AS Talveaed kaebus Viimsi Vallavalitsuse 31.08.2017 ettekirjutuse nr 1712899/00361 ja 03.10.2017 korralduse nr 697 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – AS Talveaed, volitatud esindaja Viljar Subka Vastustaja – Viimsi vald, volitatud esindaja Karin Laugas
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 03.12.2018 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Talveaia tee 12 kinnistul (Pringi küla, Viimsi vald, katastritunnus: 89001:003:0132) paikneb AS-le Talveaed kuuluv kahekorruseline ehitis (peahoone). Viimsi Vallavolikogu kehtestas 11.02.2003 otsusega nr 25 Pringi külas detailplaneeringu (DP), millega nähti territooriumile täiendavalt ette hotelli ja akvapargi rajamine, kusjuures hoonete maksimaalne kõrgus on DP järgi 18 m ja maksimaalne korruste arv 4.
2.Viimsi Vallavalitsus väljastas 10.09.2010 korraldusega nr 686 AS-le Talveaed projekteerimistingimused nr 216-10 Talveaia peahoone laiendusprojekti koostamiseks (lisa 2). Laiendatava osa lubatud korruste arvuks oli maksimaalselt 2 ja kõrguseks kuni 7,5 m. Ehitusamet väljastas AS-le Talveaed 23.05.2011 ehitusloa nr 20517 peahoone laiendamiseks, lubades laienduse ehitada kahekordsena (lisa 4).
3.AS Talveaed alustas esimese etapi ehitamist 2011. a juunis, kui rajati kommunikatsioonid ja hoone vundament. Teises etapis alustati kahekorruselise hoone ehitust 09.05.2016.
4.29.05.2017 väljastati Talveaia peahoone laienduse pealeehituseks ehitusluba nr 1712271/17602. Selle kohaselt ehitatakse kahekorruselisele laiendusele peale veel kaks korrust. Ehitise otstarbeks oli loas märgitud muu lühiajalise majutuse hoone ja meelelahutushoone
5.Viimsi Vallavalitsus kohustas 31.08.2017 ettekirjutusega nr 1712899/00361 (kd I, tl 6) AS-i Talveaed peatama viivitamatult ehitustööd aadressil Talveaia tee 12, Pringi küla, Viimsi vald juurdeehituse hoone 2., 3. ja 4. korrusel. Ettekirjutuse õiguslikuks aluseks olid korrakaitseseaduse (KorS) § 6 lg 1 ja § 28 ning ehitusseadustiku (EhS) § 130. Ettekirjutuse põhjendused olid järgnevad. 1) 28.08.2017 võrdles ehitusjärelevalve kohapeal tehtud fotosid, 23.05.2011 väljastatud ehitusloa saanud projekti, millega lubati juurdeehitus ehitada kahekordsena, ja 29.05.2017 ehitusloa saanud projekti, millega võimaldatakse ehitada kahekordsele laiendusele peale veel kaks korrust vastavalt kehtivale DP-le. 2) Viimase projekti seletuskiri käsitleb 1. ja 2. korrust olemasolevatena, mille osas midagi ei muutu. Seega peaks 2. korruse bürooruumid välja ehitatama bürooruumidena. Samas on ehitusprojekti 2. korruse plaanil tegemist majutusruumidega, bürooruumid on jagatud kaheks ja igale toale on lisatud tualett-pesuruum. Seletuskirja ja jooniste erinemisel tuleb aluseks võtta seletuskiri. Kuna seletuskiri sätestab 2. korruse osas bürooruumid ja määratleb olukorra „olemasolevana“, ei ole võimalik 2. korrusel välja ehitada majutusruume.
6.Viimsi Vallavalitsus edastas 12.09.2017 AS-le Talveaed tutvumiseks ja arvamuse ning vastuväidete esitamiseks 29.05.2017 väljastatud ehitusloa kehtetuks tunnistamise eelnõu osas.
7.Viimsi Vallavalitsus tunnistas 03.10.2017 korraldusega nr 697 (kd I, tl 128-131) kehtetuks 29.05.2017 väljastatud ehitusloa nr 1712271/17602. Korraldust põhjendati järgnevalt. 1) Viimsi Vallavalitsuse 10.09.2010 korraldusega väljastatud projekteerimistingimused olid faktiliselt ebaseaduslikud, kuna nendega ei oleks tohtinud olemuslikult muuta 11.02.2003 kehtestatud DP-d, st muuta hoone asukohta kinnistul DP-s sätestatuga võrreldes ega paigutada hoonet ehituskeelualasse. Projekteerimistingimuste alusel 23.05.2011 väljastatud ehitusloa projekti seletuskirjast (lk 7) nähtub, et ehitusloa sai projekt, mille kohaselt oli 2. korrusele lubatud ehitada kontoriruumid. Ehitusloaga lubati juurdeehitus ehitada kahekordsena. 17.02.2017 ettekirjutusega nr 1712899/00070 esitati kinnistuomanikule nõue peatada ehitustööd, mis ei vastanud ehitusloa saanud ehitusprojektile (ehitatava hoone osa oli juba kolmekordne ja alustatud oli 4. korruse seinte ladumist), ning viia ehitis vastavusse ehitusloa
2(9)
3-17-1993 saanud projektiga. Ehitusameti juhataja kinnitas 06.03.2017 allkirjaga põhimõttelist nõustumist AKK Projekt OÜ poolt esitatud uuele, veel kahe korruse juurdeehituse projektile. Viimsi Vallavalitsus võimaldas 29.05.2017 ehitusloaga ehitada kahekordsele laiendusele peale veel kaks korrust. Tallinna Halduskohus rahuldas 14.07.2017 määrusega kinnistu piirinaabrite esialgse õiguskaitse taotlused ning peatas 29.05.2017 ehitusloa kehtivuse. 2) 29.05.2017 ehitusluba Talveaia tee 12 asuva hoone laiendamiseks on õigusvastane, kuna see on vastuolus kehtiva DP-ga ja kahekorruselise olemasoleva hoone ümberehitamine majutusasutuseks ei olnud juurdeehituseks väljastatud ehitusloa objekt. Ümberehitamine ja kasutusotstarbe muutmine on olemuslik muutmine, mille tarbeks ei ole Viimsi vald ehitusluba väljastanud. Ehitusluba on formaalselt õiguspärane, kuid küsitav on sisuline õiguspärasus. Ehitusluba väljastati olemasoleva mitte-elamu laiendamiseks kuni 33%. Hoone omanikul on õigus ehitada olemasolevale ehitisel juurde, peale või alla (EhS § 4 lg 2), kuid ehitusluba ei võimalda olemasolevat hoonet 1. ja 2. korruse osas rekonstrueerida ehk oluliselt ümber ehitada (EhS § 4 lg 3). Ehitise omaniku plaaniks on lisaks korruste peale ehitamisele põhimõtteliselt muuta olemasoleva hoone kasutusotstarvet. Kehtiv DP ei anna ehitusõigust asukohale, kus olemasolevale kahele korrusele lisatakse 3. ja 4. korrus, vaid selles piirkonnas on ehituskeeluala, kus tuleb säilitada kõrghaljastus. DP lubab ehitada 4-korruselise kuni 18 m kõrguse hoone üksnes asukohta, kus see on DP joonisel tumeda joonega märgitud. DP ei näe ehitusõigust ette kinnistu teise serva, kuhu esimese ehitusloaga lubati ehitada 2-korruseline hoone. Seega ei luba DP sellesse asukohta ka pealeehitust rajada. Varasem õigusvastaste projekteerimistingimuste ja ka ehitusloa väljastamine kõnealusesse asukohta ei väära asjaolu, et ehitusluba on vastuolus kehtiva DP-ga, sest nende haldusaktidega ei saanud muuta kehtivat DP-d. Ehkki õigusvastased, jäid need haldusaktid siiski kehtima ning nende adressaadil on õigus neid realiseerida, st ehitada välja esimese ehitusloa järgne maht. 3) Viimsi Vallavalitsus leidis 05.09.2017 protokollilise otsusega, et tulenevalt eeltoodust, vallaelanike vastuseisust ning samuti asjaolust, et vallavalitsus ei soovi süvendada olemasolevat õigusvastast olukorda, on otstarbekas 29.05.2017 ehitusluba tunnistada kehtetuks. Vastuolu tõttu DP-ga ei oleks tohtinud seda välja anda. 4) Korralduse eelnõu saadeti 12.09.2017 AS-le Talveaed arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. AS Talveaed esitas vastuväited 22.09.2017. 5) Vallavalitsuse kaalutlused on järgmised. Õigusvastase haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamisel ei saa isik tugineda usaldusele, kui halduskohtule haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebuse esitamise tähtaeg ei ole veel möödunud, samuti haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebuse läbivaatamise ajal. Ehitise omanikul ei saanud praegusel juhul tekkida usaldust ehitusloa kehtivuse vastu haldusmenetluse seaduse (HMS) § 67 lg 4 p 1 mõistes. Arvestades 29.05.2017 ehitusloa vastuolu DP-ga, ümbruskonnas elavate isikute õiguseid ja usaldust DP vastu, samuti kaebaja tegevust õigusvastaselt ehitades, on mõistlik tunnistada 29.05.2017 ehitusluba kehtetuks vallavalitsuse initsiatiivil. Kuna ehitusluba ei vasta DP-le, ei ole ehitusloa muutmise või peatamise läbi võimalik õigusvastasust olematuks teha. Asjaolu, et eelnevalt lubati ehitise omanikul ehitada õigusvastaste haldusaktide alusel, ei tähenda, et kohalik omavalitsus peaks lubama sellist ehitist laiendada. 2011. a väljastatud ehitusloa osas oli isikul usaldus tekkinud ja sellisel juhul ei ole määrava tähtsusega, kas ja milliseid seisukohti naabrid selle ehitusloa osas esitasid. Avalikuks huviks on see, et õigusvastast otsust ei kaetaks järgmise õigusvastase otsusega. Tundub, et ehitise omaniku plaaniks on lisaks korruste pealeehitusega põhimõtteliselt muuta uue ehitusprojektiga olemasoleva hoone kasutusotstarvet ehk teha autopesulast/töökojast ja kontorihoonest hotell. Selleks, et ehitise omanikul oleks võimalik teha ehitustöid uue ehitusprojektiga kavandatud mahus, vajaks ta lisaks hoone laiendamisloale ka luba ümberehitamiseks. Seega on ehitise omaniku tegevus olemasoleva 3(9)
3-17-1993 hoone ümberehitamisel õigusvastane, sest Viimsi vald ei ole 1. ja 2. korruse ümberehitamiseks ehitusluba andnud. Ehitusloa väljastamine on toimunud vastuolus hea halduse põhimõttega, sest menetlusdokumentidest nähtuvalt on menetletud üksnes olemasoleva hoone laiendamist.
8.Kohus liitis AS Talveaed esitatud kaebused Viimsi Vallavalitsuse 31.08.2017 ettekirjutuse nr 1712899/00361 ja 03.10.2017 korralduse nr 697 tühistamiseks HKMS § 48 lg 1 alusel ühte menetlusse ning nõudis tulenevalt HKMS § 49 lg-st 5 kaebajalt kaebuse uue tervikteksti esitamist, mis koondab seni esitatud põhjendused ning asendab senised kaebused (sh kaebuse täiendused). Kaebaja esitas 02.04.2018 kaebuse tervikteksti.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
9.AS Talveaed palub kaebuses (02.04.2018 kaebuse terviktekst, kd I tl 114-124) tühistada Viimsi Vallavalitsuse 31.08.2017 ettekirjutus nr 1712899/00361 ja 03.10.2017 korraldus nr 697. Kaebuse põhjendused on järgmised. 03.10.2017 korraldus 1) Korraldus ei ole proportsionaalne ega õiguspärane ning on kaalutlusvigadega. Ehitusametit kohustati koostama AS-le Talveaed 29.05.2017 väljastatud ehitusloa kehtetuks tunnistamise korraldus, mis muudab haldusmenetluse õigusvastaseks ja erapooletuks. 2) Korraldusest on välja jäetud asjaolu, et laienduse ehitamist alustati juunis 2011 ning seega on kindlaks määratud ka laienduse asukoht, mis on paika pandud Viimsi Vallavalitsuse 10.09.2010 korraldusega nr 686 väljastatud projekteerimistingimustega ja Viimsi Vallavalitsuse ehituskomisjoni poolt 11.05.2011 kinnitatud äri- ja büroohoone laienduse asendiplaaniga. Need omavad siiani regulatiivset toimet, millest tulenevalt on ka 29.05.2017 ehitusluba õiguspärane. Need ning Viimsi Vallavalitsuse 20.05.2011 korralduse nr 332 alusel ehitusameti poolt 23.05.2011 väljastatud ehitusluba nr 20517 kehtivad juba rohkem kui 6 aastat. Nende kehtetuks tunnistamine on keelatud olenemata nende õiguspärasusest. HMS § 67 lg 2 ei luba haldusakti kehtetuks tunnistamist olukorras, kus isik on teinud tehingu oma vara käsutamiseks või muutnud oma elukorraldust ning tema huvi haldusakti kehtima jäämiseks on vastupidisest huvist ülekaalukam – praegusel juhul oli vastustaja teadlik, et kaebaja finantseerib ehitustegevust laenurahaga ja on tööde teostamiseks sõlminud töövõtulepingud. 3) Korraldus ei ole selge ega üheselt mõistetav ning sellest pole aru saada, mida täpselt ja kuidas on haldusorgan kaalunud. Põhjendustest ei nähtu, et oleks teostatud kaalutlusõigust alternatiivsete lahenduste osas või arvestatud ehitise omanikule sellega põhjustatavaid tagajärgi või seda, kas esineb selline ilmselgelt domineeriv avalik huvi, mis kaalub üles ehitise omanikule tekitatava kahju seoses ehitusloa tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamise ja lammutamisega. Haldusakti motiveerimata jätmine on haldusakti tühistamise aluseks. Kaalutluste puudumise tõttu tuleb haldusakt tühistada. Haldusorgan ei ole kohustatud vastava aluse esinemisel ehitusluba alati kehtetuks tunnistama, vaid selleks peavad puuduma või olema ammendatud leebemad võimalused rikkumise kõrvaldamiseks. 4) Ebaseadusliku ehitise lammutamine on reeglina võimalik vaid juhul, kui ehitis on nii formaalselt õigusvastane (nt ehitusloa puudumisel) kui ka materiaalselt õigusvastane (pole kooskõlas planeeringust tulenevate nõuetega või ehitustehniliste- ja ohutusnormidega). Ebaseadusliku ehitise lammutamist tuleb rakendada ainult siis, kui seadustamine ei ole võimalik. Lammutamine ei ole lubatud, kui õiguspärane olukord on võimalik taastada muul, vähemkoormaval viisil. EhS § 132 lg 3 alusel ebaseadusliku ehitise lammutamiseks õiguspärase ettekirjutuse tegemisel on oluline, et tegemist peab reeglina olema nii formaalses kui ka materiaalses mõttes ebaseadusliku ehitisega. EhS seletuskirjas on selgitatud, et seejuures tuleb 4(9)
3-17-1993 kaaluda ka osalise lammutamise või seadustamise võimalust (lk 163). Lisaks on oluline, et ehitise osaline või täielik seadustamine ei tohi olla võimalik ning järgida tuleb haldusmenetluse üldiseid põhimõtteid, eelkõige kaalutlusõigust. Kohalik omavalitsus ei tohi ka olla pikema ajavahemiku jooksul aktsepteerinud ebaseadusliku ehitise olemasolu. 31.08.2017 ettekirjutus 1) Ettekirjutuse tegemisele eelnev haldusmenetlus viidi läbi puudulikult ning ületatud on kaalutlusõigust. AS Talveaed täitis Tallinna Halduskohtu 14.07.2017 määrust, millega kohus keelas esialgse õiguskaitse korras AS-l Talveaed ehitustegevuse 29.05.2017 ehitusloa alusel. Ettekirjutuses ette heidetud asjaolud on tuvastatud valesti. Ettekirjutuse tegija ei ole sisuliselt tutvunud ehitusprojektiga AKK-1609, mille alusel väljastati 29.05.2017 ehitusluba. 2) Ehitamisel järgiti ehituslubade väljastamiseks esitatud ehitusprojekte, ehitis vastas ehitamisele ette nähtud nõuetele ega kujutanud endast ohtu. Puudus alus KorS § 28 alusel ettekirjutuse tegemiseks. Ehitusprojekti AKK-1609 kohaselt on tegemist Talveaia tee 12 ärihoone pealeehituse projektiga, millega nähakse ette eelnevale kahekorruselisele laiendusele pealeehitusega kahe täiendava korruse rajamist. Erinevate projektide realiseerimisel on tegemist olemasoleva peahoone laiendusega, mida soovitakse omakorda laiendada vastavalt kehtiva DP ehitusõigustele pealeehitusega. Pärast ehitise valmimist on AS Talveaed peahoonega külgnev laiendatav hooneosa 4-korruseline. Pealeehituse laiendusele on antud Viimsi Vallavalitsuse ehitusameti poolt 06.03.2017 nõusolek eskiisprojekti alusel pealeehituse eelprojekti koostamiseks (lisa 8, ehitusprojekti seletuskirja p 1.1). Ehitusprojekti seletuskirjast ja joonistelt nähtub, et hoone esimesel korrusel on administraatori ruum ja rendiauto esitlusruum, autopesula, autode hooldusruum ning tehnilised ja abiruumid; kõrgematel korrustel paiknevad majutus- ja neid teenindavad ruumid.
10.Viimsi vald palub 01.11.2017 ja 30.01.2018 vastustes (kd I, tl 97-98; kd II, tl 107-111) jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist. 03.10.2017 korraldus 1) 29.05.2017 ehitusluba oli sisuliselt õigusvastane. Kuna see oli väljastatud mitte-elamust hoone laiendamiseks kuni 33%, pidanuks haldusorgan selle ehitusloa menetluses analüüsima, kas kavandatakse juurdeehitust olemasoleva hoone laiendamiseks 33% ulatuses, kas ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele (DP-le, projekteerimistingimustele ja ehitusprojektile esitatud nõuete) ja kas ehitusluba on sisult proportsionaalne (kaalutlusvigadeta). Vastustaja ei kontrollinud põhjalikult uues ehitusprojektis tehtud muudatusi, millega sooviti põhimõtteliselt ja olemuslikult muuta juba olemasoleva hoone kasutusotstarvet – teha autopesulast/töökojast ja kontorihoonest hotell. Vastustaja ei andnud siiski luba olemasoleva hoone ümberehitamiseks. Vastustaja lähtus haldusmenetluses üksnes sellest, et soovitakse olemasolevat kahekorruselist hoonet pealeehituse kaudu laiendada. 29.05.2017 ehitusloaga toimuks olemasoleva hoone laiendamine üle 33%. 29.05.2017 ehitusluba ei olnud kooskõlas kehtiva DP-ga, sest kohal, kuhu sooviti ehitada peale 3. ja
4.korrus, on DP järgi ehituskeeluala. DP lubab ehitada neljakorruselise ja kuni 18 m kõrguse hoone teise asukohta, mis on näidatud DP joonisel. DP ei võimalda seega kõnealusesse asukohta pealeehitust rajada. Varasemate projekteerimistingimuste ja ehitusloa väljastamine kõnealusesse asukohta ei muuda asjaolu, et 29.05.2017 ehitusluba on vastuolus DP-ga, sest nende dokumentidega ei olnud võimalik DP-d muuta. Kaebajal säilis õiguspärane ootus ehitada välja esimese ehitusloa järgne maht. 29.05.2017 ehitusluba ei väljastatud, tuginedes projekteerimistingimustele. Projekteerimistingimused nägid ette üksnes kahekorruselise hoone rajamise ja nende tähtaeg on möödunud. Kuna kehtivaid projekteerimistingimusi ei ole ja DP ei võimalda sellesse asukohta ehitamise võimalust, oli 29.05.2017 ehitusluba sisuliselt 5(9)
3-17-1993 õigusvastane. See oleks tulnud jätta välja andmata ja nõuda kahe ebaseaduslikult rajatud lisakorruse lammutamist. Ebaõige halduspraktika ei pea jätkuma. 2) Vastustajal oli seaduslik õigus algatada teise ehitusloa kehtetuks tunnistamise menetlus. HMS § 67 lg 4 p 1 kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui halduskohtule haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebuse esitamise tähtaeg ei ole veel möödunud, samuti sellise kaebuse läbivaatamise ajal. Praegusel juhul oli ehitise omanik ilma ehitusloata ehitanud ehitise 3. ja 4. korruse konstruktsioonid. Arvestades kõiki asjaolusid – teise ehitusloa vastuolu DP-ga, ümbruskonnas elavate isikute õiguseid ja usaldust DP vastu, isiku tegevust õigusvastaselt ehitades, võimaliku kahju suurust maksumaksjale eri käitumisvariantide puhul, oli teise ehitusloa kehtetuks tunnistamine õiguspärane ning korrektselt põhjendatud ja kaalutletud. 31.08.2017 ettekirjutus 1) Kaebaja ei saavuta ettekirjutuse vaidlustamisega oma eesmärki, kuna 29.05.2017 ehitusluba on kehtetuks tunnistatud. Ettekirjutus oli õiguspärane. Selleks, et ehitusloa omanikul oleks võimalik teha ehitustöid uue ehitusprojektiga kavandatud mahus, oleks lisaks hoone laiendamise loale olnud vaja luba olemasoleva hoone ümberehitamiseks. Kui teine ehitusluba oleks kehtiv, oleks see andnud õiguse olemasolevat hoonet laiendada, kuid mitte ümber ehitada. Uues ehitusprojektis ettenähtud muudatustele 1. ja 2. korruse osas ei ole ehitusluba väljastatud, seega on 1. ja 2. korruse ümberehitamise näol tegu õigusvastase tegevusega, mis on tinginud ka ettekirjutuse andmise. Hea halduse põhimõttega vastuolus oleks käsitus, mille kohaselt tuleks 29.05.2017 ehitusluba käsitada nii hoone laiendamiseks kui ka ümber ehitamiseks antud ehitusloana. Kõigist menetlusdokumentidest nähtub, et menetleti üksnes olemasoleva hoone laiendamist. Varasemalt väljastatud haldusaktid olid õigusvastased, kuid on jäänud kehtima, kuna neid ei vaidlustatud. 2) Kaebajale oli haldusasja nr 3-17-1203 menetlusest teada, et ta ei tohi objekti edasi ehitada. Valla ehitusameti järelevalveinspektor tegi ettekirjutuse koos sunniraha rakendamise hoiatusega seetõttu, et kaebaja ehitas edasi esialgse õiguskaitse kehtivuse ajal.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Praeguses asjas on vaidluse all Viimsi Vallavalitsuse 31.08.2017 ettekirjutus, millega kaebajat kohustati viivitamatult peatama ehitustööd aadressi Talveaia tee 12 juurdeehituse hoone 2., 3. ja 4. korrusel, ning kaebajale 29.05.2017 väljastatud ehitusluba kehtetuks tunnistav Viimsi Vallavalitsuse 03.10.2017 korraldus. Kohus hindab esmalt 03.10.2017 korralduse õiguspärasust (I) ning käsitab seejärel 31.08.2018 ettekirjutusega seonduvat (II). I. 03.10.2017 korraldus
12.Vaidlustatud korraldusega tunnistas Viimsi Vallavalitsus kehtetuks ehitusloa, mis oli 29.05.2017 väljastatud Talveaia peahoone laiendusele kahe korruse pealeehituseks. Ehitusloa kehtetuks tunnistamist reguleerib EhS § 46. EhS eelnõu seletuskirja (Riigikogu XII koosseis, eelnõu 555 SE) kohaselt tugineb ehitusloa kui haldusakti kehtetuks tunnistamise regulatsioon HMS §-le 64. HMS § 64 lg 2 kohaselt otsustab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse alusel, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama. Praegusel juhul ongi vastustaja otsustanud ehitusloa kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse alusel. Vastustaja tugines ehitusloa kehtetuks tunnistamisel mh EhS § 46 lg 2 p-le 2, mille kohaselt võib pädev asutus ehitusloa kehtetuks tunnistada, kui ehitis või ehitamine ei vasta ehitusprojektile, detailplaneeringutele, projekteerimistingimustele, riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule, ehitisele või ehitamisele esitatavatele nõuete. 6(9)
3-17-1993 Vaidlustatud korralduses põhjendatakse, et 29.05.2017 ehitusluba Talveaia tee 12 asuva hoone laiendamiseks on õigusvastane, kuna see on vastuolus kehtiva DP-ga. Korraldusest nähtuvalt on DP kohaselt selles asukohas ehituskeeluala ning ehkki varasema ehitusloaga on võimaldatud samasse asukohta ehitada kahekorruseline hoone, ei ole DP-ga kooskõlas ehituskeelualas asuvale hoonele pealeehituse rajamine.
13.Menetlusosaliste vahel pole sisulist vaidlust selle üle, et juurdeehitus paikneb DP kohaselt ehituskeelualal. See nähtub ka AS Talveaed DP põhijooniselt, mis sisaldub haldusasja nr 3-171203, milles olid menetlusosalisteks ka praeguse haldusasja kaebaja ja vastustaja, detailplaneeringu materjalide hulgas. Kaebaja peab korraldust õigusvastaseks eelkõige põhjusel, et selles puuduvad kaalutlused, arvestatud ei ole kaebaja usaldust ehitusloa kehtivuse vastu ning ehitise lammutamine ei oleks proportsionaalne. Kohtu hinnangul nähtuvad korraldusest praegusel juhul põhjendused nii avaliku huvi, kaebaja usalduse kui ka muude HMS § 64 lg-s 3 sätestatud asjaolude arvesse võtmise kohta. Nõustudes HKMS § 165 lg 2 alusel vastustaja nende seisukohtadega kaebaja väidete osas, ei korda kohus neid otsuses. Vastuseks kaebuses esitatud väidetele märgib kohus järgmist.
14.Kaalutlusõiguse rikkumisele ei viita ning haldusmenetlust ei muuda õigusvastaseks asjaolu, et Viimsi Vallavalitsus andis 05.09.2017 istungil Viimsi Vallavalitsuse ehitusametile ülesandeks viia läbi haldusmenetlus ja koostada ehitusloa kehtetuks tunnistamise korralduse eelnõu. Ehitusloa andmiseks ning selle kehtetuks tunnistamiseks pädev asutus on kohaliku omavalitsuse üksus, praegusel juhul seega Viimsi vald. Puudub vaidlus, et kõnealuse korralduse on andnud Viimsi Vallavalitsus. Korraldusest nähtuvadki Viimsi Vallavalitsuse kaalutlused, mis valdavalt on kajastatud ka kaebaja viidatud Viimsi Vallavalitsuse 05.09.2017 istungi protokollis. Küsimus sellest, millistel vallavalitsuse etteantud tingimustel vallavalitsuse vastav amet või teenistus praegusel juhul haldusmenetluse läbi viis, sh menetlusosalisele ärakuulamisõiguse tagas ning korralduse eelnõu ette valmistas, ei ole vaidlustatud korralduse õiguspärasuse hindamisel asjakohane.
15.Kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid (HMS § 64 lg 3). Õigusvastase haldusakti võib HMS § 66 lg-st 1 tulenevalt tunnistada isiku kahjuks kehtetuks nii edasiulatuvalt kui tagasiulatuvalt, arvestades HMS §-s 67 sätestatud usalduse kaitse nõuetega. Usalduse kaitse ja avaliku huvi kaalumiseks on üldjuhul vajalik ka isiku ärakuulamine. HMS § 67 lg 4 p-de 5 ja 6 kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui ta oli või pidi olema haldusakti õigusvastasusest teadlik või kui haldusakt on antud tema esitatud ebaõigete või mittetäielike andmete alusel.
16.Vaidlustatud korralduses on arvestatud, et kaebaja alustas laienduse ehitamist aastal 2011. Kohus jätab tähelepanuta kaebaja väited 2011. a ehitusloa kehtetuks tunnistamise lubamatusest, sest see ei ole praeguse vaidluse esemeks. 2011. a väljastatud ehitusluba ei ole kehtetuks tunnistatud. Vaidlustatud korralduseski on selgesõnu viidatud, et 2011. a väljastatud ehitusluba kehtib, ehkki see on õigusvastane. Seejuures on vaidlustatud korralduses põhjalikult selgitatud, et varasema ehitusloa väljastamisega ei olnud võimalik muuta kehtivat DP-d, mistõttu asub ka kehtiva ehitusloa alusel püstitatud laiendus tegelikult ehituskeelualas. Eeltoodut ei mõjuta küsimus sellest, kui kaua on varasem ehitusluba kehtinud.
17.Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et korraldus pole üheselt mõistetav ning sellest ei nähtu kaalutlusõiguse teostamist. Ehkki vaidlustatud korralduse põhjendused on dokumendis esitatud
7(9)
3-17-1993 läbisegi, on need arusaadavad. Põhjendustest nähtub, et vastustaja on kaalunud mh alternatiivseid ja leebemaid lahendusi rikkumise kõrvaldamiseks, leides, et DP-ga vastuolu tõttu ei ole võimalik neid kohaldada, samuti on kaalutud avalikku huvi, mis seisneb õigusvastase ehitamise vältimises, ning teiste vallaelanike DP-st võrsuvaid õigusi ja huve. Vaidlustatud korralduse põhjendustest nähtub, et vastustaja on kaalunud ka kaebaja usaldust haldusakti kehtima jäämise suhtes, asudes õigesti seisukohale, et isik ei saa tugineda usaldusele olukorras, kus haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebuse esitamise tähtaeg ei ole veel möödunud, samuti sellise kaebuse läbivaatamise ajal. Ehitusloa vaidlustamise tähtaja jooksul või kohtumenetluse ajal laenu- ja töövõtulepingute sõlmimine on kaebaja äririsk, mis ei saanud praegusel juhul anda alust usalduse tekkele. Üksnes kaebaja lootus soodustava haldusakti kehtimajäämise suhtes ei ole piisav argument, mis keelaks haldusakti kehtetuks tunnistamise tema kahjuks (vrd Riigikohtu lahend nr 3-3-1-48-06). Asjaolu, et kaebajal on eelnevalt lubatud ehitada materiaalselt õigusvastaste haldusaktide alusel, ei anna talle õiguspärast ootust järgmiste materiaalselt õigusvastaste ehituslubade andmiseks ja kehtima jäämiseks edaspidi. Kuna praegusel juhul nähtub vaidlustatud korraldusest kaebaja usalduse kaalumine ning ei nähtu ebakohaste kaalutluste arvestamist või kaalutluste puudumist, ei ole alust pidada vaidlustatud korraldust materiaalselt õigusvastaseks.
18.Seoses kaebaja väidetega lammutamisettekirjutuse õigusvastasusest märgib kohus, et kohtule teadaolevalt ei ole vastustaja teinud ettekirjutust ehitise osaliseks lammutamiseks ning see ei ole ka praeguse vaidluse esemeks. Praeguse vaidluse esemeks on ehitusloa kehtetuks tunnistamise õiguspärasus, mida ei saa mõjutada edaspidine kaalutlusõiguse teostamine lammutamisettekirjutuse tegemisel. Ehkki vastustaja on viidanud kavatsusele anda edaspidi ka lammutamisettekirjutus, ei ole praegu teada selle ettekirjutuse ese ega selle tegemise kaalutlused ning kohus ei saa praeguse menetluse raames anda hinnangut lammutamisettekirjutuse õiguspärasusele. Seetõttu ei ole asjassepuutuvad kaebaja väited, et lammutamisettekirjutuse tegemiseks peab ehitis olema nii formaalselt kui materiaalselt õigusvastane ning kohalik omavalitsus ei tohi olla pikema aja vältel aktsepteerinud ebaseadusliku ehitise olemasolu. Vaidlustatud korralduses on selgitatud, et 1. ja 2. korruse osas ehitustööde tegemiseks uue ehitusprojektiga kavandatud mahus vajaks kaebaja luba hoone ümberehitamiseks. Samuti on arvestatud, et kaebaja tegevus olemasoleva kahekorruselise hoone ümberehitamisel on olnud õigusvastane, sest ehitusluba oli antud üksnes ehitise laiendamiseks ning ehitusloa objektiks ei olnud ümberehitamine.
19.Neil põhjustel leiab kohus, et Viimsi Vallavalitsuse 03.10.2017 korralduse tühistamiseks puudub alus. II. 31.08.2018 ettekirjutus
20.Vaidlustatud ettekirjutusega kohustati kaebajat peatama ehitustööd aadressil Talveaia tee 12 juurdeehituse hoone 2., 3. ja 4. korrusel. Ettekirjutuse kohaselt tuli 3. ja 4. korruse osas ehitustööd peatada kuni haldusasjas nr 3-17-1203 tehtava otsuse jõustumiseni ja 2. korruse osas kuni ehitusloa saanud projektiga vastavusse viimiseni. Samuti kohustati AS-i Talveaed viima ehitustööd Talveaia tee 12 juurdeehituse 2. korrusel vastavusse 23.05.2011 ehitusloa väljastamise aluseks olnud projektiga.
21.Asjas ei ole vaidlust selle üle, et 23.05.2011 väljastatud ehitusloa nr 20517 kohaselt oli kaebajal lubatud ehitada Talveaia tee 12 kinnistule kahekorruseline hoone. Esimesele korrusele oli planeeritud autode esitlusruum, pesula ja autode hooldusruum, teisele korrusele kontoriruumid. Vaidlust pole ka selles, et teise korruse kontoriruumid ehitati osaliselt ümber majutusruumideks ning ehitisele lisati 3. ja 4. korrus. Kaebaja tugineb ettekirjutuse vaidlustamisel peamiselt argumendile, et ehitamine vastas ehitusprojektile AKK-1609, mille
8(9)
3-17-1993 alusel väljastati 29.05.2017 ehitusluba. Kaebaja leiab seejuures, et ka teise korruse ruumide ümberehitamise luba tulenes 29.05.2017 ehitusloast.
22.Vaidlustatud haldusakti õiguspärasust hinnatakse selle andmise hetke seisuga (HKMS § 158 lg 2) ning reeglina antakse ka kaebeõigusele hinnang kaebuse esitamise hetke seisuga (vt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-65-11, p 15). HKMS § 158 lg 2 esimese lause kohaselt teeb kohus asjaolud kindlaks kohtuotsuse tegemise aja seisuga, kui seadus ei sätesta teisiti. Seega arvestatakse halduskohtumenetluses ka menetluse ajal toimuvaid muutusi asjaoludes (Riigikohtu määrus nr 3-3-1-15-12, p 63). Praegusel juhul on asjaolud kohtumenetluse ajal muutunud, sest vastustaja tunnistas 03.10.2017 korraldusega nr 697 kehtetuks 29.05.2017 ehitusloa. Kohus leidis eelnevalt, et 03.10.2017 korraldus on õiguspärane haldusakt.
23.Kuna 29.05.2017 ehitusluba, mis andis kaebaja hinnangul talle muuhulgas õiguse
2.korruse ruumid ümber ehitada, on kehtetuks tunnistatud, ei ole kaebajal ettekirjutuse vaidlustamisega võimalik saavutada enam kaebuse eesmärki. Isegi juhul, kui 31.08.2017 ettekirjutus oleks õigusvastane ja tuleks tühistada, ei oleks kaebajal eelneva tõttu õigust
2.korruse ruume majutusruumideks ehitada. Ehitusloa kehtetuks tunnistamise tõttu puudub kaebajal ehitusõigus ka 3. ja 4. korruse osas. Seega ei riku ettekirjutus praegusel hetkel enam kaebaja õigusi. Kaebaja soovitud eesmärgi saavutamine (säilitada teise korruse ruumid majutusruumidena, st neid mitte ümber ehitada kontoriruumideks vastavalt 23.05.2011 ehitusloa andmise aluseks olnud projektile) ei ole ettekirjutuse tühistamise abil praegusel hetkel seega enam võimalik. Seetõttu ei ole ettekirjutuse tühistamine kaebaja õiguste kaitseks enam vajalik, sest sellega ei kaasneks kaebajale mingit eelist või õiguslikku kasu.
24.Neil põhjustel jääb kaebus rahuldamata. Menetluskulud
25.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
/allkirjastatud digitaalselt/
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.