Eesti Buss OÜ kaebus Maanteeameti 21.04.2017 otsuse nr 0005 tühistamise nõudes ja taotluse uuesti lahendamisek s kohustamise nõudes
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Buss OÜ, volitatud esindajad v.adv Allar Jõks ja adv Kadri Härginen Vastustaja – Maanteeamet, volitatud esindajad Kristo-Taavi Ruus ja v. adv Elmer Muna
Asja läbivaatamine
Avalik kohtuistung 18.09.2017
RESOLUTSIOON
Rahuldada Eesti Buss OÜ kaebus.
2.Tühistada Maanteeameti 21.04.2017 otsus nr 0005 ning kohustada Maanteeametit vaatama Eesti Buss OÜ 06.02.2017 esitatud liiniloa taotlused uuesti läbi.
Mõista Maanteeametilt Eesti Buss OÜ kasuks välja menetluskulu 4183,5 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 17.11.2017 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioo nkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-17-1060
menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Buss OÜ esitas Maanteeametile 06.02.2017 avalduse liinilubade andmiseks ekspress kaugbussiliinide Tallinn-Tartu (liinid nr 751 ja nr 753) ning Tartu – Tallinn (liin nr 752) teenindamiseks.
2.Maanteeameti 21.04.2017 otsusega nr 0005 keelduti andmast riigisisest kaugbussiliini luba Eesti Buss OÜ-le esitatud taotluse alusel ekspress kaugbussiliinide nr 752 Tartu – Tallinn, nr 751 Tallinn – Tartu ja nr 753 Tallinn – Tartu teenindamiseks, sest liiniloa andmine vastavalt esitatud taotlusele ja sõiduplaani kavandile seab sõitjate jaoks ohtu olulise olemasole va veoteenuse kestliku osutamise, mis ei lähtu sõitjate huvidest ega oleks kooskõlas ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 10 lg-s 1 nimetatud eesmärkidega, arvestatuna kogumis veoteenuse stabiilsust ja kättesaadavust, sõitjate ohutust ja sõidumugavusi.
3.Eesti Buss OÜ esitas 18.05.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Maanteeameti 21.04.2017 otsuse nr 0005 tühistamise nõudes ja kaebaja 06.02.2017 taotluse uuesti lahendamiseks kohustamise nõudes.
KAEBAJA SEISUKOHAD
4.Maanteeameti 21.04.2017 otsus nr 0005 on õigusvastane. Vastustaja on kuritarvita nud kaalutlusõigust (haldusmenetluse seadus (HMS) § 4 lg 2), ületanud volituste piire, tugine nud asjakohatutele kaalutlustele ning jätnud õigusliku aluse tõlgendamisel arvestamata nii enda kehtestatud reeglitega kui ka proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega. Vastustaja on rikkunud hea halduse tava.
5.ÜTS § 48 lg 3 annab vastustajale ulatusliku diskretsiooniruumi liinilubade väljastamise l. ÜTS § 48 lg 3 sisustamiseks on Maanteeameti peadirektori 30.09.2015 käskkirjaga nr 0245 kinnitatud kaugliinilubade väljastamise ja sõiduplaanide kinnitamise kaalutluspõhimõtted (edaspidi kaalutluspõhimõtted). Haldusmenetluses osaleval isiku on õigus eeldada, et tema taotlus lahendatakse kooskõlas haldusorgani poolt teatavaks tehtud reeglistikuga (vt Riigiko htu halduskolleegiumi lahend nr 3-3-1-54-05, p 11). Kehtestatud eeskirjadest põhjendamatu kõrvalekaldumine toob kaasa hea halduse põhimõtte ning haldusorgani vastuolulise käitumise keelu rikkumise. Vaidlustatud otsuses on vastustaja teisendanud kaebaja liiniloataotluse näitajad kaalutluspõhimõtete hindamisskaalale ning nentinud, et taotletavate liinilubade punktid ületavad olemasolevate liinilubade punktisummat. Hindamispunktide võrdlemisel on arvesse võetud kõiki asjakohaseid veoteenuse näitajaid Tallinn-Tartu-Tallinn marsruud il. Seega puudus alus jätta kaebaja taotlus rahuldamata. Vastustaja on rakendanud taotluse hindamisel kaalutluspõhimõtetes sätestamata lisakriteeriumi – veoteenuse kättesaadavus väljaspool taotletava liiniloa marsruuti. Selliseks kaalutluspõhimõtetest kõrvalekaldumiseks puudus mõjuv põhjus.
6.Vaidlustatud otsus on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega (põhiseadus (PS) § 12). Vastustaja on võrrelnud kaebaja taotletud liinilube marsruudil Tallinn- Tartu- Tallinn kaugbussiliinidega marsruutidel Võru-Kanepi-Tartu-Tallinn, Tallinn-Tartu-Otepää-Käärik uSangaste-Antsla ning Tallinn-Põltsamaa-Tartu-Kanepi-Võru. Nimetatud bussiliinid on marsruudiga Tallinn-Tartu-Tallinn võrreldavad üksnes osaliselt ehk nende kattuvas ulatuses. 2(11)
3-17-1060
Selles osas on liinide vaheline võrdlus läbi viidud kaalutluspõhimõtete alusel hindamispunktide arvutamisel. Bussiliinide mittekattuva marsruudi osas puudub liinide võrdlemiseks ja selle pinnalt liiniloa andmise üle otsustamiseks õiguslik alus. Vastustaja tõlgendus ÜTS § 48 lg 3 pst 3 on põhjendamatult lai ning pole kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. ÜTS § 48 lg 3 p 3 tähenduses „olemasolevaks veoteenuseks“ tuleb pidada veoteenust samal liinil, millele loa andmist haldusorgan kaalub. Ei ole mõeldav, et kõigepealt võrreldakse taotletavat liiniluba teiste samal marsruudil opereeritavate liinidega ning seejärel hinnatakse taotletava liiniloa mõju täiendavalt kogu ülejäänud Eesti bussiühendustele. ÜTS § 48 lg 3 p 3 võimaldab keelduda loa andmisest üksnes juhul, kui taotletav liiniluba seab sõitjate jaoks ohtu olemasoleva veoteenuse samal marsruudil. Selline tõlgendus on kooskõlas ka võrdse kohtlemise põhimõttega. ÜTS varasema redaktsiooni analoogse sätte osas on Riigikohus selgitanud, et nimetatud sätte kohaldamiseks tuleb võrrelda planeeritavat veoteenust juba osutatava veoteenusega ja otsustada, kas nende veoteenuste vahel on seoseid, mis võiksid mõjutada juba osutatavat veoteenust; niisugune seos on olemas, sest tegemist on liinivedudega, millel on sama alg- ja lõpp-punkt ning osaliselt kokkulangevad väljumisajad (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-3-1-19-02). Vastustaja poolt võrreldavatel marsruutidel ei ole ühist alg- ega lõpp-punkti. ÜTS § 48 lg 3 p 3 põhiseadusega kooskõlalise tõlgendamise kohaselt saab „olemasole vaks veoteenuseks“ lugeda teisi liine üksnes ulatuses, milles need kattuvad taotletava liiniga. Kaebaja taotletud liinid ei ohusta veoteenuse kättesaadavust marsruudil Tallinn-Tartu-Tallinn.
7.Vastustaja on senises praktikas Tallinn-Tartu-Tallinn marsruudil täiendavaid liine aktsepteerinud sõltumata sellest, kas ja milline mõju võib neil olla transpordi kättesaadavuse le väljaspool nimetatud marsruuti. Näiteks kinnitas vastustaja alates 10.10.2016 Lux Express Estonia AS liini nr 730 (Tallinn- Tartu), milles ette nähtud reis (kell 12.30) väljub 15 minutit enne Taisto Liinid OÜ liini nr 174 marsruudil Tallinn-Tartu-Võru. Olemasolev bussiliin nr 174 uue liini lisamist kell 12.30 Tallinn-Tartu suunal vastustaja hinnangul ei takistanud, kuid sama liini nr 174 väidetava katkemise ohuga põhjendatakse keeldumist kaebajale liiniloa väljastamisest liinil nr 752 (Tartu-Tallinn).
8.Liinilubade andmata jätmine riivab ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. Vastustaja otsus ei võimalda kaebajal osutada liinide nr 751-753 marsruud il ja kellaaegadel transporditeenust ehk osaleda ilma piiranguteta vabal turul. See mõjutab otseselt kaebaja varanduslikku seisu (omandipõhiõigust), kuna tal jääb teenimata transporditee nuse osutamisel saadav tulu, mida oleks võimalik teenida vaba turu toimimise korral. Samuti jäävad vähemalt ajutiselt kasutuseta liinide nr 751-753 teenindamise jaoks spetsiaalselt soetatud sõidukid, mille ehitamiseks on kaebaja teinud kulutusi. Busside eelnev soetamine oli vajalik, kuna busside ehitamine võtab aega ca pool aastat ning liiniloa andmise korral peab alustama veoteenuse osutamist hiljemalt 90 päeva jooksul (ÜTS § 52 lg 3). Busside spetsiaalse lt tellimisest on kaebaja informeerinud vastustajat 12.04.2017 kirjas. Puudub kindlus, kas kaebaja taotluse rahuldamata jätmine saaks üldse kaasa aidata Tartut ja Kagu-Eestit ühendavate bussiliinide säilitamisele. Kuna kaebajale teadaolevalt selle kohta analüüs puudub ning haldusorgan on tuginenud ilmselt kaebaja konkurentide paljasõnalistele väidetele, ei saa vastustaja tõlgendusega kaasnevat piirangut pidada ÜTS § 10 lg-s 1 nimetatud eesmärkide saavutamiseks sobivaks. Juhul kui kaebajale loa andmine tõepoolest mõjutaks väljaspool Tartut olevaid bussiühendusi (millega kaebaja ei nõustu), ei ole üleriiklike regionaalpoliitilis te eesmärkide saavutamine kaebaja õiguste arvelt ainus ega isegi kõige vähem intensiivs e m alternatiiv. Sama eesmärki on võimalik saavutada näiteks eraldi bussiliinide lubade väljastamisega vastustaja väitel ohustatud marsruutidel Võru-Kanepi-Tartu ja Tartu-OtepääKääriku-Sangaste-Antsla-Tartu. Isegi kui ainus alternatiivne võimalus transpordi kättesaadavuse tagamiseks oleks teatud liine riiklikult doteerida (mis on bussiliikluses tavapärane), ei saaks seda pidada intensiivsemaks riiveks nii avalikule huvile kui ka kaebaja
3(11)
3-17-1060
põhiõigustele võrreldes olukorraga, kus kaebajal võetakse võimalus konkureerida piisava reisijate arvuga marsruudil Tallinn-Tartu-Tallinn. Paremini toimiv vabaturg ja väiksemad piirangud konkurentsile marsruudil Tallinn-Tartu-Tallinn annavad riigile ka täiendavat maksutulu, mis võib ületada vähemasustatud piirkondades bussiliinide doteerimisele kuluvat summat. Vastustaja ei ole eelnimetatud asjaolusid 21.04.2017 otsuses analüüsinud ega arvesse võtnud.
9.Vastustaja on jätnud haldusakti põhjendamata (HMS § 56). Vaidlustatud otsuses on jäetud analüüsimata, kas vastustaja tõlgendus ÜTS § 48 lg 3 p-st 3 toob kaasa põhiõiguste riived ning kas need on proportsionaalsed. Samuti ei ole põhjendatud, miks ei saanud lähtuda kaalutluspõhimõtetest. Käesoleval juhul ei välista HMS § 58 ega riigivastutuse seadus (RVastS) § 3 lg 1 p 1 kaebuse rahuldamist, kuivõrd puudused mõjutasid asja otsustamist.
10.Vastustaja on jätnud olulised asjaolud välja selgitamata. Vastustaja 21.04.2017 otsus rajaneb mh eeldusel, et kaebaja esitatud liiniloa taotluse rahuldamise korral sulgevad kaebaja konkurendid bussiliinid nr 112, 174, ja 877. Vastustaja ei ole selle eelduse kinnituseks esitanud ühtegi muud tõendit peale nimetatud liinidel tegutsevate konkurentide endi väidete. On selge, et konkurentsieelise säilitamiseks ja teiste turuosaliste ning haldusorgani survestamiseks võivad paljud bussioperaatorid üritada väita, et konkurendi liiniloa taotluse rahuldamise korral plaanitakse seniste liinide sulgemist. Menetlusväliste isikute paljasõnalistele väidetele tuginemine pole informeeritud ja HMS § 6 nõuetele vastava otsuse langetamiseks piisav. Kui vastustajal oli kahtlus, et kaebaja taotluse rahuldamine tooks majanduslikel põhjustel kaasa konkurentide bussiliinide sulgemise, oleks vastustaja pidanud seda eelnevalt kontrollima. Transpordiühenduse majanduslikku otstarbekust on võimalik usaldusväärselt kontrollida, näiteks analüüsides transpordiettevõtja kasumimarginaali konkreetse liini lõikes.
11.Tartu ning Antsla ja Võru vaheline transpordiühendus oleks olnud tagatud sõltumata sellest, kas kaebaja taotlus rahuldatakse. Äriühingu poolt haldusorganile ebaõigete kavatsuste esitamine ei ole karistusseadustik (KarS) § 280 lg 1 järgi karistatav, kuna nimetatud säte näeb ette vastutuse valeandmete, mitte kavatsusi puudutavate ebaausate kommentaaride esitamis e l. Ebaõige on vastustaja seisukoht, nagu kohalduksid kaalutluspõhimõtted ainult ÜTS § 48 lg 3 p 2, kuid mitte sama lõike p 3 rakendamisel. Samas on vaidlustatud otsuses viidatud kaalutluspõhimõtetele.
VASTUSTAJA SEISUKOHAD
12.Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda.
13.Kaalutluspõhimõtted ei takista ÜTS § 48 lg 3 p 3 rakendamist. Kaalutluspõhimõtted sätestavad hindamiskriteeriumid vedajate võrdlemiseks ÜTS § 48 lg 3 p 2 alusel, et selgitada välja, kas taotletaval liinil pakutav teenus kogumis on samaväärne või parem võrreldes olemasoleva liiniga. Liiniluba väljastatakse üksnes olemasolevaga samaväärset või paremat teenust pakkuvale liinile. Vaidlust ei ole, et kaalutluspõhimõtete alusel hindas Maanteeamet kaebaja taotletaval liinil pakutava teenuse ÜTS § 48 lg 3 p 2 tähenduses paremaks võrreldes olemasoleva liiniga. Kaalutluspõhimõtted ei takista ega piira liiniloa väljastamisest keeldumist ÜTS § 48 lg 3 p 3 alusel. Seetõttu ei ole nimetatud sätte alusel taotluse hindamine ja liiniloa väljastamine kaalutluspõhimõtetes reguleeritud. Maanteeamet on küll kaalutluspõhimõte te ga seotud, kuid võib põhjendatud juhtudel sellest teistmoodi otsustada (vt Riigikohtu lahend nr 33-1-77-14, p 18).
4(11)
3-17-1060
14.Kaebajale liiniloa väljastamata jätmine ÜTS § 48 lg 3 p 3 alusel oli proportsionaalne võrreldes taotletava eesmärgiga – tagada veoteenuse kättesaadavus Põltsamaal ning lõikude l Tartu-Kanepi-Võru ja Tartu-Otepää-Kääriku-Sangaste-Antsla. Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud, kuna uue ÜTS kehtimise ajal ei ole varasemalt sarnaseid olukordi esinenud.
15.ÜTS § 48 lg 3 p 3 tõlgendus vastab seaduse eesmärgile ja seadusandja tahtele. ÜTS eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et ÜTS § 48 lg 3 p 3 rakendamisel on asjakohane ja õige analüüs ida taotletava liiniloa mõju veoteenuse kättesaadavusele ja stabiilsusele laiemalt. Seadusandja on ÜTS § 48 lg 3 p 3 kehtestamisel pidanud silmas justnimelt selliseid asjaolusid, kus kaebajale taotletud liinilubade andmine vähendaks olemasolevate paljude peatustega liini sõitjaskonda ning viiks seetõttu lõppkokkuvõttes selle liini sulgemiseni. Eelnev tähendaks aga väiksemates kohtades bussiteenust kasutada soovivate inimeste veoteenuse kättesaadavuse olulist kahjustamist.
16.Vaidlustatud otsus on asjaolusid arvestades põhjendatud ega ole vastuolus põhiseadusega. Arvestades, et kaebaja taotletavad liinid nr 751, nr 752 ja nr 753 olid kavandatud väljuma samadel nädalapäevadel ja samadel või väga lähedastel kellaaegadel, kui olemasolevad liinid (nr 174, nr 112 ja nr 877), siis ei mõjutaks uute liinilubade andmine oluliselt veoteenuse kättesaadavust ja stabiilsust Tallinn- Tartu- Tallinn lõigul. Samal ajal halveneks olulise lt ühistranspordi kättesaadavus Põltsamaal ning lõikudel Tartu-Kanepi-Võru ja Tartu-OtepääKääriku-Sangaste-Antsla. Vaidlusalustest liinidest on majanduslikult tasuv osa suuremate keskuste Tallinn-Tartu-Tallinn vaheline lõik, mida olemasolevate vedajate andmetel kasutab ca 50% sõitjatest. Väiksemaid kohtasid teenindava lõigu käigushoidmine on võimalik tänu Tallinn-Tartu-Tallinn lõigust laekuvale piletitulule, kuna ainult Tartu-Kanepi-Võru või TartuOtepää-Kääriku-Sangaste-Antsla liin ei oleks väikese sõitjate arvu tõttu majanduslikult tasuv. Kui suuremate keskuste vahelisele lõigule lisanduks samale või lähedasele ajale uus liin, siis väheneks pikkade liinide sõitjate arv ja piletitulu, mistõttu muutuks pika liini käigushoid mine majanduslikult ebaotstarbekaks. Maanteeamet on lähtunud Põltsamaa bussiühenduse senisel tasemel säilitamisel elanikkonna nõudlusest. Liin nr 112 on ainuke ühendus Antslaga. Kui liinid nr 174 ja nr 877 sulgeda, siis tulenevalt piisavalt pikkadest ajavahedest väljumiste vahel (kahe väljumise vahele jääks kuni 2 tundi ja 45 minutit), halveneks veoteenuse kättesaadavus sõitjate jaoks. Lisaks on liinid nr 174 ja nr 877 ainukesed keskpäevased liinid, mis teel Tartust Võrusse peatuvad Kanepis. Liini nr 174 Võru-Tallinn väljumisele kell 7.50 eelneb samal marsruudil liin nr 186 kell 7.00 ja järgneb liin nr 718 kell 9.15. Seega, kui liin nr 174 sulgeda, siis jääb väljumiste ajaliseks vaheks Võru-Tallinn suunal 2 tundi ja 15 minutit. Tegemist on piisava lt pika ooteajaga, et see halvendab elanikele veoteenuse kättesaadavust ja mugavust.
17.Liinilubade andmine ainult vedajate võrdlemise alusel oleks asjakohane juhul, kui kaebaja oleks taotlenud liiniluba eelpool loetletud väiksemate kohtade teenindamiseks. Vaidlust ei ole, et väiksemaid kohti kaebaja teenindada ei soovi ning taotleb liiniluba üksnes kõige kasumlikuma Tallinn-Tartu-Tallinn lõigu teenindamiseks. Põhjendatud ei ole kaebaja seisukoht, et ühistransporditeenuse kättesaadavus väiksemates kohtades on võimalik tagada riikliku dotatsiooni abil. Käesoleval juhul on ühistransporti võimalik vastavalt ÜTS § 10 lg- le 1 korraldada selliselt, et riigi dotatsioon ei ole vajalik ning lõikude Tartu-Kanepi-Võru ja TartuOtepää-Kääriku-Sangaste-Antsla teenindamine on tagatud kommertsliinidega.
18.Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud. Kaebaja ei ole samas olukorras Taisto Liinid OÜ-ga ja Vahesaar OÜ-ga, kuna kaebaja ei soovi teenindada Põltsamaad ega vähem kasumlikke lõike Tartu-Kanepi-Võru ja Tartu-Otepää-Kääriku-Sangaste-Antsla. Lux Express Estonia AS-i taotluse asjaolud ei olnud identsed kaebaja taotluse asjaoludega, kuna tollel korral ei teavitanud taotletavale liinile eelnevat liini opereeriv Taisto Liinid OÜ, et uue liini lisandumisel muutub olemasolev liin nii ebatasuvaks, et selle teenindamine lõpetatakse. ÜTS §
5(11)
3-17-1060
48 lg 3 p-s 3 sätestatud meede ühistranspordi kättesaadavuse tagamiseks väiksemates kohtades on sobiv, kuna vaieldamatult soodustab abinõu eesmärgi saavutamist. Pikemad liinid, mis teenindavad ka kasumlikku Tallinn-Tartu-Tallinn lõiku, suudavad sellest saadava piletitulu arvelt tagada ka vähem kasumlike lõikude teenindamise. Põhjendamatud on kaebaja väited, et sama eesmärki on võimalik saavutada ka sellesse piirkonda eraldi liinilubade väljastamise ga või riikliku dotatsiooniga. Kui pakkumine veoteenuse osutamiseks vähemkasumlikel liinid e l vastaks nõudlusele ja ÜTS § 10 lg 1 p 1 eesmärk oleks täidetud vabaturu tingimustes, siis puuduks mistahes vajadus ÜTS § 48 lg 3 p 3 rakendamiseks. Ka Riigikohus on leidnud, et ühistranspordi stabiilsuse ja jätkusuutlikkuse ning reisijate turvalisuse tagamine on olulise mad õigushüved, kui vedaja ettevõtlusvabadus (vt Riigikohtu lahend nr 3-3-1-19-02, p 10).
19.Vaidlustatud otsuses puuduvad kaalutlus- ja motiveerimisvead. Kõigi asjaoludega on arvestatud. Vaidlustatud otsuses on selgesõnaliselt märgitud, et taotluse lahendamisel on kontrollitud kaalutluspõhimõtete alusel määratud hindamistulemust, kuid kuna iga taotletava liini osas esines oht, et kaebajale uue liiniloa väljastamisel suletakse mõni olemasolev liin, mis põhjustab veoteenuse kättesaadavuse halvenemist väiksemates kohtades, siis tuli liiniloa andmisest ÜTS § 48 lg 3 p 3 alusel keelduda. Maanteeamet on kaalunud ühelt poolt kaebaja õigust veoteenust osutada ja teiselt poolt ühistranspordi korraldamise eesmärke ning leidnud, et ühistranspordi kättesaadavuse tagamine kaalub üles kaebaja ettevõtlusvabaduse riive. Isegi, kui vaidlustatud otsuses ei ole sõnaselgelt väljendatud, et Maanteeamet on kaalunud ühistranspordi teenuse kättesaadavuse tagamise nõuet võrreldes kaebaja ettevõtlusvabad use riivega, siis on ilmne, et vaidlustatud otsuse tegemisel on lähtutud just vastavatest kaalutluste st ning analüüsitud muuhulgas riive proportsionaalsust.
20.Asjakohatu on kaebaja etteheide, et Maanteeamet ei ole piisavalt kontrollinud andmeid liinide täituvuse kohta. Liinilubade andmise halduspraktika on pikaajaliselt olnud samasugune, et andmeid liinide täitumise kohta küsitakse teistelt vedajatelt. Vedajate esitatud andmete eraldi kontrollimine oleks Maanteeametile ebamõistlikult koormav ja kulukas. Lisaks on liini täituvuse ja vedaja tuluga seonduvad andmed vedaja ärisaladus, mistõttu puudub Maanteeametil võimalus andmeid mõistlikult kontrollida. Olukorras, kus haldusorga nile valeandmete esitamine täidab KarS §-s 280 sätestatud koosseisu, on haldusorganil alus eeldada, et talle esitatud andmed on õiged ja vastavuses tegelike asjaoludega.
21.Kaebuse lahendamisel ei ole võimalik teha vastustajale definitiivse sisuga ettekirjutust.
KOHTU PÕHJENDUSED
22.Kohus, hinnanud asjas esitatud tõendeid igakülgselt, täielikult ja objektiivselt ning kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus tuleb rahuldada.
23.Haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele (HMS § 54). Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2).
24.Riigisiseste kaugbussiliinide lubade taotlemist ja menetlemist reguleerib ÜTS. Vastavalt ÜTS § 48 lg 3 p-le 3 võib liiniloa andmisest või liiniloa alusel teenidatava kommertsliini sõiduplaani kinnitamisest keelduda ÜTS § 48 lg-s 1 nimetatud alustel või siis, kui liiniloa andmine esitatud veotingimustel või sõiduplaani muudatus seab sõitjate jaoks ohtu olemasole va
6(11)
3-17-1060
veoteenuse kestliku osutamise, arvestades kogumis veoteenuse stabiilsust ja kättesaadavust, sõitjate ohutust ning sõidumugavusi, samuti ÜTS § 10 lg-s 1 nimetatud eesmärke.
25.Kaalutluspõhimõtete p 1.3 kohaselt rakendatakse ÜTS § 48 lg-s 3 sätestatud regulatsioo ni alusel kaalutluspõhimõtteid, mille eesmärgiks on aidata kaasa eri piirkondade elanike liikumisvajaduse alusel kujundatud liiniveoteenuste pakkumisele, samuti veoteenuse stabiilsusele, ohutusele ja sõitjate sõidumugavuste loomisele. Kaalutluspõhimõtete punktis 2.1 sätestatakse, et liinilubade komisjon (Komisjon) lähtub eeldusest, et sõitjad peavad kaugliiniveo kvaliteedi hindamisel oluliseks veoteenuse liiklussagedust, teenuse kättesaadavust, stabiilsust ning teisi teenuse kvaliteeti määravaid asjaolusid nagu kasutatavate ühissõidukite mugavus, piletiostu võimalused ja piiratud liikumisvõimega sõitjatele teenuse ligipääsetavuse tagamine. Lähtudes ÜTS § 48 lg 3 p-dest 2 ja 3, juhindub Komisjon põhimõttest, et samal või suures osas kattuval marsruudil on täiendava veoteenuse pakkumine, millega kaasneb mõistlikust intervallist sagedasemate väljumiste teenindamine, põhjendatud üksnes juhul, kui täiendava veoteenuse puhul on tegemist liiniveo kättesaadavuse, stabiils use ja muude punktis 2.1 nimetatud teenuse kvaliteeti määravate tegurite kogumis hinnatuna vähemalt samaväärse või parema teenusega kui varem antud liinilubade alusel osutatav teenus (kaalutluspõhimõtted p 2.3). Taotletav liiniluba ekspresskaugbussiliini nr 752 Tartu – Tallinn teenindamiseks
26.Vaidlustatud otsusest nähtub, et vastustaja on võrrelnud taotletavat liini nr 752 (väljumisaeg 9.30) sellele eelneva kiirkaugbussiliiniga nr 174 suunal Võru – Kanepi – Tartu – Tallinn, mis väljub Tartust 9.15 ning hindamise tulemusel jõudnud järeldusele, et olemasole va liini nr 174 väljumise kl 9.15 punktide kogusumma on 45,2 punkti ja taotletava liini nr 752 väljumise kl 9.30 punktide kogusumma on 57,2 punkti. Seega ei ole võrreldud olemasolevat liini, millel on sama liikumistee taotletava liiniga (nt otsuses viidatud AS Lux Express Estonia kiirkaugbussiliin nr 729), vaid kiirkaugbussiliiniga, mille marsruut suures osas kattub taotletava liiniga (kaalutluspõhimõtted p 2.4). Sellest tulenevalt ei nõustu kohus vastustajaga, et kaalutluspõhimõtete alusel hindas Maanteeamet kaebaja taotletaval liinil pakutava teenuse ÜTS § 48 lg 3 p 2 tähenduses paremaks võrreldes olemasoleva liiniga.
27.ÜTS § 48 lg 3 p-s 2 on silmas peetud võrdlust taotletava liini ja olemasoleva liiniga, mille liikumistee ühtib. Ka ÜTS eelnõu (812 SE) seletuskirjas on selgitatud, et esiteks võib liiniloa andmisest keelduda, kui liini, mille teenindamiseks liiniluba või sõiduplaani kinnita mist taotletakse, teenindab samal liikumisteel rohkem kui üks vedaja ja esitatud veotingimus te rakendamise võimalikku mõju hinnates ei ole taotletaval liinil pakutav teenus kogumis samaväärne või parem võrreldes olemasoleva teenusega; see tähendab, et liiniloa andja analüüsib, kas vedaja poolt esitatud andmetele tuginedes on väljumiste arv, aeg, sõidukid ja nende varustatus jms piisav, et seda lugeda samal liikumisteel juba olemasoleva liiniga vähemalt võrdväärseks (eelnõu 812 SE seletuskiri, lk 20). Ühtlasi ilmneb vastustaja vastusest kaebusele, et Maanteeamet tõlgendab ÜTS § 48 lg 3 p-i 2 samamoodi, märkides, et kaalutluspõhimõtted sätestavad hindamiskriteeriumid vedajate võrdlemiseks ÜTS § 48 lg 3 p 2 alusel, et selgitada välja, kas taotletaval liinil pakutav teenus kogumis on samaväärne või parem võrreldes olemasoleva liiniga (tl 37 pöördel).
28.Samuti on ekslik vastustaja seisukoht, et kaalutluspõhimõtted sätestavad hindamiskriteeriumid üksnes ÜTS § 48 lg 3 p 2 rakendamiseks. Kaalutluspõhimõtetes on selgesõnaliselt sätestatud, et kaalutluspõhimõtted hõlmavad kogu ÜTS § 48 lg 3 regulatsioo ni, sh p-i 3 (kaalutluspõhimõtete p-d 1.3 ja 2.3). Seejuures on kaalutluspõhimõtetes sätestatud samasugused hindamiskriteeriumid nii võrdluses samal kui ka suures osas kattuval marsruud il pakutava veoteenusega (vt kaalutluspõhimõtted p 2.3).
7(11)
3-17-1060
29.Vaidlustatud otsusest nähtub, et Maanteeamet on rakendanud kaalutluspõhimõtete punkte, mis reguleerivad liinide võrdlust, kus nende väljumiste ajaline vahe on väiksem väljumis te mõistlikust intervallist, s.o väiksem kui 29 minutit (kaalutluspõhimõtete p-d 2.5, 2.6, 3.6, 4.4, 5.2).
30.Kaalutluspõhimõtete p 6.2 kohaselt juhul, kui Komisjon tuvastab punktis 6.1 nimetatud asjaolu (väljumiste ajaline vahe on väiksem väljumiste mõistlikust intervallist), siis võrdleb Komisjon kaugliini, mille teenindamiseks liiniloa andmist või sõiduplaani kinnita mist taotletakse, ja varem antud liinilubade alusel teenindatavat kaugliini väljumiste kaupa veoteenuse kättesaadavuse, stabiilsuse ja muude teenuse kvaliteeti määravate tegurite vahel; erinevate hindamiskriteeriumite alusel, vastavalt punktides 3.6, 4.4 ja 5.2 toodule, omistatud hindamispunktid summeeritakse ning sama hindamispunktide summa kogunud liini väljumine loetakse samaväärseks ja suurema hindamispunktide summa kogunud liini väljumine loetakse üldjuhul parema kvaliteediga veoteenuseks. Vaidlust ei ole selles, et Komisjon on hinna nud kaebaja taotletava liini nr 752 parema kvaliteediga veoteenuseks kui liini nr 174 (vaidlustatud otsuse p 1; tl 18 pöördel).
31.Kaalutluspõhimõtete p 6.3.2 kohaselt teeb Komisjon Maanteeameti peadirektorile ettepaneku uue liiniloa andmiseks või sõiduplaani kinnitamiseks, kui täiendavate väljumis te lisandumisel või väljumisaegade muutmisel pakutav teenus on vastavalt p-s 6.2 sätestatule vähemalt samaväärne võrreldes olemasoleva veoteenusega.
32.Samas ei sisalda viidatud kaalutluspõhimõtete punkt ega ka punktid 2.5, 2.6, 3.6, 4.4 ja 5.2 seda, kas ja kuidas hindamisel arvestatakse ka ÜTS § 48 lg 3 p-s 3 sätestatut, et liiniloa andmine seab sõitjate jaoks ohtu olemasoleva veoteenuse kestliku osutamise. Seega nõustub kohus vastustajaga, et põhjendatud juhul võib Maanteeamet kaalutluspõhimõtetest kõrvale kalduda.
33.Vaidlustatud otsuse kohaselt on vastustaja keeldunud kaebajale liiniloa väljastamises t ekspresskaugbussiliini nr 752 Tartu – Tallinn teenindamiseks, kuivõrd liiniloa andmine vastavalt esitatud taotlusele ja sõiduplaani kavandile seab sõitjate jaoks ohtu regionaalse lt olulise olemasoleva veoteenuse (liin nr 174) kestliku osutamise, mis ei lähtu sõitjate huvidest ja ei oleks kooskõlas ÜTS § 10 lg-s 1 nimetatud eesmärkidega. Vaidlustatud otsuses on lisatud, et käesoleval ajal on võimalik teenindada kaugbussiliine Tartust edasi (Kagu-Eesti suunal), sest sõitjad, kes kasutavad pikkade liinide väljumisi liikumiseks suunal Tallinn – Tartu ja Tartu – Tallinn, tagavad piletitulu laekumise, mis võimaldab ka pikkade liinide käigushoidmist; kui lisandub uus täiendav väljumine ekspressliini näol, siis võtab see sõitjaid ära erineva id maakondi ühendavatelt pikkadelt liinidelt, mille tulemusena ei ole enam majanduslik ult otstarbekas Võru – Kanepi – Tartu – Tallinn liini teenindamise jätkamine kommertsliinina (tlk 19).
34.Kohus nõustub vastustajaga, et ÜTS § 48 lg 3 p 3 rakendamisel on asjakohane analüüs id a taotletava liiniloa mõju veoteenuse kättesaadavusele ja stabiilsusele laiemalt. Samas ei ole vaidlustatud otsuses esitatud põhjendustest üheselt arusaadav, kuidas tingiks taotletava kaugbussiliini nr 752, mis väljub ajaliselt hiljem, kui Taisto Liinid OÜ poolt teenindav liin nr 174 ning viimati nimetatud liinil ei ole ettenähtud vahepeatusi Tartu ja Tallinna vahel, sõitjate vähenemise. Vaidlustatud otsuses on üksnes märgitud järgmist: 1) Taisto Liinid OÜ on Maanteeametile teada andnud, et soovib liini nr 174 teenindamisest loobuda koheselt, kui kattuvale või lähedasele ajale lisandub uus väljumine; 2) käesoleval juhul on võima lik teenindada kaugbussiliine Tartust edasi (Kagu-Eesti suunal), sest sõitjad, kes kasutavad pikkade liinide väljumisi liikumiseks suunal Tallinn – Tartu ja Tartu – Tallinn, tagavad piletitulu laekumise; 3) kui lisandub uus täiendav väljumine ekspressliini näol, siis võtab see sõitjaid ära erinevaid maakondi ühendavatelt pikkadelt liinidelt, mille tulemusena ei ole enam
8(11)
3-17-1060
majanduslikult otstarbekas Võru – Kanepi – Tartu – Tallinn liini teenindamise jätkamine kommertsliinina (tl 19).
35.Kohtu hinnangul ei ole vastustaja vaidlustatud otsuses analüüsinud kaebaja taotletava liiniloa mõju veoteenuse kättesaadavusele Kagu-Eestis laiemalt, vaid üksnes piirdunud ühe suures osas kattuva liini käsitlemisega. Seejuures viidetega pikkade liinide kasutamisele nii Tartu – Tallinn suunal kui Tallinn – Tartu suunal, kuigi kaebaja taotletav liin on planeeritud üksnes suunal Tartu – Tallinn. Samuti ei ole analüüsitud asjaolu, et liini nr 174 marsruudi osal Tartu – Tallinn puuduvad vahepeatused, mis võiksid mõjutada sõitjate valikuid. Lisaks ei ole arvestatud asjaoluga, et taotletav liin väljub ajaliselt hiljem Tartu – Tallinn suunal, kui võrreldav liin nr 174. Ühtlasi puudub igasugune analüüs, kuidas mõjutab enne liini nr 174 vahetult väljuv ekspressbussiliin sõitjate arvu liini nr 174 marsruudi osal Tartu – Tallinn. Nimelt nähtub veebilehelt www.tpilet.ee, et kell 9.00 väljub Lux Express Estonia AS ekspresskaugbussiliin suunal Tartu – Tallinn.
36.Kuigi vastustaja on esitanud kohtumenetluses täiendavad selgitused seoses taotletava ekspresskaugbussiliini nr 752 mõjust olemasolevale veoteenusele, siiski ei ole kohus veendunud, et nendest kaalutlustest lähtuti ka vaidlustatud otsuse tegemisel. Riigiko htu praktikast juhindudes saab kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud kaalutlusi, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus nendest kaalutlustest haldusakti andmisel (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-46-14, p 15).
37.Sellisele kahtlusele viitavad vastustaja selgitused, et vedajate poolt esitatud andmete eraldi kontrollimine oleks Maanteeametile ebamõistlikult koormav ja kulukas ning lisaks on liini täituvuse ja vedaja tuluga seonduvad andmed vedaja ärisaladus, mistõttu puudub Maanteeametil võimalus andmeid mõistlikult kontrollida (tl 40).
38.Kohus selgitab, et HMS § 6 sätestab haldusorgani kohustuse selgitada välja menetleta va s asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguda selleks tõendeid omal algatuse l. Kuigi käesoleval juhul on vastustaja küsinud teistelt vedajatelt andmeid, siiski ei ole see olnud piisav, kuivõrd esitatud andmed on jäetud haldusorgani poolt kontrollimata.
39.On usutav, et ükski vedaja ei soovi endale täiendavat konkurenti, kellega tuleks hakata sõitjate nimel konkureerima ja kes võib tõenäoliselt põhjustada tema sissetulekute vähenemist. Sellises olukorras peab vastustaja suhtuma kriitiliselt vedajate esitatud andmetesse ja vajadusel need üle kontrollima. Uurimiskohustuse täitmata jätmist ei õigusta vastustaja väide, et tegemist on vedaja ärisaladusega. Ka haldusmenetluses on võimalik koguda ja säilitada sellis e id konfidentsiaalseid andmeid, kuid haldusorgan on kohustatud hoidma ärisaladust (HMS § 7 lg 3). Paljasõnaline ja põhjendamata on vastustaja väide, et andmete eraldi kontrollimine oleks vastustajale ebamõistlikult koormav ja kulukas. Sisuliselt on vedajate esitatud andmete kontrollimata jätmisega, jätnud haldusorgan kaalutlusõiguse teostamata osas, kas taotletav liin seab ohtu olemasoleva veoteenuse kestliku osutamise või mitte. Seetõttu on tegemist kaalutlusvigadega otsusega. Samuti nõustub kohus kaebajaga, et olulised asjaolud on jäetud välja selgitamata, millega on rikutud uurimispõhimõtet ning vaidlustatud otsus on ka olulises osas motiveerimata, kuivõrd sellest ei selgu piisavalt kaalutlused, et taotletav liin seab ohtu olemasoleva veoteenuse kestliku osutamise.
40.Eeltoodust tulenevalt on vaidlustatud otsus õigusvastane osas, millega väljastamast liiniluba ekspresskaugbussiliini nr 752 Tartu – Tallinn teenindamiseks.
keelduti
Taotletav liiniluba ekspresskaugbussiliini nr 751 Tallinn – Tartu teenindamiseks
9(11)
3-17-1060
41.Vaidlustatud otsuse kohaselt on sarnaselt taotletud liiniga nr 752, võrreldud ka taotletavat liini nr 751 olemasoleva suures osas kattuva marsruudiga (vastavalt liiniga nr 112) ning hindamise tulemusel jõutud järeldusele, et taotletav liin nr 751 on parema kvaliteediga, kui olemasolev liin nr 112 (tl 19 pöördel). Kohus jääb eelnevalt toodud põhjenduste juurde seoses hindamiskriteeriumitega ja kaalutluspõhimõtete järgimisega.
42.Sarnaselt liiniloa liinil nr 752 väljastamise taotluse lahendamisega, on ka liiniloa liinil nr 751 puhul keeldutud selle andmisest ÜTS § 48 lg 3 p 3 alusel. Vaidlustatud otsuse kohaselt on Taisto Liinid OÜ teada andnud, et soovib liini teenindamisest koheselt loobuda, kui samale või lähedasele väljumisajale lisandub uus väljumine, sest sellisel juhul ei oleks liini teenindamise jätkamine enam majanduslikult mõistlik; esitatud taotluse ja sõiduplaani kavandi kohaselt liinivõrku uue väljumise lisandumisel, võib tekkida olukord, kus olemasolevat liini nr 112 teenindav vedaja loobub liini väljumiste teenindamisest, millega jäävad veoteenuseta sõitjad, kes elavad liini nr 112 peatuste piirkonnas; võrreldes olemasoleva veoteenusega ei kaasneks esitatud taotluse ja sõiduplaani kavandi alusel planeeritava veoteenuse puhul sõitja jaoks teenuse kättesaadavuse ja stabiilsuse osas teenuse paranemist, sest taotletav liin on kavandatud teenindama sõitjaid ainult kahe suurema keskuse vahel ja olemasolevaga samal kellaajal, samadel nädalapäevadel ja ühe peatuse võrra vähem, mistõttu ei paraneks elanike liikumisvõimalused võrreldaval liinilõigul; olemasolev liin on ainus ühendus Tallinna ja Otepää – Kääriku – Sangaste – Antsla vahel ning liinivõrku uue väljumise lisandumine võib mõjuda negatiivselt olemasoleva veoteenuse jätkusuutlikkusele ja viia sõitjate jaoks olulise bussiliini sulgemiseni.
43.Eelnevast nähtub, et vaidlustatud otsus on vastuoluline, kuivõrd alguses on hindamiskriteeriumitele punktide andmisel (sh hinnatud ka veoteenuse kättesaadavust ja stabiilsust) jõutud järeldusele, et taotletav liin nr 751 on parema kvaliteediga (tl 19 pöördel), kuid hiljem on samas otsuses asutud vastupidisele seisukohale, et taotletav liin nr 751 ei taga sõitjatele teenuse kättesaadavuse ja stabiilsuse osas teenuse paranemist (tl 20).
44.Lisaks on käesoleval juhul sarnaselt eelnevaga jäetud liini hindamisel vedaja esitatud andmed kontrollimata, millega on vastustaja rikkunud uurimispõhimõtet (HMS § 6). Sellest tulenevalt ei saa välistada, et Maanteeameti otsus taotletava liiniloa osas liini nr 751 teenindamiseks oleks teistsugune, kui oleks eelnevalt kontrollitud ka konkureeriva vedaja esitatud andmeid. Seega on ka nimetatud osas tegemist õigusvastase otsusega. Taotletav liiniluba ekspresskaugbussiliini nr 753 Tallinn – Tartu teenindamiseks
45.Vaidlustatud otsuse kohaselt on sarnaselt taotletud liinidega nr 752 ja nr 751, võrreldud taotletavat liini olemasoleva suures osas kattuva marsruudiga (vastavalt liiniga nr 877) ning hindamise tulemusel jõutud järeldusele, et taotletav liin (vastavalt liin nr 753) on parema kvaliteediga, kui olemasolev liin (vastavalt liin nr 877) (tl 19 pöördel). Kohus jääb eelneva lt toodud põhjenduste juurde seoses hindamiskriteeriumitega ja kaalutluspõhimõtete järgimise ga.
46.Sarnaselt liiniubade liinidel nr 751 ja 752 väljastamise taotluse lahendamisega, on ka liiniloa liinil nr 753 puhul keeldutud selle andmisest ÜTS § 48 lg 3 p 3 alusel. Vaidlustatud otsuse kohaselt on Vahesaar OÜ Maanteeametile teada andnud, et soovib liini teenindamise st loobuda, kui samale või lähedasele väljumisajale lisandub uus väljumine, sest sellisel juhul ei oleks liini teenindamise jätkamine enam majanduslikult mõistlik (tl 21).
47.Ka käesoleval juhul, sarnaselt eelnevate taotletud liinide hindamisega, on jäetud vedaja esitatud andmed kontrollimata, millega on vastustaja rikkunud uurimispõhimõtet (HMS § 6). Sellest tulenevalt ei saa välistada, et Maanteeameti otsus taotletava liiniloa osas liini nr 753
10(11)
3-17-1060
teenindamiseks oleks teistsugune, kui oleks eelnevalt kontrollitud ka konkureeriva vedaja esitatud andmeid. Seega on ka nimetatud osas tegemist õigusvastase otsusega.
48.Kohus ei pea otstarbekaks täiendavalt analüüsida, kas vaidlusalune haldusakt on põhiseadusega kooskõlas, sest see ei mõjuta enam asja lahendust ega võimalda ka võtta ennetavalt seisukohta kaebaja liiniloa taotluste uue läbivaatamise võimaliku õiguspäras use osas.
49.Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et Maanteeameti 21.04.2017 otsus nr 0005 on õigusvastane ning kuulub tühistamisele. Sellest tulenevalt tuleb vastustajal teha kaebaja taotluste osas uus otsus. Samas nõustub kohus vastustajaga, et kohus ei saa teha Maanteeametile definitiivse sisuga ettekirjutust, kuivõrd kaalutlusõigus ei ole redutseerunud nullini.
50.Eeltoodud põhjendustel rahuldab kohus kaebuse tervikuna, tühistab Maanteeameti 21.04.2017 otsuse nr 0005 ja kohustab vastustajat vaatama kaebaja 06.02.2017 liiniloa taotlused uuesti läbi.
51.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Käesoleval juhul on kohtuotsus tehtud kaebaja kasuks. Kaebaja on tasunud kaebuselt riigilõivu 15 eurot ning kandnud õigusabikulu kokku 4168,5 eurot. Kohtule on esitatud menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid tähtaegselt. Menetluskulude kantus on tõendatud. Kohtu hinnangul ei ole kaebaja menetluskulud põhjendamatud ega ülemäärased (HKMS § 109 lg 6). Eeltoodust tulenevalt mõistab kohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 4183,5 eurot.
/allkirjastatud digitaalselt/ Anu Maria Brenner kohtunik
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.