Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar ja Einar Vene 7. november 2017, Tartu 3-15-1978
Haldusasi
Margit Halopi Õigusbüroo OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 12. mai 2015. a otsuse nr 13-6/646 ja vaideotsuse nr 13-30.3/15/422-1 tühistamiseks ja taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 16. septembri 2016. a otsus Margit Halopi Õigusbüroo OÜ apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Margit Halopi Õigusbüroo OÜ Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 16. septembri 2016. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
2.Jätta kaebaja menetluskulu apellatsioonimenetluses tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 7. detsember 2017.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Margit Halopi Õigusbüroo OÜ esitas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) taotluse põllumajandusministri 13. märtsi 2015 määruse nr 25 „Maapiirkonnas majandustegevuse mitmekesistamise investeeringutoetuse andmise ja kasutamise tingimused“ (määrus nr 25) alusel toetuse saamiseks hoone ja õueala parendamiseks.
PRIA 12. mai 2015. a otsusega nr 13-6/646 jäeti Margit Halopi Õigusbüroo OÜ taotlus läbi vaatamata. Otsuse kohaselt on investeeringuobjektiks hoone välisviimistlus- ja parendustööd, kuid hinnapakkumistest nähtuvalt on tegemist rekonstrueerimistöödega, milleks on vajalik ehitusluba. Samuti olid taotlejal esitamata erinevad taotlusdokumendid. Euroopa Liidu ühtse põllumajanduspoliitika (ELÜPS) § 7 lg 4 järgi taotluse tähtaja jooksul esitamata jätmise korral tähtaega ei ennistata.
2.Pärast edutut vaidemenetlust esitas Margit Halopi Õigusbüroo OÜ kaebuse, milles palus taotluse läbivaatamata jätmise otsus ja vaideotsus tühistada ning kohustada PRIA-t taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebuse kohaselt oli vastustaja kohustatud taotluse vastu võtma hoolimata selle puudustest ning määrama tähtaja puuduste kõrvaldamiseks. Kaebajat ei kuulatud ära. Arusaamatu on, miks leitakse, et tegemist on rekonstrueerimistöödega.
3.Tartu Halduskohtu 16. septembri 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
3.1.Kaebaja taotlus toetuse saamiseks oli esitatud tähtaja viimasel päeval. Kaebaja ei lisanud taotlusele kõiki vajalikke dokumente. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15 lg 1 järgi on haldusorgan kohustatud talle esitatud taotluse vastu võtma, sõltumata selle puudustest, kui seadusega ei ole sätestatud teisiti. Käesoleval juhul on seaduses sätestatud erand, mistõttu ei pidanud vastustaja HMS § 15 lg 2 järgi kaebajale puuduste kõrvaldamiseks võimalust andma. ELÜPS § 67 lg 2 kohaselt kehtestatakse maaelu arengu toetuse andmise ja kasutamise tingimused ning kord määrusega vastutava ministri poolt. ELÜPS § 82 lg 3 järgi kehtestab toetuse väljamaksmise taotlemise ja taotluse menetlemise korra, taotluse vormi või taotlusele esitatavad nõuded, rahastamise määra ja suuruse valdkonna eest vastutav minister määrusega. Määruse nr 25 § 9 lg 1 kuni 22. juulini 2016 kehtinud redaktsiooni kohaselt peab taotleja toetuse saamiseks esitama kirjalikult selleks ettenähtud tähtajal PRIA-le avalduse ja selles esitatud andmeid tõendavad dokumendid. Kusjuures põllumajandusminister on rõhutanud, et nõuetele vastava taotluse moodustavad avaldus koos avalduses esitatud andmeid tõendavate dokumentidega.
3.2.ELÜPS § 7 lg 4 kohaselt ei ennistata taotluse tähtaja jooksul esitamata jätmise korral taotluse esitamise tähtaega ja taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui Euroopa Liidu asjakohastes õigusaktides ei ole sätestatud teisiti. Kohtu hinnangul ei ole Euroopa Liidu õiguses käesoleva kaasuse asjaolude suhtes sätestatud teisiti. ELÜPS § 7 lg-s 4 nimetatud tähtaja puhul on tegemist materiaalõigusliku tähtajaga ehk õigust lõpetava tähtajaga. Kaebaja kaotas nõuetekohase taotluse esitamata jätmise tõttu nõuetekohase taotluse esitamisest tuleneva subjektiivse õiguse toetusele ja vastustaja oli kohustatud kaebaja taotluse läbi vaatamata jätma. Analoogilises asjas on võrreldavale seisukohale asunud Riigikohus (RKHKo 3-3-1-60-09, p 18).
3.3.Kuna kaebaja eiras materiaalõiguslikku tähtaega, ei ole vastustaja rikkunud kaebaja menetlusõigusi. Vastustaja oli kohustatud taotluse läbi vaatamata jätma ja seetõttu ei saanud kaebajale tekkida subjektiivset õigust olla ära kuulatud.
3.4.Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse nr 1306/2013 (ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta) art 59 p 6 näeb ette, et komisjoni poolt art 62 lg 2 p 2 alusel ettenähtud juhtudel võib toetuse- ja maksetaotlusi või muid teatisi ja taotlusi pärast nende esitamist korrigeerida ja kohandada, kui pädev asutus tuvastab ilmseid vigu. Vastustaja on õigesti leidnud, et käesoleval juhul ei olnud kaebaja nõuetele mittevastava taotluse puhul tegemist ilmse vea ehk ilmse ebatäpsusega taotluses, mida saaks HMS § 15 lg 1 ja 2 alusel kõrvaldada. Seda esiteks seetõttu, et riigisisene õigus sätestab erisuse HMS § 15 lg-st 1 ja keelab üldse nõuetele mittevastava taotluse vastuvõtmise. Teiseks ei ole kaebajale etteheidetud taotluse puuduste puhul tegemist ilmse ebatäpsusega taotluses, mille kõrvaldamiseks tuleb HMS § 15 lg 1 alusel võimalus anda, kuna kaebaja taotlus ei jõudnud käesoleval juhul õigustatult sisulise nõuetele vastavuse kontrollimise staadiumi.
3.5.Määruse nr 25 § 5 lg 2 kohaselt ei või hoone abikõlblik maksumus olla suurem kui 13 000 eurot. Kaebaja taotluses näidatud hoone ehitustööd ja kõnnitee, autoparkla ja piirdeaia abikõlblikud maksumused ületasid lubatud piirmäära. Seega tuvastas vastustaja õigesti lubatud piirmäära ületamise parendustööde maksumuse osas.
3.6.Vastustaja on õigesti leidnud, et tegemist on ehitiste ehitamisega, mitte parendamisega. Seetõttu on õigesti tuvastatud ka vastuolu määruse nr 25 § 9 lg-ga 1; § 11 lg 1 p-dega 5, 6 ja 7; § 9 lg-ga 2; § 7 lg-tega 6 ja 11.
4.Margit Halopi Õigusbüroo OÜ apellatsioonkaebuses palutakse kohtuotsus tühistada ja kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel.
4.1.Halduskohus pole piisavalt selgitanud, milline peaks olema ilmne viga, mille korral tuleks anda võimalus taotluse parandamiseks määruse nr 1306/2013 art 59 p 6 järgi.
4.2.ELÜPS ei näe ette taotluste läbi vaatamata jätmist.
4.3.PRIA on taotluse siiski läbi vaadanud, sest vastasel juhul poleks tekkinud vaidlust selle üle, kas taotluses näidatud tegevus on ehitamine või parendamine.
4.4.ELÜPS § 1 lg 2 teeb viite haldusmenetluse seadusele.
4.5.Kaebajat ei kuulatud enne taotluse läbi vaatamata jätmist ära.
4.6.Hoone parendustööd kuuluvad ehitustööde alla ning see ei ole võrdsustatav uue ehitise püstitamisega.
5.PRIA vastuses apellatsioonkaebusele palutakse apellatsioonkaebus rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
5.1.ELÜPS § 7 lg-st 4 tuleneb otsesõnu, et taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui kõiki taotlusdokumente pole esitatud.
5.2.Ilmne viga määruse nr 1306/2013 tähenduses on üldjuhul selline viga, mis ei takista taotluse sisulist läbivaatamist.
5.3.Hinnapakkumisest nähtuvalt oli tegemist rekonstrueerimistöödega, milleks oli vajalik ehitusluba.
5.4.PRIA-l puudus ärakuulamis- ja selgitamiskohustus, kuna järelepärimine tehakse ainult taotluses ilmsete vigade esinemisel.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, ent muuta tuleb halduskohtu otsuse põhjendusi.
7.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu ega vastustaja seisukohaga, et asjas ei kohaldu HMS § 15 lg-s 2 sätestatud põhimõte, mille järgi siis, kui koos taotlusega on jäetud esitamata nõutud andmed või dokumendid või kui taotluses on muid puudusi, peab haldusorgan määrama taotluse esitajale esimesel võimalusel tähtaja puuduste kõrvaldamiseks. HMS § 15 lg 2 kohaldamiseks sellistes asjades annab selge aluse ELÜPS § 1 lg 2, mille järgi käesolevas seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse HMS-i sätteid, arvestades Euroopa Liidu õigusaktide ja käesoleva seaduse erisusi. Ringkonnakohus ei näe selliste erisuste olemasolu. Halduskohtu otsusest on võimalik järeldada, et halduskohtu arvates tulenes erand HMS § 15 lgst 2 tänu ELÜPS § 67 lg-le 2 ja § 82 lg-le 3, mille järgi kehtestatakse toetuste andmise
tingimused ja taotluse menetlemise kord ministri poolt määrusega. Selle seisukohaga ei saa nõustuda. Need volitusnormid annavad üksnes aluse täpsemaks taotluste menetlemise korra kehtestamiseks, kuid need volitusnormid ei tee eraldivõetuna erandit HMS § 15 lg-s 2 sätestatud puuduste kõrvaldamiseks võimaluse andmise nõudest. Ka käesoleva taotluse lahendamiseks kehtestatud kord, Määrus nr 25, ei sisalda endas regulatsiooni, mis välistaks HMS § 15 lg-s 2 sätestatud üldpõhimõtte järgimise. Ei vastustaja ega halduskohus ei ole Määruse nr 25 regulatsioonis sellisele normile viidanud. Vastupidi, Määruse nr 25 seletuskirjas on lk 15 tehtud selge viide HMS § 15 lg-le 2, mis tähendab, et selle määruse järgi toimuvas haldusmenetluses tuleb samuti HMS § 15 lg-t 2 arvesse võtta (vt tl 156).
8.Samuti on võimalik järeldada, et halduskohus nõustus vastustajaga, kes on taotluse läbi vaatamata jätmisel tuginenud eeskätt ELÜPS § 7 lg-le 4, mille järgi taotluse tähtaja jooksul esitamata jätmise korral taotluse esitamise tähtaega ei ennistata ja taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui Euroopa Liidu asjakohastes õigusaktides ei ole sätestatud teisiti. Lisaks viitas vastustaja määruse nr 25 § 9 lg-le 1, mis sätestas vaidlustatud otsuse tegemise ajal, et taotleja peab toetuse saamiseks esitama kirjalikult paberil või elektrooniliselt selleks ettenähtud tähtajal PRIA-le avalduse ja selles esitatud andmeid tõendavad dokumendid (edaspidi koos taotlus). On võimalik järeldada, et neist sätetest on vastustaja püstitanud konstruktsiooni, mille järgi ei lugenud ta taotlust tähtaegseks ja tagastaks selle ELÜPS § 7 lg 4 alusel seetõttu, et kuna taotlusega koos ei olnud esitatud kõiki dokumente, siis ei olnud vastustaja arvates taotlust üldse tähtaegselt esitatud. Selline konstruktsioon on ringkonnakohtu arvates meelevaldne. Ka puudustega taotlus on taotlus. Määruse nr 25 § 9 lg 1 sõnastusest ei saa järeldada vastupidist. Avalduse ja sellega koos esitatavate dokumentide ühise nime „taotlus“ alla viimine selles sättes on üksnes normitehniline võte, lihtsustamaks määruse teksti edasist esitamist. Sellest ei saa teha järeldust, et puudustega taotlust ei peaks käsitlema taotlusena. Selline lähenemine ignoreeriks täielikult HMS § 15 lg-st 2 tulenevat põhimõtet, et ka puudustega taotlust tuleb käsitleda taotlusena ning anda võimalus puuduste kõrvaldamiseks. Nagu eelnevast ilmnes, ei ole tegelikult ühtegi normi, mis välistaks HMS § 15 lg 2 kohaldamise käesolevas asjas. Sellise erandina ei ole käsitatav ka ELÜPS § 7 lg 4 ja Määruse nr 25 § 9 lg 1 abil vastustaja püstitatud ja halduskohtu poolt heaks kiidetud konstruktsioon. Esiteks võimaldavad nii HMS § 15 lg 1 kui ELÜPS § 1 lg 2 teha haldusmenetluse normidest erandeid üksnes seadusega, mitte aga määrusega. Teiseks peab ringkonnakohtu arvates erand HMS § 15 lg-st 2 olema sätestatud selgesõnaliselt. ELÜPS § 7 lg-st 4 ja määruse nr 25 § 9 lg-st 1 selline erand selgesõnaliselt ei tulene, vaid nagu eelnevalt viidatud, on meelevaldselt kasutatud määruses kasutatud normitehnilist lahendust. ELÜPS § 7 lg 4 eesmärk on välistada üksnes tähtaegade ennistamine, aga mitte puudustega taotluste korrigeerimiseks võimaluse andmine. Kolmandaks on see otseses vastuolus määruse nr 25 seletuskirjas tehtud viitega HMS § 15 lg 2 kohaldamisele. Neljandaks ei näe ringkonnakohus ühtegi asjaolu, mis õigustaks PRIA-t ja tema poolt läbi viidavat haldusmenetlust kohtlema teistmoodi kui teiste haldusorganite poolt läbi viidavat haldusmenetlust. Seetõttu ei jaga ringkonnakohus vastustaja ja halduskohtu seisukohta, et PRIA ei pidanud käesoleval juhul juhinduma HMS § 15 lg-st 2 ning leiab, et kaebajale oleks pidanud andma võimaluse taotluse puuduste kõrvaldamiseks (täiendavate dokumentide esitamiseks).
9.Vaidlustatud otsusest (tl 52-52p) on võimalik järeldada, et taotluse esitamise tähtaja rikkumine (läbi selle, et taotlusega koos oli esitamata vajalikud dokumendid) oli taotluse läbi vaatamata jätmise keskseks põhjenduseks. Lisaks on otsuses märgitud, et „Avalduse kohaselt
on investeeringuobjektiks hoone veranda, esiku, WC ja vannitoa välisviimistluse ja parendustööd, kuid hinnapakkumistelt nähtuvalt on tegemist rekonstrueerimistöödega, milleks on vajalik ehitusluba“ (tl 52). Sellest lausest on võimalik järeldada, et PRIA arvates esineb taotlusega mingi täiendav probleem, kuid ringkonnakohtu hinnangul pole üheselt arusaadav, mis see probleem on. Viitamata on ka normidele, millest PRIA juhindub. Ringkonnakohus märgib, et selline ebaselge motivatsioon kujutab endast olulist põhjendamispuudust ning sellise ebapiisava põhjenduse võiks ilma pikema kaalumiseta kohtumenetluses kõrvale jätta ja kaebuse rahuldada. PRIA sellekohased põhjendused jäävad ebaselgeks ka vaideotsuses. PRIA selgitab seal, et määruse nr 25 „§ 4 lg 1 p 1 järgi võib toetust taotleda ehitise ehitamiseks, välja arvatud lammutamine, ehitusseaduses sätestatud tingimustel ja korras ning hoone parendamiseks. Parendamise all mõistetakse määruse seletuskirja kohaselt lihtsaid remonditöid (nt hoone värvimine, remont, katusematerjali vahetamine sama materjali vastu, mis ennem oli jne), mille kaudu pikendatakse materiaalse põhivara eluiga ning tõstetakse selle väärtust.“ (tl 56p). Kuid mida täpselt kaebaja soovitud töödest PRIA hoone parendamiseks ei lugenud ning miks, jääb jätkuvalt ebaselgeks. Seda küsimust ei ole vastustaja lahti seletanud ka vastuses kaebusele, vaid on piirdunud üksnes abstraktse väitega, et oluline on see, milliseid töid hinnapakkumus ridade kaupa sisaldab ja mille alla neid saab liigitada vastavalt toetuse taotlemise ajal kehtinud ehitusseadusele (tl 75). Seega on selles küsimuses jäänud vastustaja seisukohad ebaselgeks ning vaidlustatud haldusakti motiveerimisviga pole kõrvaldatud ei vaide- ega kohtumenetluses. Seega on vaidlustatud haldusaktid ka selles osas õigusvastased.
10.Rohkem põhjendusi taotluse läbi vaatamata jätmise otsuses PRIA ei esitanud. Vaideotsuses on PRIA esitanud aga täiesti uue motiivina viite määruse nr 25 § 5 lg-le 2, mille järgi ei või hoone parendamise abikõlblik maksumus olla väiksem kui 3000 eurot ja suurem kui 13 000 eurot, ning sedastanud, et taotluses näidatud veranda, esiku, WC, vannitoa ja välisviimistluse abikõlblikuks maksumuseks on 25 821,29 eurot ning kõnnitee, autoparkla ja piirdeaia renoveerimise abikõlblikuks maksumuseks on 19 588,93 eurot, mistõttu ületab hoone parendustööde abikõlblik maksumus lubatud piirmäära. Samuti on osutatud määruse nr 25 lg-le 3, mille järgi võivad paragrahvi 4 lõikes 3 nimetatud tegevuste (st muuhulgas ka ehitise juurde kuuluva juurdepääsutee ja parkla ehitamine, vt § 4 lg 3 p 4) abikõlblikud maksumused kokku olla kuni 30 protsenti § 4 lg-s 1 nimetatud tegevuste (st muuhulgas ka ehitise ehitamine, välja arvatud lammutamine, ehitusseaduses sätestatud tingimustel ja korras ning hoone parendamine, vt § 4 lg 1 p 1) abikõlblikust maksumusest. Seega on kaebaja kavandatud tööde maksumus suurem, kui määrus nr 25 võimaldab.
11.Ringkonnakohus nõustub, et hoolimata eeltoodud olulistest valearusaamadest, menetlusvigadest ning ebapiisavalt motiveeritud taotluse läbi vaatamata jätmise otsusest ja vaideotsusest on eelnev kaalukas argument, mis tingiks taotluse rahuldamata jätmise. Kaebaja ei ole oma kohtumenetluses seda asjaolu vaidlustanud, et tema kavandatud tööde maksumus on suurem kui Määruse nr 25 § 5 lg-d 2 ja 3 võimaldavad. Tegemist on sellise nõude rikkumisega, mis välistaks ilmselgelt taotluse rahuldamise. Seetõttu on ringkonnakohtu arvates võimalik juhinduda käesoleval juhul Riigikohtu seisukohtadest, mille järgi võib tühistamiskaebuse jätta rahuldamata, kui igal juhul tuleks samasugune haldusakt uuesti välja anda (vt nt RKÜKo 3-31-85-10, p 44; RKHKo 3-3-1-29-12, p 19; 3-3-1-40-11, p 18; 3-3-1-33-12, p 17; 3-3-1-85-12, p-d 16-17; 3-3-1-57-13, p 11). Siinjuures ei oma ringkonnakohtu arvates tähtsust see, et vaidlustatud PRIA 12. mai 2015. a taotluse läbivaatamata jätmise otsus ei pruugi olla üldse haldusakt, vaid menetlust lõpetav menetlustoiming (vt RKHKo 3-3-1-8-04, p 13), mida
tühistada üldse ei saagi. Ikkagi tähendab asjaolu, et kaebaja kavandatud tööde maksumus on suurem kui Määruse nr 25 § 5 lg 2 ja 3 abikõlblikuks maksumuse piirmääraks ette näevad, taotluse rahuldamata jätmist. Sellist tingimusele mittevastavust kaebaja kavandatavas tegevuses ei oleks ära hoidnud ka haldusakti parem motiveerimine ega kaebajale taotluses puuduste kõrvaldamiseks võimaluse andmine.
12.Eeltoodust tulenevalt jääb apellatsioonkaebus hoolimata eelnevalt käesoleva otsuse p-des 7-9 toodust rahuldamata. Esitatud põhjendusi arvestades ei oma tähtsust määruse nr 1306/2013 art 59 p-s 2 sätestatud ilmse vea tähendus. Samuti ei oma tähtsust kaebaja ärakuulamise küsimus, kuna abikõlblike tööde maksumuse piirmäära ületamist ei oleks saanud kõrvaldada ka kaebaja ärakuulamise teel. Seetõttu ringkonnakohus neil küsimustel pikemalt ei peatu.
13.Ehkki apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, tuleb halduskohtu otsuse põhjendusi muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
14.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg-st 1 tulenevalt jäävad kaebaja menetluskulud apellatsioonimenetluses (792 eurot) tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiina Pappel
/allkirjastatud digitaalselt/ Tanel Saar
/allkirjastatud digitaalselt/ Einar Vene
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.