Otsuse avalikult teatavaks- 16. juuni 2017, Tallinn tegemise aeg ja koht Haldusasja number
3-12-408
Haldusasi
OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud täiendava aastamäära ja Eesti Energia Kaevandused AS-le kehtestatud täiendava aastamäära väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid kehtivuse puudumise tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebuse esitaja: OÜ VKG Kaevandused, volitatud esindajad: vandeadvokaadid Toomas Tamme ja Triin Biesinger-Jussmann Vastustaja: Keskkonnaministeerium, volitatud esindaja: vandeadvokaat Jüri Lepppik
Asja läbivaatamise viis
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud poolte endi kanda.
3.Sekretäril edastada kohtuotsus kaebajale ja vastustajale. Edasikaebamise kord
Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17. juulil 2017. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud
apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 „Põlevkivi kaevandamise lubade muutmine ja keskkonnamõju hindamise mittevajalikkus“ muudeti muu hulgas Eesti Energia Kaevandused AS ja VKG Kaevandused OÜ maavara kaevandamise lube põlevkivi kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäära osas, nähes ette käskkirjas nimetatud lubades iga loa alusel aastas maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi koguse koos tingimusega, et äriühingule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui käskkirjas näidatud kogus, mis Eesti Energia Kaevandused AS puhul oli 15 010 tuhat tonni ja VKG Kaevandused OÜ puhul 2 772 tuhat tonni. Käskkirjas märgiti, et seni oli erinevate põlevkivi kaevandamise lubade alusel lubatud erinevatel äriühingutel kokku kaevandada aastas maksimaalselt 25 250 tuhat tonni põlevkivi ning seda kogust tuleb proportsionaalselt vähendada vastavalt iga äriühingu senisele lubatud aastamäärale nii, et kokku oleks maksimaalne kaevandamise aastamäär 20 miljonit tonni. 23.11.2008 jõustunud maapõueseaduse (MaaPS) § 251 näeb sellise piirangu ette. Piirangut tuleb rakendada MaaPS § 42 lg 3 alusel, sest loa omajad ei saavutanud MaaPS § 75 lg-s 9 sätestatud tähtaja jooksul MaaPS § 26 lõikes 51 nimetatud kokkulepet.
2.OÜ VKG Kaevandused esitas 27.02.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti tuvastada, et Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud täiendav aastamäär ja Eesti Energia Kaevandused AS-le kehtestatud täiendav määr ei kehti väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid, või alternatiivselt selle käskkirja osalise õigusvastasuse tuvastamiseks äriühingutele kõikide kaevandamislubadega lubatud täiendava maksimaalse aastamäära osas.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 26.03.2014 määrusega OÜ VKG Kaevandused kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu.
4.Kaebaja esitas 10.04.2014 määruskaebuse, mille Tallinna Halduskohus jättis 21.04.2014 määrusega rahuldamata ja edastas lahendamiseks ringkonnakohtule.
5.31.12.2014 määrusega otsustas Tallinna Ringkonnakohus: 1) Rahuldada OÜ VKG Kaevandused määruskaebus osaliselt; 2) Tühistada Tallinna Halduskohtu 26.03.2014 määrus
haldusasjas nr 3-12-408 osas, millega tagastati OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud täiendava aastamäära ja Eesti Energia Kaevandused AS-le kehtestatud täiendava aastamäära väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid kehtivuse puudumise tuvastamise nõude osas. Saata asi samale halduskohtule selles osas edasiseks menetlemiseks; 3) Muus osas jätta määruskaebus rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu 31.12.2014 määrus jõustus Riigikohtu 12.03.2015 määrusega nr 3-71-3-45-15. Kohus võttis kaebuse Tallinna Ringkonnakohtu 31.12.2014 määruses sätestatud ulatuses menetlusse 13.05.2015, viis läbi eelmenetluse ja otsustas 19.06.2015 määrusega asja lahendada kirjalikus menetluses ning määras menetlustähtajad.
6.Kohus pikendas kohtuotsuse kuulutamise aega seoses haldusajas nr 3-11-2585 otsuse kuulutamise edasilükkamisega apellatsioonmenetluses Tallinna Ringkonnakohtus. 20.01.2016 määrusega peatas kohus asja menetluse kuni kohtuotsuste jõustumiseni haldusasjades nr 3-112585 ja 3-13-1357.
7.Kohtuotsus haldusasjas 3-13-357 jõustus Riigikohtu otsuse kuulutamisega haldusasjas nr. 33-1-25-16 21.veebruaril 2017 ja haldusasjas 3-11-2585 samal päeval seoses Riigikohtu Halduskolleegiumi otsusega haldusasjas nr 3-3-1-26-16. Kohus uuendas käesoleva haldusasja menetluse oma 27.02.2017 määrusega asja menetluse ja 18.04.2017 määrusega määras menetlus- ja otsuse kuulutamise tähtajad.
KAEBUSE ESITAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
8.Kaebaja palub tuvastada, et Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 OÜ-le VKG Kaevandused kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud täiendav aastamäär ja Eesti Energia Kaevandused AS-le kehtestatud täiendav määr ei kehti väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid (avalik-õiguslikus suhtes faktilist tähendust omava asjaolu kindlakstegemine (HKMS § 5 lg 1 p 6). Kaebaja põhjendab oma taotlust järgnevalt:
8.1.23.11.2008. a jõustus MaaPS-i muudatus, millega lülitati seadusesse MaaPS §-s 251, mille kohaselt on põlevkivi aastane kaevandamismäär, st kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus, 20 miljonit tonni. Kuna kehtivate lubade maht oli tol hetkel 25 520 tuh tonni, tuli vastavalt MaaPS-i lisatud rakendussätetele viia kehtivate lubade mahud vastavusse 20 miljoni tonni piiranguga. Olemasolevaid lubasid muudetigi Käskkirjaga nr 1319. Käskkirja nr 1319 eesmärgiks oli viia kaevandamise määrad kooskõlla MaaPS-i §-s 251 sätestatud põlevkivi aastase kaevandamismääraga. Kuigi silmas peeti kaevandamislubade mahtude proportsionaalset vähendamist, ei vähendatud tegelikult lubade maksimaalseid aastamäärasid, vaid lubadele lisati täiendavalt ka kaevandada lubatud vähendatud aastamäär (edaspidi nimetatud ka lubatud maksimaalne aastamäär ja kaevandaja vähendatud või täiendav aastamäär). Nii jäid pärast Käskkirja 1319 vastuvõtmist summeeritud maksimaalsed aastamäärad endiselt kokku 25 520 tuh t, kaevandajate vähendatud aastamäärad kokku moodustasid 20 000 tuh t. EEK lubatud maksimaalne aastamäär kõikide lubade peale kokku endiselt 18 950 tuh t, ent vähendatud aastamäär 15 010 tuh t (75,05% kogu põlevkivi aastasest riiklikust kaevandamismäärast). VKG puhul olid samad määrad vastavalt 3 500 tuh t ja 2 772 tuh t (13,86% kogu kaevandamismäärast).
8.2.Käskkirjaga 1319 kaevandajate vähendatud aastamäärade kehtestamisel ei lähtutud põlevkivi kasutavate ettevõtjate tegelikest vajadustest, vaid üksnes ajalooliselt kujunenud
kaevandamislubadele märgitud, mitte kaevandatavatest mahtudest. VKG-le ei eraldatud Käskkirjaga 1319 vajaminevat põlevkivikogust, samas kui EEK-le eraldati suurem kogus põlevkivi, kui EEK vajas. Seda peegeldab ka asjaolu, et EEK ei ole talle kaevandada lubatud aastamäära ära kasutanud ning seda isegi neil aastatel, kui EEK on tarninud VKG-le põlevkivi. 2013. a sai VKG ka oma kaevandused korralikult käivitatud ning hetkel kaevandab VKG oma kaevandustest kogu lubatud mahu ulatuses. Reaalselt vajab aga VKG põlevkivi oluliselt rohkem talle antud aastasest limiidist.
8.3.VKG on juba 2004. aastast taotlenud uute kaevandamislubade andmist (sh Uus-Kiviõli, Sonda, Oandu) ning ka olemasolevate lubade kaevemahtude suurendamist, kuid KKM on seni keeldunud VKG-le uute lubade väljastamisest ja olemasolevate lubade kaevemahtude tõstmisest argumendiga, et puudub vaba kaevemaht, mille arvelt oleks võimalik VKG-le täiendavat ressurssi anda. Pärast Käskkirja 1319 väljastamist on KKM kõik uued load väljastanud EEK-le (nt Ahtme II kaevandus ja Uus-Kiviõli luba) ning on asunud rakendama halduspraktikat, mille kohaselt EEK ammendunud või ammenduvate kaevanduste lõppevate lubade maht kantakse üle teistele EEK kaevandustele, välistades seeläbi VKG ja ka teiste EEK konkurentide juurdepääsu lõppevate lubade arvelt vabanevale kaevemahule ehk täiendavale põlevkiviressursile. Nimetatu on Tallinna Halduskohtu haldusasjade nr 3-11-2585 ja 3-1451785 vaidlusesemeks.
8.4.Kaebaja rõhutab ka seda, et Käskkirja 1319 ainus eesmärk oli tagada see, et kaevandajad ei ületaks 20 mln t piiri. Praktika on näidanud, et kaevandajad ei ole ühelgi aastal 20 miljonit tonni, mille järgimise tagamiseks Käskkiri 1319 kehtestati, täis kaevandanud. Kõige enam kaevandati 2011. aastal, mil jäi kaevandamata 4,2 mln t, teistel aastatel on jäänud kaevandamata üle 5 mln t. Täpsemalt kaevandati 2011. aastal kokku 15 864,5 tuh t, 2012. a 14 495,8 tuh t ja 2013. a 14 929,8 tuh t põlevkivi (andmed pärinevad Maa-ameti poolt iga-aastaselt koostatavates ja avalikult kättesaadavates maavarade koondbilanssidest, mis on avalikult kättesaadavad Maaameti kodulehel http://geoportaal.maaamet.ee/est/Andmed-ja-kaardid/Geoloogilisedandmed/Maardlad/Maavaravarude-koondbilansid-p193.html). Seejuures kaevandas EEK 2013. a lubatud 15,01 mln tonnist üksnes 11,8 mln tonni põlevkivi, mis sisaldas ka VKG-le müüdavat 0,889 mln tonni. VKG aga kaevandas 2,344 mln t. Samal ajal, kui EEK jätab talle eraldatud mahust aastas keskmiselt enam kui 3 miljonit tonni kaevandamata, ületab VKG reaalne vajadus talle Käskkirjaga 1319 eraldatud limiiti ning tal puudub seetõttu võimalus oma tehaste käigus hoidmiseks hädavajalikku põlevkiviressurssi oma kaevandusest kaevandada, mistõttu oli VKG sunnitud puudujääva koguse EEK-lt põhjendamatult kõrge hinnaga juurde ostma ja 2014. a lõpus ka tehased sulgema. Selline olukord on üks-üheselt loodud KKM-i tegevuse seonduvalt Käskkirja 1319 kehtestamise ja rakendamisega tõttu ning on äärmiselt kahetsusväärne. VKG võimatus talle vajalikus koguses põlevkivi kaevandada johtub mitte sellest, et kaevandajad oleksid reaalselt kaevandanud üle 20 mln t piiri, vaid just ja ainult Käskkirjast 1319 ning selles sätestatud vähendatud kaevandamismääradest, mis on põhiline vaidlusallikas VKG, KKM-i ja EEK vahel.
8.5.Kaebaja leiab, et ülaltoodud faktilistel asjaoludel ei saa olla vaidlust, et VKG-l on ainsana kaevandajatest reaalne vajadus põlevkivi kaevandamiseks suurem, kui talle Käskkirjaga 1319 lubadele märgitud vähendatud kaevandamismäär. Samas valitseb olukord, kus EEK ise ei vaja ega kaevanda talle eraldatud limiiti täis, kuid VKG-l ei ole pelgalt ühe haldusakti – s.o Käskkirja 1319 - mõjul võimalik talle vajalikku mahtu kaevandada ja talle keeldutakse uute lubade väljastamisest. Selline olukord on vastuvõetamatu, vastuolus seaduse mõtte ja konkurentsireeglitega ning just sel põhjusel on VKG käesolevas asjas kohtusse pöördunud.
8.6.Kaebaja palub kohtul HKMS § 37 lg 1 p 6 alusel faktilise asjaoluna kindlaks määrata see, et Käskkirjast 1319 tulenevad kaevandajate täiendavad aastamäärad (VKG 2 772 tuh t ja EEK
15 010 tuh t) ei kehti väljaspool Käskkirja ja selles nimetatud lubade menetlust, sh tulevaste lubade menetlemisel. Nagu kaebuses põhistatud, aitab kaebuses esitatud nõude rahuldamine luua olukorda, kus KKM ei tugine edasistes loamenetlustes Käskkirjaga 1319 lubadele kantud vähendatud aastamääradele ning see võimaldab tulevikus ka VKG-l juurdepääsu täiendavale põlevkiviressursile.
8.7.Kaebaja selgitab, et kaebuse esitamise eesmärgiks on saavutada olukord, kus kohus kehtivalt tuvastab asjaolu, et Käskkirjas 1319 sätestatud kaevandajate täiendavad aastamäärad ei kehti väljaspool Käskkirja 1319 ja selles konkreetselt nimetatud lubasid ehk et need täiendavad piirangud ei oma õigusjõudu (ega takistavat mõju) Käskkirja 1319 väliselt, sh teiste kaevandamislubadega seotud taotluste menetlemisel. Vaidlusaluseks faktiliseks asjaoluks on seega täiendava piirangu (mitte)kehtivus väljaspool Käskkirja ja selles nimetatud lubasid ning see asjaolu omab tähtsust VKG ja KKM-i vahelistes õigussuhetes VKG poolt esitatud kaevandamislubadega seotud taotluste lahendamisel (muuhulgas, kuid mitte ainult, seoses UusKiviõli, Sonda loa ja Oandu loa taotluse lahendamisega). Käskkirjast 1319 tulenev kõnealune täiendav piirang (vähendatud aastamäär) on KKM-i rakenduspraktika tõttu olnud seni selgeks takistuseks VKG-le uute lubade väljastamisel ja kaevemahtude suurendamisel ning on kinnistanud halduspraktika, mille kohaselt lube on võimalik väljastada vaid EEK-le, mis süvendab veelgi konkurentsimoonutusi.
8.8.Kaebaja selgitab, et kaebuse ajendiks on see, et just Käskkirjast 1319 tulenev täiendav piirang on saanud takistuseks VKG-le uute lubade väljastamisel ja pooleliolevate kaevandamislubadega seotud taotluste menetlemisel ning on loonud olukorra, kus juurdepääs täiendavale põlevkiviressursile on Käskkirjast tulenevate täiendavate piirangute ja uue MaaPS § 301 rakendamise koosmõjul ainult EEK-l. Tekkinud halduspraktika kõrvaldamiseks on käesoleva tuvastamiskaebuse esitamine kohane ja vajalik. Sellega on nõustunud ka ringkonnakohus ning kuna RKK Kohtumäärus on kaebeõiguse olemasolu tuvastamise ning põhinõude asjakohasuse osas lõplik ja jõustunud, ei saa need asjaolud käesolevas menetlusstaadiumis enam ka vaidluse all olla.
8.9.Kaebaja rõhutab vajadust eristada ja mitte segi ajada kahte asjaolu – esiteks seda, kas Käskkiri 1319 on formaalselt kehtib ning teiseks seda, milline on Käskkirja 1319 kui halduse üksikakti kohaldatavus väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud lube. Vaidluse esemeks olev põhinõue seondub viimasega. Kaebaja eesmärgiks on saada siduv tuvastus, et Käskkirjas 1319 nimetatud vähendatud aastamäär ei kohaldu väljaspool neid konkreetseid lube, mida Käskkirjaga 1319 muudeti (st ei kohaldu ka uute lubade andmisel).
8.10.Kaebaja on põhjendanud, et Käskkirja 1319 näol on tegemist halduse üksikaktiga, mille eesmärgiks oli MaaPS § 42 lg 3 johtuvalt tagada, et kaevandajad ei ületaks edaspidi põlevkivi kaevandamisel 20 mln t piiri. Kaebaja rõhutab kahte asjaolu: a) Käskkirja 1319 kui üksikaktiga muudeti konkreetseid kaevandamislube, mis kehtisid Käskkirja 1319 andmise hetkel ning Käskkiri 1319 ei puudutanud ega saanudki puudutada tulevasi lube. Täpsemalt sätestati kõikidele kehtivatele lubadele lisaks maksimaalsele lubatud aastamäärale ka iga kaevandaja vähendatud aastamäär (VKG-le 2,772 mln t ja EEK-le 15,01 mln t). Käskkiri 1319 ei seadnud ega saanudki seada tingimusi tulevaste lubade puhuks, mida Käskkirja 1319 andmise hetkel veel ei eksisteerinud. b) Käskkiri 1319 on vähendatud aastamäära kehtestamise osas õigusvastane. Olukorras, kus õigusvastane oli Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud lubadele sätestada vähendatud aastamäära, on ilmselgelt ja veelgi enam õigusvastane kohaldada vastavat vähendatud aastamäära ka väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud lube. Sellist õigust(ust) ei tulene Käskkirjast 1319 ega ka Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud MaaPS-ist.
8.11.Kaebaja märgib, et poolte vahel on vaidlus Käskkirja 1319 õigusliku olemuse üle. Vastustaja käsitleb oma 19.06.2015. a vastuse p-s 3 Käskkirja 1319 õiguslikku olemust ning üritab kohut veenda, et KKM toimis Käskkirja 1319 andmisel õiguspäraselt ning KKM-l oligi õigus kehtestada lisaks maksimaalsele aastamäärale ka vähendatud aastamäär, mis kehtib n.ö lubade üleselt ka tulevaste lubade andmisel. Kaebaja leiab, et vastustaja käsitleb Käskkirja 1319 õiguslikku olemust vääralt ning annab Käskkirjale 1319 täiesti põhjendamatult õigusliku tähenduse, mida vaidlusalusel käskkirjal ei saa olla selle üksikakti staatusest ning ka Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud õiguslikust regulatsioonist johtuvalt. KKM omistab Käskkirjale nr 1319 sisuliselt üldakti tähenduse, veelgi enam, isegi MaaPS-ist ülimuslikuma tähenduse ning just seda väära halduspraktikat üritab kaebaja käesoleva tuvastamiskaebusega murda. Käskkirjal 1319 ei saa olla üldakti tähendust (st see saab puudutada vaid konkreetselt Käskkirjast 1319 nimetatud lube) ning teiseks ei saa Käskkirja 1319 õiguslikke järelmeid ja mõjusid laiendavalt tõlgendada viisil, mis on vastuolus Käskkirja 1319 andmise hetkel kehtinud seadusega. Järgnevalt selgitab kaebaja Käskkirja 1319 õiguslikku olemust.
8.12.Kaebaja leiab, et kuigi, nagu KKM oma vastuses märgib, oli KKM-il 2008. a jõustunud MaaPS muudatuste valguses MaaPS §-st 42 lg 3 johtuvalt kaks võimalust, kuidas tol ajal kehtinud load (kogumahus 25 250 tuh t) mahutada üleriigilise aastase kaevandamismäära 20 mln t sisse, ei valinud KKM tegelikult kumbagi neist ning võttis Käskkirja 1319 vastu kujul, mis ei vastanud MaaPS-ile.
8.13.Kaebaja leiab, et MaaPS võimaldas küll proportsionaalselt iga loa kaevandamismahtu vähendada, ent Käskkirjaga 1319 ei vähendatud proportsionaalselt iga loa mahtu, vaid kehtestati igale kaevandajale kõikide lubade peale kokku vähendatud aastamäär (VKG-le 2,772 mln t ja EEK-le 15,01 mln t). MaaPS-s aga puudus vähendatud aastamäära kehtestamise võimalus, va juhul, kui kaevandajad olid sõlminud vastava kokkuleppe. Vastavat kokkulepet ei ole kunagi sõlmitud (mida KKM ei ole eitanud), mistõttu puudub selles osas Käskkirjal 1319 õiguslik alus ja Käskkiri 1319 on õigusvastane.
8.14.Seega ei toimitud Käskkirja 1319 andmisel vastavalt MaaPS §-s 42 lg 3 sätestatule – tegelikkuses ei vähendatud konkreetsete lubade mahte (st summaarne lubade maht jäi jätkuvalt 25 250 tuh t) ning kehtestati vaatamata kokkuleppe puudumisele vähendatud aastamäärad, mis kokku olid 20 mln t. Eeltoodud asjaoludel on otseselt vale KKM-i vastuses toodud käsitlus Käskkirja 1319 andmise alustest ja sisust.
8.15.Kaebaja leiab, et tekkinud vaidluste ja varustusprobleemide allikaks ei ole mitte MaaPSis sätestatud üleriigiline kaevandamismäär 20 mln t aastas, mida kaevandajad ei ole kunagi faktiliselt täis kaevandanud, vaid just MaaPS-ga vastuolus välja antud Käskkiri 1319 ja selle väär rakendamine.
8.16.Kaebaja viitab, et Tallinna Halduskohus on jõustunud 18.02.2015. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-13-1118 p-s 18 kaebajaga nõustunud, et Käskkiri 1319 on õigusvastane. Nimetatud otsusest nähtuvalt on kohus p-des 18.4 ja 18.6 -18.7 leidnud, et: „Kohtu arvates ei võimaldanud kehtiv MaaPS § 42 lg 3 koos MaaPS § 35 lg 2 p-ga 5 jätta kaevandamislubadele maksimaalse lubatud aastamäärana kaevandamislubade eelnevaid aastamäärasid. /.../ Haldusorgan sai haldusaktiga küsimuse lahendada üksnes MaaPS § 42 lg 3 sätestatu kohaselt, sealjuures märkida igale kaevandamisloale ühe aastamäära – lubatud maksimaalse aastamäära. Haldusakti põhiregulatsiooniks peaks seega kohtu arvates olema maksimaalse lubatud aastamäära kehtestamine, milleks MaaPS § 42 lg 3 alusel antud haldusaktis saaks olla proportsionaalselt vähendatud kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär.“ Seega on halduskohus nõustunud kaebajaga, et Käskkirjaga 1319 lubadele lisaks senistele lubatud maksimaalsetele aastamääradele täiendavalt seatud vähendatud aastamäär ei ole õiguspärane. KKM ei ole nimetatud kohtuotsust vaidlustanud ning viitab ka oma 19.06.2015. a vastuses
korduvalt nimetatud lahendile. Kuna tegemist on samade vaidluspooltega, ei saa Käskkirja 1319 õigusvastasus olla enam vaidluse all.
8.17.Kaebaja on seisukohal, et kuigi Käskkiri 1319 vaatamata oma õigusvastasusele formaalselt kehtib, ei saa seda käskkirja tõlgendada ja rakendada viisil, mis omakorda on õigusvastane. Kui haldusakt on õigusvastane, ei saa seda rakendada ja tõlgendada laiendavalt viisil, mis ei tugine haldusaktile endale ega ka kehtivale õigusele. Õigusvastane Käskkiri 1319 saab õiguslikku mõju omada ainult nende konkreetsete lubade suhtes, mida Käskkirjaga 1319 muudeti. Kuna Käskkirjas 1319 kui üksikaktis on ära muudetud vaid konkreetsed load ning puudub mistahes viide sellele, et lubadele märgitud vähendatud määr võiks kohalduda ka tulevaste lubade andmisel ning sellise lubade ülese vähendatud määra kehtestamiseks puudus ka õiguslik alus (kuna kaevandajad ei sõlminud kokkulepet), siis ei saa Käskkirja 1319 ka sel viisil tõlgendada ega kohaldada, et see omab kehtivust ka tulevaste lubade andmisel. KKM aga just eeltoodud viisil üritab Käskkirja 1319 tõlgendada ja rakendada.
8.18.Kaebaja märgib, et järeldusele, mille kohaselt Käskkirjal 1319 puudub väljapoole ulatuv mõju, on halduskohus jõudnud ka haldusasja nr 2-11-2585 raames, ent nimetatud otsus on tänaseni jõustumata.
8.19.Kaebaja leiab, et Käskkirjaga 1319 kaevandamislubadele sätestatud vähendatud aastamäärade kohaldamine väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud lube rikub konkurentsireegleid.
8.20.Kaebaja hinnangul on Käskkirjaga 1319 kehtestatud vähendatud aastamäärade kohaldamine raskes vastuolus ELTL artikliga 106 p-ga 1 ning ka KonkS §-ga 1 lg 1, milles on üheselt sätetatud vaba ettevõtluse huvidest lähtuva konkurentsi kaitsmine loodusvarade kaevandamisel.
8.21.Kaebaja leiab, et konkurentsireeglitest johtuvalt ei saa Käskkiri nr 1319 omada sellist mõju, et Käskkirjaga nr 1319 määrati tähtajatult vankumatus proportsioonis kindlaks nelja kaevandaja põlevkivile juurdepääsu aastane maht. KKM üritab aga Käskkirjale just sellist mõju omistada. Arvestades põlevkivi kaevandamise ajaloolist tausta ja EEK turgu valitsevat seisundit tähendab KKM-i käsitlus koosmõjus MaaPS § 301 kohaldamisega seda, et teised kaevandajad (sh VKG) ei saa järgnevate aastakümnete jooksul avada uusi kaevandusi (kuna EEK-l on pidevalt eelisõigus uue kaevanduse avamiseks) ega enda kaevemahtusid Käskkirja 1319 kehtivusaja jooksul suurendada ning ükski uus potentsiaalne kaevandaja ei saa põlevkivi kaevandamisele pretendeerida. Selline käsitlus on kaebaja arvates jämedas vastuolus nii siseriiklike kui ka EL-i konkurentsireeglitega.
8.22.Kaebaja on seisukohal, et konkurentsireeglitele vastavuse hindamise aspektist tuleb Käskkirja 1319 puhul silmas pidada seda, et tegemist on üksikaktiga, mille sisuks sai olla 2009. a hetkeolukorra lahendamine ehk üleminekumeetmena kaevandajate kõikide tollal kehtinud põlevkivi kaevandamise lubade maksimaalse aastamäära vähendamine proportsionaalselt. Selleks tuli sel hetkel kehtivate lubade aastamäärasid vähendada (KKM ei teinud seda, vaid kehtestas lubatud aastamäärade nö üleselt vähendatud aastamäära) ning kaevandajad pidid seejuures saama valida, millise konkreetse loa mahtu millises ulatuses vähendatakse. Nimetatud üleminekumeede pidi kehtima seni, kuni lõppeb osa lubasid, mille tulemusena enam lubade kogumaht 20 mln t piiri enam ei ületa. Tänaseks on võrreldes 2009. aastaga lubade lõppemise ja ammendumise arvelt lõppenud lubasid mahus kokku 7 350 tuh t (Kohtla 900 tuh t, Viru 2500 tuh t, Aidu 3050 tuh t, Tammiku 900 tuh t), mis on KKM-i poolt EEK taotlusel kõik üle kantud teistele lubadele (peaasjalikult Estonia loale) ja uute lubade väljaandmiseks (Uus-Kiviõli, Ahtme). Nimelt on KKM lubamatult ja ilma igasuguse õigusliku aluseta harrastanud just
Käskkirjale 1319 tuginevalt ebaõiget halduspraktikat, kus lõppevate lubade maht kantakse teistele lubadele üle (nt Aidu ja Viru mahu ülekandmine Uus-Kiviõlile; Estonia mahu korduv suurendamine, sh hiljutine suurendamine Vanaküla karjääriväljade alusel jne), seejuures andmata teistele kaevandajatele võimalust lõppevate lubade mahtudele pretendeerida.
8.23.Kaebaja leiab, et Käskkirja 1319 eesmärgiks ei saanud olla tähtajatult kaevandajate aastamäärade muutmatul kujul fikseerimine. Ammenduvate lubade arvelt vabanevatele mahtudele (ja load lõppevad just EEK-l) peavad saama konkureerida kõik isikud võrdsetel alustel ning puudub igasugune õiguslik ja mõistlik põhjendus jagada ammenduvate lubade mahtu üksnes EEK-le.
8.24.Isegi kui MaaPS oleks võimaldanud KKM-il ilma kaevandajate vahelise kokkuleppeta vähendatud aastamäära määrata (nagu Käskkirjaga 1319 tehti), ei ole seadusandja silmas pidanud seda, et sellist vähendatud aastamäära oleks võimalik kehtestada tähtajatult ning et see vähendatud aastamäär saakski külmutada kaevandajate proportsioonid igaveseks. Eeltoodut kinnitab kaebaja arvates mh MaaPS 2008. a novembris jõustunud muudatuste seletuskirjas toodu: „Eelnõu § 1 punktiga 8 sätestatakse, et MPS § 75 lõike 9 jõustumise ajal kehtivate ning enne selle sätte jõustumist taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes rakendatakse MPS § 42 lõike 1 punkti 7 ning § 42 lõiget 3, kui § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud kolme kuu jooksul selle sätte jõustumisest. Kokkuleppe sõlmimiseks sätestatav aeg – kolm kuud on piisav. See on põlevkivi kaevandavate ettevõtete esindajatega läbi räägitud ja arutelud on protokollitud (kõigi praegu põlevkivi kaevandavate ettevõtete esindajate osavõtul toimunud teine arutelu Keskkonnaministeeriumis toimus 14. novembril 2007.a). Kaevandada lubatud aastamäär kantakse kaevandamise lubadele vastavalt kokkuleppele, mis sõlmitakse mõneks aastaks (eeldatavalt mitte kauemaks kui viieks aastaks, seejärel tuleb uus leping sõlmida). Kaevandamisloas tuleb lisaks põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalsele aastamäärale määrata ka aastate kaupa lubatud aastamäär.” Eeltoodust nähtub kaebaja arvates üheselt, et seadusandja nägi esiteks võimaluse kaevandada lubatud aastamäära (ehk vähendatud aastamäära) kehtestamiseks vaid kaevandajate kokkuleppel ning teiseks ei näinud ette vähendatud aastamäära kehtestamist kauemaks kui mõneks aastaks (maksimaalselt 5 aastaks). Seega puudub ka igasugune õigustus selleks, et KKM-i poolt vastava kaevandajate kokkuleppeta kehtestatud vähendatud aastamäära võiks tähtajatult rakendada kõikides edasistes loamenetlustest (sh uute lubade andmisel). Ajaline piirang on õigustatud just seetõttu, et tegemist on ajutise mehhanismiga ning see tuleb üle vaadata mõne aasta tagant, et tagada piirangu vastavus muutuvatele asjaoludele. Seega on ka seadusandja mõte olnud see, et vähendatud aastamäär tuleb mõne aasta tagant üle vaadata. Seega toetaks käesoleva kaebuse rahuldamine igati ka seadusandja eesmärgi täitmist.
8.25.Kaebaja peab vajalikuks esile tuua ka seda, et pärast kaebuse esitamist, so 2013. a Konkurentsiameti poolt koostatud Põlevkivisektori konkurentsiolukorra analüüs (kättesaadav http://www.konkurentsiamet.ee/public/Seisukohad_ja_arvamused/Polevkivisektori_konkurent siolukorra_analuus.pdf) kinnitab, et KKM-i väärpraktika Käskkirja 1319 osas loob konkurentsi oluliselt kahjustava olukorra, kus lähemate aastakümnete jooksul on ainuõigus uuele põlevkiviressursile vaid riigile kuuluval ettevõttel – EEK-l ning seejuures ei saa kunagi muutuda Käskkirjaga nr 1319 fikseeritud kaevemahtude proportsioonid, st olemasolevad kaevandajad ei saa oma kaevemahtusid kunagi suurendada ning ükski uus potentsiaalne kaevandaja ei saa kunagi põlevkivi kaevandamisele pretendeerida.
8.26.Kaebaja on seisukohal, et arvestades EL-i konkurentsireegleid, on välistatud Käskkirjas nr 1319 sisalduvatele kaevandajate täiendavatele aastamääradele (VKG 2,772, EEK 15,010) sellise tõlgenduse andmine, et need määrad fikseerivad kogu edasiseks ajaks muutmatul kujul ära kaevandajate proportsioonid põlevkivile juurdepääsu osas. Käskkirja nr 1319 mõtteks ei saa
olla konkurentsireegleid rikkudes kindlustada EEK turgu valitsevat seisundit ning luua koosmõjus MaaPS § 30 1 rakendamisega alus EEK tähtajatuks ja piiramatuks eelisõiguseks. Ka eeltoodu on kinnituseks, et esineb praktiline vajadus tuvastada, et Käskkirjas nr 1319 toodud kaevandajate täiendavaid piiranguid, ei saa rakendada väljaspool Käskkirja ja selles nimetatud lube.
8.27.Kaebaja leiab, et ka riigi enda huvidega ega ka kehtiva Põlevkivi Arengukavaga kooskõlaliseks ei pidada olukorda, kus riik on näinud ette võimaluse põlevkiviressurssi kaevandada ja ümber töödelda 20 mln t ulatuses, eeldades sellele mahule vastavalt ka töökohtade loomist ja maksutulude saamist. Antud hetkel valitseb aga olukord, kus isik, kellele on valdava osa ressursi valitsemise õigus antud, kuritarvitab oma õigusi ressursi kaevandamisel ja jagamisel, seejuures keeldudes jagamast seda ressurssi teisele mõistliku hinnaga ja veelgi enam, jättes ise talle lubatud mahu kaevandamata. Samas ei ole neil, kellel on reaalne vajadus täiendava ressursi järele, võimalik vajaminevat kogust ise kaevandada, ning seda just seetõttu, et riigi väära käsitluse tõttu on Käskkirjaga nr 1319 turuosaliste proportsioonid, sõltumata tegelikest vajadustest, vankumatult ära jagatud.
8.28.Kaebaja märgib, et see, et Käskkirjas 1319 endas ega ka MaaPS-s ei ole otsesõnu sätestatud Käskkirja 1319 kehtivusaega, ei tähenda seda, et oma olemuselt või seadusandja eesmärgist johtuvalt ei olnud tegemist üleminekuperioodi reguleeriva halduse üksikaktiga, millel sai olla vaid piiratud kehtivusaeg. Kaebaja on juba põhjendanud, miks sai vähendatud aastamääral olla ainult piiratud kehtivusaeg. Seadusandja mõtteks ei olnud see, et vähendatud aastamäär sai kehtida tähtajatult (sellise vähendatud aastamäära kehtestamise aluseks sai olla kaevandajate vaheline tähtajaline kokkulepe). Kui KKM oleks toiminud nii, nagu MaaPS ette nägi ja oleks proportsionaalselt vähendanud maksimaalseid aastamäärasid, siis oleks tänaseks seoses varasemalt antud lubade lõppemisega vabanenud juba sedavõrd palju vaba mahtu (lubade maht oleks alla 20 mln t), et MaaPS § 42 lg 3 alusel antud käskkirjal puuduks igasugune aktuaalsus.
8.29.Kaebaja rõhutab, et haldusasjas nr 3-13-1118 ei ole kohus hinnanud seda, kas Käskkirjaga 1319 lubadele märgitud vähendatud aastamäär kehtib väljaspool Käskkirjas 1319 nimetatud lube. Kohus hindas seda, kas kehtivate lubade osas (mis olid hõlmatud ka Käskkirjaga 1319) esitatud taotluse puhul tuleb lähtuda Käskkirjas 1319 sätestatud vähendatud aastamäärast või mitte. Küll aga andis kohus haldusasjas nr 3-13-1118 selgesõnalise hinnangu selle kohta, et Käskkiri 1319 on väljastatud õigusvastaselt. Seega toetab nimetatud asjas tehtud kohtuotsus kaebaja seisukohti ka käesolevas asjas.
8.30.Kaebaja leiab, et ainetu on KKM-i käsitlus, mille kohaselt on Käskkirjas 1319 fikseeritud aastamäärasid võimalik muuta üksnes juhul, kui kaevandajad sõlmivad kokkuleppe või kui muutub õiguslik regulatsioon. Olukorras, kus kaevandajad ei ole kunagi varem sõlminud MaaPS § 26 lg 51 kohast kokkulepet ning senised kaevandamismäärad ei ole kehtestatud vastava kokkuleppe alusel, ei saa ka vähendatud aastamäärade edasise mittekohaldamise (rääkimata mittekohaldamine väljaspool neid lube, kus vähendatud aastamäär on sätestatud) eelduseks seada vastava kokkuleppe sõlmimist. Lisaks on KKM-i käsitlus, et VKG-l oleks lootust Käskkirjaga 1319 õigusvastaselt määratud vähendatud aastamäärade kohaldamisest vabaneda vaid olukorras, kus EEK-ga saavutatakse kokkulepe, turu- ja konkurentsiolukorda arvestades ainetu (EEK on kategooriliselt keeldunud mistahes kokkulepete sõlmimisest VKGga).
8.31.Kaebuse esitaja märgib, et on käesolevas menetluses kandnud menetluskulusid kokku summas 6926,68 eurot, mille moodustavad kaebaja lepinguliste esindajate kulud summas 6895,71 eurot ja tasutud riigilõivud summas 30,97 eurot ja palub need vastustajalt välja mõista.
VASTUSTAJA SEISUKOHAD JA PÕHJENDUSED
9.Vastustaja leiab, et esitatud kaebus ei ole põhjendatud ja palub jätta kaebus rahuldamata alljärgnevatel põhjustel.
9.1.Vastustaja märgib kõigepealt, et kaebuse esitaja on asunud kaebuses seisukohale, et käskkirjast nr 1319 tulenevate piirangute kohaldamine väljaspool käskkirjas nimetatud lubasid on kaebaja õigusi rikkuv ja kaebaja on kaebuses määratlenud, et tema eesmärgiks on välistada käskkirjaga nr 1319 kehtestatud kaevandaja täiendavate aastamäärade arvestamine tulevikus väljastatavate lubade andmise menetlustes. Kaebuse esitaja soovib kohtult sisuliselt kinnitust, et käskkirjaga nr 1319 määratud lubatud kaevandamise aastamäärad ei oma mingit õigusjõudu tulevaste loataotluste (nt Uus- Kiviõli) menetluses.
9.2.Vastustaja märgib, et seoses kaebuse esitaja käsitlusega on esiteks oluline pöörata tähelepanu asjaolule, et käskkiri nr 1319 kehtib. Seega ei ole käesoleva vaidluse tagajärjena mitte mingil juhul võimalik kõrvaldada käskkirjast väidetavalt tulenevat piirangut kaevandamismahtudele. Kuna käskkirjast tuleneb piirang lubade andmisele, siis tuleb ka edaspidistes menetlustes järgida kehtivat haldusakti. Seega ei ole kaebuse esitajal võimalik käesoleva vaidluse resultaadina vabaneda käskkirjast nr 1319 tulenevatest piirangutest olenemata sellest, et ringkonnakohtu hinnangul ei ole alust kahelda kaebeõiguse olemasolus.
9.3.Teiseks ei saa vastustaja arvates käesoleva vaidluse asjaoludel käskkirja nr 1319 rakendamine rikkuda kaebuse esitaja õigusi järgnevate loataotluste menetluses.
9.3.1.Vastustaja märgib, et kaebuse esitaja mistahes kaevandamisloa taotluse lahendamisel tuleb muuhulgas rakendada MaaPS §-s 251 sätestatud piirangut. MaaPS § 251 sätestab, et põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane kaevandamismäär on 20 miljonit tonni.
9.3.2.Vastustaja toob välja, et kuivõrd seaduse muudatuse jõustumise ajaks oli kõikide põlevkivi kaevandamise lubadega maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus aastas 25 250 tuh tonni, siis käskkirjaga nr 1319 vähendati MaaPS § 42 lg 3 alusel kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt kõigil kaevandamislubade omanikel kokku 20 mln tonnini, määrates igale põlevkivi kaevandavale ettevõttele antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära.
9.3.3.Käskkirjaga nr 1319 fikseeritud aastamäärasid on võimalik muuta juhul, kui osapooled sõlmivad MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkuleppe või kui muutub õiguslik regulatsioon. Vastavate eelduste puudumisel ei saa loa andja nimetatud piiridest väljuda. MaaPS § 34 lg 1 p 6 sätestab, et loa andmisest keeldutakse, kui varem antud kaevandamislubades fikseeritud aastased kasutusmäärad ületavad maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru kogust aastas või kui loa andmise korral see ületatakse.
9.4.Vastustaja leiab, et kaebuse esitaja õiguste rikkumine sõltub konkreetse loataotluse menetluses tähtsust omavatest asjaoludest ja kehtivatest õiguslikest piiridest. Kui kaebuse esitaja ei nõustu otsusega, on ta igal juhul sunnitud konkreetse haldusakti vaidlustama. Käesolevas asjas tehtav võimalik lahend ei muudaks kaebuse esita taolist kohustust.
9.5.Vastustaja rõhutab, et kaebuse esitaja ei ole kaebuses toonud esile asjaolusid, mille põhjal saaks teha järeldust, et käskkirja nr 1319 rakendamine iseenesest oleks kaebuse esitaja õigusi rikkuv.
9.6.Seoses Käskkirja 1319 õigusliku olemusega toob vastustaja välja järgmist:
9.6.1.Käskkirja õiguslik olemus on otseses puutumuses kaebuse esitaja poolt käesolevas asjas esitatud nõuetega. Alates 2005. aastast oli põlevkivi kaevandamisega seoses kujunenud olukord, kus kõiki esitatud kaevandamislubade taotlusi rahuldades ei oleks suudetud tagada põlevkivi kaevandamise jätkusuutlikkust ja avaliku huvi järgimist. Seadusandja oli samas võtnud suuna põlevkivi kaevandamise vähendamisele. 2005. aastaks oli esitatud taotlusi kuni 26,315 mln tonni põlevkivi kaevandamiseks aastas ning kujunenud oli olukord, kus kõiki esitatud kaevandamislubade taotlusi rahuldades ei oleks suudetud tagada põlevkivi kaevandamise jätkusuutlikkust ning riikliku huvi järgimist. 28.03.2006. a jõustus MaaPS redaktsioon, mille § 75 lõikega 6 peatati põlevkivi kaevandamise lubade taotluste menetlemine kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. 21.10.2008. a kinnitati Riigikogus Põlevkivi kasutamise riiklik arengukava 2008–2015 (edaspidi arengukava). Arengukava kohaselt on põlevkivivaru piisav nii tänase kui ka lähiajal kasvava energiavajaduse rahuldamiseks, kuid põlevkivi on taastumatu loodusvaru, mistõttu tuleb Eesti pikaajalise energiaga varustuskindluse tagamiseks piirata põlevkivi kaevandamise mahtu 20 mln tonnini aastas ja rakendada meetmeid põlevkivi osakaalu jätkuvaks vähendamiseks Eesti energiabilansis. Seega võeti Arengukavas eesmärgiks saavutada põlevkivi kaevandamine väiksemas mahus, kui seda oli 2005. aastal, vähendada seejuures kehtivate kaevandamise lubade mahtu ning sätestada selle saavutamiseks vajalikud õigusmuudatused. Nimetatud eesmärgi realiseerimise tagamiseks peatati 28.03.2006. a jõustunud MaaPS § 75 lg 6 muudatusega põlevkivi kaevandamislubade taotluste menetlemine kuni arengukava kinnitamiseni.
9.6.2.MaaPS-s sätestati eeltoodud arengukavas toodud printsiibid 23.11.2008. a. Muudetud MaaPS §-s 251 sätestati, et põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane kaevandamismäär on 20 miljonit tonni. Sätte jõustumisel (23.11.2008. a) ületasid välja antud kaevandamislubade mahud MaaPS §-s 251 sätestatud piiri. Kuivõrd seaduse eesmärk oli viia kaevandamine 20 mln tonni piiridesse aastas, siis nähti seaduses ette võimalus, et põlevkivi kaevandamise lubade omanikud sõlmivad kokkuleppe, millega nad vähendavad oma kaevandada lubatud aastamäärasid. MaaPS § 75 lg 9 sätestas, et kokkuleppe sõlmimiseks on aega kolm kuud, mille tulemusteta möödumisel rakendatakse MaaPS § 42 lõike 1 punkti 7 ning § 42 lõiget 3. MaaPS § 42 lg 3 sätestab, et kui käesoleva seaduse § 26 lõikes 51 toodud kokkulepet ei saavutata, vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku. Kuna kaevandamislubade omanikud kokkulepet ei saavutanud, rakendus MaaPS § 42 lõike 1 punktis 7 ning § 42 lõikes 3 sätestatud regulatsioon, mida kajastabki käskkiri nr 1319. Keskkonnaministeeriumi kantsleri käskkirjaga nr 1319 vähendati kõikide kaevandajatele väljastatud lubade alusel kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära kokku 20 miljoni tonnini. Lisaks ühele ettevõttele määratud kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära ületamise mittelubatavusele ei tohi ettevõte ületada varem loas määratud kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära.
Seega kehtestati käskkirjaga nr 1319 faktiline olukord, kus kõik kaevandajad on sunnitud hakkama saama neile käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamääraga. Nimetatud piirangut ei sätestatud ainult kaebuse esitaja suhtes. Kuivõrd kaevandajad ei saavutanud kokkulepet, siis ei saanud vastustaja käskkirja nr 1319 kehtestamisel lähtuda muudest põhimõtetest, kui on sätestatud MaaPS § 42 lg-s 3. Vastustaja ei saanud käskkirja nr 1319 vastu võtmisel ega saa ka mistahes loamenetluses meelevaldselt arvata 1,6 mln tonni põlevkivi kogust aastas kaebajale EEK kaevandada lubatud maksimaalse määra arvel, suurendades seeläbi kaebuse esitaja kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära 1,6 mln tonni võrra ja vähendades EEK määra samas ulatuses. Kaebaja ei ole ka esitanud õiguslikku alust, mis oleks võimaldanud vastustajal kaebuse esitaja poolt soovitud viisil käituda. Vastustaja saaks käituda kaebuse esitaja poolt soovitud viisil üksnes juhul, kui talle oleks esitatud kaebuse esitaja ja EEK vahel sõlmitud kokkulepe. Seda aga ei ole tehtud, mistõttu saab vastustaja lähtuda üksnes kehtivas õiguses sätestatud regulatsioonist.
9.7.Vastustaja leiab, et väär on kaebuse esitaja käsitlus, mille kohaselt on käskkiri nr 1319 üleminekuperioodi käsitlev halduse üksikakt Vastustaja toob välja, et kaebuse esitaja väidab, et käskkirja nr 1319 eesmärgiks ei saanud olla kaevandajate aastamäärade muutumatul kujul kehtestamine, vaid 2009. aasta hetke üleminekuolukorra lahendamine. Nimetatud eeldusel põhineb ka kaebuse esitaja väide, mille kohaselt kehtib käskkiri nr 1319 üksnes käskkirjas endas nimetatud lubade suhtes. Vastustaja leiab, et kaebuse esitaja käsitlus käskkirja nr 1319 kehtivusest ja regulatiivsest toimest on ekslik. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi MaaPS sättele, mis tema käsitlust toetaks. Haldusorgani poolt haldusaktiga kaevandamismäärade vähendamisel ei ole haldusakti kehtivusele seaduses tähtajalist piirangut seatud, mistõttu ei saanud vastustaja seda ka ise kehtestada või juhinduda halduspraktikas haldusakti piiratud ajalisest kehtivusest. Nimetatud seisukohal on olnud ka Tallinna Halduskohus jõustunud kohtulahendis haldusasjas 3-13-1118. Vastustaja leiab, et puudub vaidlus selles, et käskkiri nr 1319 kehtib – seda ei ole tunnistatud kehtetuks ega tühistatud ning see ei ole kaotanud kehtivust muul Haldusmenetluse seaduse § 61 lõikes 2 toodud alusel. Seega tuleb käskkirjaga nr 1319 kaevandaja kohta kehtestatud määra igal kaevandajal järgida seni, kuni haldusakt kehtib ja/või vastu ei ole võetud muud regulatsiooni, või kaevandajad ei sõlmi kokkulepet, mida seadus võimaldab. MaaPS §-s 251 sätestatud põlevkivi kaevandamise aastamäär 20 miljonit tonni kehtib ja seda ei ole muudetud. Käskkiri nr 1319 sätestab kehtivalt faktilise olukorra, kus kaevandajad peavad jääma MaaPS § 251 sätestatud piiridesse ning kokkuleppe sõlmimiseni või õigusliku regulatsiooni muutumiseni ka käskkirjaga nr 1319 sätestatud piiridesse. Nimetatust tulenevalt kehtib jätkuvalt käskkirjast nr 1319 kaebuse esitaja suhtes keeld kaevandada aastas rohkem kui 2772 tuh t põlevkivi ja EEK suhtes keeld kaevandada aastas rohkem kui 15 010 tuh t põlevkivi. Tallinna Halduskohus on oma 18.02.2015. a lahendis haldusasjas 3-13-1118 (jõustus 21.03.2015. a) selgitanud, et kehtiva õiguse kohaselt on käskkirjas nr 1319 kaevandaja suhtes kehtiva määra muutmine võimalik kas kaevandajate kokkuleppega (mis fikseeritakse ka seaduses nõutud lubades) või seaduse muutmisel (üleriikliku aastamäära suurendamisel või lubade muutmise alusena kaevandamismäära ärakasutamata jätmise vm uue aluse sätestamine). Õige ei ole seega kaebaja seisukoht, et käskkirjaga nr 1319 oleks igaveseks fikseeritud lubatud kaevandamismäärad.
Vastustaja leiab, et käesoleva vaidluse kontekstis on oluline, et kehtiv õigus ei võimalda kaebuse esitaja kaevemahu suurendamist selliselt nagu soovib kaebuse esitaja. Kaebuse esitaja taotluse rahuldamine eeldab mõne teise kaevandaja aastase mahu vähendamist, s.o MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkulepet. Sellist kokkulepet ei ole aga vastustajale esitatud. Kuivõrd käskkiri nr 1319 ja MaaPS § 251 kehtivad ning kokkulepet ei ole sõlmitud, siis saab vastustaja mistahes vastustaja poolt esitatud taotluse menetlemisel lähtuda üksnes nimetatud õiguslikest piiridest. Õiguslikest piiridest ei saaks väljuda mistahes kaevandaja poolt esitatud taotluse menetlemisel. Vastustaja on seisukohal, et eeltoodust tulenevalt ei ole kehtiva õiguse piirides võimalik asuda seisukohale, et käskkirjaga nr 1319 kaebuse esitajale ja EEK-le kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel põlevkivi kaevandamise osas kehtestatud maksimaalsed määrad ei oma kehtivust väljaspool käskkirjas endas nimetatud lubasid, sh ka tulevaste lubade väljastamisel.
9.8.Vastustaja toob seoses kaebuse esitaja väitega, et käskkirjast nr 1319 tulenevate kaevandajate täiendavate aastamäärade kohaldamine väljaspool käskkirjas nimetatud lube rikub konkurentsireegleid välja järgmist:
9.8.1.Kaebuse esitaja väidete analüüsimisel tuleb pöörata tähelepanu asjaolule, kas käskkirja nr 1319 kohaldamine tekitab kaebuse esitaja poolt väidetavad tagajärjed. Nagu eelpool märgitud, siis on käskkirja nr 1319 puhul tegemist kehtiva haldusaktiga, millest haldusorgan on kohustatud juhinduma. Vastustaja on eelnevates alapunktides toonud välja põhjendused, mille kohaselt ei ole käskkirja nr 1319 kehtivust ajaliselt piiratud. Kehtiva õiguse kohaselt on käskkirjaga nr 1319 sätestatud määra muutmine lubatud kas kaevandajate kokkuleppega või seaduse muutmisel. Käskkirjaga nr 1319 lahendati MaaPS muutmise tõttu tekkinud olukord, s.o viidi kaevandamise aastamäär, mis kehtivate lubade alusel kokku ületas 20 mln t piiri, kooskõlla MaaPS §-ga 251. Seega ei saa käskkirja nr 1319 kohaldamine iseenesest tekitada olukorda, mida kaebuse esitaja peab konkurentsiõiguse norme rikkuvaks. Kuna kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks, mis tähendab, et kaebuse esitaja ei saa tugineda väitele, et kahjustatud on mõne muu kaevandaja või kaevandamisest huvitatud isiku õigusi. Kaebuse esitaja väited, mis seonduvad teiste isikute õiguste väidetava kahjustamisega, tuleb jätta tähelepanuta.
9.8.2.Vastustaja nõustub kaebuse esitajaga selles, et võrreldes teiste kaevandajatega kuulub EEK-le kõige suurem osa põlevkivi kaevandada lubatud aastamäärast ja kehtivate lubadega hõlmatud varudest. Kuid nagu kaebuse esitaja õigesti märgib, on selline olukord kujunenud ajalooliselt varasemalt monopoolsele ettevõttele antud lubade ümbervormistamise tulemusel. Seega ei ole siinkohal kohane viidata lubade andmise printsiipidele, mis kehtivad täiesti uute lubade andmisel vaba turu põhimõtetel. Põlevkivi aastase kaevandamise määra 20 miljonit tonni kehtestamisega maapõueseaduses arvestati igati võrdse kohtlemise printsiipi – kõigil kaevandajatel vähendati kaevandamislubadega lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt 20,8% võrra. Seega ei ole muutunud MaaPS muudatuste kehtestamisega turul valitsenud olukord ning ei loodud EEK-le konkurentsieelist. Vastustaja märgib, et talle jääb arusaamatuks, milline otsene seos on kaebuses viidatud MaaPS § 301 lg 1 kohaldamisel kaebuses esitatud nõuetega. Kaebus esitaja nõuded seonduvad käskkirja nr 1319 kohaldamisega, mitte MaaPS § 301 lg 1 kohaldamisega. Nimetatust tulenevalt ei ole käesoleva vaidluse kontekstis vajalik hinnata seda, kas MaaPS § 301 lg 1 ja selle kohaldamine on kooskõlas Euroopa Liidu esmase õigusega.
9.8.3.Vastustaja toob välja, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale rikub liikmesriik Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 106 punkti 1 koosmõjus artikliga 102 sellisel juhul, kui ettevõtja poolt talle antud ainuõiguse kasutamine viib turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni või kui vastav ainuõigus loob olukorra, mille tulemusena paneb ettevõtja toime turgu valitseva seisundi rikkumise. ELTL 106 lg 1 rikkumise koosseisu tuvastamiseks ei piisa sellest, kui liikmesriik üksnes kehtestab mingid meetmed avaliku ettevõtja suhtes, kes on turgu valitsevas seisundis. Rikkumise tuvastamiseks on vajalik, et nimetatud meetmed annaksid avalikule ettevõtjale teise ettevõtjaga võrreldes eelise ning eelise andmine viiks paratamatult turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni. Käesoleval juhul selliseid eeliseid vastustaja arvates ei esine. Sellest tulenevalt ei ole õiged kaebuse esitaja väited, nagu oleks MaaPS muudatustega loodud olukord vastuolus ELTL artikkel 106 punktiga 1 koostoimes artikliga 102. Vastustaja hinnangul ei ole kohane ka kaebuse esitaja viide Euroopa kohtu lahendile C-462/99. Samuti ei sarnane antud olukord vastustaja arvates Euroopa Komisjoni 05.03.2008 otsuse aluseks olnud asjaoludele. EEK-le ei ole võimaldatud sellist eelisõigusega juurdepääsu kaevandamisele, nagu Kreeka riigi kontrolli all olevale äriühingule Dimosia Epicheirisi Ilektriosmoy SA. Haldusakti kohaldamisega ei ole takistatud konkureerivate elektritootjate tegevust, kuna Eestis teisi EEKga sarnaseid põlevkivil töötavaid elektrijaamu ei ole ning ei ole ka teada, kas keegi sooviks neid rajada.
10.Kohus, uurinud menetlusosaliste poolt esitatud tõendeid ja nende seisukohti ning kaebuse menetluse peatamise põhjuseks olnud haldusasjades Riigikohtu poolt tehtud lõplikke kohtulahendeid ja nendes käskkirja nr. 1319 suhtes antud selgitusi, leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohus põhjendab oma seisukohti järgnevalt.
11.Vaidlust ei ole, et käskkiri nr 1319 on kehtiv haldusakt. Samuti on kehtivad selles seaduse alusel toodud piirangud kaevemahtude osas. Halduskohus, ringkonnakohus ja Riigikohus on leidnud käesolevat kohtuasja arutades, et kaebajal puudub kaebeõigus käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks. Riigikohus on leidnud, et kaebaja käsitlus käskkirja nr 1319 regulatiivsest toimest on ekslik ja haldusorgani poolt haldusaktiga kaevandamismäärade vähendamisel ei ole haldusakti kehtivusele seaduses tähtajalist piirangut seatud. Riigikohus on oma otsustes haldusasjades nr 3-3-1-25-16 (p 13) ja 3-3-1-26-16 (p 25) leidnud, et KKM toimis põlevkivi aastase kaevandamismäära jagamisel käskkirjaga 1319 õiguspäraselt ja et käskkirjas mõistena sisse toodud „kaevandada lubatud aastamäära“ sätestamine oli õiguspärane MaaPS § 42 lg 3 teises lauses toodust tulenevalt. Riigikohus on oma otsustes haldusasjades nr 3-3-1-25-16 (p 15) ja nr 3-3-1-26-16 (p 38) otseselt selgitanud, et käskkirja nr 1319 toime ei ole ammendunud, igale kaevandajale määratud kaevandada lubatud aastamäär kehtib ja on kantud kõigile kehtivatele kaevandamislubadele. Riigikohus rõhutab, et seetõttu seob käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamäär KKM-i uute kaevandamislubade maksimaalsete aastamäärade üle otsustamisel. Riigikohus selgitab, et lisaks vaidlusalase käskkirja andmise ajal kehtinud „Põlevkivi
kasutamise riiklikus arengukavas 2008-2015“ seatud sihile vähendada põlevkivi aastast kaevandamismahtu pikaajalises perspektiivis 15 miljoni tonnini aastas, tuleneb ka MaaPS § 34 lg 1 p-st 6 selgelt eesmärk tagada, et lubadele kantud maavara kaevandamise lubatud maksimaalsed aastamäärad ei ületaks kogusummas § 251 ettenähtud määra. Riigikohus leiab ka, et uue kaevandamisloa andmine selliselt, et see jätab isiku kaevandamislubadele kantud kaevandamise lubatud maksimaalsete aastamäärade summa endiselt oluliselt suuremaks tema kaevandada lubatud aastamäärast soodustaks keskkonna arvelt majanduslikult soodsamalt kaevandatavate maavaravarude kaevandamist ja oleks seega vastuolus nii MaaPS § 1 kui § 34 lg 1 p-des 7 ja 12 tooduga.
12.Kohus märgib, et eeltooduga on Riigikohus muuhulgas andnud selge seisukoha ja õigusliku põhjenduse, miks on käskkirjas nr 1319 toodud kaevandamise piirangud rakendatavad ka selles märkimata kaevanduslubade osas. Halduskohtul puudub põhjus Riigikohtu seisukohta kahtluse alla seada. Riigikohus on selgelt andnud tõlgenduse, et Käskkiri nr 1319 on rakendatav tema kehtivuse ajal ka kõigi selles märkimata, kuid menetletavate kaevandamislubade suhtes. Riigikohtu selline õiguslik seisukoht on teistele kohtutele siduv. Halduskohus jätab eeltoodud põhjustel kaebuse rahuldamata.
13.Kohus märgib, et Riigikohus on oma otsuses nr 3-3-1-26-16 punktis 45 selgitanud ka seda, et kaevandamisloa andmisest keeldumine põhjusel, et loa andmisel ületataks MaaPS §‐ga 251 ettenähtud põlevkivi aastast kaevandamismäära, ei ole EL-i konkurentsireeglitega vastuolus. Riigikohus selgitab, et MaaPS § 34 lg 1 p 6 ei võimalda ühtegi konkreetset loataotlejat teisele eelistada. Lisaks märkis Riigikohus, et MaaPS § 34 lg 1 p‐st 6 võimaldas aga mõne loataotleja (käsitletud asjas Enefiti) kasuks erandi teha MaaPS § 301. Sama otsuse punktis 46 märkis Riigikohus, et ta nõustub kaebajate etteheitega, et MaaPS § 301 võimaldas kinnistada käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamäärade jaotuse teadmata ajaks, sulgedes põlevkivi kaevandamise turu uutele ettevõtjatele ning välistades turuosade muutumise muul viisil kui mõne senise loaomaniku vabatahtliku loobumise korral enda turuosast ja et seda olukorda kinnistab veel tugevamalt MaaPS u.r, mis sõna-selgelt välistab kaevandada lubatud aastamäära vabanemise isegi mõne kehtiva kaevandamisloa lõppemise korral. Riigikohus leidis, et KKM-il tuleb analüüsida, kas selline olukord, mis soosib ühe riigi osalusega äriühingu positsiooni säilitamist, on kooskõlas ELTL art 106 lg‐ga 1 koostoimes art‐ga 102.
14.Kohus leiab, et MaaPS § 301 õiguspärasuse analüüs ei ole käesoleva haldusasja esemeks ja seda tuleb analüüsida juba konkreetse kaebaja õigusi puudutava vaidluse raames.
15.HKMS § 108 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Käesolevas asjas tehti otsus kaebaja kahjuks. Vastustaja on esitanud käesolevas asjas taotluse mõista kaebajalt välja menetluskulud summas 3469 eurot ja nende kandmist tõendavad kuludokumendid. Kohus leiab, et käesoleval juhul on vaidlus seotud kaevanduslubade väljaandmisega, mis on vastustaja seadusega määratletud igapäevase põhitegevuse osaks. Seetõttu ei saa kohus, tuginedes muuhulgas väljakujunenud kohtupraktikale, lugeda haldusorgani poolt välisele õigusabile tehtud kulutusi vajalikeks ja põhjendatuks (HKMS § 109 lg 6) ja jätab menetluskulud menetlusosaliste kanda. /Allkirjastatud digitaalselt/ Daimar Liiv Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.