Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Einar Vene, Tanel Saar, Tiina Pappel 21.02.2019, Tartu 3-17-2085 Marju Silveti ja MTÜ Tartu Pargid kaebus Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 tühistamiseks Tartu Halduskohtu 31.07.2018. a otsus Marju Silveti apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Marju Silvet Vastustaja Tartu linn
RESOLUTSIOON
1.Tagastada Marju Silvetile 21.01.2019. a avalduse lisadena esitatud tõendid.
3.Tühistada Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 1 Marju Silvetit puudutavas osas. Teha vastavas osas uus otsus, millega rahuldada Marju Silveti kaebus osaliselt ja tühistada Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsus nr 494 üldplaneeringu kehtestamiseks Ropka silda ja selle ühendusteed puudutavas osas. Muus osas jätta kaebus rahuldamata ning halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata. Muuta ja täiendada halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta poolte menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 25.03.2019 (k.a) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
1.Tartu Linnavolikogu 14.04.2016. a otsusega nr 3301 kiideti heaks Tartu linna üldplaneeringu eskiislahendus ning suunati eskiislahendus ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) programm avalikule väljapanekule perioodil 02.-29.05.2016. Linnaplaneerimise ja maakorralduse osakonnal tuli korraldada eskiislahendust ja KSH programmi tutvustavad arutelud ning linnavalitsusel eskiislahenduse kohta teadete avaldamine.
2.Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsusega nr 3662. kehtestati Tartu kesklinna üldplaneering.
3.Tartu Linnavolikogu 09.03.2017. a otsusega nr 4363 võeti vastu Tartu linna üldplaneering.
4.Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsusega nr 4944 kehtestati Tartu linna üldplaneering 2030+.
5.M. Silvet esitas 12.10.2017 halduskohtule kaebuse, milles taotles: a) Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 tühistamist; b) Tartu Linnavolikogu 09.03.2017. a otsuse nr 436 tühistamist; c) Tartu Linnavolikogu 14.04.2016. a otsuse nr 330 tühistamist; d) Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsuse nr 366 tühistamist; e) Tartu linna kohustamist läbi viia Tartu linna üldplaneeringu 2030+ uus keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH) ja Natura hindamine; f) Tartu linna kohustamist tellida enne uue KSH läbiviimist bioloogidelt uuringud Tartu linna territooriumil esinevate kaitsealuste liikide ja koosluste leviku kohta; g) Tartu linna toimingute õigusvastasuse tuvastamist Tartu kesklinna üldplaneeringu, Tartu linna üldplaneeringu 2030+ ja selle eskiisi avalikustamise käigus linnaelanike osade ettepanekute arvestamata ja Tartu Linnavolikogule ja Tartu maavanemale esitamata jätmisel.
6.MTÜ Tartu Pargid esitas 16.10.2017 halduskohtule samade nõuetega kaebuse (haldusasi nr 3-17-2103).
7.Halduskohus võttis 08.12.2017. a määrustega haldusasjades 3-17-2085 ja 3-17-2103 M. Silveti ja MTÜ Tartu Pargid kaebused menetlusse Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 ja 30.06.2016. a otsuse nr 366 tühistamise nõudes. Halduskohus leidis, et nõuete b, c, e, f ja g esemeks on menetlustoimingud, mille õiguspärasust saab kohus kontrollida Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 tühistamisnõude lahendamisel.
8.Halduskohus jättis 08.01.2018. a määrusega haldusasjas 3-17-2085 M. Silveti kaebetähtaja ennistamise taotluse rahuldamata ning lõpetas menetluse Tartu Linnavolikogu 30.06.2016. a otsuse nr 366 tühistamise nõudes (nõue d). Kohtumäärus jõustus edasikaebamata.
9.Halduskohus liitis M. Silveti ja MTÜ Tartu Pargid kaebused 15.02.2018. a määrusega ühte menetlusse haldusasja numbriga 3-17-2085.
10.M. Silvet ja MTÜ Tartu Pargid esitasid kaebustes halduskohtule ning kohtuistungil Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 tühistamiseks järgmised seisukohad:
1) Tartu Linnavolikogu 14.09.2017 otsus nr 494 on vastuolus avaliku huviga ning õigusvastane, sest suur osa linnaelanike ettepanekutest jäeti arvesse võtmata ja linnavolikogule esitamata. 2) KSH aruanne on tehtud puuduliku info alusel ning on tehtud valel eeldusel, et Tartu linna territooriumil olev Ropka-Ihaste Natura kaitseala territoorium on umbes poole väiksem tegelikust. Hindamise käigus oleks tulnud hinnata kõikide Natura-aladega vahetult piirnevate ja Natura-alal kavandatavate ehitiste keskkonnamõju kõikidele kaitsealal kaitstavatele loodusväärtustele. Kuna Natura-ala piire oli kunstlikult poole võrra vähendatud, siis ei hinnatud kavandatavate ehitiste keskkonnamõju osale Natura kaitsealast. Samuti ei hinnatud kavandatavate ehitiste mõju osadele väljaspool kaitsealasid asuvatele Euroopa Loodusdirektiivi alusel kaitstavate liikide säilimisele. Aruandest ei ole näha, milliseid Loodusdirektiivi liikide leiukohti üldse arvesse võeti. Eeltoodu tõttu on Keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruanne suures osas puudulik ega saa olla aluseks Tartu linna üldplaneeringu 2030+ kehtestamisele. 3) Osad linnaelanike ettepanekud jäeti arvestamata. Kuna kesklinna üldplaneeringu arutelul said seaduse järgi ettepanekuid teha vaid kesklinna planeeringualal elavad inimesed, mitte ülejäänud linnaelanikud, siis väljaspool kesklinna elavate inimeste arvamustega arvestamiseks oleks tulnud Tartu linna üldplaneeringu 2030+ arutusel avada ka kesklinna üldplaneeringu ala käsitlev vaidlus ning linnaelanike ettepanekuid arvestada. Tartu linna üldplaneering 2030+ eskiisi avalikul väljapanekul tehtud linnaelanike ettepanekuid, mille linn jättis arvestamata, ei esitatud Tartu maavanemale järelevalve teostamiseks. Maavanemale esitati järelevalve teostamiseks vaid Tartu linna üldplaneeringu 2030+ avaliku väljapaneku käigus tehtud ja arvestamata jäetud ettepanekud. 4) Tartu linn rikkus vaidlustatud üldplaneeringutes planeerimisseaduse (PlanS) 2. peatükis sätestatud elukeskkonna parendamise põhimõtet, avalikkuse kaasamise ja teavitamise põhimõtet, huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõtet, teabe piisavuse põhimõtet ning otstarbeka, mõistliku ja säästliku maakasutuse põhimõtet (§-d 8-12). 5) Linn ei ole täitnud või täitis puudlikult PlanS § 75 lg-s 1 sätestatud üldplaneeringu ülesandeid: üldplaneeringus ei ole nimetatud kõiki looduskaitseseaduse alusel kaitstavaid loodusobjekte, rohealasid, maastikke, maastiku üksikelemente ja looduskooslusi, mis Tartu linna territooriumil esinevad, samuti ei ole seatud nende kaitse- ja kasutustingimusi; ei ole määratud detailplaneeringu kohustusega alasid ja juhtusid. Kuigi kavandatakse seni kehtinud üldplaneeringu järgi eraomanikele kuuluva elamumaa sihtotstarbe muutmist ja selleks eraomanikelt maa võõrandamist, ei kajasta seda uus Tartu linna üldplaneering 2030+. 6) Tartu linn ei kaasanud üldplaneeringute koostamisse kõiki isikud, kelle õigusi planeering võib puudutada – isikuid, kes on avaldanud soovi olla koostamisse kaasatud, samuti planeeritava maa-ala elanikke esindavaid mittetulundusühinguid ja sihtasutusi. Näiteks ei kaasatud Jaamamõisa elurajoonis aiandusmaad kasutavaid aiapidajaid, Põhja puiestee elanikke, kelle majade lähedusse kavandatakse suure liikluskoormusega magistraalteed, Ihaste tee ja Ihaste põik elanikke, kellele kuuluvatele kinnistutele on kavas ehitada korterelamuid või ärihooneid jne. Tartu linn ei teatanud kinnisasjade omanikele, et üldplaneering toob kaasa nende kinnisasjade sundvõõrandamise Ihaste teel ja Ihaste põik tänaval (PlanS § 77 lg 8). 7) Avaldatud teates Tartu linna üldplaneeringu 2030+ ja keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande avaliku väljapaneku kohta ei tutvustanud Tartu linn üldplaneeringu elluviimisega eeldatavalt kaasneda võivaid olulisi mõjusid ega märkinud olulisemaid kavandatavaid muudatusi võrreldes olemasoleva olukorraga (Plan § 82 lg-d 5 ja 6). Üldplaneeringute avalikul väljapanekul esitatud linnaelanike kirjalikke arvamusi ei avaldatud ning avaliku arutelu tulemuste põhjal ei tehtud üldplaneeringutes vajalikke muudatusi. Tartu linna poolt ei korratud üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande kooskõlastamist valitsusasutustega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi muudatused puudutasid. Samuti ei korraldatud uusi avalikke väljapanekuid ja avalikke arutelusid, lähtudes
üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu korraldamisele kehtestatud nõuetest (PlanS § 90 lg 1). Üldplaneeringu kehtestamisel on rikutud PlanS § 91 lõikeid 1 ja 5 (lg-s 5 nimetatud isikutele teatamise kohustuse rikkumine). 8) Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 12 lg 5 on põhiseadusvastane.
11.M. Silvet leidis 17.04.2018 täiendavas seisukohas, et Keskkonnaameti 29.08.2017 ja 12.09.2017 kirjad on sisu poolest vastuolus ning tõstatas küsimuse, kas on seaduslik, et Tartu linna üldplaneeringut ei kooskõlastanud Keskkonnaameti Lõuna regiooni juhataja, vaid juhtivspetsialist juhataja ülesannetes.
12.Tartu Halduskohus jättis 31.07.2018. a otsusega kaebused rahuldamata (p 1); menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (p 2) ning kuulutas menetluse kinniseks kaebaja M. Silveti terviseandmeid puudutavas osas (p 3). Otsuse põhjendused: 1) Tartu linna üldplaneering kehtestati kuni 30. juunini 2015. a kehtinud seaduse alusel ning üldplaneeringu õiguspärasuse hindamisel lähtub kohus seetõttu PlanS v.r-st. 2) Kaebused on esitatud nii kaebajate subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka populaarkaebustena. Kaebajatel puudub kaebeõigus, et kaitsta teiste kohtumenetluses välja toodud isikute subjektiivseid õigusi (nt kaebustes nimetatud Jaamamõisa elurajoonis aiandusmaad kasutavaid aiapidajaid; Põhja puiestee elanikke, kelle majade lähedusse kavandatakse suure liikluskoormusega magistraalteed; Ihaste tee ja Ihaste põik elanikke, kellele kuuluvatele kinnistutele on kavas ehitada korterelamuid või ärihooneid). 3) Kaebaja M. Silveti kaitstvad subjektiivsed õigused saavad olla menetluslikku laadi. Kohus nõustub vastustajaga, et ükski kehtiva õiguse norm ei kohusta kohalikku omavalitsust igal juhul arvestama esitatud ettepanekutega. Kohalik omavalitsus otsustab kaalutlusõiguse alusel, kas arvestada ettepanekuga või mitte. M. Silveti ettepanekute mittearvestamist on linn põhjendanud (III kd, tl 51p-52p). Ettepaneku(te)ga mittearvestamine ei muuda vaidlustatud üldplaneeringut õigusvastaseks. M. Silvet on osalenud üldplaneeringu menetluses, teinud seejuures ka ettepanekuid ning tema ettepanekutele on vastatud. Seega on M. Silvetil olnud võimalus seadusele vastavalt olla menetlusse kaasatud ja ära kuulatud ja tema ettepanekutele on sisuliselt reageeritud. 4) Kaebajate etteheited üldplaneeringu kehtestamise otsuse objektiivse õigusvastasuse osas on valdavalt üldsõnalised ning kaebajad ei ole oma väiteid piisavalt tõendanud. Kohtu hinnangul on vaidlustatud üldplaneeringu menetlus läbinud PlanS v.r-s ette nähtud menetlusetapid. Planeeringu avaliku väljapaneku käigus saadud ettepanekud on koondatud, nende osas on Tartu linn võtnud seisukoha, sh teavitanud mittearvestamise puhul ning suunanud maavanemale järelevalve teostamiseks. 5) PlanS v.r ei näinud ette eskiislahenduse arutelu ega selle raames esitatud ettepanekute arvestamata jätmisel nende edastamist. Eskiislahenduse avalik väljapanek oli täiendav koostöövorm, milleks seadus vastustajat ei kohusta (PlanS v.r § 16 lg 2, 6 ja 7). Planeeringu menetlejal ei ole keelatud kasutada täiendavaid avalikkuse kaasamise ja arvamuste saamise võimalusi, sh tutvustada eskiislahendust ning koguda eskiislahenduse kohta seisukohti. Vastustaja kohtuistungil antud selgituste kohaselt on eskiislahenduse arutelu ettepanekud informatsioonina jõudnud ka volikogu tasandile (arengu- ja planeerimiskomisjonile). Kohaldatav õigus ei näinud eskiislahenduse suhtes tehtud ettepanekute osas ette maavanema järelevalvet, järelevalveorgan saab aga täita järelevalvefunktsiooni vaid seaduses sätestatud aluse olemasolul. Konkreetsed isikud ise saanuks vaidlustada nende ettepanekute arvestamata jätmise motiivil üldplaneeringu kehtestamise otsust. 6) Vaidlustatud otsust ei ole põhjust pidada avalikkuse ebapiisava kaasamise argumendil õigusvastaseks seetõttu, et sellesse on kesklinna üldplaneering sisse kantud. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (572 SE) seletuskirja kohaselt tähendab
olemasolevate lahenduste sissekandmine kehtestatavasse planeeringusse, et juba kehtestatud lahendust ei muudeta ja see võetakse tulevasesse planeeringusse täielikult üle. Kõikidel huvitatud isikutel (sh kaebajatel) on olnud võimalus õigeaegselt kesklinna üldplaneeringu menetluses osaleda ja planeeringu kehtestamise otsust vaidlustada. Kaebajad ei ole seda õigeaegselt teinud. EhSRS § 12 lg 5 ei piira põhiseadusvastaselt planeeringu menetlemise tulemusest huvitatud isikute õigust kehtestatud teema- või osaplaneeringu osas ettepanekuid ja arvamusi esitada ning seda tähtaegselt vaidlustada. 7) Paljasõnaline on kaebajate väide Ihaste tee ja Ihaste põik elanike kinnistute sundvõõrandamisest ja/või nende sihtotstarbe muutmisest teavitamata jätmisest. Isegi kui väide oleks tõendatud, saaksid oma subjektiivseid õigusi kohases menetluses kaitsta kinnistuomanikud, keda selline sundvõõrandamine või sihtotstarbe muutmine puudutab. 8) Kaebajad oleksid saanud vaidlustada KSH tulemust selle aruannet vaidlustades, kuid ei teinud seda. KSH aruande on heaks kiitnud Keskkonnaamet oma 29.08.2017. a kirjaga ning kooskõlastanud üldplaneeringu. KSH hindaja ei ole Natura 2000 ala olemasolu tähelepanuta jätnud. KSH aruande koostaja Skepast&Puhkim OÜ on kontrollinud üle Ropka-Ihaste Natura 2000 ala piirid ning kinnitab, et KSH aruandes on ala piiride osas esitatud korrektsed andmed. KSH aruande p-s 4.3.1.5 on välja toodud planeeringuala kaitstavad liigid nii loomade, lindude, putukate kui ka taimede, seente ja samblike osas ning p-s 4.3.1.3 kaitstavate liikide püsielupaigad. Aruanne kajastab kaitstavate liikide elupaiku ja mõju hinnangut looduskaitseseadusele (LKS), mille §-des 8-112 on sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus. LKS § 8 lg-st 1 tulenevalt on igaühel õigus esitada kaitse alla võtmise algatajale ettepanek loodusobjekti (sh kaitsealune liik ja elupaik) kaitse alla võtmiseks. Vastustajal ega KSH läbiviijal ei ole pädevust otsustada kaitsevajaduse üle ega täiendada ametlikku andmebaasi. KSH läbiviija on põhjendatult tuginenud andmebaasi EELIS andmetele. 9) Keskkonnaameti Lõuna regiooni juhtivspetsialisti poolt üldplaneeringut kooskõlastava kirja allkirjastamine on küsimus haldusorgani sisepädevusest. Ei ole takistust, et KSH aruande kiidab heaks üks ametnik ning üldplaneeringu kooskõlastab teine ametnik, kellel haldusesiseselt selleks õigus on. See, kas üldplaneering esitati lõplikuks kooskõlastamiseks koos KSH aruandega või mitte, ei viita planeeringumenetluse õigusvastasusele. Vaidlustatud otsuse andmisel ei rikutud vormi- ega menetlusnõudeid, mis võiks kaasa tuua haldusakti tühistamise.
13.Halduskohtu otsusele esitasid apellatsioonkaebused nii M. Silvet kui ka MTÜ Tartu Pargid. Ringkonnakohus võttis 25.09.2018. a määrusega M. Silveti apellatsioonkaebuse menetlusse. Ringkonnakohus tagastas 25.09.2018. a määrusega MTÜ Tartu Pargid apellatsioonkaebuse selle menetlusse võtmist takistavate puuduste tähtajaks kõrvaldamata jätmise tõttu.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
14.M. Silvet esitas 30.08.2018. a apellatsioonkaebuses järgmised põhjendused: 1) Kohus on õigusvastaselt otsuse p-s 13.1 kaebaja subjektiivseid õigusi kitsendanud, kui leidis, et need saavad olla vaid menetluslikku laadi. Annelinna elanikuna tunneb kaebaja väga suurt puudust rohealadest. Need vähesed alad, mis on looduslikuna säilinud, on elupaigaks arvukatele kaitstavatele looma- ja taimeliikidele. Nende alade säästmine täisehitamise ja muul viisil kahjustamise eest on kõigi piirkonna elanike huvides. Tartu linn ja halduskohus ei ole põhjendanud, miks on vajalik ehitada parkidesse ja haljasaladele, kui linna territooriumil on küllaldaselt kasutuseta jäätmaad. 2) Meelevaldne on halduskohtu järeldus otsuse p-s 14, mille kohaselt on kaebaja etteheited üldplaneeringu kehtestamise otsuse objektiivse õigusvastasuse osas üldsõnalised. Kaebaja on nimetanud konkreetseid õigusakte ja nende sätteid, mida Tartu Linnavolikogu üldplaneeringut kehtestades on rikkunud, kuid kohus ei ole selle osas seisukohta võtnud.
3) Kohus jättis otsuse p-s 15 põhjendamata, kuidas ta hindab tartlaste huvide arvestamist vastavalt PlanS v.r. § 1 lõikele 2. Tartu kesklinna parkide täisehitamise lubamisel jäeti enamuse tartlaste ettepanekud arvesse võtmata ning arvestati vähemuse huvidega. Linnaametnikel ei ole õigust jätta osade inimeste ettepanekud arvestamata ja volikogule esitamata. Linnavolikogu peaks saama kaaluda kõiki ettepanekuid enne planeeringu kehtestamist. Kuna see on põhiseadusvastane, tuleb tühistada ka linnavolikogu määrus. 4) Kohus jõudis otsuse p-s 16 põhjendamatult ja üldsõnaliselt järeldusele, et ettepanekute suur hulk viitab avalikkuse olulisele kaasatusele. Paljude tartlaste ettepanekud jäeti arvesse võtmata. 5) Kohus ei andnud otsuse p-s 17 hinnangut, kas ta peab põhiseadusega kooskõlas olevaks, et kohaldatav õigus ei näinud eskiislahenduse suhtes tehtud ettepanekute osas ette maavanema järelevalvet. On õigusvastane, et planeeringu eskiisi kohta ettepanekuid teinud isikuid ei informeeritud asjaolust, et nende ettepanekud jäävad planeeringu menetlusest välja, kui nad neid planeeringu avaliku väljapaneku ajal uuesti ei esita. 6) Kohus jättis otsuse p-s 18 põhjendamata oma hinnangu, et otsust ei muuda õigusvastaseks asjaolu, et selle menetluses ei olnud võimalik esitada täiendavaid arvamusi Tartu kesklinna üldplaneeringuga hõlmatud osas. Ka kaebaja oleks soovinud oma ettepanekuid Tartu kesklinna parkide kaitseks esitada üldplaneeringu menetlemise ajal, kuid enam ei saanud, mis on õigusvastane. Kuna Tartu linna üldplaneeringu vastuvõtmisel kaotas Tartu kesklinna üldplaneering kehtivuse, siis on selles osas praegu üldplaneering puudu, sest seda pole linna üldplaneeringu menetlemisel nõuetekohaselt menetletud. Halduskohus ei ole ka küllaldaselt põhjendanud, miks on EhSRS § 12 lg 5 põhiseaduspärane. 7) Kaebaja ei nõustu kohtuotsuse p-ga 19, mille kohaselt saavad Ihaste tee ja Ihaste põik tänavate kinnistutele korterelamute rajamise ja kinnistute sihtotstarbe muutmise puhul oma subjektiivseid õigusi kaitsta vaid kinnistuomanikud. Kuna just nende tänavate ääres esineb arvukalt kaitsealuseid taime- ja loomalikke, on nende alade kaitsmisel subjektiivne huvi ka kaebajal, kelle õigust eelnimetatud tänavate ääres kaitsealuseid liike jälgida kavandab linn oluliselt piirata. 8) Kohus ei esitanud otsuse p-s 20 põhjendust, miks ta leiab, et KSH aruanne on tehtud küllaldase info alusel. KSH koostajad ei andnud hinnangut kõikide arendustegevuste kohta, mida kavandatakse aladel, kus esineb palju kaitsealuseid liike ja nende isendeid. Kohus ei põhjendanud oma väidet, et kaitsealuste liikide olemasolu ja nende elupaikade muutuvat informatsiooni saab nende kaitse tagamisel täiendavalt arvesse võtta konkreetse ehitus- või arendustegevuse raames. Kohus ei põhjendanud ka väidet, miks ta leiab, et üldplaneeringu ega KSH käigus ei lahendata küsimust kas tekib keskkonnakahju või kes seda hüvitama peaks. Kohtu seisukoht on vastuolus looduskaitseseadusega. 9) Kohus ei põhjendanud otsuse p-s 21 arvamust, miks ta leiab, et tema arvates ei muuda planeeringumenetlust õigusvastaseks asjaolu, kas üldplaneering esitati Keskkonnaametile lõplikuks kooskõlastamiseks koos KSH aruandega või mitte. Keskkonnaameti poolt KSH heakskiitmine ja üldplaneeringu kooskõlastamine oli õigusvastane, sest see toimus üldplaneeringut nägemata. KSH aruande heakskiitmisel rikuti keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse nõudeid, samuti looduskaitseseadust, mille järgi on kaitsealuste liikide isendite hävitamine ja kahjustamine keelatud. Haldusasjas 3-18-996 leidsid kohtud, et kaebaja saab oma õigusi kaitsta Tartu linna üldplaneeringut vaidlustades. 10) Kaebaja ei nõustu otsuse p-s 22 toodud seisukohaga, et vormi- ega menetlusnõudeid ei rikutud. Tartu linn rikkus üldplaneeringu menetlemisel nii vormi- kui ka menetlusnõudeid olulisel määral. 11) Halduskohus oleks võinud kaasata menetlusse ka Keskkonnaameti, sest kaebaja üks põhiväide oli see, et üldplaneeringu KSH aruanne oli puudulik. Kaebaja palus 21.01.2019. a täiendavas avalduses võtta toimikusse Tartu Ringkonnakohtu 26.06.2018. a määruse haldusasjas nr 3-18-996, 21.12.2018. a määruse haldusasjas nr
3-18-1062, kaardi joonise „Tartu lähiümbruse eesvoolude valgalad“, Keskkonnaameti 13.07.2018. a kirja nr 6-2/18/10312-2, Keskkonnaministeeriumi Looduskaitse osakonna töötaja K. Alasi 22.05.2018. a vastuse ning Keskkonnaministeeriumi 24.09.2018. a vastuse nr 8-2/18/3688-3.
15.Tartu linn esitas 04.01.2018 vastuse apellatsioonkaebusele ning 28.01.2019 vastuse kaebaja täiendavale avaldusele, milles ta palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata ning kaebaja esitatud täiendavad dokumendid haldusasja juurde võtmata. Vastuse põhjendused: 1) Kaebaja on läbivalt süüdistanud vastustajat looduskaitseseaduse rikkumises ja looduskaitsjate naeruvääristamises, viitamata ühelegi konkreetsele paragrahvile või näitele. 2) Üldplaneeringu lahutamatuks lisaks olev KSH aruanne on õigusaktidega kooskõlas, tugineb ametlikele andmebaasidele (EELIS) ja on Keskkonnaameti poolt heaks kiidetud. Kõik looduskaitsealad ning ametlikud teadaolevad kaitsealuste taime- ja loomaliikide asukohad on välja toodud. Võimaliku tulevase ehitustegevuse eelselt on vajalik üldjuhul detailplaneering ning KSH annab suunised täiendavateks uuringuteks kaitsmaks looduskaitsealuseid taime- ja loomaliike. 3) Vastustaja nõustub kaebajaga, et linlastel on õigus piisavatele puhke- ja rohealadele, kuid neid ei ole üldplaneeringu menetluses tähelepanuta jäetud. Sellele teemale on pühendatud kogu üldplaneeringu 8. peatükk „Rohestruktuur ja puhkealad“, p 3.4 kõrghaljastuse osakaalu kohta konkreetse juhtotstarbega kinnistutel, eraldi peatükid Emajõe kallaste kasutamis- ja ehitustingimuste, Natura 2000 alade ning kaitstavate loodusobjektide kohta (ptk-d 15-18). 4) Kohus on jõudnud õigele järeldusele, et vastustajale ei tulnud ühestki õigusaktist kohustust kõigi linnaelanike poolt esitatud ettepanekutega nõustuda (PlanS v.r. § 1 lg 2). Tegemist on linna kaalutlusotsusega. Mittearvestamist on vastustaja kohustatud põhjendama ja mittearvestatud ettepanekute osas teostas järelevalvet maavanem (PlanS v.r. § 23). Mittearvestatud ettepanekute osas kuulub vaidlustusõigus ainult ettepaneku esitajale, mitte kaebajale. Üksjagu mittearvestamise põhjusi oli nt selles, et tegemist ei olnud üldplaneeringus, vaid detailplaneeringus või projekteerimistingimustes lahendatava ettepanekuga. 5) Tartu linna ehitusmääruse (kuni 24.09.2017 kehtinud redaktsioonis) § 13 lg-te 1 ja 2 järgi pidi seisukoha ettepanekute ja vastuväidete osas võtma linnavalitsus, informeerides neist linnavolikogu vastavat komisjoni. Volikogu liikmetel on võimalik igal ajal ettepanekutega tutvuda, esitada oma arvamusi ning ka planeeringut mitte kehtestada, kui leitakse, et linnaelanike soovidega pole piisavalt arvestatud. Linnal puudub õigusaktidest tulenev kohustus esitada eskiislahendusele esitatud, kuid arvestamata jäetud ettepanekuid maavanemale järelevalve teostamiseks ning kaebajal subjektiivne õigus sellele tugineda. 6) Kohus on põhjalikult selgitanud, miks varem kehtestatud planeeringu muutmata kujul ülekandmine uude planeeringusse, mis ei võimalda sellele vastuväiteid esitada, oli õiguspärane. 7) Kaebaja täiendavad tõendid on esitatud tähtaega ületades ega ole vaidluse lahendamise seisukohalt asjakohased.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
16.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Ringkonnakohus analüüsib esmalt kaebaja kaebeõigust Tartu linna üldplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisel (I), vastab seejärel neile apellatsioonkaebuse väidetele, mis seonduvad üldplaneeringu menetluse ja lahendustega (II) ning käsitleb keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruandega seonduvat (III). Viimaks lahendab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse taotlused ja jaotab menetluskulud (IV).
I
17.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 1 järgi võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. HKMS § 44 lg 2 kohaselt muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, võib isik kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Senisest kohtupraktikast tuleneb, et kaebeõigusele antakse reeglina hinnang kaebuse esitamise hetke seisuga (RKHK 16.11.2011. a otsus asjas nr 3-3-1-65-11, p 15, 14.02.2011. a otsus asjas nr 3-3-1-76-10, p-d 16 ja 17; 28.05.2014. a otsus asjas nr 3-3-1-8-14, p 12) ning seda ka siis, kui planeerimismenetlus viidi ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 1 lg 1 alusel lõpuni varem kehtinud planeerimisseaduse alusel (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p 15; TlnRK 09.05.2018. a. määrus asjas nr 3-18-530, p 6). Kehtiva planeerimisseaduse (PlanS) järgi on igaühel õigus vaidlustada üldplaneeringu kehtestamise otsust, kui ta leiab, et otsus on vastuolus avaliku huviga või kui otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi (PlanS § 94). PlanS eelnõu seletuskirjas5 selgitatakse, et avaliku huviga vastuolus olevaks saab lugeda ka haldusakti, mis ei ole õiguspärane ehk ei ole kooskõlas kehtivate õigusaktidega ning seega jääb üldplaneeringu vaidlustamise regulatsioon sisuliselt samaks varem kehtinud redaktsiooniga, võimaldades kaebuse esitamist nii subjektiivsete õiguste rikkumise korral kui ka avalikes huvides ehk populaarkaebusena. Seega on kaebajal õigus vaidlustada Tartu linna üldplaneeringu kehtestamise otsust nii subjektiivsete õiguste rikkumise alusel kui ka avalikes huvides.
18.Halduskohus märgib otsuses, et kaebaja väitel esitas ta kaebuse nii enda subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka populaarkaebusena, kuid leiab samas, et suur osa kaebaja etteheidetest on suunatud pigem teiste isikute subjektiivsete õiguste kaitsele (otsuse p-d 8, 11). Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga. Kaebajal puudub õigus kaitsta kohtus kolmandate isikute (Jaamamõisa elurajoonis aiandusmaad kasutavad aiapidajad; Põhja pst elanikud; Ihaste tee ja Ihaste põik elanikud) õigusi ja huve seoses sellega, et Tartu linn ei kaasanud neid üldplaneeringu koostamisse. Kaebaja väitel jäeti eeltoodud isikud õigusvastaselt menetlusse kaasamata, kuigi üldplaneeringu lahendus mõjutas otseselt Jaamamõisa elurajoonis aiandusmaad kasutavaid aiapidajaid; Põhja puiestee elanikke, kelle majade lähedusse kavandatakse teha suure liikluskoormusega magistraaltee ning Ihaste tee ja Ihaste põik elanikke, kellele kuuluvatele kinnistutele on kavas ehitada korterelamuid või ärihooneid (kaebuse lk 6). Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on kaebaja kaebeõiguse eelviidatud osas otsuses õigesti välistanud (halduskohtu otsuse p 11).
19.Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda apellatsioonkaebuse väide, mille kohaselt on kaebajal Ihaste tee ja Ihaste põik tänavaid puudutavas osas üldplaneeringu vaidlustamise õigus seoses enda subjektiivse huviga tänavate ääres kaitsealuseid liike jälgida (apellatsioonkaebuse lk 3, IV kd, tl 6). Halduskohtus kaebaja sellist isiklikku huvi ei väljendanud. Seega on kaebaja asunud ringkonnakohtus kaebuse alust muutma. Vastavalt HKMS § 49 lõikele 2 saab kaebuse alust apellatsioonimenetluses muuta üksnes mõjuval põhjusel, eelkõige kui seda tingib asjaolu, mida kõrgema astme kohus peab seadustiku kohaselt arvestama, või menetlusnormi rikkumisel madalama astme poolt. Ringkonnakohus on seisukohal, et kaebuse muutmise eeldusi ei esine, mistõttu jääb kaebaja väide isikliku subjektiivse õiguse rikkumise kohta seonduvalt Ihaste tee ja Ihaste põik tänavatega tähelepanuta.
20.Kaebaja taotles 21.01.2019. a avalduses Tartu Ringkonnakohtu 21.12.2018. a määruse haldusasjas nr 3-18-1062 toimikusse võtmist selgitusega, et tal on määruse kohaselt õigus vaidlustada Ihaste tee 2b krundi ja lähiala detailplaneeringut populaarkaebusega
looduskaitselistel põhjendustel. Ringkonnakohus märgib, et käesolevas haldusasjas ei käi vaidlus Ihaste tee 2b krundi ja lähiala detailplaneeringu üle. Ka ei nähtu, et kaebaja oleks käesolevas haldusasjas üldplaneeringu Ihaste tee ja Ihaste põik osas populaarkaebuse alusel vaidlustanud. Seega ei ole ringkonnakohtu määrusele viitamine asjakohane ning kaebaja taotlus selle toimikusse võtmiseks jääb rahuldamata. Sama põhjendusega tagastab ringkonnakohus kaebajale täiendava avalduse lisana esitatud Keskkonnaameti 13.07.2018. a kirja nr 6-2/18/10312-2, milles selgitatakse, miks Keskkonnaamet ei tühista tingimuslikku kooskõlastust Ihaste tee 2b krundi ja lähiala detailplaneeringu osas.
21.Ka jätab ringkonnakohus tähelepanuta apellatsioonkaebuse väited Tartu linna rohealade hävitamise kohta seoses paljude tartlaste subjektiivsete õiguste rikkumisega, PlanS v.r. § 1 lg 2 rikkumise kohta seoses enamuse tartlaste ettepanekute arvesse võtmata jätmisega Tartu kesklinna parkide täisehitamisel, osade inimeste ettepanekute arvestamata ja volikogule esitamata jätmisega ning seoses paljude tartlaste ettepanekute arvesse võtmata jätmisega üldplaneeringu menetlemisel. Halduskohtus toimunud istungil selgitas kaebaja, et tema eskiislahendusele ettepanekuid ei esitanud (halduskohtu otsuse p 17). Seega on ainetud kaebaja väited seaduse rikkumise kohta põhjendusega, et planeeringu eskiisi kohta ettepanekuid teinud isikuid ei informeeritud, et nende ettepanekud jäävad planeeringu menetlusest välja, kui nad neid planeeringu avaliku väljapaneku ajal uuesti ei esita. Kaebaja eelviidatud väited ei ole esitatud avalikes huvides, vaid konkreetseid ettepanekuid teinud isikute huvides, kellel olnuks soovi korral võimalus enda subjektiivseid õigusi ise kohtus kaitsta. Sarnasele seisukohale asus Riigikohus ka näiteks MTÜ Hiiu Tuul kassatsioonkaebuse puhul, kelle Hiiumaa elanike petitsiooni puudutavad väited jäid tähelepanuta põhjusel, et MTÜ-l puudus õigus kaitsta teiste isikute õigusi (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p 18). Kolmandate isikute erahuvide kaitse ei ole ka populaarkaebuse eesmärgiks (RKHK 24.05.2010. a otsus asjas nr 3-3-1-29-10, p 19 ning 10.11.2009. a otsus asjas nr 3-3-1-84-08, p 11). Kaebeõiguse puudumise korral pole kohtul alust analüüsida kaebaja väiteid, mis puudutavad toimingu või akti seaduslikkust (RKHK 29.01.2001. a määrus asjas nr 3-3-1-64-00; 29.01.2001. a määrus asjas nr 3-3-1-65-00, 07.06.1999. a määrus asjas nr 3-3-1-26-99; 25.05.1999. a määrus asjas nr 3-3-1-25-99). Seega jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuses kolmandate isikute õiguste kaitseks esitatud väited, sh vastuväited halduskohtu otsuse p-dele 15-17 ja 19 tähelepanuta. Sellega seoses ei ole ka alust tuvastada Tartu linna toimingute õigusvastasust seoses Tartu linna üldplaneeringu ja selle eskiisi avalikustamise käigus linnaelanike ettepanekute arvestamata ning Tartu Linnavolikogule ja Tartu maavanemale esitamata jätmisega (kaebuse nõue g).
22.Kaebaja arvates leidis halduskohus õigusvastaselt, et kaebaja subjektiivsed kaitstavad õigused üldplaneeringumenetluses saavad olla menetluslikku laadi (otsuse p 13.1). Ringkonnakohus möönab, et halduskohtu järeldus on üldistatud. Kuigi planeeringuasjades taandub vaidlus sageli sellele, kas vastustaja on menetlusreegleid järginud, ei kitsenda see kuidagi kaebaja õigust vaidlustada subjektiivsest huvist lähtudes materiaalõiguse normide rikkumist, kui selliste normide eesmärgiks on ka kaebaja subjektiivsete õiguste kaitse. Samas ei saa kohus isiku õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebust lahendades kontrollida haldusakti vastavust õigusnormidele, mis kaebaja subjektiivsete õigustega ei seondu (RKHK 19.03.2012. a määrus asjas nr 3-3-1-87-11, p 28). Kui kaebus esitatakse samaaegselt kahel erineval alusel, s.o subjektiivsete õiguste rikkumise tõttu ja populaarkaebusena, peavad need erinevad alused ja kaebuse osad olema piiritletud ja eristatavad, kusjuures kohtul lasub sellise kaebuse menetlemisel kohustus eristada, millises osas on kaebus esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks ja millises osas soovitakse kaitsta avalikku huvi vastuolu tõttu seaduse või muu õigusaktiga (RKHK 24.05.2010. a otsus asjas nr 3-3-1-29-10, p 16; 25.09.2008. a otsus asjas nr 3-3-1-15-08, p 17). Ringkonnakohus nendib, et kaebaja subjektiivsete õiguste kaitseks esitatud vastuväited üldplaneeringule piirduvad enamalt jaolt menetlusreeglite rikkumise suhtes
esitatud etteheidetega. Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus kaebaja etteheited seoses üldplaneeringu menetluse ja lahendustega. II
23.Apellatsioonkaebuses märgib kaebaja, et Tartu linnal ei ole õigus Tartu linna rohealasid põhjendamatult hävitada ning see rikub kaebaja subjektiivseid õigusi. Apellatsioonkaebusest nähtuvalt tunneb kaebaja Annelinna elanikuna väga suurt puudust selles elurajoonis rohealadest. Ühtlasi leiab kaebaja, et halduskohus ei ole põhjendanud, miks on vajalik ehitada parkidesse ja haljasaladele, kui linna territooriumil on küllaldaselt kasutuseta jäätmaad, kus pole kaitsealuseid liike ja inimeste vajalikke puhkealasid.
24.Ringkonnakohus tõdeb, et kaebaja väited on üldsõnalised, sest kaebaja ei täpsusta, milline konkreetne osa planeeringulahendusest tema subjektiivseid õigusi rikub ning millised pargid ja haljasalad tema arvates põhjendamatult hävitatakse. Üldplaneeringu ülesandeks on kujundada linna ruumilise arengu põhimõtteid, hinnata sellega kaasneda võivaid mõjusid ning määrata üldised kasutamis- ja ehitustingimused, sealhulgas maakasutuse juhtotstarve (PlanS v.r § 8 lg 3). Maakasutuse juhtotstarve on üldplaneeringuga määratav territooriumi kasutamise valdav otstarve, mis annab kogu määratletud piirkonnale või kvartalile edaspidise maakasutuse põhisuunad (PlanS v.r. § 8 lg 31). Seega ei anna üldplaneering konkreetset luba ehitiste püstitamiseks.
25.Kaebaja elab üldplaneeringu järgi Ees-Annelinna EA2 piirkonnas. Üldplaneeringu seletuskirja p 4.1.1 järgi tuleb EA2 korterelamutega hoonestatud piirkonnas olemasolevat kõrghaljastust maksimaalselt säilitada. Kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist annelinlasena saaks teoreetiliselt väita vaid uue planeeringu võrdluses seni kehtinud planeeringuga, kuid kaebaja ei ole sellisel viisil enda õiguste rikkumist põhjendanud.
26.Kaebajale lähimad rohealad jäävad Emajõe äärde, kuid seni kehtinud Tartu linna üldplaneeringu lahendusega6 võrreldes ei ole Emajõe äärsetele aladele antud juhtfunktsioone oluliselt muudetud. Kaebaja elukohale kõige lähemale jääva Emajõe kanali äärne ala on nii vana kui ka uue üldplaneeringu järgi supelranna maa-ala (SR). Ka Ihaste teega piirnevate Emajõe äärsete alade juhtfunktsioon on sisuliselt säilinud. Kui varem kehtinud üldplaneeringu järgi oli tegemist üldkasutatavate haljasalade maaga (ÜM) ning Anne kanali ja Emajõe vahelisel alal osaliselt ka puhke- ja virgestusrajatiste maaga (ÜR), siis uues üldplaneeringus on Emajõeäärse luha juhtfunktsiooniks looduslik maa-ala (HL), mis on peamiselt puhkamisele ja virgestusele suunatud loodusliku või poolloodusliku ilme ja kooslusega maa-ala.
27.Ringkonnakohus möönab, et vähemas osas, so Anne kanali ja Emajõe vaheline ala, on muudetud maa-ala juhtfunktsiooni üldkasutatavast haljasalade (ÜM) ning puhke- ja virgestusrajatiste maast (ÜR) puhke-, spordi- ja kultuurirajatise maa-alaks (PV). Eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et vastavale maa-alale on võimalik püstitada rajatisi, nagu seikluspark, laste mänguväljak, laululava, botaanikaaed, velodroom, väliujula, vabaõhu tenniseväljak, golfiväljak, liuväli, staadion, spordi otstarbeline sildumisala jms, kusjuures krundi suurima ehitisealuse pinna määramisel tuleb arvestada olemasoleva kõrghaljastuse võimalikult maksimaalse säilitamise vajadusega (lk 37). Seega ei seata eesmärgiks ala juhtfunktsiooni radikaalselt muuta, vaid maa-ala seniseid kasutusvõimalusi laiendada. KSH aruandes peetakse Tartu linnas puhke- ja virgestusalade kättesaadavust suhteliselt heaks ning
leitakse, et avalikke parke ja lähihaljasalasid on siiski vähe just väikeelamualadel, samuti kasvava elanike arvuga Karlova piirkonnas ja Ülejõel7, kuid sama väidet ei esitata Annelinna kohta. Üldplaneeringu keskkonnamõjude strateegilise hindamise (KSH) aruandes leitakse, et kaitstavate parkide ja alleede alal ega naabruses ei kavandata olulist maakasutuse muutust ega rajatisi, mis parke negatiivselt mõjutaks. Planeeringuga kavandatav linna rohealade sidususe parandamine, rohealade suurem väärtustamine ning parkide elurikkust suurendavad majandamisvõtted võimaldavad parkide seisundit parandada. Seetõttu on planeeringu mõjud kaitstavatele parkidele pigem positiivsed8. Üldplaneeringuga suureneb rohealadena planeeritud alade pindala võrreldes kehtiva Tartu linna üldplaneeringuga 673,1 hektarilt 831,6 hektarini. Üldplaneering näeb teisest küljest küll ette linna tihenemist, kuid seda peamiselt hoonestamata kruntide ja jäätmaade hoonestamise arvel, millega väheneb kasutamata ning sageli korrastamata maade osakaal9. Ringkonnakohus möönab, et KSH aruande põhjal mõjutavad planeeringuga kavandatavatest rajatistest rohelist võrgustikku enim kavandatavad ühendusteed, sh kavandatav Ropka sild. Viimane koos ühendusteega lõikaks suures ulatuses (ca 1 km pikkusel lõigul) Ropka luhta kui ühte linna esinduslikumat roheala ja halvendaks oluliselt linna olulisima, piki Emajõge kulgeva rohekoridori sidusust. Ringkonnakohus käsitleb Ropka silda käesoleva otsuse III osas. Siiski ei anna see alust järeldada, et kaebaja kui annelinlase subjektiivseid õigusi oleks kehtestatud planeeringuga võrdluses senise Tartu linna üldplaneeringuga rikutud.
28.Kaebaja leiab, et Tartu kesklinna üldplaneeringu muutmata kujul Tartu linna üldplaneeringusse kandmine on õigusvastane, kuna ei võimaldanud kaebajal Tartu kesklinna parkide kaitseks ettepanekuid esitada. Kaebaja leiab ka seda, et kuna üldplaneeringu vastuvõtmisega kaotas Tartu kesklinna üldplaneering kehtivuse, on kesklinna osas praegu üldplaneering puudu, sest seda pole nõuetekohaselt menetletud. Ringkonnakohus kaebaja seisukohaga ei nõustu.
29.Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 12 lg 1 järgi vaadatakse uue üldplaneeringu koostamisel üle sama maa-ala kohta varem kehtestatud üldplaneeringu osaplaneeringud. Üldplaneeringu tervikuna kehtetuks tunnistamisel otsustatakse üldplaneeringu osaplaneeringu sissekandmine koostatavasse üldplaneeringusse (EhSRS § 12 lg 2 p 1). Arvestades planeeringualade kattuvust, ajaliselt lähestikku kulgenud planeeringumenetlusi ja seadusest tulenevat õigust, oli vastustaja õigustatud integreerima Tartu kesklinna üldplaneeringu uude Tartu linna üldplaneeringusse. EhSRS § 12 lg 5 järgi ei ole kehtestatavat üldplaneeringut võimalik vaidlustada ulatuses, milles see puudutab varem kehtestatud osaplaneeringute sissekandmist uude üldplaneeringusse. Ringkonnakohus leiab, et Tartu kesklinna üldplaneeringu Tartu linna üldplaneeringusse integreerimisel ei võtnud vastustaja kaebajalt õigust Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks Tartu kesklinna üldplaneeringu varasemas menetluses. Ühtlasi ei piira PlanS § 94 üksikisiku vaidlustamisõigust tema elukohaga. Sarnaselt on kohtud pidanud võimalikuks menetleda kesklinnas elukohta mitte omava isiku populaarkaebust Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamise otsuse peale (haldusasi 3-16-1502). Käesoleva haldusasja asjaoludest nähtuvalt ei olnud kaebaja Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisel edukas mitte kaebeõiguse puudumise, vaid kaebuse esitamise tähtaja rikkumise tõttu. Halduskohus on analüüsinud EhSRS § 12 lg 5 põhiseaduspärasust ning selgitanud avalikkuse kaasatust vastava
Vt KSH aruande p 4.3.3.1 „Rohealade osakaal ja sidusus Tartu linnas“
üldplaneeringu menetlusse (otsuse p 18). Ringkonnakohus nõustub täielikult halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata. Tartu linna üldplaneering ei sisalda kehtetuid osi. Tartu kesklinna üldplaneeringu kehtestamise otsus on kehtiv, õigusjõus haldusakt, mistõttu ei olnud õigusvastane ka Tartu kesklinna üldplaneeringu osaplaneeringuna sissekandmine koostatavasse Tartu linna üldplaneeringusse. Muude Tartu linna üldplaneeringu menetlust puudutavate väidete osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea HKMS § 201 lg 4 alusel vajalikuks neid korrata. Järgnevalt käsitleb ringkonnakohus kaebaja KSH aruannet puudutavaid väiteid. III
30.Kaebaja arvates võinuks halduskohus kaasata menetlusse Keskkonnaameti, sest kaebaja üks põhiväide oli see, et KSH aruanne on puudulik. Pooled ei vaidle selle üle, et halduskohus võttis menetlusse kaebuse Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 tühistamise nõudes, millises asjas on vastustajaks Tartu linn. Halduskohus pidi kaebaja KSH aruandega seonduvaid väiteid kontrollima Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 tühistamise nõude lahendamise raames, et kindlaks teha, kas KSH aruande võimalikud puudused võivad tingida ka Tartu linna üldplaneeringu kehtestamise otsuse õigusvastasuse. Ringkonnakohus on seisukohal, et antud asjaoludel sai Keskkonnaameti kaasamine menetlusse toimuda vaid HKMS § 24 lõike 1 p 3 alusel. Vastaval alusel haldusorgani kaasamisel on halduskohtul laialdane kaalutlusõigus ning pelgalt kaasamata jätmisest ei saa järeldada halduskohtu otsuse õigusvastasust. Kaebaja taotles ringkonnakohtus muu hulgas täiendava tõendina Tartu Ringkonnakohtu 26.06.2018. a määruse haldusasjas nr 3-18-996 toimikusse lisamist. Kaebaja soovis vastava tõendiga tõendada ringkonnakohtu seisukohta, et Keskkonnaameti kooskõlastused on menetlustoimingud, mida kaebaja ei saanud eraldi menetluses vaidlustada ning kaebajal on õigus nõuda, et kohus kontrolliks menetlustoimingute õiguspärasust Tartu linna üldplaneeringu vaidlustamisel. Ringkonnakohus märgib, et selle üle vaidlust ei ole, mistõttu puudub vajadus ringkonnakohtu määruse toimikusse lisamiseks.
31.Kaebaja leiab, et Keskkonnaamet kooskõlastas KSH aruande õigusvastaselt, kuna tegi seda lõplikku üldplaneeringut nägemata. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kaebaja arvamus põhjendatud. KSH aruande sissejuhatusest nähtub, et KSH aruanne koostati üldplaneeringu eskiislahenduse põhjal ning aruannet täiendati pärast üldplaneeringu põhilahenduse valmimist. Aruandes selgitatakse, et see esitati kooskõlastamiseks koos üldplaneeringuga10. Seega oli Keskkonnaametil KSH aruande heakskiitmisel võimalik tutvuda mõlema dokumendiga ajakohastatud kujul ning neid võrrelda. Riigikohus on selgitanud, et KSH toimub planeerimismenetlusega paralleelselt ning võimaldab välja selgitatava teabe jooksvat arvessevõtmist planeeringulahenduse väljatöötamisel (Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus, KeHJS v.r § 32 p 6, § 43 p 1). Seega peaks KSH mängima aktiivset rolli planeeringulahenduse kujunemisel, mitte piirduma planeerimisprotsessis väljatöötatud lahenduse mõjude hindamise, tagantjärgi korrigeerimise ja leevendusmeetmete väljapakkumisega. KSH eesmärk on mõjutada arendustegevuse alternatiivide valikut otsustusprotsessi varases staadiumis, kui on veel võimalik analüüsida erinevaid alternatiive ja seeläbi mõjutada strateegilisi valikuid (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p-d 23-24). Eeltoodust järeldub, et KSH eesmärgiks ei ole anda tagantjärgi hinnangut lõplikule planeeringulahendusele, vaid lõplikust planeeringulahendusest peab ilmnema KSH käigus antud hinnangute ja ettepanekute kaalumine ja nendega arvestamine, vastasel korral ei täidaks KSH oma eesmärki. Sel põhjusel võib lõplik, kehtestatud planeering teatud määral erineda
planeeringust selle varasemates staadiumides. KSH programmi järgi on planeeringu kehtestamine üldplaneeringu koostamise ja KSH läbiviimise menetluse viimane etapp11.
32.PlanS v.r. § 17 lg 2 p 1 järgi peab kohalik omavalitsus üldplaneeringu Keskkonnaametiga kooskõlastama veel enne planeeringu vastuvõtmist. Käesoleval juhul võttis Tartu Linnavolikogu 09.03.2017. a otsusega nr 436 Tartu linna üldplaneeringu vastu enne, kui oli saanud sellele Keskkonnaameti heakskiidu. Keskkonnaameti 29.08.2017. a kirjast nr 6-2/17/1508-12 KSH aruande heakskiitmiseks nähtub, et Tartu Linnavalitsus esitas üldplaneeringu Keskkonnaametile esimest korda kooskõlastamiseks juba 23.01.2017, kuid see jäi seoses puuduste ja eriarvamustega planeeringus ja KSH-s 17.02.2017 kooskõlastamata. Pärast seda jätkasid pooled seisukohtade täpsustamist kirjavahetuse teel (I kd, tl 17-18). Keskkonnaamet andis juba vastu võetud üldplaneeringule lõpliku heakskiidu alles 12.09.2017 kirjaga nr 6-2/17/1508-13 (I kd, tl 20). Võttes üldplaneeringu vastu enne seadusega nõutud kooskõlastust, rikkus kohalik omavalitsus formaalseid menetlusreegleid. Ringkonnakohus ei arva samas, et selline eksimus saaks siiski sisuliselt mõjutada KSH aruande või üldplaneeringu kehtestamise otsuse õiguspärasust. Tartu Linnavolikogu 09.03.2017. a otsuses nr 436 Tartu linna üldplaneeringu vastuvõtmise kohta selgitatakse, et planeeringus on keskkonnamõju strateegilise hindamise tulemusi arvesse võetud. Keskkonnaameti 12.09.2017. a kirjas üldplaneeringu kooskõlastamise kohta märgitakse, et varasemad üldplaneeringu vaidlusalused küsimused on lahendatud toimunud nõupidamiste ja kirjavahetuse käigus (I kd, tl 20). KSH aruande p-st 5.2 nähtub, et aruandes tehtud ettepanekuid ja soovitusi üldplaneeringu täiendamiseks on suures osas arvestatud. Eeltoodust tulenevalt ei nähtu ringkonnakohtule, et viidatud formaalne eksimus saaks anda iseenesest aluse üldplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks.
33.Kaebaja arvates ei esitanud halduskohus otsuses põhjendust, miks ta leiab, et KSH aruanne12 on tehtud küllaldase info alusel. Kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud selgitustest nähtuvalt on ta püüdnud Keskkonnaametit tagajärjetult teavitada talle teadaolevatest I, II ja III kaitsekategooria liikide elupaikadest, milliste osas ei ole teada, kui paljud nende kasvukohtadest on Keskkonnaregistrisse kantud. Kaebaja on teavitanud vastustajat Ropka-Ihaste kaitseala ja Anne kaitseala kõrval Ihaste ja Anne luhal asuvatest kaitsealustest looma- ja taimeliikidest. Kaebaja väitel asuvad Anne luhal kahepaiksete ja roomajate paljunemiskohad. Anne luhal asub ka suure arvukusega populatsioon kaitsealuseid arusisalikke. 09.06.2017. a e-kirjas vastustajale leiab kaebaja, et üldplaneeringut ei tohiks enne kehtestada, kui keskkonnamõjude hindajatele on antud täielikud andmed kaitsealuste taime- ja loomaliikide esinemiskohtadest Ihaste ja Anne luhal väljaspool kaitsealasid (I kd, tl 121). Apellatsiooniastmes esitas kaebaja ringkonnakohtule täiendavate tõenditena Keskkonnaministeeriumi Looduskaitse osakonna töötaja K. Alasi 22.05.2018 vastuse kaebaja palvele registreerida Keskkonnaameti ametlikus andmebaasis EELIS hariliku vingerja leiukoht Tartus Anne ojas. K. Alasi vastuse kohaselt saab vastav otsus tugineda ainult inventuuri või uuringu aruandele. Ka esitas kaebaja ringkonnakohtule Keskkonnaministeeriumi 24.09.2018. a vastuse kaebaja ettepanekule Anne luhale kaitseala moodustamiseks seoses seal asuvate huumustoiteliste järvede ja järvikute, lamminiitude, soostuvate ja soolehtmetsadega, II kategooria kaitsealuste liikide – emaputke, pehme koeratubaka ja aasnelgi kasvukohtadega ja laululuige elupaigaga ning üheksa III kategooria
kaitsealuse taime- ja kaheksa loomaliigiga. Keskkonnaministeeriumi 24.09.2018. a vastuses keeldutakse kaitseala moodustamise menetluse alustamisest.
34.Ringkonnakohus leiab, et apellatsiooniastmes esitatud tõendid ei ole asjakohased ning tuleb kaebajale tagastada. Kaebaja ettepanekud Keskkonnaministeeriumile on tehtud pärast KSH aruande heakskiitmist ja üldplaneeringu kehtestamist, mistõttu ei saanud need viimaseid mõjutada. Kaebaja 09.06.2017. a ettepaneku osas leiab halduskohus õigesti, et kaebaja esitas oma ettepaneku vastustajale hilinemisega pärast seda, kui Tartu Linnavalitsus oli oma seisukohad üldplaneeringu avaliku väljapaneku käigus esitatud ettepanekute ja vastuväidete kohta juba 22.05.2017. a korraldusega nr 508 kujundanud (kohtuotsuse p 20.4). Vaidlust ei ole selle üle, et KSH koostaja lähtus Eesti Looduse Infosüsteemi andmebaasist EELIS, mis on Keskkonnaameti ametlik andmebaas (vt ka halduskohtu otsuse p 20.3). Seega tuleb reeglina eeldada sellesse andmebaasi kantud andmete õigsust. Ühtlasi ei vaielda selle üle, et täiendavaid uuringuid KSH raames läbi ei viidud (KSH aruande lk 6). Seega lähtuti KSH menetluses sel hetkel EELISe andmebaasis kajastuvatest andmetest. Riigikohus on leidnud: „KSH aruanne peab sisaldama „põhjendatult nõutavat teavet, võttes arvesse olemasolevaid teadmisi ja hindamismeetodeid, kava või programmi sisu ja üksikasjalikkust, otsuse tegemise etappi ja mil määral saab mitmekordse hindamise vältimiseks teatavaid küsimusi täpsemalt hinnata otsustamise erinevatel tasanditel“ (KSH direktiivi art 5 lg 2). Viide „olemasolevatele teadmistele ja hindamismeetoditele“ (vt ka KeHJS v.r § 40 lg 3 p 1) ei tähenda seda, et piirduda võib juba teadaolevaga ja varem tehtud uuringutega, vaid viitab hindamise ajal mõistlikult kättesaadavatele, sh uute uuringutega kogutavatele teaduslikele andmetele. Vastasel korral ei saavutataks KSH direktiivi eesmärki tagada keskkonnakaitse kõrge tase (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p 25).
35.Seega kuigi õige on halduskohtu järeldus, mille kohaselt ei ole KSH läbiviijal pädevust EELISe andmebaasi täiendada (otsuse p 20.4), ei saa nõustuda sellega, nagu puuduks KSH läbiviijal õigus teostada KSH läbiviimisel vajadusel täiendavaid uuringuid. Halduskohus leidis õigesti, et kaitsealuste liikide asukohad on ajalises muutumises ning nende andmed vajavad aeg-ajalt kaasajastamist. Seda, kas antud juhul olid EELISe andmed KSH aruande koostamiseks ilmselgelt ebapiisavad, pidi otsustama arvamuse koostaja. Vaidlust ei ole selle üle, et Tartu linna üldplaneeringu eskiislahendusele kaebaja eelnevalt märgitud ettepanekuid ei teinud (I kd, tl 124-177). Tartu linna üldplaneeringu hilisemas faasis esitas kaebaja vaid ühe ettepaneku, mis puudutas uue tee rajamist Põhja puiestee ja Muuseumi tee ühendamiseks (III kd, tl 51p). Seega puudus nii vastustajal kui ka KSH läbiviijal ilmne põhjus arvata, et EELISes kajastatud andmed on puudulikud. Seetõttu ei saa KSH aruandele ette heita ka seda, et seal ei põhjendata kaebaja poolt kohtumenetluses esile toodud asjaoludega arvestamata jätmist.
36.Kaebaja väitel ei andnud KSH aruande koostajad hinnangut kõikide arendustegevuste kohta, mida kavandatakse aladel, kus esineb palju kaitsealuseid liike ja nende isendeid. Ka ei põhjendanud kohus oma väidet, et kaitsealuste liikide olemasolu ja nende elupaikade muutuvat informatsiooni saab nende kaitse tagamisel täiendavalt arvesse võtta konkreetse ehitus- või arendustegevuse raames. Ringkonnakohus nõustub kaebaja väitega Natura 2000 võrgustiku alasid puudutavas osas.
37.Tartu linna alal paikneb kolm Natura võrgustikku kuuluvat ala: Ropka-Ihaste loodusala, Ropka-Ihaste linnuala ja Anne loodusala. Nendel aladel kavandatava tegevuse mõju prognoosimiseks teostati KSH raames Natura eelhindamine vastavalt juhendmaterjalile13. KSH aruandes märgitakse, et vastavalt juhendile tuuakse üldplaneeringute KSHs välja tegevused,
„Juhised Natura hindamise läbiviimiseks loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 rakendamisel Eestis.“ A. Aunapuu, R. Kutsar. MTÜ Eesti Keskkonnamõju Hindajate Ühing. Tartu-Tallinn 2013.
millega tõenäoliselt kaasneb oluline mõju Natura aladele ning mille puhul tuleb järgmises planeerimise/arendusetapis läbi viia Natura asjakohane hindamine. See tuleneb asjaolust, et üldplaneeringuga määratakse maa-alade üldine kasutus ja objektide asukohad, mitte täpsemad tehnilised lahendused, mis on aluseks asjakohasel hindamisel (aruande ptk 3, lk 8). KeHJS v.r § 31 p 1 järgi on üldplaneering strateegiline planeerimisdokument planeerimisseaduse tähenduses. KeHJS v.r § 45 lg 2 kohaselt võib strateegilise planeerimisdokumendi kehtestada juhul, kui seda lubab Natura 2000 võrgustiku ala kaitsekord ning strateegilise planeerimisdokumendi kehtestaja on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõju kahjulikult selle Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkusele ega mõjuta negatiivselt selle ala kaitse eesmärki. Riigikohtu selgituse kohaselt on juhendmaterjal KeHJS v.r § 45 lg-s 2 toodud põhimõttega vastuolus ega tugine ühelgi õigusnormil; juhendit ei saa käsitada siduva õigusaktina, vaid eeskätt õigusnormide tõlgendamist abistava halduseeskirjana (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p 39). Riigikohus leidis konkreetset juhtumit lahendades, et KeHJS v.r § 45 lg-s 2 toodud põhimõte kehtib maakonnaplaneeringu kui KeHJS v.r § 31 p 1 järgi strateegilise planeerimisdokumendi suhtes (Ibid, p 38). Ringkonnakohus on seisukohal, et kuna ka üldplaneering on KeHJS v.r § 31 p 1 järgi strateegiline planeerimisdokument, on ilmne, et viidatud põhimõte kehtib ka Tartu linna üldplaneeringu puhul.
38.KSH aruandega tutvudes ei saa väita, et sellest on olulisemad arendustegevused välja jäetud. Aruandes analüüsitakse oluliste perspektiivsete ehitusprojektide mõju loodusaladele, sh looma- ja taimeliikidele ning looduslikele elupaikadele. Ropka-Ihaste loodusala puhul käsitletakse Ropka silla ja sellega seotud ühendustee koridori ning Emajõe kaldale ette nähtud perspektiivse kergliiklustee, sademevee kraavide ja kavandatava trammitee mõju. Anne loodusala puhul on arvesse võetud Tartu linna idapoolse ringtee pikendust, põhjapiirile pool-looduslikule alale kavandatud väikeettevõtlus-tootmismaad ning Raadi loodusala puhul selle naabrusse kavandatavat põhimagistraali (Muuseumi tee pikendust Tartu linna idapoolse ringteeni). Kaebaja ei ole apellatsioonkaebuses selgitanud, millist liiki arendustegevuse mõju on KSH aruandes kajastamata jäetud. Küll aga leiab kinnitust see, et KSH aruande järeldused ei ole lõplikud ega veena selles, et kavandatav tegevus ei avalda mõju Natura 2000 võrgustiku alade terviklikkusele ega mõjuta negatiivselt selle ala kaitse eesmärki. Ringkonnakohus märgib, et KSH aruandes tehtud ettepanekut, loobuda Ropka-Ihaste loodus- ja linnalale ette nähtud perspektiivsest jalg- ja jalgrattateest (kergliiklustee) seoses selle negatiivse mõjuga linnaalale ja kaitse-eesmärgiks olevatele elupaikadele, on täielikult arvestatud (KSH aruande lk 76). Küll aga ei nähtu, et loobutaks teiste negatiivse mõjuga arenduste (Ropka sild ja teekoridor, väikeettevõtlus-tootmismaa Anne loodusalal) elluviimisest Natura 2000 aladel.
39.KSH aruande p-s 3.4 leitakse Ropka silla ja teekoridori osas järgmist: „Silla ja tee rajamise korral ei ole välistatud oluliste negatiivsete mõjude avaldumine loodusalale ja selle kaitseeesmärgiks olevatele elupaikadele ning liikidele. Samuti pole välistatud negatiivsed mõjud linnualale ning selle kaitse-eesmärgiks olevatele liikidele. /.../ Eeltoodust lähtudes on järgnevalt vaja koostada konkreetne tehniline lahendus koos leevendavate meetmetega, sh läbi viia Natura asjakohane hindamine, mis teostatakse keskkonnamõju hindamise (KSH või KMH) raames vastavalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadusele. Juhul kui Natura asjakohane hindamine ei välista olulisi mõjusid, tuleb Ropka silla rajamiseks taotleda erandit Natura ala mõjutamise lubamiseks, mis on võimalik vaid avalikkuse jaoks esmatähtsa huvi korral“ (lk-d 11-12). Anne loodusala osas leitakse, et selle naabrusse kavandatud väikeettevõtlus-tootmismaa realiseerumisega seotud kuivendustööd võivad muuta loodusala veerežiimi ning mõjutada negatiivselt kaitse-eesmärgiks olevat taimeliiki (harilik kobarpea). Ala arendamine eeldab detailplaneeringu raames loodusalale
avalduvate mõjude hindamist ning olulisi mõjusid välistavat ehitustehnoloogia ja vajadusel täiendavate leevendusmeetmete rakendamist (lk 12).
40.Tartu linna üldplaneeringu seletuskirja p-s 18 „Meetmed säästva ja tasakaalustatud arengu tagamiseks“ korratakse KSH aruandes märgitut. Seletuskirjas selgitatakse: „Ropka silla (viaduktina üle luhaala) rajamiseks tuleb eelprojekti koostamisel välja töötada Ropka-Ihaste loodus- ja linnualale (ühtlasi Ropka-Ihaste looduskaitseala) olulisi negatiivseid mõjusid leevendavad meetmed lähtuvalt konkreetsest tehnilisest lahendusest, sh teha Natura asjakohane hindamine. Juhul, kui Natura asjakohane hindamine ei välista olulisi mõjusid, tuleb Ropka silla rajamiseks taotleda Vabariigi Valitsuselt Natura ala mõjutamise lubamiseks erandit, mis on võimalik vaid avalikkuse jaoks esmatähtsa huvi korral. Kahjustatava Natura 2000 ala loodusväärtuste asendamiseks tuleb rakendada hüvitus-meetmeid, millest tuleb Euroopa Komisjoni teavitada“ (lk 225). Tartu linna üldplaneeringu kehtestamise otsuses nr 494 mööndakse vaikimisi Ropka silla ja selle ühendustee kahjulikku mõju, kui selgitatakse: „Olulisemad leevendusmeetmed on Ropka silla ja selle ühendustee edasiarendamisel tehniliste lahenduste väljatöötamine koos Natura hindamise ja vajalike meetmetega ning erandi taotlemine Vabariigi Valitsuselt“. Anne loodusala osas selgitatakse Tartu linna üldplaneeringu seletuskirjas järgmist: „Anne loodusalaga (ühtlasi Anne looduskaitseala) piirneva väikeettevõtlus-tootmismaa edasisel arendamisel tuleb detailplaneeringu koostamisel ette näha ehitustehnoloogiline lahendus ja vajaduse korral täiendavad leevendusmeetmed (nt hüdrotõkete või muude ehitustehniliste lahenduste rakendamine), mis välistavad loodusala veerežiimi mõjutamise.“ Ringkonnakohus leiab, et isegi kui nõustuda, et Anne loodusala puhul on negatiivsed mõjud loodusala veerežiimile edaspidiste leevendusmeetmete abil täielikult kõrvaldatavad, ei saa seda järeldada Ropka silla ja teekoridori puhul. Natura eelhindamisest nähtub selgelt, et kavandatav tegevus võib mõjutada negatiivselt Natura 2000 võrgustiku ala.
41.Riigikohus on leidnud, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.06.2001. a direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (KSH direktiiv) põhjendusest 9, art 4 lg-st 3, art 5 lg-st 2 tuleneb nn reastamise põhimõte, st otsustusprotsessi kõrgemal tasandil tehtav hindamine peab andma raamistiku edasiste hindamiste jaoks ning jätma tulevaste menetluste raames hindamiseks küsimused, mida saab tõhusamalt hinnata otsustusprotsessi madalamal tasandil. Nn reastamise põhimõte ei tähenda, et KSH raames võiks jätta hindamata need mõjud, mille hindamine on KSH ülesanne. /.../ KSH raames ei tohi jätta mõju vajaliku täpsusega hindamata ja KSH ülesanded täitmata argumendiga, et kindlalt ei ole teada arendustegevuse parameetrid. Põhjendatud pole väide, et täpsemat mõjuhindamist takistas määramatus seoses arendajate edasiste kavatsustega planeeringu elluviimisel. Riikliku tasandi (maakonna)planeeringu mõju hindamisel on lähtealusena määrav see, millist tegevust, millises asukohas ja millises mahus riik planeeringus kavandab ja põhimõtteliselt võimalikuks peab, mitte see, millises ulatuses ja kuidas täpselt arendajad kavandatu tulevikus tegelikult ellu viivad. /.../ Alternatiivide puudumine võib osutuda eriti oluliseks juhul, kui selgub vajadus kavandatava tegevuse elluviimiseks hoolimata selle ebasoodsast mõjust Natura 2000 võrgustiku alale (vt KeHJS v.r § 29 lg 3, § 45 lg 3). KSH ei tohi jääda formaalseks, jättes niisuguste arendusalade põhimõttelise sobivuse lahtiseks ning piirdudes sisuliselt vaid tõdemusega, et selle küsimuse lahendamiseks alles tuleb asuda uuringuid tegema (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p-d 24, 28, 29).
42.Nõukogu 21.05.1992. a direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (elupaikade direktiiv), art 6 lg 3 sätestab: „Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad
siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.“ Euroopa Kohus on rõhutanud, et elupaikade direktiivi art 6 lg 3 mõttes nõusoleku kavale või projektile võib anda üksnes juhul, kui ala kaitsestaatus jääb soodsaks, st püsivalt säilivad ala olemuslikud tunnused, mis on seotud teatud loodusliku elupaigatüübi esinemisega, mille kaitse-eesmärk õigustas selle ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu direktiivi tähenduses. Püsiva negatiivse mõju puudumine ala terviklikkusele tähendab seda, et teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumises (Euroopa Kohtu otsus asjas C-441/17, komisjon vs Poola, p-d 115-121 ja seal viidatud praktika) (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p 45). Riigikohus on käesolevaga analoogsel juhtumil leidnud, et KeHJS v.r § 45 lg-ga 2 on vastuolus planeeringu kehtestamine ilma, et algatataks Natura hindamist ja selgitatakse välja KeHJS v.r § 45 lg-s 2 sätestatud eelduste täidetus, s.o planeeringu kehtestamist lubab Natura 2000 võrgustiku ala kaitsekord ning strateegilise planeerimisdokumendi kehtestaja on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõju kahjulikult selle Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkusele ega mõjuta negatiivselt selle ala kaitse eesmärki (RKHK 08.08.2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, p 41).
43.Kaebaja arvates ei põhjendanud kohus ka seda, miks ta leiab, et üldplaneeringu ega KSH aruande koostamise käigus ei lahendata küsimust, kas tekib keskkonnakahju või kes seda hüvitama peaks. Kaebaja arvates on see vastuolus looduskaitseseadusega. Ringkonnakohus märgib, et konkreetsed nõuded KSH aruande sisule sätestab Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus. KSH aruande14 kohaselt algatati KSH läbiviimine Tartu Linnavolikogu 18.12.2014. a otsusega. Keskkonnaameti 29.08.2017. a kooskõlastusest (I kd, tl 17-18) ilmneb, et KSH menetluse läbiviimisel ja kontrollimisel lähtuti 23.03.2014 kehtima hakanud KeHJS redaktsioonist. KeHJS (kuni 01.07.2015 kehtinud redaktsioonis) § 40 lg 4 p 8 järgi pidi aruanne sisaldama strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisega kaasneva olulise negatiivse keskkonnamõju vältimiseks ja leevendamiseks kavandatud meetmeid. LKS (kuni 01.07.2015 kehtinud redaktsioonis) § 701 lg 1 nägi ette strateegilises planeerimisdokumendis tegevuse elluviimisele eelnevate hüvitusmeetmete rakendamise juhul, kui keskkonnamõju hindamise või keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande kohaselt võib kavandatav tegevus eeldatavalt oluliselt mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala ning kavandatav tegevus on alternatiivsete lahenduste puudumise tõttu vajalik üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel. LKS § 701 lõike 1 hilisem, 01.07.2015 jõustunud redaktsioon näeb eelnevate hüvitusmeetmete rakendamise ette ka vaid Natura 2000 võrgustiku ala eeldatava ebasoodsa mõjutuse korral.
44.Seega leiab kaebaja õigesti, et LKS-st tulenes aruande koostajale kohustus näha vajadusel, st olulise mõju puhul, ka planeerimisdokumendis ette tegevuse elluviimisele eelnevate hüvitusmeetmete rakendamine, kui alternatiivsed lahendused puuduvad ning kavandatav tegevus on eriti mõjuvatel põhjustel vajalik. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise ning sellega seoses teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (800 SE15) seletuskirjas selgitatakse, et hüvitusmeetmete määramine kuulub Vabariigi Valitsuse pädevusse, kuid enne asjaomase otsuse tegemist tuleb esmalt hinnata nende meetmete tõhusust ning otstarbekas on teha seda KSH käigus, kui käsitletakse ka strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisega kaasneva ebasoodsa keskkonnamõju leevendamise ja
vältimisega seonduvat. Hüvitusmeetmeid tuleb rakendada siis, kui ebasoodsat mõju ei ole võimalik vältida ega leevendada (seletuskirja lk-d 48-49). Ringkonnakohus leiab, et seletuskiri on asjakohane ka LKS ja KeHJS (kuni 01.07.2015 kehtinud redaktsioonis) tõlgendamisel.
45.KSH aruandes mööndakse üldplaneeringuga kavandatavate arenduste võimalikke negatiivseid mõjusid Ropka-Ihaste loodusalale ja linnualale. KeHJS § 45 lg 3 v.r sätestab: „Kui hoolimata strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisega kaasnevatest eeldatavalt negatiivsest mõjust Natura 2000 võrgustiku alale on see tegevus alternatiivsete lahenduste puudumise tõttu siiski vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel, sealhulgas sotsiaalset või majanduslikku laadi põhjustel, võib strateegilise planeerimisdokumendi kehtestada Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Strateegilise planeerimisdokumendi kehtestamisel tuleb seada kohustus hüvitusmeetmete rakendamiseks.“ Ringkonnakohtule ei nähtu, et käesoleval juhul oleks sellisel viisil toimitud. Hüvitusmeetmete asemel räägib Tartu linna üldplaneeringu kehtestamise otsus nr 494 leevendavatest meetmetest, kuid nendeks ei saa pidada otsuses märgitud „Ropka silla ja selle ühendustee edasiarendamisel tehniliste lahenduste väljatöötamist koos Natura hindamise ja vajalike meetmetega ning erandi taotlemist Vabariigi Valitsuselt“. Vabariigi Valitsuse nõusolek pidi vastustajal KeHJS § 45 lg-st 3 tulenevalt olema veel enne üldplaneeringu kehtestamist.
46.Kokkuvõtlikult leiab ringkonnakohus, et üldplaneeringu kehtestamine Natura 2000 võrgustiku alal ei ole Ropka silda ja selle ühendusteed puudutavas osas toimunud kooskõlas KeHJS § 45 nõuetega ning on seetõttu õigusvastane. Ringkonnakohus tühistab Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 üldplaneeringu kehtestamiseks Ropka silda ja selle ühendusteed puudutavas osas. Kuna ringkonnakohus tühistab osaliselt otsuse üldplaneeringu kehtestamiseks, tuleb võtta seisukoht ka kaebaja nõuete e ja f osas. Ringkonnakohus möönab, et otsuses märgitud põhjendustel on keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH) Tartu linna üldplaneeringu 2030+ Natura 2000 alasid puudutavas osas olnud ebatäielik. Siiski ei pea ringkonnakohus võimalikuks kohustada Tartu linna läbi viima Tartu linna üldplaneeringu 2030+ uut keskkonnamõju strateegilist hindamist ja Natura hindamist (kaebuse nõue e) ega kohustada Tartu linna tellima enne uue KSH läbiviimist bioloogidelt uuringuid Tartu linna territooriumil esinevate kaitsealuste liikide ja koosluste leviku kohta (kaebuse nõue f). KSH ja Natura hindamine, samuti uute andmete kogumine kaitsealuste liikide kohta sõltub sellest, kas Tartu linn kavatseb Ropka silda ja selle ühendusteed puudutava projektiga Natura 2000 aladel jätkata. Planeerimismenetluses on kohalikul omavalitsusel laiaulatuslik diskretsiooniruum (RKHK 14.10.2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 34; 10.10.2002. a otsus asjas nr 3-3-1-42-02, p 10; 18.02.2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 6), millesse kohus sekkuda ei saa. Kui linn kavatseb Ropka silla ja selle ühendusteed puudutava projektiga Natura 2000 aladel jätkata, on uue KSH aruande koostamine ja Natura asjakohase hindamise läbiviimine vältimatu. See, kas koguda uusi andmeid Natura 2000 aladel esinevate kaitsealuste liikide ja koosluste leviku kohta, on KSH läbiviija kaalutlusotsus, ning saab tugineda vaid põhjendatud arvamusele sellest, et KSH aruande koostamise ajal EELISe andmebaasis olevad andmed ei ole tõesed.
47.Kaebaja taotleb täiendava tõendina AS Kobras 04.2018 töös „Sademevee integreeritud käitlemise põhimõtted Tartu linnas“ esitatud kaardi joonise „Tartu lähiümbruse eesvoolude valgalad“ haldusasja materjalide juurde võtmist. Ringkonnakohus leiab, et vastav tõend ei aita asja lahendamisele kaasa ning tuleb kaebajale tagastada.
IV
48.Eeltoodud põhjendustel rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistab Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 1 ning teeb vastavas osas uue otsuse, millega rahuldab M. Silveti kaebuse osaliselt ja tühistab Tartu Linnavolikogu 14.09.2017. a otsuse nr 494 üldplaneeringu kehtestamiseks Ropka silda ja selle ühendusteed puudutavas osas. Muus osas jääb kaebus rahuldamata ning halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata. Ringkonnakohus muudab ja täiendab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Kaebaja 21.01.2019. a avalduses esitatud taotlus täiendavate tõendite toimikusse võtmiseks jääb kohtuotsuses esitatud põhjendustel täies ulatuses rahuldamata.
49.Vastavalt HKMS § 109 lõikele 4, kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lõike 2 kohaselt kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kaebaja menetluskuluks on riigilõiv halduskohtus ja ringkonnakohtus, kokku summas 30 eurot. Võttes arvesse, et kaebuse rahuldamine puudutas vaid tühist osa kaebaja üldsõnalistest väidetest, ei pea ringkonnakohus Tartu linnalt kaebaja kasuks menetluskulude väljamõistmist põhjendatuks. Seetõttu jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.