Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
29. jaanuar 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2820
Haldusasi
AARIKA
OÜ kaebus Sotsiaalkindlustusameti 30.11.2017 ülesütlemisavalduse nr 17-12/48389 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – AARIKA OÜ, volitatud esindaja adv Kaarel Berg Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindaja Leila Siiroja
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. detsembri 2017. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AARIKA OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta AARIKA OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 29. detsembri 2017. a määruse haldusasjas nr 3-17-2820 resolutsiooni p-d 3 ja 4 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Esialgset õiguskaitset puudutavas osas ei saa määruse peale edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusameti (SKA) kui tellija ja AARIKA OÜ kui täitja vahel on 22.01.2016 sõlmitud „Sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse eest tasu maksmise kohustuse riigi poolt ülevõtmise leping nr 3.6-4.4/32“ (edaspidi leping) kehtivusega kuni 31.12.2020.
2.SKA tegi 17.11.2016 ettekirjutus-hoiatuse nr 1.1-13.1/24828-6, millega kohustas AARIKA OÜ-d viima sotsiaalse rehabilitatsiooni osutamine kooskõlla sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 67 p-ga 1 (resolutsiooni p 1) ning sotsiaalkaitseministri 21.12.2015 määruse nr 66 lisaga 1 (resolutsiooni p 2). Ettekirjutus-hoiatuses tehti hoiatused sunniraha rakendamiseks.
3-17-2820
3.SKA koostas 03.08.2017 riikliku järelevalve akti nr 1.1-13.1/32634-15, milles leidis, et 17.11.2016 ettekirjutuse täitmine ei ole tõendatud ning edastas ettekirjutuse kohtutäiturile täitemenetluse alustamiseks.
4.SKA esitas AARIKA OÜ-le 30.11.2017 lepingu nr 3.6-4.4/32 ülesütlemisavalduse nr 17-12/48389 (edaspidi ülesütlemisavaldus), millega ütles ühepoolselt 22.01.2016 sõlmitud lepingu üles. Ülesütlemisavalduse kohaselt on AARIKA OÜ rikkunud lepingulisi ja õigusaktidest tulenevaid kohustusi olulisel määral ning rikutud on lepingutingimusi, mille täpne järgimine on tellija huvi. Kohustuste mittetäitmine kahjustab oluliselt teenuse saaja ja SKA huve. Kuna lepingutingimusi on rikutud olulisel määral ning SKA on korduvalt andnud AARIKA OÜ-le juhiseid lepingu täitmise kohta, siis ei ole SKA-l põhjust eeldada, et AARIKA OÜ täidab tulevikus korrektselt lepingulisi kohustusi ega pane toime uusi lepingutingimuste rikkumisi.
5.AARIKA OÜ esitas 20.12.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse 30.11.2017 ülesütlemisavalduse tühistamiseks. Kaebaja oli seisukohal, et leping on haldusleping, sest sellega on kaebajale antud riigi ülesande täitmine ning sellel on kõik olulised halduslepingu tunnused. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada ülesütlemisavalduse kehtivus või alternatiivselt selle täitmine, samuti keelata vastustajal ülesütlemisavalduse p-s 6.4 nimetatud toimingute tegemine. Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebaja eesmärgiks kaebuse esitamisel on saavutada 30.11.2017 ülesütlemisavalduse tühistamine ning lepingu täitmise jätkamine kuni 31.12.2020. Kuna ülesütlemisavaldusega soovis vastustaja lepingu lõpetada alates 01.01.2018, siis on ilmselge, et selleks ajaks puudub praeguses asjas lõplik kohtulahend. Kaebaja peamiseks tegevusalaks on SHS § 56 lg-s 3 kirjeldatud sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamine. Kaebaja 2017. a käive oli 30.11.2017 seisuga kokku 163 717,71 eurot, millest 144 252,72 eurot (88,11%) on lepingu alusel vastustajalt saadu, 13 792,68 eurot (8,42%) Haigekassalt saadu ning 5672,31 eurot (3,47%) Teraapiafondist saadu. Käibest lepingu alusel saadava tasu (88,11%) kadumine alates 01.01.2018 tooks kaasa kaebaja maksejõuetuse ning tegevuse lõppemise, mis on pöördumatult kahjulik tagajärg. Lisaks juhib kaebaja tähelepanu, et ülesütlemisavalduse p 6.4 kohaselt võtab vastustaja kõikide kaebaja juures rehabilitatsiooniteenust saavate klientidega personaalselt ühendust hiljemalt 08.12.2017 ja abistab neid uue suunamisotsuse saamisel ning uue teenuseosutaja leidmisel (vt ka kaebuse lisa 12). Vastustaja on juba asunud tegema toiminguid, mis riivavad kaebaja majanduslikke huve, kuna kaebaja patsientide ümbersuunamine vähendab talle makstavat tasu. See tähendab, et 01.01.2018 seisuga võib vastustaja tegevus olla kaebaja majanduslikke huve juba pöördumatult kahjustanud. Peamiseks avalikuks huviks on, et kaebaja poolt osutatava rehabilitatsiooniteenuse osutamine ei katkeks. Kaebuse esitamise hetke seisuga osutab kaebaja lepingu alusel sotsiaalse rehabilitatsiooni teenust 251 inimesele. Esialgse õiguskaitse kohaldamise korral jätkub nendele inimestele teenuse osutamine kuni 31.12.2020. Järelikult on avalik huvi tagatud, mitte kahjustatud. Ülesütlemisavalduse põhjal ei saa järeldada, et kaebaja rehabilitatsiooniteenuse osutamise sisuline kvaliteet seaks kaebajalt teenust saavad isikud ohtu või kahjustaks neid. Kaebajale tehtud etteheited käsitlevad puudujääke asjaajamises ja dokumendihalduses, mille üks põhjuseid seisneb selles, et kaebaja on seadnud enda inimressursi kasutamisel prioriteediks patsiendid, mitte asjaajamise ja dokumendihalduse. Avalikud huvid ei saa kahjustada, kui kaebaja jätkab kohtumenetluse ajal lepingu täitmist. Lepingu lõppemise korral alates 01.01.2018 on tõenäoline, et kõiki kaebajalt teenust saanud isikuid ei jõuta uute teenuseosutajate juurde suunata. Samuti suurendaks sedavõrd suure arvu 2(6)
3-17-2820 inimeste korraga ümbersuunamine uute teenuseosutajate koormust sellisel määral, et teenuse katkematut osutamist ei ole võimalik tagada või ei õnnestu uut teenuseosutajat sootuks leida. Kaebus pole ilmselt perspektiivitu.
6.Sotsiaalkindlustusamet palus jätta esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Lepingu ülesültemine ei ole vaidlustatav halduskohtus, kuna sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamise leping ei ole haldusleping. Tegemist on eraõigusliku kokkuleppega, millega võetakse üle sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse eest tasu maksmise kohustus. Eelnõu 693 SE seletuskirja kohaselt mõistetakse kohustuse ülevõtmise all üksiku võlaõigusliku kohustuse ülevõtmist ehk kohustatud isiku vahetust, mille käigus toimub kohustuse üleandmine seniselt võlgnikult (õigustatud isikult) uuele võlgnikule (riik). Kui kohus leiab, et lepingu ülesütlemine on vaidlustatav halduskohtus, siis tuleb jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata, kuna avalik huvi ja kolmandate isikute huvi kaalub kaebaja esialgse õiguskaitse vajaduse üle. Avalikes huvides on, et sotsiaalteenuseid, sh loakohustusega tegevusalal osutatavaid teenuseid, pakutaks ühiskonna abivajavatele liikmetele nõuetekohaselt ning seejuures avalikku ressurssi õiguspäraselt kasutades ning ebakorrektne teenusepakkumine ei jätkuks. 2017. a-l on kaebaja kliendid pöördunud korduvalt SKA poole sooviga vahetada teenuse osutajat, kuna teenust ei osutatud SHS-s ja lepingus sätestatud tingimustel. Selle tõttu jäid kliendid ilma neile vajalikust rehabilitatsiooniteenusest kaebaja juures ning viibis ka teenuse osutamine uue teenuseosutaja juures. Lepingu ülesütlemise tingis asjaolu, et kaebaja rikkus neid lepingutingimusi, mille täpne järgmine on SKA huvi. Ülesütlemisavalduses on märgitud, et kaebaja poolt toime pandud rikkumiste tõttu tekkis olukord, kus rehabilitatsiooniplaani mitteõigeaegse esitamise tagajärjel pikenes lapse puude ekspertiisi tegemise aeg, dokumentide mitteõigeaegsel esitamisel ei saanud inimesed neile vajalikke teenuseid või ei saanud neid õigeaegselt, arvete mitteõigeaegne esitamine takistas SKA-l rehabilitatsiooniteenuse eelarve juhtimist.
7.Tallinna Halduskohus tagastas 29.12.2017 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel pädevuse puudumise tõttu (resolutsiooni p 3) ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 4). Kohus ei nõustunud kaebajaga, et leping on käsitatav halduslepinguna haldusmenetluse seaduse 7. ptk või halduskoostööseaduse tähenduses ning selle ülesütlemine on vaidlustatav halduskohtus. Lepinguga ei anta üle kaebajale riikliku teenuse osutamist, s.t tegemist ei ole rehabilitatsiooniteenuse osutamise lepinguga vms, vaid tegemist on rahastamislepinguga, millega riik võtab endale kohustuse tasuda teenuse eest õigustatud isiku (s.t isik, kes rehabilitatsiooniteenust saab) nimel. Seejuures ei nähtu õigusaktidest, et sarnaselt ravi rahastamise lepingule oleks tegemist halduslepinguga (vt ravikindlustusseaduse § 35 lg 2). Nimelt sätestab SHS § 65 lg 1, et tasu maksmise kohustuse ülevõtmise leping on kokkulepe, millega SKA ja sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutaja lepivad kokku korras, millega SKA võtab õigustatud isikult üle tasu maksmise kohustuse. Et rehabilitatsiooniteenuse osutamine ei toimu halduslepingu alusel, rõhutab ka SHS eelnõu seletuskiri 98 SE, mis viitab 2014. a seletuskirjale 693 SE. Seletuskirjas on märgitud, et lepinguga tekib SKA ja sotsiaalteenuse osutaja vahel eraõiguslik suhe, mis tuleneb riigi ja õigustatud isiku vahelisest avalik-õiguslikust suhtest, mille kohaselt võtab riik tasu maksmise kohustuse õigustatud isikult üle ning õigustatud isiku ja sotsiaalteenuse osutaja vahelisest tsiviillepingust, millest tuleneb tasu maksmise kohustus (mis lasub nüüd riigil). Seega on tegemist eraõigusliku kokkuleppega tasu maksmise kohustuse ülevõtmiseks ning sellised vaidlused alluvad maakohtule.
3(6)
3-17-2820 Kuna kaebus ei kuulu lahendamisele halduskohus, siis jääb kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Esialgse õiguskaitse taotlus jääks rahuldamata ka olukorras, kus kaebuse läbivaatamine oleks halduskohtu pädevuses, kuna avalik huvi ja kolmandate isikute õigused rehabilitatsiooniteenusele eraldatud rahaliste vahendite õiguspäraseks kasutamiseks ja teenuse nõuetekohaseks toimimiseks on ülekaalukamad kaebaja huvist majandustegevusega jätkata (HKMS § 249 lg 3).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.AARIKA OÜ palub 15.01.208 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 29.12.2017 määruse resolutsiooni p-d 3 ja 4 ning saata haldusasi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks ja rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus. 22.01.2016 leping on haldusleping ja selle ülesütlemine on vaidlustatav halduskohtus. Lepingul on kõik olulised halduslepingu tunnused. SHS §-d 56‒69 ei reguleeri üksnes tasu ülevõtmise küsimusi, vaid ka sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamist – muu hulgas nõudeid teenuse osutamisele (SHS §-d 66‒69). Seega on seadusandja soovinud reguleerida ka teenuse osutamist sisuliselt. SHS §-de 56‒69 sisustamisel tuleb lähtuda sellest, et üheks riigi poolt antava abi liigiks on sotsiaalse rehabilitatsiooniteenuse osutamine, mille eest tasu maksmise kohustuse võtab riik teenuse saajalt üle. See tähendab, et sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamine on riigi ülesanne ehk riiklik teenus. Lepingus on loetletud kaebaja kohustused lepingu täitmisel (p-d 2.1.1‒2.1.19). SHS-s on kirjeldatud sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse mõiste ja selle osutamise nõuded. Õigustatud isikutel, kes ei ole lepingu pool, on muu hulgas õigus nõuda kaebajalt lepingu p-de 2.1.1 ja 2.1.2 täitmist. Tegemist on kohustustega, mille täitmist on õigustatud isikul subjektiivse õigusena õigus nõuda ka SHS § 67 p-de 1 ja 2 alusel. See tähendab, et leping reguleerib ka õigustatud isikute subjektiivseid õigusi. SHS kuni 31.12.2015 kehtinud redaktsioon sätestas selgelt, et rehabilitatsiooniteenuse osutamine võidakse halduslepingu alusel volitada täitmiseks rehabilitatsiooniteenuse osutamiseks tegevusloa saanud füüsilisest isikust ettevõtjale, juriidilisele isikule või kohaliku omavalitsuse asutusele. SHS kuni 31.12.2015 kehtinud redaktsioonis on rehabilitatsiooniteenuse mõiste (§ 111) sisuliselt sarnane kehtiva SHS § 56 lg-s 3 kirjeldatud sotsiaalse rehabilitatsiooni teenusega. Kehtivast SHS-st ei nähtu, et seadusandja tahe olnuks reguleerida sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamist selliselt, et enam ei volitata selleks teenuse osutajat mitte halduslepingu, vaid tsiviilõigusliku lepingu alusel. Kaebaja palub esialgse õiguskaitse taotlus rahuldada. Halduskohtu määruse p-s 13 viidatud ettekirjutusele ja selle täitmise kontrolli käigus tuvastatule ei ole ülesütlemisavalduses tuginetud. Seega ei pidanud vastustaja nendes loetletud etteheiteid lepingu erakorralise ülesütlemise seisukohast oluliseks või asjakohaseks. Seetõttu ei ole tegemist oluliste rikkumistega. Kaebaja juhib tähelepanu, et valdav osa ülesütlemisavalduses kaebajale tehtud etteheidetest käsitleb puudujääke asjaajamises ja dokumendihalduses. Ülesütlemisavalduses loetletud etteheidete sisu ei mõjuta rehabilitatsiooniteenuse osutamise sisulist kvaliteeti ja seetõttu ei saa avalikud huvid kahjustada, kui lepingu täitmist jätkatakse haldusasja menetluse ajal. Ülesütlemisavalduse põhjal ei saa teha järeldusi, et kaebaja teenuse sisuline kvaliteet seaks kaebajalt teenust saavad isikud ohtu või kahjustaks neid. Kaebaja osutas 2017. a jooksul teenust kokku 296 inimesele, kellest valdav osa on teenuse osutamise sisu ja kvaliteediga rahul olnud. Vastustaja on esitanud vaid 5 kirja, milles lapsevanem on pöördunud vastustaja poole põhjusel, et ta ei ole rahul kaebaja teenusega. Tegemist on üksikute juhtumitega, mille puhul pole tõendatud, et etteheited on üldse põhjendatud. 4(6)
3-17-2820 Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võivad saada avalikud huvid kahjustada. Lepingu lõppemise korral alates 01.01.2018 on tõenäoline, et kõiki kaebajalt teenust saavaid isikuid ei jõuta uute teenuse osutajate juurde suunata. Vastustaja 28.12.2017 vastusest nähtub, et uus teenuse osutaja on leitud vaid 70-le kliendile, kusjuures väide on tõendamata.
9.Sotsiaalkindlustusamet palub 23.01.2018 kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja jääb enda varasemate seisukohtade juurde ja nõustub halduskohtu põhjendustega. Vastustaja märgib täiendavalt, et kaebaja on 05.01.2018 esitanud Harju Maakohtule hagiavalduse ülesütlemisavalduse tühisuse ning 22.01.2016 sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse eest tasu maksmise kohustuse riigi poolt ülevõtmise lepingu nr 3.6-4.4/32 kehtivuse tuvastamiseks. Harju Maakohus on kaebaja hagiavalduse 08.01.2018 määrusega nr 2-18-153 menetlusse võtnud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus tagastas õigesti kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel pädevuse puudumise tõttu.
11.SKA ja AARIKA OÜ vahel 22.01.2016 sõlmitud lepingu p 1.1 sätestab, et lepinguga võtab tellija (SKA) üle õigustatud isikult sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse eest tasu maksmise kohustuse SHS §-s 56 nimetatud tingimustel.
12.SHS § 56 lg 1 sätestab, et riik võtab õigustatud isikult sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse eest tasu maksmise kohustuse üle tingimusel, et: 1) õigustatud isik ja sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutaja lepivad kokku sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamises, mis vastab minimaalselt SHS 2. jaos sätestatud nõuetele; 2) sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutaja ja riik on sõlminud SHS §-s 65 nimetatud lepingu. Seega on SHS § 56 lg 1 p-dest 1 ja 2 tulenevalt tasu maksmise kohustuse üleminekuks vajalik, et riik teeb esmalt haldusotsuse selle kohta, kas isik kvalifitseerub õigustatud isikuna või mitte ning õigustatud isik valib SHS-s sätestatud nõuetele vastava teenuse osutaja ning sõlmib temaga tsiviillepingu SHS-s sätestatud nõuetele vastava sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamiseks. Seejärel maksab riik teenuse osutajale tasu nendevahelises lepingus kokkulepitud korrale (vt eelnõu 693 SE seletuskiri, lk 14).
13.SHS § 65 lg 1 sätestab, et tasu maksmise kohustuse ülevõtmise leping on kokkulepe, millega SKA ja sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutaja lepivad kokku korras, millega SKA võtab õigustatud isikult üle tasu maksmise kohustuse. Eelnõu 693 SE seletuskiri (lk 19) selgitab, et tasu maksmise ülevõtmise kohustuse lepinguga tekib riigi (SKA) ja sotsiaalteenuse osutaja vahel eraõiguslik suhe, mis tuleneb riigi ja õigustatud isiku vahelisest avalik-õiguslikust suhtest, mille kohaselt võtab riik tasu maksmise kohustuse õigustatud isikult üle, ning õigustatud isiku ja sotsiaalteenuse osutaja vahelisest tsiviillepingust, millest tuleneb tasu maksmise kohustus (mis nüüd lasub riigil). Seega on seadusandja tasu maksmise ülevõtmise kohustuse lepingu all silmas pidanud eraõiguslikku kokkulepet. 22.01.2016 leping ei reguleeri sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuse osutamist sisuliselt. Rehabilitatsiooniteenuse osutamiseks sõlmib õigustatud isik SHS-s sätestatud nõuetele vastava teenuse osutajaga tsiviilõigusliku lepingu.
5(6)
3-17-2820
14.Eelneva põhjal toetab ringkonnakohus SKA ja halduskohtu seisukohta, et SKA ja AARIKA OÜ vahel 22.01.2016 sõlmitud lepingu näol ei ole tegemist halduslepinguga, mistõttu selle ülesütlemine ei ole vaidlustatav halduskohtus. Tegemist ei ole rehabilitatsiooniteenuse osutamise lepinguga, vaid rahastamislepinguga, millega riik võtab õigustatud isikult üle teenuse eest tasu maksmise kohustuse. Lepinguga ei anta kaebajale üle riikliku teenuse osutamist (avaliku võimu volitusi). Praegune vaidlus on tsiviilõiguslik ja tuleb läbi vaadata tsiviilkohtumenetluse korras. SKA vastusest määruskaebusele nähtub, et kaebaja ongi 05.01.2018 esitanud Harju Maakohtule hagiavalduse ülesütlemisavalduse tühisuse ja 22.01.2016 lepingu nr 3.6-4.4/32 kehtivuse tuvastamiseks ning Harju Maakohus on hagiavalduse 08.01.2018 määrusega nr 2-18-153 menetlusse võtnud.
15.Olukorras, kus halduskohus tagastas kaebuse õiguspäraselt, ei saa esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine olla põhjendatud.
16.Eelneva põhjal jääb AARIKA OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 29.12.2017 määruse resolutsiooni p-d 3 ja 4 muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.