja hinnangul oli 12.04.2017 e-kirja sisuks üksnes kaebajale selgituste ja juhiste andmine järgmiste menetluste tarbeks, on selles e-kirjas selgesõnu tuginetud EhS § 36 lg-le 5, mis võimaldas mõistlikult järeldada, et hoolimata ehitisregistri kannetest oli vastustaja asunud ehitusteatist sisuliselt menetlema. Hea halduspraktikaga kooskõlas olevaks ei saa pidada olukorda, kus ehitusteatise läbivaatamatult tagastamisele järgnevas e-kirjavahetus ehitusteatise

5(10)

3-17-1976 esitajaga nõutakse täiendavate andmete esitamist EhS § 36 lg 5 alusel, st seoses sama ehitusteatisega. Vaideotsuses on leitud, et kuivõrd kaebajat teavitati vajadusest esitada andmete kontrollimiseks täiendavaid materjale, siis 10-päevane tähtaeg ei kehtinud. Samuti märgitakse, et täiendavate andmete nõudmine oli vajalik, kuna teatisest ei olnud võimalik aru saada, millise hoone kohta on see esitatud ning milliseid töid soovitakse teostada. Eeltoodust tulenevalt jätkas vastustaja sisuliselt ehitusteatise menetlemist vastavalt EhS § 36 lg-le 6. Ettekirjutuses on õigesti viidatud, et EhS § 19 lg 1 p-i 2 kohaselt on ehitise omanik kohustatud tagama ehitamiseks ja ehitise kasutamiseks vajalike lubade olemasolu ning nõutavate teavituste ja teadete esitamise. Sama on selgitatud ka vaideotsuses, kus on rõhutatud, et kuna TLPA oli teavitanud XX vajadusest esitada andmete kontrollimiseks täiendavaid materjale, ei olnud tal õigust ehitamisega alustada. EhS § 130 lg 2 p-dest 2 ja 3 tuleneb, et korrakaitseorgan kontrollib ehitamise nõuetele vastavust ning ehitamise teatise või ehitusloa olemasolu. Seega ei saa praegusel juhul pidada ettekirjutuse faktiliseks aluseks mitte kitsalt ehitusteatise esitamata jätmist, vaid ehitamist ilma ehitamise õiguseta. Seejuures ei oma määravat tähtsust, kas ehitamiseks oli nõutav üksnes ehitusteatise või ehitusteatise ja –projekti esitamine. Kaebaja leiab, et kuna TLPA-l ei olnud peale 12.04.2017 kaebaja saadetud e-kirja ehitusteatise kohta rohkem küsimusi, võis ta EhS § 36 lg 2 alusel ehitada. Selline kaebaja käsitus ehitusteatise aktsepteerimisest ning 10 päeva möödumisel ehitamise õiguse tekkimisest on ebaõige. EhS § 36 lg 2 käsitleb üksnes olukorda, kus pädev asutus ei teavita ehitusteatise esitajat 10 päeva jooksul pärast ehitusteatise esitamist vajadusest ehitusteatises esitatud andmete täiendavaks kontrollimiseks. Praegusel juhul teavitati kaebajat täiendavate nõuete esitamisest 12.04.2017. Kaebaja sai kujunenud olukorras mõistlikult järeldada seda, et tema ehitusteatis on tagastatud või on talle ehitusteatise menetluses esitatud täiendavaid nõudeid EhS § 36 lg-te 5 ja 6 alusel. Ka kaebaja ise selgitab, et ta järeldas toimunust, et ehitusteatis võeti menetlusse. Kummalgi juhul ei näe seadus ette ehitamise õiguse tekkimist 10-päevase ooteaja möödumisel, mis ühtlasi tähendab, et ehitamine oli igal juhul formaalselt õigusvastane. Kaebajale on õigesti ette heidetud ilma ehitamise õiguseta ehitamist kui korrarikkumist (KorS § 5 lg-d 1 ja 2). Ehitusõiguse kontekstis on tegu korrarikkumisega, kui rikutakse EhS-st tulenevaid nõudeid või eiratakse EhS-s sätestatud keelde (vt EhS seletuskiri, § 152). Kuna ettekirjutuse tegemisega samal päeval tuvastati paikvaatlusega ehitustegevuse toimumine, oli tuvastatud jätkuv korrarikkumine. Vastustaja on selgitanud, et ebaseadusliku ehitamise korral on ehitustööde viivitamata peatamise ettekirjutuse tegemine tavapärane halduspraktika. Arvestades, et ehitamise seaduslikkuse vastu esineb tungiv avalik huvi, ei saa sellist seisukohta pidada meelevaldseks või valitud meedet ülemääraseks. Sellest tulenevalt ei oleks ka järelevalvemenetluse raames kaebaja ärakuulamine saanud kaasa tuua kaebaja jaoks soodsamat tulemust. Praegusel juhul on ärakuulamata jätmise näol tegemist menetlusliku rikkumisega, mis ei mõjutanud asjas tehtud otsustust (HMS § 58). MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6(10)

3-17-1976 Kaebaja nõustub halduskohtuga, et ehitusteatis ei olnud läbivaatamatult tagastatud ning TLPA jätkas ehitusteatise menetlemist. Seega on tegelikkusele mittevastav ettekirjutuses toodud ehitustööde peatamise alus – ehitusteatise esitamata jätmine seisuga 26.05.2017. Järelikult on ettekirjutus õigusvastane ja kaebus oleks tulnud rahuldada. Ebaõige ja põhjendamata on kohtu väide, et ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on võimalik arvesse võtta muu hulgas ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi. Halduskohtu viidatud Riigikohtu 20.04.2018 otsusest nr 3-15-443 ei selgu, millised on need juhtumid, mille puhul on võimalik ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel arvestada ka ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi. Kaebaja ei nõustu halduskohtuga, et ettekirjutuse faktiliseks aluseks ei saa pidada mitte kitsalt ehitusteatise esitamata jätmist, vaid ehitamist ilma õigusliku aluseta, kusjuures ei oma määravat tähtsust, kas ehitamiseks oli nõutav üksnes ehitusteatise või ehitusteatise ja –projekti esitamine. Ettekirjutuse järgi on ehitustegevuse peatamise põhjuseks ehitusteatise esitamata jätmine. Ettekirjutuses ega korralduses ei mainita kordagi, et ettekirjutuse tegemise põhjuseks on ehitamine ilma õigusliku aluseta üldiselt. Ka 25.06.2018 kohtuistungil ei esitanud vastustaja sellekohast väidet. Seega on halduskohtu eelnev seisukoht üllatuslik. Ettekirjutus peatada ehitustööd on kaalutlusotsus HMS § 4 lg 1 mõttes. Sisustades vaidlustatud haldusakte põhjendustega, mida need ei sisalda, rikkus halduskohus HKMS § 158 lg 3 lauseid 1 ja 3. Lisaks peab ettekirjutus olema selge ja üheselt mõistetav ning ettekirjutuse esemeks olevat korrarikkumist peab tõendama järelevalveasutus (Riigikohtu 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p-d 12 ja 20). Olukorras, kus kohus põhjendab vaidlustatud haldusakte põhjendustega, mida need ei sisalda, ei ole kumbki osundatud nõue täidetud. Halduskohus ei kontrollinud, kas ettekirjutuse tegemise ajal oli olemas õigusrikkumine. Kui lähtuda sellest, et TLPA esitas 12.04.2017 e-kirjaga EhS § 36 lg 5 alusel kaebajale täiendavad nõuded, võis kaebaja alustada ehitamisega 30 päeva möödumisel alates nõuete esitamisest, st alates 12.05.2017 (EhS § 36 lg-d 5 ja 6, § 42 lg 5). Kuna ettekirjutus anti 26.05.2017, siis oli kaebaja ehitustegevus ettekirjutuse tegemise ajal igal juhul õiguspärane (vt HMS § 54, HKMS § 158 lg 2 ls 2). Ühtlasi puudus alates 12.05.2017 jätkuv õigusrikkumine, mistõttu on ettekirjutus vastuolus KorS § 28 lg-ga 1. Kui TLPA pidas 12.04.2017 e-kirjaga alustatud kontrollimenetluse tulemusena vajalikuks keelata kaebajal ehitustegevus, oleks amet pidanud hiljemalt 12.05.2017 tegema kaebajale vastava haldusakti (EhS § 36 lg 6), mida aga ei tehtud. Seega, alates 12.05.2017 ei olnud kaebaja ehitustegevus õigusvastane. Halduskohus on jätnud tähelepanuta ka EhS eelnõu teise lugemise jätkamise teksti seletuskirja muudatusettepaneku nr 8 (kaebaja 13.11.2017 täiendava seisukoha lisa). Kohus hindas ebaõigesti ärakuulamisõigusega seonduvat. Vaidlustatud ettekirjutus kahjustas vaieldamatult kaebaja õigusi. Järelikult pidi TLPA enne ettekirjutuse tegemist andma kaebajale võimaluse oma seisukohti selgitada (HMS § 40 lg-d 1 ja 2). Ettekirjutusest ega korraldusest ei nähtu, et nõue peatada hoone ehitustööd oli tingitud ülekaalukast avalikust huvist. Seega ei ole HMS § 40 lg-s 3 loetletud alused asjakohased. Korralduses põhjendatakse ettekirjutust täiendavalt sellega, et paikvaatlusel tuvastatud asjaoludel (hoone ulatuslik laiendamine maa alla) võib eeldada, et ehitist laiendatakse üle 33%, millega kaasneb EhS lisa 1 kohaselt ehitusprojekti esitamise kohustus. Halduskohus ei võtnud selle väite osas seisukohta. Kaebaja on Põllu 21/2 hoone väidetava maa alla laiendamisega seonduvat selgitanud halduskohtule esitatud kaebuses ja jääb nende põhjenduste juurde.

7(10)

3-17-1976

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-17-1976 siis võib alustada ehitamist. Kui kohalik omavalitsus kiidab ehitusteatise heaks (loeb teavitatuks), ilmub ehitusteatise kohta ehitisregistrisse märge „teavitatud“. Praeguses asjas nähtub esitatud tõenditest, et XX esitas ehitusteatise 05.04.2017. Puudub vaidlus, et selle ehitusteatise kohta ei ole kunagi ehitisregistrisse kantud märget „teavitatud“. Vastupidi, läbi ehitisregistri saadeti samal päeval kaebajale teade, et ehitusteatis tagastati kaebajale läbi vaatamata ning viidati, et elamu ümberehitamiseks on vajalik ehitusprojekt. XX ei ole sama objekti kohta esitanud ehitisregistrile ka uut ehitusteatist koos nõutud dokumentatsiooniga, mis oleks kohaliku omavalitsuse poolt loetud teavitatuks. Seega puudus XX-l igasugune alus arvata, et ta võib ehitamisega alustada, sõltumata sellest, kas ta arvas, et ehitusteatise menetlus kestab edasi või ehitama asumiseks tuleks tal alustada uut menetlust, st esitada uus ehitusteatis. Asja materjalidest nähtub, et TLPA poolt nõutud dokumentatsiooni ei olnud XX esitanud ka 26.05.2017 ettekirjutuse tegemise aja seisuga, mistõttu oli ka sel hetkel tegemist ebaseadusliku ehitustegevusega. Asjaolu, et isik ei ole nõus TLPA ametnike seisukohtadega, ei anna talle õiguslikku alust ehitustegevusega algust teha. Niisiis anti ettekirjutus ehitustegevuse koheseks peatamiseks seetõttu, et XX ehitas õiguslikku alust omamata, mis väljendubki selles, et esitamata oli aktsepteeritud ehk teavitatuks loetud ehitusteatis. Seega on ettekirjutus antud õigel faktilisel alusel.

3-17-1976 teavitatuks või välja on antud ehitusluba). Neid seisukohti ei muuda ka apellatsioonkaebuses tsiteeritud EhS eelnõu seletuskirja katked. Tuleb tähele panna, et kaevatud ettekirjutus on riikliku järelevalve akt, mitte ehitusteatise või ehitusloa menetluses tehtud lõplik otsus.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.