Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar, Madis Ernits 28.02.2018, Tartu 3-16-1502 Urmas Uustali kaebus Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsuse nr 366 „Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamine“ tühistamiseks Tartu Halduskohtu 19.12.2016. a otsus Urmas Uustali apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja/apellant Urmas Uustal Lepinguline esindaja v-adv Paavo Paas Vastustaja Tartu linn
RESOLUTSIOON
1.Tagastada kaebajale apellatsioonkaebuse lisad.
2.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 19.12.2016. a otsuse resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
3.Jätta kaebaja menetluskulud kaebaja enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 02.04.2018 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tartu Linnavolikogu algatas 16.12.2010. a otsusega nr 148 kesklinna üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise ning kinnitas vastavad lähteseisukohad.1
2.Tartu Linnavolikogu võttis 17.09.2015. a otsusega nr 249 vastu Tartu kesklinna üldplaneeringu ning suunas üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande avalikule väljapanekule.2 Avalik väljapanek toimus perioodil 19.10.–19.11.2015.
3.Üldplaneeringu avaliku väljapaneku ajal 19.11.2015 esitas Ihastes elav kaebaja üldplaneeringu lahenduse kohta ettepanekuid, mis puudutasid parkimist Tartus Ülikooli tänaval ning Ülikooli 8 ja 8a ehitusõigust.
4.Üldplaneeringu avaliku väljapaneku ajal esitasid asjast huvitatud planeeringulahenduse, sealhulgas KSH aruande kohta omapoolseid ettepanekuid ja vastuväiteid. Arvamusi laekus kokku ca 160 isikult, lisaks esitati linnavalitsusele kodanikualgatuse korras elektrooniline petitsioon, mille eesmärk oli säilitada kesklinna pargid olemasolevas suuruses ja mitte neid hoonestada.
5.Tartu Linnavalitsus võttis laekunud ettepanekute ja vastuväidete kohta seisukohad 04.02.2016. a korraldusega nr 1073 ja 10.02.2016. a korraldusega nr 1374. Planeeringu avalikustamise tulemuste arutelud toimusid 22.02.2016 ja 26.02.2016.
6.15.03.2016 otsustas Tartu Linnavalitsus korraldusega nr 233 esitada planeeringu koos teabega arvestamata jäänud vastuväidete kohta Tartu maavanemale järelevalve teostamiseks, lugedes lahendamata jäänud planeeringuvaidluseks arvestamata jäänud ja osaliselt arvestatud ettepanekud ning vastuväited.5
7.Tartu Maavalitsuses toimusid 26.–29.04.2016 ja 05.05.2016 üldplaneeringu avaliku väljapaneku käigus arvestamata jäänud ettepanekute ja vastuväidete esitajate ja linnavalitsuse esindajate ärakuulamised.
8.Tartu maavanem andis 30.05.2016. a kirjaga nr 7-5/945-20 Tartu kesklinna üldplaneeringule kuni 30.06.2015 kehtinud planeerimisseaduse (PlanS v.r) § 23 lg 6 kohase heakskiidu ning tegi ettepaneku planeering kehtestada.
9.Tartu Linnavolikogu kehtestas 30.06.2016. a otsusega nr 366 Tartu kesklinna üldplaneeringu.6
10.Kaebaja esitas 26.07.2016 Tartu Halduskohtule kaebuse (tl I-1-5) Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsuse nr 366 „Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamine“ tühistamiseks. Kaebaja väitis, et vastustaja ei ole Ülikooli 8a kinnistuga seotud vastuväidet menetlenud ega oma seisukohta kujundanud. Seda ei menetlenud ka Tartu maavanem. Kaebaja leidis, et rikutud on oluliselt planeerimismenetlust reguleerivad õigusnorme ja kaebaja õigusi, millest tulenevalt on planeerigu kehtestamise otsus õigusvastane.
11.Tartu linn palus vastuses kaebusele (tl II-56-57) jätta kaebus kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata või rahuldamata.
12.Tartu Halduskohus jättis 19.12.2016. a otsusega (tl II-74-75p) kaebuse rahuldamata. Kinnisturegistri andmetel on Ülikooli 8 ja Ülikooli 8a omanik Viatica Grupp OÜ, kes omandas nimetatud kinnistud 11.04.2016. Halduskohus ei nõustunud kaebaja väitega, et vastuväidet Ülikooli 8a osas ei menetletud ja jäeti lihtsalt kõrvale, kuna asja materjalidest nähtuvalt võttis vastustaja nii Ülikooli 8a kui Ülikooli 8 osas ühtse seisukoha. Kuigi vastustaja ei ole oma seisukohas nimetanud eraldi Ülikooli 8a kinnistut, oli halduskohus veendunud asjaolus, et vastustaja menetles sisuliselt kaebaja vastuväidet mõlema kinnistu osas. Halduskohtu arvates ei olnud Ülikooli 8a kinnistu mainimata jätmine vastustaja seisukohas käesoleval juhul selline rikkumine, mis võis mõjutada linnavolikogu otsust või mille tõttu oleks Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamine õigusvastane ja tuleks tühistada. Kaebaja kui juriidilise isiku AS Barclay Hotell esindaja viibis 26.04.2016 toimunud avalikul arutelul ja Tartu maavanem saatis 23.05.2016 kirja nr 7-5/945-18 (tl I-130) AS-le Barclay Hotell. Kaebaja ei ole füüsilise isikuna kummagi kinnistu omanik, samuti ei ole tal kinnistute kasutamise õigust, kaebaja on vaid Ülikooli 8 kinnistu rentniku juhatuse liige. Kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist kaevatava haldusaktiga (üldplaneeringu kehtestamine) toimunud ei ole. Tartu kesklinna üldplaneering ei ole ka vastuolus avaliku huviga.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
13.Kaebaja esitas 18.01.2017 halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse (tl II-78-82), milles palub tühistada halduskohtu otsus, rahuldada kaebus ja tühistada Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsus nr 366, ning 01.09.2017 taotluse kaebeõiguse allika muutmiseks (tl II-88-90). Kaebaja põhiväiteks on, et vastustaja ei ole menetlenud kaebaja poolt Ülikooli 8a kinnistu osas esitatud vastuväidet. Ülikooli 8 ja 8a kinnistud on (vaatamata kõrvuti paiknemisele) oma linnaehituslikult olemuslikult vägagi erinevad, mistõttu ei saa teha järeldust, nagu ühe kinnistu suhtes avaldatud seisukohad sobiks automaatselt ka teisele kinnistule. 26.04.2016 toimus Tartu maavanema juures planeeringu suhtes avalikul väljapanekul tehtud arvestamata jäetud ettepanekute ja vastuväidete arutelu, kuhu kaebajat (eraisikuna) ei kutsutud ja tema poolt seoses Ülikooli 8a kinnistuga esitatud vastuväite arutamist maavanem ei korraldanud. Kaebaja väitel on Tartu Linnavalitsus planeerimismenetlust reguleerivate õigusnormide rikkumisega rikkunud oluliselt avalikku huvi. Igaühel on õigus nõuda, et tema poolt esitatud vastuväidet või ettepanekut ka seaduses ettenähtud korras menetletakse. Tegemist on olulise menetlusnormide rikkumisega, mis on endaga kaasa toonud ka lõppotsustuse õigusvastasuse. Kaalutlusõiguse kasutamata jätmine planeerimismenetluses on õigusvastane. Selliste menetlusvigade tagajärjel tehtud lõppotsustus kahjustab ka avalikke huve. Käesolevas asjas ei ole kaebaja poolt esitatud vastuväite osas läbi viidud maavanema järelevalvemenetlust, mis tingib üldplaneeringu kehtestamise otsuse õigusvastasuse.
14.Ringkonnakohus rahuldas 19.09.2017. a määrusega (tl II-92-94p) kaebaja taotluse kaebuse muutmiseks ning võttis apellatsioonkaebuse menetlusse populaarkaebust puudutavas osas.
15.Tartu linn palub hiljem täiendatud vastuses apellatsioonkaebusele (tl II-104-105p, II-113-113p) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Alternatiivselt taotleb Tartu linn avalikust huvist lähtuvalt apellatsioonkaebuse rahuldamist üksnes Ülikooli 8a kinnistu osas. Vastustaja leiab, et ei ole rikkunud Tartu kesklinna üldplaneeringu koostamisel planeerimisseaduses sätestatud menetlusnorme. Kaebuse lisa 2 pealkirjaga „Tartu kesklinna üldplaneeringu ettepanekud ja linna seisukohad. Ettepanekud, vastuväited, seisukohad“ lk 212
on toodud välja kaebaja poolt planeeringu koostajale 19.11.2015 esitatud ettepanek: „Teen ettepaneku määrata Ülikooli 8a büroohoonele laienduseks ehitusala ja korruselisus sarnaselt Ülikooli 10 ja Ülikooli 12 olevate kinnistutega. Loogiline oleks, et büroohooned asetseksid Toomemäe poolses osas samal ehitusalal.“ Vastuseks kaebaja vastuväitele on märgitud: „Mitte arvestada hoone laiendamise osas. Vastavalt muinsuskaitsekomisjoni 09.12.2015 koosolekul nr 24 otsustatule tuleb Ülikooli 8 ehitismälestise vaadeldavuse, Toomemäe nõlva ja Karl IX bastioni muldkeha ning keskaegse linnamüürilõigu säilitamise ja eksponeerimise vajaduse tõttu jääda kinnistu hoonestusõiguse osas kesklinna üldplaneeringuga antud lahenduse juurde.“ Esitatud vastus on põhjenduseks Ülikooli 8a kinnistule ehitusõiguse andmise ettepaneku mittearvestamise kohta. Esitatud põhjendusest on võimalik aru saada, miks ei ole arvestatud Ülikooli 8a kinnistu ehitusõiguse osas esitatud ettepanekut. Toomemäe nõlv ning Karl IX bastioni muldkehad paiknevad nii Ülikooli 8 kui ka Ülikooli 8a kinnistul. Isegi kui asuda seisukohale, et vastustaja on tahtmatult rikkunud planeerimis- või haldusmenetluse nõudeid ja oleks pidanud koosoleku protokollis eraldi märkima sõna „Ülikooli 8a“, siis lähtuvalt haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 58 ei oleks mõistlik Tartu kesklinna üldplaneeringut tühistada. Põhjendused võimalikus uues planeerimismenetluses Ülikooli 8a kinnistule ehitusõiguse mitteandmise osas jääksid samaks. Maavanema järelvalvemenetlus on läbi viidud. Kaebuse lisa nr 6 „Tartu kesklinna üldplaneeringu Maavanema seisukohad avalikul väljapanekul esitatud planeeringu koostamisel arvestamata jäetud ettepanekute ja vastuväidete kohta“ lk 202 on toodud kaebaja poolt esitatud ettepanek, Tartu linna põhjendus ettepanekuga mittearvestamise kohta ning maavanema seisukoht toetada Tartu linna põhjendust. Hilisemas täienduses asub vastustaja seisukohale, et kuna Tartu Linnavolikogu kehtestas 14.09.2017. a otsusega nr 494 Tartu linna üldplaneeringu7 ja vaidlustatud Tartu kesklinna üldplaneering viidi muutmata kujul Tartu linna üldplaneeringusse, siis on vaidlustatud otsus nr 366 muutunud kehtetuks. Vastustaja tugineb seejuures ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 12 lg-le 5 ja PlanS v.r § 24 lg-le 6.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
16.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
17.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebust on endiselt võimalik läbi vaadata. Tartu Linnavolikogu kehtestas 14.09.2017. a otsusega nr 494 Tartu linna üldplaneeringu, millega muutus senine Tartu kesklinna üldplaneering Tartu linna üldplaneeringu osaks. Ringkonnakohus on seisukohal, et selle otsusega ei muutunud vaidlustatud Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsus nr 366 kehtetuks. Kehtiva planeerimisseaduse (PlanS) § 93 lg 1 järgi tuleb üldplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks koostada uus sama planeeringuala hõlmav või sama teemat lahendav üldplaneering, lähtudes planeerimisseaduses üldplaneeringu koostamisele ettenähtud nõuetest. Käesoleval juhtumil ei ole koostatud uut sama planeeringuala hõlmavat või sama teemat lahendavat üldplaneeringut, vaid kehtiv Tartu kesklinna üldplaneering on integreeritud Tartu linna kui tervikut hõlmavasse üldplaneeringusse. Vastustaja viidatud EhSRS § 12 lg 5 ja PlanS v.r § 24 lg 6 ei kohaldu antud juhul. Esimene välistab kaebeõiguse juhtumil, kui kaebaja sooviks vaidlustada Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsust nr 494 kesklinna üldplaneeringut puudutavas osas, mida kaebaja ei tee. Teine kaotas kehtivuse alates 01.07.2015 ega kohaldu käesoleval juhtumil. Kuigi EhSRS § 1 lg 1 järgi menetletakse enne EhSRS-i jõustumist algatatud planeeringud lõpuni, lähtudes seni kehtinud planeerimisseaduses sätestatud nõuetest, ei sätesta
PlanS v.r § 24 lg 6 nõudeid kehtestatavale planeeringule. Selle asemel sätestab PlanS v.r § 24 lg 6 kehtestatud üldplaneeringu õigusliku mõju samale maa-alale varem kehtestatud sama liiki planeeringu või vastavat osa puudutava suuremale maa-alale varem kehtestatud sama liiki planeeringu suhtes. Seda reguleerib aga uues PlanS-s § 93 lg 1.
18.Kuna ringkonnakohus võttis 19.09.2017. a määrusega apellatsioonkaebuse menetlusse üksnes populaarkaebust puudutavas osas, siis vaatab ringkonnakohus kaebuse läbi üksnes osas, milles kaebaja on väitnud, et planeeringuga on rikutud avalikke huve.
19.Asudes kaebust sisuliselt läbi vaatama, tõdeb ringkonnakohus, et kaebajal on õigus, et Tartu linn on jätnud planeerimismenetluses seisukoha kujundamata Ülikooli 8a kinnistu ehitusõiguse osas esitatud ettepaneku osas. Kaebajal on õigus ka selles, et Ülikooli 8 ja 8a kinnistud on vaatamata kõrvuti paiknemisele linnaehituslikult erinevad, mistõttu ei järeldu automaatselt, et ühe kinnistu suhtes tehtud otsus on ülekantav ka teisele kinnistule. Ringkonnakohus leiab seetõttu, et Ülikooli 8a kinnistu suhtes tehtud ettepanekutele täielikult vastamata jätmise tõttu on Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsus nr 366 on formaalselt õigusvastane, rikkudes HMS § 56 lg-eid 1-3.
20.Ringkonnakohus möönab ka seda, et planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväite esitanud isiku maavanema ärakuulamisele kutsumata jätmine on vastuolus planeeringu kehtestamise menetluse suhtes kehtinud õigusega. Seda isegi siis, kui isik tegelikult teises funktsioonis kuulamisel viibis. PlanS v.r § 23 lg 3 p 5 järgi oli järelevalve teostaja pädevuses planeeringu avalikul väljapanekul kirjalikke vastuväiteid esitanud isikute ning planeeringu koostamist korraldava maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse ärakuulamine ja seisukoha esitamine vastuväidete kohta, kui planeeringu koostamisel vastuväiteid ei arvestatud. Seega on planeerimismenetlus ka PlanS v.r § 23 lg 3 p 5 rikkumise tõttu formaalselt õigusvastane.
21.Ringkonnakohus leiab siiski, et eelnevalt kindlaks tehtud formaalne õigusvastasus ei saa endaga kaasa tuua Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsuse nr 366 tühistamist. HMS § 58 järgi ei saa nõuda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Ringkonnakohus on seisukohal, et vastustaja on toonud piisavalt selgelt välja seisukohad Ülikooli 8 osas, mis hoolimata Ülikooli 8 ja 8a kinnistute erinevusest on kinnistute asendi tõttu osaliselt sarnased. Ülikooli 8 kinnistu on hoonestatud 1912. a ehitatud juugendliku fassaadiga 4-kordse hoonega, mis on kinnismälestisena võetud muinsuskaitse alla.8 Hoone on käesoleval ajal kasutuses hotellina. Hoone esifassaad on suunatud Ülikooli tänava poole ja hoone külgneb vahetult naaberkinnistutel asuvate hoonetega (Ülikooli 10 ja 8a). Kinnistule on juurdepääs üksnes Ülikooli tänava poolt. Ülikooli 8a kinnistu on nurgakrunt, mis asub Ülikooli ja Vallikraavi tänavate nurgal. Ülikooli 8a kinnistul paikneb 1996. aastal ehitatud 5-kordne äri- ja büroohoone. Hoones asuvad ööklubi ja kasiino. Kinnistule juurdepääs on nii Ülikooli kui ka Vallikraavi tänavate poolt. Mõlemad kinnistud paiknevad kõrvuti Ülikooli tänava ja Toomemäe vahel, nii Toomemäe nõlv kui Karl IX bastioni muldkeha paiknevad mõlemal kinnistul. Vastustaja leidis Ülikooli 8 osas, et Ülikooli 8 ehitismälestise vaadeldavuse, Toomemäe nõlva, Karl IX bastioni muldkeha ning keskaegse linnamüürilõigu säilitamise ja eksponeerimise vajadus ei võimalda teostada kaebaja ettepanekut laiendada hoone ehitusala ja korruselisust sarnaselt Ülikooli 10 ja Ülikooli 12 olevate kinnistutega. Vastustaja on kohtumenetluse käigus korduvalt selgitanud, et samad kaalutlused oleksid kehtinud ka Ülikooli 8a osas. Ringkonnakohus peab vajalikuks täpsustada, et Ülikooli 8a suhtes ei saa kehtida vastustaja seisukoht Ülikooli 8 ehitismälestist puudutavas osas, sest Ülikooli 8a paiknev hoone
ei ole ehitismälestis. Samuti on vastustaja vastuses kaebusele ise selgitanud, et linnamüür paikneb üksnes Ülikooli 8 kinnistu ääres, mistõttu ei saa ka linnamüüri puudutav argument laieneda Ülikooli 8a kinnistule. Ringkonnakohus peab siiski piisavalt usutavaks, et Toomemäe nõlva ja Karl IX bastioni muldkeha säilitamise ja eksponeerimise kohta esitatud kaalutlused on faktiliste olukordade sarnasuse tõttu samas ulatuses üle kantavad ka Ülikooli 8a kinnistule.
22.Ringkonnakohus leiab, et lisaks eelnevale ei riku vastustaja seisukoht ühtki avalikku huvi. Hoopis huvi säilitada ja eksponeerida Toomemäe nõlva ning Karl IX bastioni muldkeha on ise oluline avalik huvi. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et avalik huvi seisneb pigem mälestiste kaitses, mitte nende eksponeerimise, säilimise ja vaadeldavuse halvendamises läbi täiendavate ehitusõiguste andmise. Ringkonnakohus ei välista samas, et subjektiivse õiguse rikkumise alusel esitatud kaebuse lahendamisel oleks siiski võinud jõuda ka teistsugusele tulemusele.
23.Ringkonnakohus peab vajalikuks lisada, et materiaalset hinnangut ei mõjuta antud juhul see, et kaebajat ei kutsutud maavanema ärakuulamisele. Kuigi ärakuulamisele kutsumata jätmine on reeglina oluline menetlusviga, kuna see mõjutab kaalutlusotsuse õiguspärasust, viibis kaebaja käesoleval juhtumil tegelikult ärakuulamisel juriidilise isiku esindajana. Kuna kaebaja füüsilise isikuna ja juriidilise isiku esindajana esitatud ettepanekud lähtusid samadest asjaoludest, siis sai kaebajale füüsilise isikuna teatavaks maavanema poolt talle kui juriidilise isiku esindajale esitatud seisukoht ning tal oli ärakuulamisel tegelikult võimalik esitada omapoolseid täiendavaid seisukohti.
24.Eelnevast tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata. Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb siiski asendada käesoleva otsuse põhjendustega.
25.Ringkonnakohus selgitab, et apellatsioonkaebuse lisadena esitatud Tartu Linnavalitsuse 09.04.2002. a istungi protokolli väljavõte nr 27, 05.07.2002 J. Kaljundi poolt koostatud ja 09.09.2002 Muinsuskaitseameti poolt kooskõlastatud Ülikooli 8, 10 ja 12 kinnistute piiriettepanek, arhitektuurimälestiste ekspertnõukogu 26.08.2002. a koosoleku protokoll nr 26 ning Muinsuskaitseameti 24.09.2002. a kiri tõendavad asjaolusid, mida käesolevas asjas ei ole vaja tõendada. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse lisad kaebajale tagastada.
26.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
/Allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.