Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
29.06.2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2331 Notar Paavo Uibopuu ja notar Aune Harujõe kaebus Konkurentsiameti 07.09.2017 teabe saamise taotluste nr 5-1/17-0256-443-14 ja nr 5-1/17-0256-443-4 ning 03.11.2017 ettekirjutuste nr 5-5/2017-057 ja nr 55/2017-056 tühistamiseks Kaebajad – Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe, volitatud esindajad v.adv-d Elo Tamm ja Liina NaaberKivisoo Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindajad Kristjan Ots ja Juhan Põldroos
Haldusasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27.03.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Konkurentsiameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada Konkurentsiameti apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 27.03.2018 otsus ning teha asjas uus otsus, millega jätta Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste esimese ja teise kohtuastme menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.07.2018. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-17-2331 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Konkurentsiamet saatis 07.09.2017 notar Paavo Uibopuule ja notar Aune Harujõele taotlused nr 5-1/17-0256-443-14 ja nr 5-1/17-0256-443-4 teabe saamiseks. Taotluste kohaselt analüüsib Konkurentsiamet andmeid, et selgitada võimalusi notariteenuste senisest suuremaks avamiseks konkurentsile. Selleks palus Konkurentsiamet juhuvalimi alusel valitud notaritel esitada andmed eelmise majandusaasta tulude ja kulude kohta hiljemalt 20.09.2017. Teabepäringu õigusliku alusena on viidatud konkurentsiseaduse (KonkS) § 57 lg 1 p-dele 1 ja 9 ning § 59 lg-le 1.
2.A. Harujõe ja P. Uibopuu esitasid Konkurentsiametile taotluse vastamise tähtaja pikendamiseks, mille viimane ka rahuldas. Konkurentsiamet tegi 03.11.2017 P. Uibopuule ja A. Harujõele ettekirjutused nr 5-5/2017-057 ja nr 5-5/2017-056 ning kohustas neid esitama 07.09.2017 taotluses nõutud teave võimalikult kiiresti, kuid mitte hiljem kui 13.11.2017. Konkurentsiamet hoiatas, et ettekirjutuse tähtajaks täitmata jätmisel rakendatakse KorS § 28 lg 2 ja KonkS § 571 alusel sunniraha 1000 eurot.
3.Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe esitasid 10.11.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Konkurentsiameti 07.09.2017 teabe saamise taotluste ning 03.11.2017 ettekirjutuste tühistamiseks. 1) Vastustajal puudub pädevus taotluste ja ettekirjutuste tegemiseks, kuna notarite tegevus ei kuulu konkurentsiseaduse reguleerimisalasse, sest notarite vahel puudub seadusandja tahtest tulenevalt konkurents. Notar on avalik-õigusliku ameti kandja, sõltumatu ametnik, kellele riik on delegeerinud õigussuhete turvalisuse tagamise ja õigusvaidluste ennetamise ülesande (notariaadiseaduse (NotS) § 2 lg 1). NotS § 2 lg 3 täpsustab, et notar ei ole ettevõtja, vaid peab ametit enda nimel ja vastutusel vaba elukutsena. Notarite tegevus on ülimalt reglementeeritud; neil puudub õigus valida, milliseid tegevusi nad teostavad. NotS § 41 lg 1 järgi on notaril õigus ametitoimingu tegemisest keelduda ainult seaduses sätestatud alustel. NotS § 12 sätestab notaritele tegevuspiirangud ning selle paragrahvi lõike 1 kohaselt ei või notar peale notariameti pidada teisi tasustatavaid ameteid ega olla muul tasustataval tööl, välja arvatud õppe- ja teadustöö ning loometöö. Muu hulgas on riik sätestanud notaritele ettevõtluskeelu (NotS § 12 lg 2). Riik ei ole andnud notarile võimalust tegutseda ettevõtja vormis ei notarina ega ka muudel tegevusaladel. Notarite erapooletuse ja sõltumatuse tagamiseks on riik näinud ette, et notarid nimetatakse ametisse eluaegselt ning nende majanduslik sõltumatus on tagatud riigi poolt kehtestatud tasusüsteemiga. 2) Notarite tegevus on igakülgselt reguleeritud ning nad ei saa vabalt kaubaturul konkureerida. Seda, et notarite tegevus ei kuulu konkurentsiseaduse reguleerimisalasse, kinnitab ka asjaolu, et NotS § 7 järgi täidetakse notari ametikoht konkursi alusel ning NotS § 8 lg 1 kohaselt määrab notari ametikohtade arvu ja tööpiirkonnad kindlaks valdkonna eest vastutav minister, lähtudes õiguskäibe vajadustest. Notar saab ametitoimingute eest seaduses ettenähtud tasu ning kokkulepped tasumäära muutmiseks on keelatud ja tühised (NotS § 29 lg 2, notari tasu seaduse (NotTS) § 2 lg 3). Seega on notarid seotud riigi kehtestatud tasupiiranguga, mis välistab notarite vahelise konkurentsi ja asetab notarid konkurentsiõiguse reguleerimisalast väljapoole. Notaritel puudub majandustegevus konkurentsõiguse mõttes. Reguleerides nii notari teenuse sisu (sh kehtestades selle kvaliteedi nõuded ning numerus claususe põhimõtte alusel notarite arvu jms) kui ka hinda, on riik teadlikult välistanud notarite vahelise konkurentsi. 2(9)
3-17-2331 3) Konkurentsiametile KonkS § 57 lg 1 p-dest 1 ja 9 ning § 59 lg-st 1 tulenev õigus teabe nõudmiseks saab olla seotud ainult Konkurentsiameti riikliku ja haldusjärelevalve esemega, milleks on konkurentsiseaduse täitmine (KonkS § 54). Konkurentsialase järelevalve puhul on tegemist ettevõtjate majandustegevusele suunatud järelevalvega. Seda kinnitab näiteks KonkS § 2 lg 2. Seega saab vastustaja teostada järelevalvet ainult ettevõtjate majandustegevuse üle konkurentsiõiguse mõttes ning tal puudub pädevus kontrollida avalik-õigusliku võimu teostamist konkurentsiseaduse alusel. Kaebajate seisukohta toetab Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-364/92. 4) KonkS §-de 54 ja 55 kohaselt on vastustaja pädevuses järelevalve teostamine KonkS 2. peatükis sätestatud kokkulepete keelu, 4. peatükis sätestatud turgu valitsevat seisundit omava ettevõtja tegevuse ning 5. peatükis sätestatud koondumiste üle. Nende sätete kohaldamine notarile ei ole asjakohane. Asjaolust, et notaril on piiratud võimalus osaleda kaubaturul (näiteks ostes kontoritarbeid), mida oleks võimalik käsitleda majandustegevusena konkurentsiõiguse mõttes, ei järeldu, et kogu notari kui avaliku võimu teostaja tegevusele võiks automaatselt laieneda konkurentsiõigus. Seega on vastustaja tegevus teabe nõudmisel võimalik üksnes tegevuste osas, mis on majanduslikku laadi. KonkS 57 lg 1 p 1 toodud õigus nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks on seotud ettevõtja majandustegevusega. Kui ettevõtja tegevust ei saa käsitada majandustegevusena konkurentsiõiguse mõttes, siis puudub ka konkurentsiseaduse alusel vastustajal pädevus nõuda selle tegevusega seotud teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks. Selles kontekstis ei oma tähtsust asjaolu, et notariaadiseaduses puudub sõnaselge konkurentsiseaduse kohaldamist välistav säte. Kuna notarite tegevus tervikuna ei kuulu konkurentsiseaduse reguleerimisalasse, puudub vastustajal õigus nõuda notarite kogu tegevusega seotud teavet. Seega on vastustaja notaritele teabepäringuid esitades ületanud oma seadusest tuleneva pädevuse piire. 5) Notarite tegevuse üle teostatakse järelevalvet NotS § 5 lg-te 1 ja 5 ning maksukorralduse seaduse (MKS) § 29 p 37 alusel. MKS § 29 p-s 31 sätestatud erisus Konkurentsiametile maksusaladust sisaldava teabe avaldamise kohta kinnitab seda, et seadusandja ei ole näinud ette, et Konkurentsiamet võiks notarite tegevuse üle järelevalvet teostada.
4.Konkurentsiamet vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. 1) Vastustaja alustas eelanalüüsi notaritasude osas 2017. aasta suvel ning korraldas esmalt kohtumise Notarite Koja esindajatega, kes andsid teavet notaritasude kohta. Analüüsi eesmärk on selgitada kehtivate notaritasude kulupõhisust ning hinnakonkurentsi loomise võimalusi. Järgmise sammuna kaasas vastustaja juhuvalimi notaritest üle Eesti, kellelt küsiti välja eelmise aasta tuludeklaratsiooni täidetud E-vormid. Teavet küsiti eesmärgiga saada analüüsi jaoks esmane ülevaade notarite tegelikest tuludest ja kuludest. Septembris päringu saanud 17-st notarist on nõude praeguseks täitnud kõik peale kaebajate. Justiitsministeerium on vastusena Notarite Koja 18.09.2017 päringule 10.10.2017 selgitanud, et notari tasu seadus ega notariaadiseadus ei välista konkurentsiseaduse kohaldamist notari majandustegevuse suhtes. KonkS § 57 lg 1 p 1 annab vastustajale õiguse nõuda kõigilt juriidilistelt ja füüsilistelt isikutelt ning nende esindajatelt, samuti riigiasutustelt ja kohaliku omavalitsuse üksustelt ning nende ametiisikutelt teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks. 2) Konkurentsiolukorra analüüs ei ole sama, mis konkurentsijärelevalve. Vastustaja ei ole alustanud ega ka kavatse teha riiklikku või haldusjärelevalvet notarite (ameti)tegevuse üle. Vastustaja on selgitanud, et nõuab teavet konkurentsiolukorra analüüsiks, mille ühe osana tuleb selgitada notaritasude kulupõhisuse küsimust. Vastustaja nõudis notaritelt nende majandustegevust kajastavaid andmeid mitte riikliku järelevalve teostamiseks, vaid seadusega kehtestatud notaritasude kulupõhisuse kontrollimiseks ning sellekohase konkurentsisoovituse andmiseks. Vastustaja väljund on soovituslik ning adressaat enamasti kas Riigikogu, Vabariigi 3(9)
3-17-2331 Valitsus või vastava valdkonna minister. Seetõttu on tarbetu vaielda selle üle, mis osas on notari tegevuse puhul tegemist majandustegevusega ning mis osas võiks notarit lugeda konkurentsiõiguslikult ettevõtjaks. Oluline on praegusel juhul see, et notari tasude süsteemis on võimalik konkurentsi rakendada. On põhjust arvata, et notariteenuste hinnad ei ole praegu tegelikult reguleeritud. Konkurentsiamet ei uuri seda, kas notarid rakendavad kehtivaid notaritasusid kooskõlas konkurentsiseadusega. Analüüs keskendub hoopis küsimusele, kas riik on loonud konkurentsi ja teisi avalikke huve silmas pidades eeldused selleks, et tagada notaritasude kulupõhisus. Vastustaja kavatseb esitada oma ettepanekud selleks vajalike tingimuste loomiseks, sealhulgas võimalike seadusemuudatuste tegemiseks. Asjatundlike konkurentsialaste ettepanekute esitamiseks vajab vastustaja andmeid, millele oma analüüsis tugineda. Vastustaja pädevus turuolukorda analüüsida ei piirdu üksnes turgudega, mis on kehtiva õiguse kohaselt konkurentsile täielikult avatud. Kui mõni turg ei ole konkurentsile täielikult avatud, siis see ei tähenda, et seal tuleks konkurentsiolukorra analüüsimisest hoiduda või et teavet ei saaks koguda. Vastustaja ülesandeks ei ole tegeleda üksnes turgudega, kus valitseb vaba konkurents, vaid uurida konkurentsi rakendamise võimalusi ka sellistes valdkondades, kus riik on konkurentsi seadusega või muul moel välistanud. Selliste analüüside eesmärk on edendada konkurentsi. Sellest olukorrast tulenevalt ongi sätestatud KonkS § 57 lg 1 p-s 1 eraldiseisev õigus nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks, mille täitmiseks on vastustajal õigus nõuda teavet kõigil juhtudel, kus vastustaja peab vajalikuks ja võimalikuks mõnes valdkonnas konkurentsi edendamist. 3) Kaebuses ei ole näidatud, et küsitud teabe andmine võiks tekitada kaebajatele kahju või riivata ebaproportsionaalselt nende õigusi. Vastustaja kaitseb enda valduses olevaid notarite majandustegevust puudutavaid andmeid ärisaladusena.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 27.03.2018 otsusega P. Uibopuu ja A. Harujõe kaebuse ning tühistas Konkurentsiameti 07.09.2017 teabe saamise taotlused ning 03.11.2017 ettekirjutused. Halduskohus mõistis vastustajalt kummagi kaebaja menetluskulude katteks välja 1508,40 eurot. 1) Kohus nõustub kaebajatega, et notarite ametitegevus on seaduse tasandil rangelt reguleeritud. NotS § 2 lg 3 kohaselt ei ole notar ettevõtja. NotS § 2 lg 2 eristab notari ametitoiminguid ja ametiteenuseid. NotS § 29 lg-te 1 ja 2 kohaselt teeb notar ametitoiminguid isikute taotlusel ja seaduses sätestatud korras ning saab nende tegemise eest seaduses ettenähtud tasu. Notari ametiteenused on sätestatud NotS §-s 32. Notar avaldab Notarite Koja veebilehel andmed selle kohta, milliseid ametiteenuseid ta osutab ning tasu ametiteenuse osutamise eest lepitakse kokku enne teenuse osutamist notari ja teenuse taotleja vahel. Kui ametitoimingu tegemisest võib notar keelduda üksnes seaduses sätestatud alustel (NotS § 41 lg 2), siis ametiteenuse osutamine toimub kokkuleppel ja kohustust selleks ei ole (Riigikohtu üldkogu 18.06.2013 määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-169-12). Seega puudutavad kaebajate väited seaduses rangelt kindlaks määratud toimingute ja tasu kohta vaid ametitoiminguid ega kehti juhtudel, kus notar osutab ametiteenuseid. Samas ei ole see eristus praeguses asjas määrava tähendusega, kuivõrd tegevuspiirangud kehtivad kõigile notaritele sõltumata sellest, milliseid ametitegevusega seotud toiminguid notar parajasti teeb. NotS § 8 lg 1 alusel on notarite arv piiratud, mis tähendab, et isikul ei ole võimalik asutada notaribürood ning asuda tegutsema notarina olukorras, kus vastav notarikoht ei ole vabanenud või kui riik ei ole seda kohta loonud. 2) Õige on vastustaja väide, et igal isikul on õigus tehingu tegemiseks valida soovitud notarite vahel üle Eesti, millest tulenevalt esineb notarite vahel teatav konkurents. Samuti on õige vastustaja väide, et kõik notarid ei teeni ühepalju, vaid see sõltub olulisel määral sellest, kui edukad nad on notarite vahelises konkurentsis teenuste osutamisel. Usutav on olukord, kus vaatamata fikseeritud notaritasude määradele eksisteerib notarite vahel konkurents, kuna 4(9)
3-17-2331 mõnedel notaritel võib olla võrrelduna teiste notaritega enam selliseid kliente, kes teevad kõrgema tehinguväärtusega tehinguid. Samas ei ole ainuüksi nimetatud asjaolust tulenevalt põhjendatud väita, et Konkurentsiametil esineb pädevus nõuda notaritelt vaidlustatud nõuetes soovitud teavet. 3) Haldusorgan peab avaliku võimu teostamisel lähtuma seaduslikkuse põhimõttest. Asjaolu, et notariaadiseaduses pole notaritasude ja notarite tegevuse suhtes sätestatud erandit konkurentsiseaduse mittekohaldumise kohta, ei tähenda, et vastustajal oleks selles valdkonnas järelevalvepädevus. KonkS § 57 lg 1 p-s 1 sätestatud õigus nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks ja KonkS § 59 lg-s 1 sätestatud õigus nõuda materjalide esitamist saab olla seotud ainult vastustajale seadusega antud riikliku ja haldusjärelevalve esemega, mis on omakorda seotud konkurentsiseaduse täitmisega. Vastustaja pädevuse piirid ei sõltu sellest, kas ta nimetab oma tegevust konkurentsiolukorra analüüsiks või konkurentsijärelevalveks. KonkS § 57 lg 1 p-s 1 sätestatud õigus on lahutamatult seotud konkurentsiseaduse üldiste raamidega, mis kehtivad ka vastustaja õigusele nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks KonkS § 57 lg 1 p 1 alusel. Järelikult ei ole vastustajal õigust nõuda teavet tegevuste suhtes, mis jäävad väljapoole konkurentsiseadusega vastustajale antud pädevust. 4) Notariteenuse turul ei esine vaba konkurentsi konkurentsiseaduse tähenduses ning seega pole vastustajal oma seadusest tulenevaid ülesandeid täites võimalik ka sellise konkurentsi kahjustamist ära hoida. Arvestades, et riik on määranud kindlaks notarite arvu ning notari ametitoimingute eest makstava tasu määrad, ei tegutse notarid NotS § 2 lg-s 2 nimetatud ametiülesandeid täites kaubaturul KonkS § 3 lg 1 mõttes. Notaritel puudub majandustegevus konkurentsiõiguse mõttes ning neid ei saa käsitada ettevõtjatena konkurentsiseaduse mõttes. Kuivõrd Konkurentsiameti pädevus on seotud üksnes ettevõtjate majandustegevusega konkurentsiõiguse mõttes, puudub vastustajal järelevalvepädevus notarite ametitegevuse üle ning järelikult ka õigus nõuda neilt KonkS § 57 alusel teavet. Notariaadiseadus näeb ette, et notarite tegevuse üle teostab järelevalvet Justiitsministeerium. Justiitsministeerium saab selle järelevalve raames kontrollida ka notaritasude põhjendatust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.Konkurentsiamet palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. 1) Praegune vaidlus puudutab konkurentsiolukorra analüüsi, mitte järelevalvet notarite tegevuse üle. Konkurentsiametile on seadusega pandud ülesanne uurida konkurentsiolukorda, mille väljundiks on seadusloome alane ettepanek või soovitus mõnes valdkonnas turu konkurentsile avamiseks, konkurentsipiirangu kaotamiseks või muude meetmete rakendamiseks. KonkS § 1 lg 1 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta Euroopa Liidu konkurentsiõigust, kus majandustegevust ei määratleta mitte selle järgi, kes tegutseb, vaid selle järgi, milles tegevus seisneb ja kas see saab toimida turutingimustel. Euroopa Kohus leidis kohtuasjas nr C-41/90, et ainuüksi asjaolu, et tegevus on avalikes huvides ja/või teenust osutavatele asutustele saab avalikke teenuseid delegeerida, ei tähenda, et konkurentsiseadus ei kohalduks. Seega on põhjendamatu arvata, et kui isik täidab avalik-õiguslikke ülesandeid, siis jääb ta konkurentsiseaduse reguleerimisalast välja. Kui tegevus toimub turul, siis saab seda pidada ka majandustegevuseks konkurentsiõiguse mõttes. Euroopa Kohtu praktikas on ettevõtjaks loetud isikuid, kes täidavad seaduse alusel avalikke ülesandeid, kui nende ülesannete olemust ja eesmärki arvestades ei ole konkurentsireeglite kohaldamine välistatud (otsused kohtuasjades C-41/83 ja C-82/01 P). Arvestades, et notarid pakuvad ka vabaturul ametiteenust, ei saa väita, et notariteenuse turul pole konkurentsi KonkS § 1 lg 1 tähenduses.
5(9)
3-17-2331 2) Konkurentsiametil on õigus teha sõltumatult ettepanekuid seaduse muutmiseks. KonkS § 55 lg 2 kohaselt analüüsib Konkurentsiamet konkurentsiolukorda, kavandab konkurentsi soodustavaid meetmeid, annab soovitusi konkurentsiolukorra parandamiseks ja teeb ettepanekuid õigusaktide vastuvõtmiseks või muutmiseks ning arendab koostööd teiste riikide ja riikide ühenduste konkurentsialase järelevalve asutustega. Konkurentsiametil on sellest sättest tulenevalt muu hulgas pädevus teha ettepanekuid seaduste muutmiseks. Konkurentsiolukorra analüüsimise vajadus esineb eelkõige siis, kus konkurents on piiratud ning võib esineda vajadus kaotada konkurentsi piirangud ja kohaldada konkurentsi soodustavaid meetmeid. Konkurentsiolukorra analüüsimine eeldab teabe kogumist ning õigus seda nõuda tuleneb Konkurentsiametile KonkS § 57 lg 1 p-st 1. Teabe nõudmise õigus ei ole piiratud konkurentsijärelevalve osaliste ega ettevõtjatega, vaid see hõlmab põhimõtteliselt kõiki isikuid ja nende esindajaid. Erinevalt korrakaitseseaduse (KorS) § 30 lg-test 1–3 ei piirdu KonkS § 57 lg 1 p 1 alusel teabe nõudmise õigus isikute ringiga, kes seonduvad riikliku järelevalve ning selle raames esineva ohu hindamisega. 3) Teabe nõudmine notaritelt konkurentsiolukorra analüüsimiseks on seaduslik. Kohtu seisukoht, et vastustajal puudub pädevus teostada järelevalvet notarite suhtes ja seega ka õigus nõuda neilt teavet, ei arvesta sellega, et Konkurentsiameti ülesannete hulka kuulub ettepanekute tegemine õigusaktide muutmiseks ning kaalutlusõigus riigiasutustele ettepanekute tegemiseks (KonkS § 61). Praegusel juhul on vaatluse all notaritasude kulupõhisus ning võimalused notariteenuste senisest rohkem konkurentsile avamiseks. Arvestades, et konkurentsiolukorra analüüsimine ei eelda konkurentsijärelevalve läbiviimist, on ebaõige halduskohtu seisukoht, et teabe ja materjalide esitamise nõudmise õigus saab olla seotud ainult vastustaja teostatava riikliku ja haldusjärelevalve esemega. Asjaolust, et notaritasude fikseeritud määrad ei võimalda üldjuhul hinnakonkurentsi, ei ole õige teha järeldust, et notaritoimingute puhul konkurentsiolukorda pole ega saagi olla. Isegi kui seadusandja tahe on olnud välistada notarite vaheline konkurents, siis ei kõrvalda see Konkurentsiameti õigust pakkuda seadusandjale välja teistsuguseid lahendusi – näiteks osade fikseeritud tasumäärade sätestamine piirhindadena.
7.Paavo Uibopuu ja Aune Harujõe vaidlevad apellatsioonkaebusele vastu ning paluvad jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 1) KonkS § 55 lg 2 kohaselt on Konkurentsiametil pädevus analüüsida konkurentsiolukorda ning anda soovitusi selle parandamiseks. Mõlemad tegevused eeldavad vaba konkurentsi olemasolu, mida konkurentsiõiguse tähenduses mittemajandusliku tegevuse puhul ei eksisteeri. Notariteenuse turg on rangelt reguleeritud ning vaba konkurents sellel turul on välistatud. Seega ei eksisteeri ka konkurentsiolukorda, mida analüüsida. Konkurentsiameti tõlgenduse järgi oleks tema õigus nõuda teavet piiramatu ega oleks seotud vaid konkurentsiolukorra analüüsiga, mida KonkS § 57 lg 1 p 1 sõnastus eeldab. Olukord, kus haldusorganil on võimalik ise vastavalt oma paremale äranägemisele otsustada, mida ja mil viisil analüüsida ning selle eesmärgi täitmiseks nõuda õigussubjektidelt teavet, ei ole kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega. 2) Enne konkurentsiolukorra analüüsi läbiviimist peab vastustaja hindama, kas Konkurentsiamet saaks teabenõude subjektide suhtes järelevalvet teostada. Notarite arvu piiratust, kindlaksmääratud tegutsemispiirkonda, reklaamikeeldu ja muid piiranguid arvestades on halduskohus õigesti järeldanud, et klientide võimalus notarite vahel valida ei ole piisav, et kvalifitseerida notarite tegevus Eestis majandustegevusena. 3) Halduskohus leidis põhjendatult, et notaritelt konkurentsiolukorra analüüsimiseks teabe nõudmine pole seaduslik. Lisaks sellele, et vastustajal puudub õigus nõuda kaebajatelt taotluses märgitud teavet, jääb arusaamatuks ka teabe kogumise eesmärk. Konkurentsiamet ei analüüsi mitte Eesti notariaadisüsteemi kulukust teenuse tarbijate jaoks võrreldes muu Euroopaga, vaid uurib konkreetse notari tegevuse kasumlikkust. Selline teave ei käsitle terviksüsteemi ning 6(9)
3-17-2331 riivab kaebajate õigust eraelule. Arvestades, et paljusid teenuseid osutatakse alla omahinna ning toimub ristsubsideerimine, ei anna Konkurentsiameti poolt teabe küsimine infot konkreetseid toiminguid puudutavate tegelike tasude ja teenuse omahinna kohta.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
9.Halduskohus asus seisukohale, et kuna notarite tegevus on õigusaktides rangelt reguleeritud, ei saa notarite ametitegevust käsitada majandustegevusena konkurentsiõiguse kontekstis. Halduskohtu arvates oli seadusandja tahe välistada notarite ametitegevus konkurentsiseaduse kohaldamisalast, mistõttu pole Konkurentsiametil pädevust teha notarite üle järelevalvet ega ka nõuda teavet konkurentsiolukorra analüüsimiseks. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohtadega ja põhjendab seda järgnevalt.
10.NotS § 2 lg 1 kohaselt on notar avalik-õigusliku ameti kandja. Sama paragrahvi lõige 3 sätestab täiendavalt, et notar peab oma ametit enda nimel ja vastutusel vaba elukutsena; ta ei ole ettevõtja ega riigiametnik. Vaba elukutse esindajana täidab notar avalik-õiguslikke ülesandeid, kuid ei saa ametipidamise eest tavapärast ametnikupalka. Samas ei ole notar ka ettevõtja, sest ta täidab talle usaldatud ülesandeid isiklikult ega või neid oma palgalistele edasi delegeerida (notariaadiseaduse eelnõu (498 SE) seletuskiri, p 3). Ringkonnakohus märgib, et mõistete „ettevõtja“ ja „majandustegevus“ sisu on erinevates õigusvaldkondades mõnevõrra erinev. Riigikohus selgitas 22.06.1999 määruses haldusasjas nr 3-3-1-29-99, et lause „Notar ei ole ettevõtja“ notariaadiseaduses tähendab, et notar ei ole ettevõtja äriseadustiku mõttes. Sellest tulenevalt leidis Riigikohus, et notari poolt teenuse osutamine on majandustegevus käibemaksuseaduse mõttes. NotS § 13 lg-st 2 tulenevalt käsitatakse notarit raamatupidamise ja maksustamise alal füüsilisest isikust ettevõtjana. Konkurentsiseaduse tähenduses on ettevõtja äriühing, füüsilisest isikust ettevõtja või muu majandus- või kutsetegevuses osalev isik või juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus või ettevõtja huvides tegutsev isik (KonkS § 2 lg 1). Kui riik, kohaliku omavalitsuse üksus, avalikõiguslik juriidiline isik või muu haldusülesandeid täitev isik osaleb kaubaturul, kohaldatakse talle ettevõtja kohta käivaid sätteid (KonkS § 2 lg 2). Euroopa Kohus on selgitanud, et konkurentsiõiguse kontekstis hõlmab mõiste „ettevõtja“ igasuguseid isikuid ja üksusi, kes tegelevad majandustegevusega (pakuvad kaupu või teenuseid konkreetsel turul), sõltumata nende juriidilisest vormist ja rahastamise viisist (23.04.1991 otsus kohtuasjas nr C-41/90, p 21). Majandustegevusega tegelemiseks ei saa lugeda avaliku võimu teostamist ehk riigi tuumikfunktsioonide täitmist (Euroopa Kohtu 18.03.1997 otsus kohtuasjas nr C-343/95, p 23). Eelnevast järeldub, et ettevõtja mõiste konkurentsiseaduse mõttes on laiem kui äriseadustikus (§ 1) ning ettevõtja kohta käivaid sätteid on võimalik kohaldada muu hulgas ka eraõigusliku isiku suhtes, kellele riik on delegeerinud avaliku ülesande täitmise. Ringkonnakohtu hinnangul on notari tegevus majandustegevus ning notarid tegutsevad kaubaturul. Seda järeldust ei väära asjaolu, et notarite arv, tööpiirkonnad, notarite ametitegevuse raames tehtavad toimingud ja ametitoimingute tasumäärad on õigusaktis kindlaks määratud. Selle normistiku eesmärk on tagada notariteenuste kättesaadavus ning notaritele piisav tulubaas, mitte välistada igasugune konkurents notarite vahel. Notariteenuste turul konkureerivad notarid omavahel ning teatud teenuste (nt õigusnõustamine väljaspool tõestamistoimingut) osas – mille hind on kokkuleppeline (NotS § 32 lg 2) – ka muude sarnaseid teenuseid pakkuvate isikutega. Seega asjaolu, et konkurents notariteenuste turul on piiratud, ei tähenda, et konkurentsi üldse ei eksisteeri. Notariaadiseaduses ei ole sätet, mis sõnaselgelt välistaks konkurentsiseaduse 7(9)
3-17-2331 kohaldumise notarite tegevuse suhtes. Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et notarite ametitegevus on konkurentsiseaduse kohaldamisalas.
11.KonkS § 54 kohaselt teostab Konkurentsiamet riiklikku ja haldusjärelevalvet konkurentsiseaduse täitmise üle, välja arvatud riigiabi ja kõlvatut konkurentsi puudutavas osas. Riiklik järelevalve korrakaitse- ja konkurentsiõiguse kontekstis tähendab korrakaitseorgani kontrollitegevust haldusväliste isikute suhtes. Haldusjärelevalve seevastu on haldusesisene järelevalve, mille korral kontrollib üks haldusekandja teise haldusekandja poolt haldusülesande täitmist. Haldusjärelevalve teostamisel ei piirata üldjuhul isikute põhiõigusi, kelle üle järelevalvet teostatakse (korrakaitseseaduse eelnõu (49 SE) seletuskiri, lk 14–15). KonkS § 2 lg-s 2 sätestatud juhtudel kohaldub konkurentsiseadus ka isikutele ja organitele, kelle peamiseks ülesandeks on avaliku võimu teostamine (riigiasutused, kohaliku omavalitsuse üksused jne) ning sellistel juhtudel on Konkurentsiametil pädevus nende üle haldusjärelevalvet teostada (konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (386 SE) seletuskiri, lk 3). Notari kui avaliku halduse kandja üle saab samuti teostada haldusjärelevalvet. Kaebajate viidatud MKS § 29 p-de 31 ja 37 põhjal, mis reguleerivad juhtumeid, kus maksuhaldur võib avaldada maksusaladust sisaldavat teavet, pole alust järeldada, et seadusandja soovis välistada Konkurentsiameti järelevalve notarite tegevuse üle. Ringkonnakohus märgib, et notariaadiseaduses (eelkõige § 5) sätestatud Justiitsministeeriumi teostatav haldusjärelevalve, mis seisneb notari ametipidamise nõuetekohasuse kontrollimises, on Konkurentsiameti teostatavast järelevalvest erineva sisuga. Kuna vastustaja pole kaebajate suhtes algatanud järelevalvemenetlust, puudub vajadus täpsemalt analüüsida notarite üle teostatava Konkurentsiameti järelevalve sisu ja ulatust.
12.Riigikohus on selgitanud, et konkurentsiseaduse üheks ülesandeks on kaitsta kõiki turuosalisi, sh kaupade tarbijaid olukorras, kus konkurents puudub või on piiratud, näiteks turu valitsemisel ühe või mitme ettevõtja poolt. Vaba konkurentsi ning konkurentsiõiguse üldtunnustatud eesmärk ja ülesanne on tagada turul nõudmise ja pakkumise optimaalse tasakaalu kaudu kaupade kvaliteet, õiglased hinnad ja mõistlik pakutav kaubakogus (18.12.2002 otsus asjas nr 3-3-1-66-02, p 13). Nimetatud eesmärkide tagamiseks notariteenuste puhul peab Konkurentsiametil olema õigus kontrollida ka konkurentsiolukorda notariteenuste turul.
13.KonkS § 55 lg 1 järgi on Konkurentsiamet pädev teostama kõiki konkurentsiseaduse alusel temale pandud toiminguid ja võtma tarvitusele meetmeid konkurentsi kaitsmiseks. Konkurentsiamet analüüsib konkurentsiolukorda, kavandab konkurentsi soodustavaid meetmeid, annab soovitusi konkurentsiolukorra parandamiseks ja teeb ettepanekuid õigusaktide vastuvõtmiseks või muutmiseks ning arendab koostööd teiste riikide ja riikide ühenduste konkurentsialase järelevalve asutustega (KonkS § 55 lg 2). Nimetatud pädevusnormidest ei tulene Konkurentsiametile piiramatut volitust kontrollida mis tahes tegevusi. Konkurentsiameti tegevus on piiratud konkurentsiseaduse reguleerimisalaga, s.o kontroll peab puudutama kaubaturul tegutsemist. Praegusel juhul on see tingimus ringkonnakohtu arvates täidetud.
14.Kaebajatele 07.09.2017 esitatud taotlustes on teabe nõudmise alustena viidatud KonkS § 57 lg 1 p-dele 1 ja 9 ning § 59 lg-le 1. KonkS § 57 lg 1 järgi on Konkurentsiametil õigus nõuda kõigilt füüsilistelt ja juriidilistelt isikutelt ning nende esindajatelt, samuti riigiasutustelt ja kohaliku omavalitsuse üksustelt ning nende ametiisikutelt teavet muu hulgas konkurentsiolukorra analüüsimiseks (p 1) ja konkurentsiseaduse täitmise üle riikliku järelevalve teostamiseks (p 9). KonkS § 59 lg 1 täpsustab, milliseid materjale võib Konkurentsiamet isikutelt nõuda. Taotluses nõuti kaebajatelt andmeid nende notaribüroo eelmise majandusaasta tulude ja kulude kohta. Teabe küsimise põhjendusena on viidatud analüüsi koostamisele, mille
8(9)
3-17-2331 eesmärk on selgitada välja võimalused notariteenuste senisest suuremaks konkurentsile avamiseks. Analüüsi üheks osaks on notari tasude kulupõhisuse väljaselgitamine. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole Konkurentsiamet kaebajatelt teavet nõudes ületanud talle konkurentsiseadusega antud pädevust ega volitusi. Kaebajatelt ei küsitud sellist teavet, mis ilmselgelt ei saa olla seotud konkurentsiolukorra analüüsimisega. Teave notaribüroo ühe majandusaasta tulude ja kulude kohta võimaldab analüüsida notari tasude kulupõhisust ning sellise teabe kogumine aitab seega kaasa analüüsi koostamisega taotletava eesmärgi saavutamisele. Kaebajate arutlus sellest, et ristsubsideerimise ja muude asjaolude tõttu ei pruugi Konkurentsiamet notarite ühe majandusaasta tulude ja kulude andmete põhjal saada objektiivset ülevaadet konkreetseid toiminguid puudutavate tegelike tulude ja kulude kohta, võib mingil määral olla õige, kuid arvestada tuleb ka sellega, et Konkurentsiametil on analüüsi koostamisel võimalik kasutada ka muud talle kättesaadavat teavet (nt notariaaltoimingute statistika), millest koos kogutava teabega tõenäoliselt piisab, et analüüsida konkurentsiolukorda notariteenuste turul. Tasude kulupõhisuse väljaselgitamiseks vajab Konkurentsiamet andmeid nii ametitoimingute kui ka ametiteenustega seotud tulude ja kulude kohta.
15.Konkurentsiamet on kaebajatelt välja nõudnud Maksu- ja Tolliametile esitatud vormi E, mille esitamine ei saa neile olla ülemääraselt koormav. Liiatigi on Konkurentsiamet kaebajate palvel pikendanud teabe esitamise tähtaega. 03.11.2017 ettekirjutustes on kaebajaid hoiatatud, et Konkurentsiamet rakendab ettekirjutuse täitmata jätmise korral nende suhtes KorS § 28 lg 2 ja KonkS § 571 alusel sunniraha 1000 eurot. Kaebajad pole sunniraha hoiatusele eraldi vastuväiteid esitanud. Riigikohus on leidnud, et „[h]oiatus ei ole lõplik ja siduv otsustus, mis tingiks vältimatult sunniraha rakendamise ja välistaks haldusorgani kaalutlusõiguse. Haldusorgan võib sunniraha rakendada ka hoiatuses märgitust väiksemas määras. Sunniraha rakendamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõttega“ (22.04.2015 otsus asjas nr 3-31-72-14, p 14).
16.Ringkonnakohus tühistab halduskohtu vaidlustatud otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega jätab P. Uibopuu ja A. Harujõe kaebuse rahuldamata.
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kuna vastustaja apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele ja kaebajate kaebus jääb rahuldamata, kuid vastustaja pole ringkonnakohtule esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente (HKMS § 109 lg 1), jäävad kahe kohtuastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.