Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ kaebus Kaitseväe 23.12.2016 pakkumise tagasilükkamise ja pakkumuste edukaks tunnistamise otsuste tühistamiseks, Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 23.01.2017 otsuse nr 25816/171222 tühistamiseks OÜ Autosõit Rakvere kaebus Kaitseväe 23.12.2016 pakkumise tagasilükkamise ja pakkumuste edukaks tunnistamise otsuste tühistamiseks, Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 23.01.2017 otsuse nr 25616/171222 tühistamiseks OÜ Viisedroom kaebus Kaitseväe 23.12.2016 pakkumise tagasilükkamise ja pakkumuste edukaks tunnistamise otsuste tühistamiseks, Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 23.01.2017 otsuse nr 254-16/171222 tühistamiseks OÜ Autosõit kaebus Kaitseväe 23.12.2016 pakkumise tagasilükkamise ja pakkumuste edukaks tunnistamise otsuste tühistamiseks, Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 23.01.2017 otsuse nr 257-16/171222 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad (vaidlustajad) – Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit, kõigi esindaja advokaat Kadri Härginen Vastustaja (hankija) – Kaitsevägi, esindajad vandeadvokaat Priit Lätt ja advokaat Erki Fels Kolmandad isikud – Eesti Autokoolide Liit, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ, Minu Autokool OÜ, OÜ Tapa Autokool, OÜ Autokool Mewo, Tugev Partner OÜ, Raul Kell Võrumaa Autokool FIE, Viljandi Kutseõppekeskus
Jätta menetluskulud iga menetlusosalise enda kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 27.03.2017.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaitsevägi alustas 29.07.2016 riigihanget „Mootorsõidukijuhtide koolitused“ (viitenumber 171222) raamlepingute sõlmimiseks lihtsustatud korras tellitava teenuse hankimiseks. Riigihange oli jaotatud üheksaks osaks: I osa Tallinna linn; II osa Tartu linn; III osa Pärnu linn; IV osa Tapa linn; V osa Jõhvi linn; VI osa Võru linn; VII osa Paldiski linn; VIII osa Ämari alevik; IX osa Majutusega koolituspakkumus, läbiviimise koha esitab pakkuja. Riigihankes osalemise tingimuste (OT) p 1.1.6 kohaselt tuli igas riigihanke osas sõlmida neli raamlepingut.
2.Pakkumuste esitamise tähtpäevaks, 26.09.2016, esitasid pakkumused Eesti Autokoolide Liit (I-VIII osas), OÜ Aide Autokool (I, III, VII ja VIII osas), Haja Autokooli OÜ (I osas), Minu Autokool OÜ (I-VIII osas), OÜ Autosõit (I-VIII osas), OÜ Tapa Autokool (IV osas), Autokool MEWO OÜ (V osas), OÜ Autosõit Rakvere (I-VIII osas), OÜ Viisedroom (I-IX osas), Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ (I-VIII osas), AS Odium (I, VII ja VIII osas), Tugev Partner OÜ (VI osas), ühispakkujad Tugev Partner OÜ ja Raul Kell Võrumaa Autokool FIE (VI osas) ning Viljandi Kutseõppekeskus (IX osas).
3.Kaitseväe toetuse väejuhatuse ülem tegi 23.12.2016 käskkirjaga nr 1237 riigihankes nr 171222 muu hulgas järgmised otsused: 1) kvalifitseeris ja tunnistas vastavaks kõik pakkujad peale AS-i Odium vastavalt sellele, millistes osades olid pakkumused esitatud (sh Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ I-VIII osas, OÜ Autosõit Rakvere I-VIII osas, OÜ Viisedroom I-IX osas ja OÜ Autosõit I-VIII osas); 2) lükkas põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi järgmiste pakkujate pakkumused: Minu Autokool OÜ (I, III, IV, VI, VII, VIII osas), Viisedroom OÜ (I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII osas), Autosõit Rakvere OÜ (I, II, III, IV, V, VII, VIII osas), Autosõit OÜ (I, III, IV, VII, VIII osas) ja Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ (I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII osas). Nende pakkumuste ühikuhindade baasil arvutatav eeldatav maksumus on võrreldes hanke eeldatava maksumusega, teiste pakkujate pakkumuste maksumustega ja ka võrreldes praeguse keskmise turuhinnaga madalam rohkem kui 20% ning pakkujad ei ole hankija päringutele vastates esitanud ühtegi tõsiseltvõetavat põhjendust ega tõendit, mis võimaldaks ümber lükata kahtlusi põhjendamatult madalast hinnast. Detailsemad põhjendused ja arvutused on toodud hankekomisjoni 22.12.2016 protokollis nr TVJ-4.2-2/16/2219; 3) tunnistas edukaks järgmiste pakkujate pakkumused: Eesti Autokoolide Liit (I-VIII osas); Aide Autokool OÜ (I, III, VII, VIII osas); Haja Autokooli OÜ (I osas); Minu Autokool OÜ (II, V osas); Autosõit OÜ (II, V, VI osas); Tapa Autokool OÜ (IV osas); Autokool MEWO OÜ (V osas); Autosõit Rakvere OÜ (VI osas); Tugev Partner OÜ koos ühispakkujaga Raul Kell Võrumaa Autokool FIE (VI osas); Viisedroom OÜ (IX osas); Viljandi Kutseõppekeskus (IX osas).
4.Hankija sõlmis 23.12.2016 raamlepingud järgmiste hanke vastavates osades edukaks tunnistatud pakkujatega: I osa - Haja Autokooli OÜ, Eesti Autokoolide Liit ja OÜ Aide Autokool; II osa - Eesti Autokoolide Liit; III osa - Aide Autokool OÜ ja Eesti Autokoolide Liit; IV osa – OÜ Tapa Autokool ja Eesti Autokoolide Liit; V osa - Eesti Autokoolide Liit; VI osa Eesti Autokoolide Liit ning ühispakkujad Tugev Partner OÜ ja Raul Kell Võrumaa Autokool
FIE; VII osa – OÜ Aide Autokool ja Eesti Autokoolide Liit; VIII osa - Eesti Autokoolide Liit ja OÜ Aide Autokool.
5.Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit esitasid 26.12.2016 riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustused hankija 23.12.2016 otsuste peale osades, milles iga vaidlustaja pakkumus lükati tagasi põhjendamatult madala pakkumuse tõttu ja milles tunnistati edukaks konkurentide pakkumused. Vaidlustuse täienduses taotlesid vaidlustajad ka edukaks tunnistatud pakkujatega 23.12.2016 sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamist.
6.VAKO jättis 23.01.2017 otsustega nr 258-16/171222 (Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ), 256-16/171222 (OÜ Autosõit Rakvere), 254-16/171222 (OÜ Viisedroom) ja 25716/171222 (OÜ Autosõit) vaidlustused raamlepingute tühisuse tuvastamist puudutavas osas läbi vaatamata ja ülejäänud osas rahuldamata. VAKO leidis, et kuna hankija lubas sõlmida raamlepingud igas hankeosas vähemalt nelja pakkujaga ning üheski osas ei ole sõlmitud lepinguid rohkem kui kolme pakkujaga, on igal vaidlustajal võimalus osutuda hankija lepingupartneriks ka ilma teiste raamlepingute tühisust tuvastamata. Hankija on asjakohaselt põhjendanud, et vaidlustajate pakkumuste maksumus oli mitmes riigihanke osas põhjendamatult madal ja lükkas need vastavates osades tagasi õiguspäraselt. Kuna vaidlustajatel puudub eeltoodust tulenevalt igal juhul võimalus saavutada raamlepingu sõlmimine, ei ole teiste pakkujate pakkumuste edukaks tunnistamise õiguspärasuse ning nendega juba sõlmitud raamlepingute tühisuse küsimused praeguses vaidluses asjakohased.
7.Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ esitas 02.02.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-17-252), mille nõuded olid järgmised: 1) tuvastada Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute nr TVJ-0.4-2.1/16/1404 (Eesti Autokoolide Liit), TVJ-0.4-2.1/16/1405 (OÜ Aide Autokool), TVJ-0.4-2.1/16/1406 (Haja Autokooli OÜ), TVJ-0.4-2.1/16/1413 (Minu Autokool OÜ), TVJ-0.4-2.1/16/1411 (OÜ Autosõit), TVJ-0.42.1/16/1407 (OÜ Tapa Autokool), TVJ-0.4-2.1/16/1408 (OÜ Autokool MEWO), TVJ-0.42.1/16/1414 (OÜ Autosõit Rakvere) ja TVJ-0.4-2.1/16/1409 (Raul Kell Võrumaa Autokool) tühisus riigihangete seaduse (RHS) § 69 lg 1 alusel, alternatiivselt tuvastada raamlepingute tühisus RHS § 69 lg 1, lg 11 p 1 või 2 või tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 87 alusel; 2) tühistada VAKO 23.01.2017 otsus nr 258-16/171222; 3) tühistada Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja nr 1237 p 1.4 ning p 1.5 Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ pakkumuse tagasilükkamise kohta osades I-VIII ning samades osades Eesti Autokoolide Liidu, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ, Minu Autokool OÜ, OÜ Autosõit, OÜ Tapa Autokool, Autokool MEWO OÜ, OÜ Autosõit Rakvere, ühispakkujate Tugev Partner OÜ ja Raul Kell Võrumaa Autokool FIE, OÜ Viisedroom ja Viljandi Kutseõppekeskuse pakkumuste edukaks tunnistamise kohta.
8.OÜ Autosõit Rakvere esitas 02.02.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 317-253), mille nõuded olid järgmised: 1) tuvastada Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute nr TVJ-0.4-2.1/16/1404 (Eesti Autokoolide Liit), TVJ-0.4-2.1/16/1405 (OÜ Aide Autokool), TVJ-0.4-2.1/16/1406 (Haja Autokooli OÜ), TVJ-0.4-2.1/16/1413 (Minu Autokool OÜ), TVJ-0.4-2.1/16/1411 (OÜ Autosõit), TVJ-0.42.1/16/1407 (OÜ Tapa Autkool) ja TVJ-0.4-2.1/16/1408 (OÜ Autokool MEWO) tühisus RHS § 69 lg 1 alusel, alternatiivselt tuvastada raamlepingute tühisus RHS § 69 lg 1, lg 11 p 1 või 2 või TsÜS § 87 alusel; 2) tühistada VAKO 23.01.2017 otsus nr 256-16/171222; 3) tühistada Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja nr 1237 p 1.4 ning p 1.5 OÜ Autosõit Rakvere pakkumuse tagasilükkamise kohta I-V ja VII-VII osades ning samades osades Eesti Autokoolide
Liidu, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ, Minu Autokool OÜ, OÜ Autosõit, OÜ Tapa Autokool ja OÜ Autokool MEWO pakkumuste edukaks tunnistamise kohta.
9.OÜ Viisedroom esitas 02.02.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-17-254), mille nõuded olid järgmised: 1) tuvastada Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute nr TVJ-0.4-2.1/16/1404 (Eesti Autokoolide Liit), TVJ-0.4-2.1/16/1405 (OÜ Aide Autokool), TVJ-0.4-2.1/16/1406 (Haja Autokooli OÜ), TVJ-0.4-2.1/16/1413 (Minu Autokool OÜ), TVJ-0.4-2.1/16/1411 (OÜ Autosõit), TVJ-0.42.1/16/1407 (OÜ Tapa Autokool), TVJ-0.4-2.1/16/1408 (OÜ Autokool MEWO), TVJ-0.42.1/16/1414 (OÜ Autosõit Rakvere) ja TVJ-0.4-2.1/16/1409 (Raul Kell Võrumaa Autokool) tühisus RHS § 69 lg 1 alusel, alternatiivselt tuvastada raamlepingute tühisus RHS § 69 lg 1, lg 11 p 1 või 2 või TsÜS § 87 alusel; 2) tühistada VAKO 23.01.2017 otsus nr 254-16/171222; 3) tühistada Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja nr 1237 p 1.4 ning p 1.5 OÜ Viisedroom pakkumuse tagasilükkamise kohta osades I-VIII ning Eesti Autokoolide Liidu, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ, Minu Autokool OÜ, OÜ Autosõit, OÜ Tapa Autokool, OÜ Autokool MEWO, OÜ Autosõit Rakvere ning ühispakkujate Tugev Partner OÜ ja Raul Kell Võrumaa Autokool FIE pakkumuste edukaks tunnistamise kohta.
10.OÜ Autosõit esitas 02.02.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-17-256), mille nõuded olid järgmised: 1) tuvastada Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute nr TVJ-0.4-2.1/16/1404 (Eesti Autokoolide Liit), TVJ-0.4-2.1/16/1405 (OÜ Aide Autokool), TVJ-0.4-2.1/16/1406 (Haja Autokooli OÜ) ja TVJ-0.4-2.1/16/1407 (OÜ Tapa Autokool) tühisus RHS § 69 lg 1 alusel, alternatiivselt tuvastada raamlepingute tühisus RHS § 69 lg 1, lg 11 p 1 või 2 või TsÜS § 87 alusel; 2) tühistada VAKO 23.01.2017 otsus nr 257-16/171222; 3) tühistada Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja nr 1237 p 1.4 ning p 1.5 OÜ Autosõit pakkumuse tagasilükkamise kohta osades I, III, IV, VII ja VIII ning samades osades Eesti Autokoolide Liidu, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ ja OÜ Tapa Autokool pakkumuste edukaks tunnistamise kohta.
11.Tallinna Halduskohus võttis 03.02.2017 määrustega nr 3-17-252, 3-17-253, 3-17-254 ja 317-256 kaebused eespool kirjeldatud nõuetega menetlusse, kaasas kolmandate isikutena Eesti Autokoolide Liidu, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ, Minu Autokool OÜ, OÜ Tapa Autokool, OÜ Autokool Mewo ja Raul Kell Võrumaa Autokool FIE ning jättis kaebajate esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohus jättis 17.02.2017 määrustega rahuldamata kaebajate määruskaebused, milles kaebajad palusid tühistada Tallinna Halduskohtu 03.02.2017 määrused esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmist puudutavas osas.
12.Tallinna Halduskohus liitis kaebused 21.02.2017 määrusega ühte menetlusse. Liidetud asjade ühiseks numbriks jäi 3-17-252. Kohus kaasas kolmandate isikutena täiendavalt OÜ Tugev Partner ja Viljandi Kutseõppekeskuse.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
13.Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit kaebuste seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised. RHS § 121 lg 1 alusel kaotab pakkuja õiguse kaevata hankija tehtud otsuste peale, kui hankija on pärast eduka pakkumuse otsuse tegemist hanke- või raamlepingu ära sõlminud. Seega on kaebuste rahuldamise eelduseks see, et kohus tuvastab eelnevalt sõlmitud raamlepingute tühisuse, mille järel on kaebajatel jätkuvalt olemas ka kaebeõigus hankija poolt kaebajate suhtes tehtud otsuste osas. VAKO leidis, et hankelepingute tühisuse tuvastamine ei ole võimalik, kuna
juba sõlmitud raamlepingute kehtimine ei riku kaebajate õigusi. VAKO selgitas, et kuna hankija lubas hanke raames sõlmida raamlepingud igas hankeosas vähemalt nelja pakkujaga ning üheski osas ei ole sõlmitud lepinguid rohkem kui kolmega, võivad kaebajad osutuda lepingupartneriks ka ilma teiste raamlepingute tühisust tuvastamata. VAKO käsitlus on ebaõige. RHS § 29 lg 3 p 1 kohaselt lõppeb hankemenetlus raam- või hankelepingu sõlmimisega. RHS ei reguleeri lihtsustatud korras tellitavate teenuste puhul riigihankemenetluse lõppemise aega. Arvestades aga seda, et hankes tehtud otsuste najal sõlmitud raamlepingute sõlmimisega algab ka lihtsustatud korras tellitava teenuse puhul hankelepingu täitmise faas, siis on raamlepingu sõlmimisega sellele eelnenud pakkujate valiku faas lõppenud. Sama kinnitab ka RHS § 121 lg 1 sõnastus ja loogika, sest lepingu sõlmimisega lõppeb menetlusosalise kaebeõigus. Seega on VAKO eksinud selles, et teiste edukate pakkujatega sõlmitud raamlepingute kehtivus ei riku kaebajate õigusi. Kaebajate õiguste riive on ilmselge ja vahetu, sest raamlepingute tühisust tuvastamata ei taastu raamlepingute täitmisele eelnev pakkujate valiku menetlusfaas ning hankijal puudub õigus või võimalus kaebajate suhtes uusi otsuseid teha ka siis, kui kohus peaks leidma, et kaebajate pakkumuste tagasi lükkamine oli õigusvastane. Sõlmitud raamlepingud on tühised Euroopa Liidu vahetu õigusmõju alusel. Alates 18.04.2016 kehtib Euroopa Liidus riigihankedirektiiv 2014/24/EL. Erinevalt eelmisest direktiivist, nõuab uus direktiiv seda, et ka lihtsustatud korras tellitavate teenuste puhul alustataks menetlust hanketeatega. Kuna Eesti pole uusi riigihankedirektiive seni üle võtnud, lubab Eesti seadus seni lihtsustatud korras tellitavaid teenuseid hankida ilma hanketeateta. Õiguskaitsemeetmete direktiiv 2007/66/EÜ nõuab, et kõikide hangete puhul, mis alustatakse hanketeatega, on nõutav pärast otsuste vastuvõtmist ning enne lepingu sõlmimist vähemalt 10-päevase ooteaja rakendamine. Seeläbi tagatakse pakkujatele vajalik aeg hankija otsuste vaidlustamiseks. Viidatud õiguskaitsemeetmete direktiivi kohaselt on ooteajal sõlmitud lepingud automaatselt tühised. Eesti on ooteaja mehhanismi RHS § 69 lg-s 1 üle võtnud, kuid ei ole vastuolus kehtiva riigihankedirektiivi 2014/24/EL nõuetega kehtestanud lihtsustatud korras tellitavatele teenustele hanketeate esitamise ega seetõttu rakendanud ka ooteaja järgimise kohustust. Eelnevast tulenevalt on hankija poolt ooteaega rakendamata sõlmitud raamlepingud tühised. Alternatiivselt, kui ka järeldada, et seadusandja peaks tühisust eraldi täiendavalt reguleerima, on igal juhul tegemist tühiste tehingutega TsÜS § 87 alusel vastuolu tõttu seadusega. Keeld hankelepingu sõlmimiseks tuleneb ooteaja näol otse direktiivist 2007/66/EÜ. Selle keelu mõtteks ongi tagada, et hankija ei sõlmiks ooteaja jooksul lepinguid, et tagada pakkujate õiguskaitse ning tehtud otsuste kohtuliku läbivaatamise võimalus. Hankija lükkas kaebajate pakkumused osaliselt tagasi põhjendamatult madala hinna tõttu. Hankija otsus on ebaõige. Esmalt nõuab RHS § 48 lg 1, et hankijal tekiks põhjendatud kahtlus pakkumuse ebamõistliku maksumuse osas võrreldes hankija enda hanke alustamise hetkel määratud eeldatava maksumusega. Hankija avaldas e-Riigihangete Registris, et vaidlustatava riigihanke eeldatav maksumus on 3,23-3,5 miljonit eurot. Kaebajate pakkumuste maksumuse võrdluse teostas hankija aga pärast pakkumuste esitamist uuesti arvutatud eeldatava maksumuse pinnalt, mis oli kõrgem kui registris avaldatu. VAKO tuvastas, et hankija lähtus kaebajate pakkumuste maksumuse võrdlemisel eeldatava maksumusena sellest, et hanke minimaalne eeldatav maksumus on 3,375 miljonit eurot. Arvestades seda vahet, ei oleks hankijal tohtinud üldse tekkida põhjendatud kahtlust, et kaebajate pakkumused on ebamõistlikult madalad. Ilmselgelt paistab pakkumus oluliselt madalamana, kui seda võrrelda pärast hanke avaldamist arvutatud uue maksumusega, mis on aga kõrgem kui avalikult teadaantu. Lisaks sisaldab hankija avaldatud eeldatav maksumus ka hankija tellitavaid lisateenuseid, mida hankija ei ole pakkumuste hindamisel arvestanud. Hankija hindas nö pakutavaid baaskategooria koolitusi, kuid hankelepingutega tellib hankija ka lisateenuseid. Seega sisaldab hankija määratletud eeldatav maksumus ca 30% ulatuses muid lisateenuseid, mille pakkumist hankija edukaima pakkuja väljavalimisel hindamiskriteeriumi kohaselt ei arvestanud. Olukorras, kus võrreldakse erinevate teenuste hindasid kajastavaid maksumusi, on iseenesest mõistetav, et need ei saa olla
samamahulised. Hankija ei ole sellega kaebajate pakkumuste maksumuse hindamisel arvestanud. Teiseks leidis VAKO, et kaebajad oleks pidanud juba hankija päringutele vastates selgitama põhjalikult oma pakkumuste maksumuse teostatavust. Kaebajad said hankija päringust aru nii, et hankija küsib selgitust selle tõttu, et kaebajad pakkusid teatud sõidukoolitustele 1-5 eurost hinda. Seetõttu selgitasid kaebajad üksnes seda, miks 1-5 euroste hindade pakkumine on lubatud. Kaebajad ei saanud ega pidanudki selgitama oma pakkumuste maksumuse osas rohkemat, sest hankija ei olnud selgitanud, millest lähtuvalt hankijal tekkis kahtlus, et pakkumused ei ole pakutud hindadega teostatavad. Seetõttu oleks VAKO pidanud arvestama ka vaidlustusmenetluses esitatud andmetega, millest nähtub, et kaebajate pakkumused on ka pakutud hindadega rahaliselt teostatavad.
14.Kaitsevägi palub jätta kaebused rahuldamata, selgitades kokkuvõtlikult järgmist. Kaebajatel puudub vajadus nõuda sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamist. OT p 1.1.6 kohaselt sõlmitakse hanke tulemusena igas hankeosas neli raamlepingut, kuid praegu ei ole üheski hankeosas sõlmitud nelja raamlepingut. Kaebajate viited RHS § 29 lg 3 p-le 1 ei ole seetõttu asjakohased. Kui konkreetse kaebaja pakkumuse tagasilükkamise otsus tühistatakse, on võimalik vastustajal teha tema pakkumuse edukaks tunnistamise otsus ning sõlmida raamleping. Kooskõlas raamlepingu projekti p-ga 4.4 on ka hilisemal raamlepingu sõlminud pakkujal teiste raamlepingu sõlminud pakkujatega samaväärsed võimalused minikonkurssidel osaleda. Kaebajatel puudub õigus nõuda raamlepingute tühisuse tuvastamist põhjusel, et hanketeadet ei avaldatud Euroopa Liidu Teatajas. Hanketeate avaldamata jätmisele oleks teoreetiliselt võimalik tugineda huvitatud isikutel, kes tulenevalt teate avaldamata jätmisest ei saanud hankemenetluses osaleda. Kaebajad osalesid riigihankes. Eeltoodu tõttu ei tõusetu ka hankedirektiivi otsekohaldumise küsimust – uues hankedirektiivis ette nähtud nõudest avaldada 750 000-eurose piirmäära ületamisel hanketeade ka Euroopa Liidu Teatajas ei tulene kaebajate jaoks ühtegi subjektiivset õigust. Samas just see, kas direktiivi sättest tuleneb isikule õigusi, mille kohustatud pooleks on liikmesriik, on direktiivi otsekohaldatavuse vältimatu eeldus. Lisaks on hankedirektiivi otsekohaldatavuse üheks eelduseks piiriülese huvi olemasolu, mis praeguses hankes puudub. Uus hankedirektiiv ei ole ka piisavalt selge, tingimusteta ja täpne, et selle sätteid kaebajate soovitud viisil otse kohaldada, sest kaebajate nõue raamlepingute tühisuse tuvastamiseks baseerub kahe erineva direktiivi mitme sätte tõlgendamisel nende koosmõjus. Tuleb ka tähele panna, et direktiivi 2014/24/EL art 4 p d, mis näeb ette 750 000-eurose piirmäära, viitab riigihankelepingutele, kuid mitte raamlepingutele. Hankeleping ja raamleping ei ole võrdsustatavad (vrd määratlused hankedirektiivi artiklites 2 ja 33). Kuna vaidlusaluses hankes ei ületa ükski raamlepingu raames sõlmitav hankeleping 750 000 eurot, ei olnud hankijal ka hanketeate avaldamise kohustust. Hankedirektiiv ja õiguskaitsemeetmete direktiiv ei ole otsekohaldatavad ka seetõttu, et neil ei ole horisontaalset vahetut õigusmõju. Kaebajatel ei ole õigust nõuda raamlepingute tühisuse tuvastamist ka TsÜS § 87 alusel, sest seaduses ei ole sätestatud ühtegi keeldu, mis takistanuks hankijal raamlepinguid sõlmida. RHS § 4 lg 2 kohaselt on hankelepingu tühisuse alused sätestatud ammendavalt RHS-s. Kaebajatel ei ole õigust nõuda raamlepingute tühisuse tuvastamist ka selle tõttu, et vaidlusalune käskkiri on õiguspärane. Vastustaja võrdles kaebajate pakkumuste eeldatavaid aastaseid maksumusi prognoositud hanke eeldatava aastase maksumusega. Selleks korrutas vastustaja igas hankeosas pakutud hinnad igas koolituskategoorias OT lisas 3 sätestatud eeldatavate koolitusmahtudega ja summeeris tulemused. Vastustaja on ühe aasta eeldatavaks maksumuseks hinnanud 703 125 eurot, kuid kaebajate pakkumuste kogumaksumused jäävad vahemikku 348 894 kuni 478 783 eurot. See vahe on piisav kahtluse tekkimiseks. Hankija ei ole eeldatavat maksumust hanke käigus uuesti arvutanud. Vastustaja lähtus eeldusest, et kogu hanke eeldatav maksumus nelja aasta peale koos käibemaksuga on 3 875 000 eurot. Vastustaja esitas VAKO-le ka oma asutusesisese kirja nr TVJ4.2-4/4522-1, mis oli aluseks vaidlusaluse riigihanke korraldamisele ja millest nähtub eeldatav kogumaksumus, milleks planeeriti 3 875 000 eurot. Elektroonilises riigihangete registris märkis
vastustaja ametnik eeldatava maksumuse reale tõepoolest mõneti eksitavalt vahemiku, mitte konkreetse numbri, kuid vastustaja on lähtunud eeldatava maksumuse prognoosimisel algusest peale summast 3 875 000 eurot. Kuna riigilõivud ei sisalda käibemaksu, siis lahutati riigilõivude eeldatav summa (500 000 eurot) kogusummast (3 875 000 - 500 000 = 3 375 000 eurot käibemaksuga). Elektroonilisse riigihangete registrisse tuleb aga märkida käibemaksuta summa (3 375 000 – käibemaks = 2 812 500 eurot). Kuna riigilõivud on hanke eeldatava maksumuse osa, siis liites need käibemaksuta summale, tuleb kokku 3 312 500 eurot. See omakorda mahub vahemikku, mis sisestati elektroonilisse riigihangete registrisse. Kaebajate väide, justkui moodustaksid lisateenused 30% hangitavast teenusest, on ülepaisutatud. Veelgi enam, kuna lisateenused on sõltuvad baaskoolituste osas läbiviidava minikonkursi võitmisest, siis ei saa kaebajad eeldada, et nad saavad neid lisateenuseid üldse pakkuda. OT punkti 1.2.2 kohaselt käsitletakse jätkutegevusena lisasõidutunde ja sõiduki kasutamist kordussõidueksami sooritamiseks. Vastustaja on kaebajate pakkumuste aastase eeldatava maksumuse arvutamisel tõepoolest jätnud nendega arvestamata, sest kõrge koolituskvaliteedi korral tellitakse neid teenuseid minimaalselt ja vastustaja ei saanud arvestada teenustega, mille tellimist keegi ette ei tea ja millega ka pakkujad ei saanud oma pakkumusi tehes arvestada. Olukord oleks teistsugune, kui hankedokumentides oleks sätestatud ka lisasõidutundide ja sõiduki korduseksamil kasutamise eeldatav maht. OT punkti 1.2.3 kohaselt käsitletakse täiendavate teenustena tervisetõendi tellimist ja esmaabikoolitust. Vastustaja soovis, et tal erandkorras oleks võimalik neid teenuseid tellida, kuid pidevat vajadust nende teenuste järele ei ole. Ohtlikke veoseid vedava autojuhi koolituse (ADR koolituse) osas hindas vastustaja nö paketina põhikoolituse, paakveo erikoolituse ja lõhkeainete veo erikoolituse maksumust, aga kuna nimetatud koolitusi on samuti võimalik tellida üksikult või kombineerides, soovis vastustaja, et pakkumustes oleksid ka need hinnad eraldi välja toodud. Taaskord on tegemist marginaalse küsimusega, mis eeldatava maksumuse arvutamisel üldpilti ei mõjuta. Valdavalt tellitakse ohtlike veoste teenust paketina, mis on aga baaskoolitustega samaväärselt kaebajate pakkumuste aastasesse eeldatavasse maksumusse arvestatud. Eeldatava maksumuse arvutamine on alati teatud määral prognoos, eriti niivõrd keerukate ja nüansirohkete hangete puhul. Seda, et vastustaja ühe aasta eeldatava maksumuse arvutused on olnud vähemalt üldjoontes korrektsed, kinnitab ka võrdlus teiste hankes osalejate poolt esitatud pakkumustega. Ka teiste hankes osalenud pakkujate puhul arvestas vastustaja nende pakkumuse aastase eeldatava maksumuse arvutamisel baaskoolitusi, aga mitte lisasõidutunde ja sõiduki kasutamist kordussõidueksamil. Teiste hankes osalenud pakkujate pakkumuste maksumused moodustavad 101-114%, kaebajate pakkumuste maksumused aga 50-63% vastustaja määratud aastasest eeldatavast maksumusest. Kuna vastustajal oli põhjendatud kahtlus pakkumuste tõsiseltvõetavuse osas, siis esitas ta kaebajatele selgitustaotlused, andes neile reaalse võimaluse oma pakkumuste tõsiseltvõetavust kinnitada. Kaebajate selgitused olid üldsõnalised. Ainus sisuline põhjendus puudutas ristsubsideerimist, mis aga ei selgita sümboolsete hindade pakkumist. Kaebajad ei taotlenud vastustajalt ka vastamise tähtaja pikendamist sisuliste selgituste ja neid kinnitavate tõendite esitamiseks. Pakkumuse tõsiseltvõetavuse tõendamine on pakkuja ülesanne. Kaebajad ei ole suutnud esitada tõsiseltvõetavaid selgitusi, kuidas on võimalik teenust selliste madalate hindadega pakkuda. Kaebajate täiendavad põhjendused ja arvutused pakkumuse tõsiseltvõetavuse kohta tuleb jätta arvestamata, sest neid asjaolusid ei saanud hankija hankemenetluses hinnata. Vastustaja on hinnanud kaebajate pakkumuste maksumuse tõsiseltvõetavust mitmekülgselt ning arvestanud tõendeid kogumis. Vastustaja on lükanud tagasi kõik pakkumused, mille ühikuhindade baasil arvutatav eeldatav maksumus on võrreldes hanke eeldatava maksumusega, teiste pakkujate pakkumuste maksumustega ja keskmise turuhinnaga võrreldes madalam rohkem kui 20%. Kaebajad väitsid, et suudavad C-, CE- ja D-kategooriate hinnad ristsubsideerida muude sama hanke osade hindadega. Ristsubsideerimine ei selgita aga pakkumuste maksumust ega muuda seda tõsiseltvõetavaks. Juba ainuüksi sümboolse hinnaga teenuse pakkumine seal, kus
prognoositav nõudlus on kõige suurem, räägib ristsubsideerimise vastu. Raamlepingu projekti punkti 4.4 kohaselt esitab vastustaja teenuse tellimiseks vajalikus piirkonnas igakordselt kõikidele piirkonna lepingupooltele hinnapäringu ning valib madalaima hinna alusel välja sobivaima pakkumuse. Seega on tõenäoline, et konkreetne kaebaja võidab minikonkursi sümboolsete hindade kategoorias, kuid ei võida minikonkurssi kategoorias, kus tema hinnad on ristsubsideerimise tõttu kõrgemad. Järelikult kuna tellimused esitatakse läbi minikonkursi, siis muudab see ristsubsideerimise sisuliselt võimatuks: kaebaja jääb alati läbi viima 1-euroseid koolitusi, kuid ei võida minikonkursse koolituskategooriates, kus tema pakutav hind on ristsubsideerimise tõttu kõrgem. Mõistlik pakkuja ei kujundaks oma hindu ennast hävitavalt nii, nagu kaebajad on seda teinud. See tähendaks mitte üksnes kasumist loobumist, vaid ka otseselt kahjumlikult tegutsemist. Olukord, kus pakkumuse esitamine tooks kaasa kahjumlikult tegutsemise, on klassikaline põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse juhtum. Vastustaja ei pea tõendama, kas üks või teine kaebaja kavatseb 1-euroseid hindu reaalselt pakkuda.
15.Ükski kolmas isik kohtumenetluses seisukohta ei esitanud.
KOHTU PÕHJENDUSED
16.Vaidlus käib selle üle, kas kaebajatel on õigus ja vajadus nõuda hankemenetluse tulemusena sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamist ning kui jah, kas raamlepingud on kaebustes toodud põhjustel tühised. Samuti on vaidlus selle üle, kas kaebajate pakkumused on hankija 23.12.2016 käskkirja p-s 1.4 määratletud osas õiguspäraselt tagasi lükatud põhjendamatult madala maksumuse tõttu. Eeltoodust sõltub, kas VAKO on õigesti jätnud hankija 23.12.2016 käskkirja peale esitatud vaidlustused 23.01.2017 otsustega raamlepingute tühisuse tuvastamise nõuetes läbi vaatamata ja ülejäänud osas rahuldamata.
17.Kuna hankija 23.12.2016 käskkirja põhjendused on kõigi kaebajate jaoks ühesugused, samuti on sarnased kaebajate esitatud vaidlustused, nende kohta tehtud VAKO 23.01.2017 otsused, halduskohtule esitatud kaebused ja hankija vastused kaebustele, käsitleb kohus allpool nii kaebuste väiteid kui ka vastustaja vastuväiteid kõigi kaebajate suhtes ühiselt.
18.Kohus leiab, et hankija 23.12.2016 käskkiri (vaidlustatud osas) ja kaebajate vaidlustuste kohta tehtud VAKO 23.01.2017 otsused on õiguspärased ning nende tühistamiseks ei ole alust. Nõustudes hankija 23.12.2016 käskkirja ja VAKO 23.01.2017 otsuste põhjendustega kohus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg-le 2 tuginedes kõiki põhjendusi ei korda, vastates kaebuste väidetele järgmist.
19.VAKO on 23.01.2017 otsuse nr 257-16/171222 p-s 9 ning otsuste nr 254-16/171222, 25616/171222 ja 258-16/171222 p-s 10 hanke alusdokumente ning hankija hankemenetluses esitatud selgitusi koostoimes hinnates õigesti leidnud, et igas hankeosas on võimalik sõlmida maksimaalselt neli raamlepingut. Kuna hankija avaldas vaidlustusmenetluses, et riigihanke nr 171222 üheski osas ei ole sõlmitud raamlepinguid rohkem kui kolme pakkujaga, ja kohtumenetluses ei ole ükski menetlusosaline väitnud vastupidist, on kaebajatel võimalus osutuda hankija lepingupartneriks ka ilma teiste pakkujatega sõlmitud raamlepingute tühisust tuvastamata. VAKO sellise tõlgendusega nõustus ka Tallinna Ringkonnakohus 17.02.2017 määrustes nr 3-17-252, 3-17-253, 3-17-254 ja 3-17-256. Ringkonnakohus selgitas muu hulgas, et VAKO järelduse õigsust ei väära ka asjaolu, et RHS § 29 lg 3 p 1 järgi lõpeb hankemenetlus raamlepingu sõlmimisega, sest sõlmida saab kuni neli raamlepingut ning järgnevate nn minikonkursside läbiviimisel ei oma raamlepingu sõlminud isikute algne pingerida tähtsust (vt ka OT lisa 2 - raamlepingu projekt, p 4.4). Ringkonnakohus märkis, et kui hankemenetlus viidi läbi õigusvastaselt ja kaebused rahuldatakse, võiks kaebaja osutuda uuesti läbiviidavas menetluses edukaks pakkujaks ka nendes riigihanke osades, milles temaga raamlepingut ei sõlmitud.
20.Niisiis ei ole juba sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamine eelduseks, et kohus saaks kaebuste alusel sisuliselt kontrollida hankija 23.12.2016 käskkirja õiguspärasust kaebajaid puudutavas osas. Seega seisneb vaidlus eeskätt selles, kas kaebajate pakkumused on hankija 23.12.2016 käskkirja p-s 1.4 määratletud osas õigesti tagasi lükatud põhjendamatult madala maksumuse tõttu. Kui hankija otsus kaebajate pakkumuste tagasilükkamise kohta on õiguspärane, puudub kaebajatel selles osas võimalus hanke nr 171222 tulemusena raamlepinguni jõuda.
21.Hankija tellis teenust lihtsustatud korras kooskõlas RHS §-ga 19. RHS § 19 lg 3 kohaselt peab hankija ka lihtsustatud menetluses järgima RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise põhimõtteid, milleks on muu hulgas riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse tagamine (RHS § 3 p 2) ning konkurentsi efektiivne ärakasutamine riigihankel (RHS § 3 p 4). Kohtupraktika kohaselt hõlmab hankija kohustus järgida riigihanke korraldamise põhimõtteid ka kohustust vältida teenuste tellimist isikult, kelle pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 22.04.2015 otsus nr 3-15-127, p-d 15-17). RHS ei täpsusta, kuidas peaks hankija lihtsustatud korras tellitavate teenuste hankimisel hindama, kas esitatud on põhjendamatult madala maksumusega pakkumus. Kohtud leidsid eespool viidatud haldusasjas nr 3-15-127, et kohane viis seda teha on lähtuda analoogia korras RHS §-st 48, et hankija otsused oleksid kontrollitavad ja tema hinnangu kujunemine jälgitav.
22.RHS § 48 lg-st 1 tuleneb, et kui hankija peab pakkumuse maksumust hankelepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madalaks, peab ta kirjalikus vormis nõudma pakkujalt asjakohast kirjalikku selgitust. Pakkuja on kohustatud esitama kirjaliku selgituse hankijale viie tööpäeva jooksul vastava nõude saamisest arvates. RHS § 48 lg 2 kohaselt võib RHS § 48 lg-s 1 nimetatud selgituses pakkumuse madal maksumus olla põhjendatud eelkõige: 1) ehitusmeetodi, tootmisprotsessi või osutatava teenuse säästlikkusega; 2) pakkuja valitud tehnilise lahendusega või erakordselt soodsate tingimustega, mis on pakkujale hankelepingu täitmiseks kättesaadavad; 3) ehitustööde, asjade või teenuste ainulaadsusega; 4) hankelepingu täitmise kohas kehtivate töötajate kaitset ja töötingimusi reguleerivate sätetega; 5) pakkuja võimalusega saada riigiabi. RHS § 48 lg 3 kohaselt kontrollib hankija esitatud selgitust ja hindab esitatud tõendeid, konsulteerides vajaduse korral pakkujaga. Kui hankija leiab endiselt, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal või kui pakkuja ei esita hankijale nõutud selgitust, võib hankija pakkumuse põhjendatud kirjaliku otsusega tagasi lükata. Seega peab hankija esmalt põhjendama kahtlust, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal ja andma pakkujale võimaluse selgitada ja tõendada pakkumuse maksumuse kujunemist. Kui hankijale selgub, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, peab hankija kaaluma, kas pakkuja hankemenetlusest kõrvaldada (vrd Riigikohtu otsus nr 3-3-1-50-15, p 21). Hankijale on seejuures jäetud avar kaalutlusruum ning kohtu sekkumine sellesse piirdub kaalutlusreeglitest kinnipidamise kontrollimisega (HKMS § 158 lg 3). Vastustaja pöördus 14.11.2016 iga kaebaja poole, paludes neil selgitada oma pakkumuste tõsiseltvõetavust hiljemalt 21.11.2016 (VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 144-153). Kõik kaebajad saatsid 20.11.2016 hankijale sama sisuga vastused (VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 154-163). Hankija jäi vaidlustatud käskkirja p-s 1.4 seisukohale, et pakkumused olid põhjendamatult madala maksumusega, sest pakkumuste ühikuhindade baasil arvutatav eeldatav maksumus on hanke eeldatava maksumuse, teiste pakkumuste maksumuse ja keskmise turuhinnaga võrreldes rohkem kui 20% madalam ja pakkujad ei ole oma pakkumuse tõsiseltvõetavust sisuliselt põhjendanud. Hankija viitas käskkirjas, et täiendav motivatsioon on toodud hankekomisjoni 22.12.2016 protokollis (vt VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 173-178).
23.Kaebajad leiavad, et hankijal ei oleks üldse tohtinud tekkida kahtlust, et pakkumused on põhjendamatult madalad. Kaebajad on kritiseerinud nii hanke eeldatava maksumuse arvutamist kui ka hindamismetoodikat seoses baaskoolituse ja lisateenuste osakaaluga.
Hankija on selgitanud, et võrdles kaebajate pakkumuste eeldatavaid aastaseid maksumusi hanke prognoositud eeldatava aastase maksumusega, korrutades selleks igas hankeosas pakutud hinnad igas koolituskategoorias OT lisas 3 sätestatud eeldatavate koolitusmahtudega ja summeerides saadud tulemused (vt VAKO 23.01.2017 otsuse nr 257-16/171222 p 16 ning otsuste nr 25416/171222, 256-16/171222 ja 258-16/171222 p 17 ja tabelid VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 114116). Hankija arvutuste kohaselt jäid kaebajate pakkumuste aastased eeldatavad maksumused vahemikku 50-68% hanke aastasest eeldatavast maksumusest (vt tabel VAKO toimiku nr 3-17252 lk 116). Sellist maksumuste vahet arvestades ei saa hankijal kahtluse tekkimist pidada ilmselgelt põhjendamatuks. Vastustaja möönab, et elektroonilisse riigihangete registrisse märgitud hanke eeldatava maksumuse märkimine vahemikuna (3 230 000 – 3 500 000) oli mõnevõrra eksitav, kuid on tõendanud, et hankekomisjoni 22.12.2016 protokolli kohaselt võrdluse aluseks olev eeldatav maksumus – 3 312 500 eurot – ei ole pärast hanke väljakuulutamist uuesti arvutatud, nagu kaebajad väidavad, vaid oli juba varem hankija tegevuse aluseks riigihanke korraldamisel (vt 25.01.2016 kiri nr TVJ-4.2-4/4522-1, VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 179). See summa mahub riigihangete registrisse sisestatud vahemikku, nagu VAKO on 23.01.2017 otsuse nr 25716/171222 p-s 16 ning otsuste nr 254-16/171222, 256-16/171222 ja 258-16/171222 p-s 17 õigesti selgitanud. Seetõttu ei muuda ka registrisse hanke eeldatava maksumuse märkimine vahemikuna, mitte kindla summana, hankija kahtluse tekkimist ilmselgelt alusetuks. Mis puudutab kaebajate väidet, et hankija ei ole hanke eeldatava maksumuse arvutamisel arvestanud lisateenustega, mis kaebajate hinnangul moodustavad 30% hangitavatest teenustest, siis kaebajate põhjendus piirdub paljasõnalise viitega varasema hanke pinnalt antud hinnangule. Vastustaja seevastu on välja toonud, et lisateenused sõltuvad baaskoolituse kohta läbiviidava minikonkursi võitmisest ja seega ei saanud kaebajad mõistlikult eeldada, et saavad neid lisateenuseid üldse pakkuda. Loogiline on ka vastustaja selgitus, et kvaliteetse koolituse korral tuleb lisasõidutunde või sõiduki kasutamist kordussõidueksami sooritamiseks (OT p 1.2.2) tellida minimaalselt ja hankija võib eeldada, et hanke võitnud isikud pakuvad kvaliteetset teenust. Vastustaja on ka selgitanud, et põhikoolituse hind on 400-500 eurot, kuid lisasõidutundide ja korduseksamite puhul on hinnaks mõnikümmend eurot. Samuti on vastustaja selgitanud, et praktikas puudub pidev vajadus tellida täiendavate teenustena tervisetõendit ja esmaabikoolitust (OT p 1.2.3) ja nende tellimine on ette nähtud erandjuhtumiks. Kaebaja ei ole neid väiteid ümber lükanud. Kuna lisateenuste vajadus on prognoos, kaebajad ei ole lähemalt selgitanud, kuidas nad said lisateenuste proportsiooniks 30%, vastustaja on aga mõistlikult põhjendanud, miks selline lisateenuste maht on ülepaisutatud ja tegelik proportsioon on hanke eeldatavat maksumust arvestades marginaalne, nõustub kohus vastustajaga, et lisateenused ei saanud hanke eeldatavat maksumust märkimisväärselt mõjutada. Seega ei muuda ka lisateenustega seonduv hankijal kahtluse tekkimist ilmselgelt põhjendamatuks. Lisaks olid vastustajale enne kaebajatelt pakkumuste maksumuse kohta täiendava teabe küsimist teada teiste pakkujate pakkumused, mis moodustasid 101-114% vastustaja leitud aastasest maksumusest (vt tabel VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 116), seega olid kaebajate pakkumused ka kolmandate isikute pakkumustest märkimisväärselt madalamad. Kohus nõustub VAKO 23.01.2017 otsuse nr 257-16/171222 p-s 18.2 ning otsuste nr 254-16/171222, 256-16/171222 ja 258-16/171222 p-s 19.2 märgituga, et pakkumust võib selle põhjendamatult madala maksumuse tuvastamiseks võrrelda ka teiste näitajatega peale riigihanke eeldatava maksumuse, eriti kui tegemist on teenuse tellimisega RHS § 19 alusel, mille puhul on RHS § 48 kohaldatav mitte vahetult, vaid analoogia korras (vrd Tartu Ringkonnakohtu 30.09.2010 määrus nr 3-10-2260 ja Tartu Halduskohtu 22.02.2011 otsus nr 3-10-2260). Seega võib sellega õigustada ka kahtluse tekkimist, mis on ajendiks pakkujalt täiendavate selgituste küsimiseks. RHS ei sätesta, kui palju peab pakkumuse hind hankelepingu eeldatavast maksumusest erinema, et tekitada kahtlus pakkumuse tõsiseltvõetavuses. Seega on hankijal ulatuslik kaalutlusruum
otsustamaks, kas on vaja küsida pakkujalt täiendavaid selgitusi. Muu hulgas peab hankija otsuse langetamisel silmas pidama kohustust vältida teenuse tellimist isikult, kelle pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega, nagu kohus juba eespool märkis. Kõike eeltoodut arvestades leiab kohus, et käesolevas asjas ei saa hankijal pakkumuste põhjendamatult madala maksumuse kahtluse tekkimist pidada meelevaldseks.
24.Kaebajate arvates olid hankija päringud formaalsed ja kaebajatel ei olnud sisulist võimalust hajutada hankija kahtlust pakkumuste põhjendamatult madalas maksumuses. Hankija esitas 14.11.2016 päringute (vt VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 144-153) osana igale kaebajale tabeli, kus olid hanke osade ja koolituse liikide kaupa värviliselt märgistatud hinnad vahemikus 1-5 eurot, mis tundusid hankijale põhjendamatult madalad. Hankija palus kaebajatel päringule vastamisel lähtuda RHS § 48 lg-s 2 toodud asjaoludest ja esitada ka vastavad tõendid, sh jooksva majandusaasta kasumiaruanded. Lisaks esitas hankija konkreetsed küsimused iga kaebaja pakutud hinna kulukomponentide ja nende osakaalu kohta, kaebajate turuosade suuruse kohta sõidukoolitusteenuste turul, samuti kaebajate pakutavate lahenduste kohta, mis võimaldavad pakkuda teenust turuhinnast oluliselt madalama hinnaga (nt efektiivsusele suunatud tegevused, säästumeetmed jmt). Hankija märkis, et kui selgitused ja tõendid ei ole piisavad, peab hankija pakkumuse tagasi lükkama. Kohtu arvates on 14.11.2016 päringutest mõistlikult arusaadav, milliseid konkreetseid hindu hankija silmas pidas ja milliseid asjaolusid tuli hankija kahtluse hajutamiseks selgitada. Seega andis hankija kaebajatele reaalse võimaluse oma pakkumuse tõsiseltvõetavust selgitada ja tõendada. Kaebajad ei vastanud konkreetselt ühelegi hankija küsimusele ega esitanud ka ühtki tõendit. Ainukese sisulise põhjendusena pakkumuse hinna põhjendatuse kohta nimetasid kaebajad oma vastustes ristsubsideerimist, st pakkumuste esitamist arvestusega, et enimtellitavad ja suurema osalejate arvuga koolitusliigid katavad vähemtellitavaid ja väiksemate osalejate arvuga koolitusliikide maksumusi (vt VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 154-163). Vaidlustatud käskkirja p-s 1.4, hankekomisjoni 22.12.2016 protokolli p-s 3.1 ja VAKO 23.01.2017 otsuse nr 25716/171222 p-des 14-15 ning otsuste nr 254-16/171222, 256-16/171222 ja 258-16/171222 p-des 15-16 on piisava põhjalikkusega selgitatud, miks kaebajate põhjendused ristsubsideerimise kohta ei ole tõsiseltvõetavad – pakkuja ei saanud pakkumust tehes olla veendunud, et temaga sõlmitakse raamleping kõikides riigihanke osades; raamlepingu puhul ei saa pakkuja olla kindel, et kõigi minikonkursside tingimused talle sobivad ja ta on nõus igal minikonkursil pakkumuse esitama; ning pakkuja ei saanud pakkumust tehes eeldada, et ta võidab kõik minikonkursid või et temaga sõlmitakse hankelepingud hankes avaldatud orienteeruvas mahus, mis teeks ristsubsideerimise võimalikuks või äriliselt mõistlikuks. Lisaks on hankekomisjoni protokollis põhjendatud, et kaebajate väited ristsubsideerimise kohta on vastuolulised ka selle tõttu, et hankija tellib kõige suuremas mahus C kategooria koolitusi, kuid just selles koolitusliigis on kaebajad pakkunud 1-3 euro suuruseid hindu (vt kokkuvõtlik tabel VAKO toimiku nr 3-17-252 lk 13-16). Seega jääb kaebajate hankijale esitatud vastustest selgusetuks isegi see, kuidas kaebajate väidetud ristsubsideerimine praktikas tegelikult toimiks. Hankekomisjoni 22.12.2016 protokolli p 3.1 põhjal on ilmne, et hankija lükkaski kaebajate pakkumused põhjendamatult madala hinna tõttu tagasi eeskätt põhjusel, et kaebajad ei selgitanud selle tõsiseltvõetavust (vt protokolli p 3.1.6) ning võrdlus teiste pakkujate ja keskmise turuhinnaga tehti täiendavalt hankija kahtluse kontrollimiseks (vt protokolli p 3.1.7 ja 3.1.8). VAKO on sellega seonduvalt 23.01.2017 otsuse nr 257-16/171222 p-s 18.2 ning otsuste nr 25416/171222, 256-16/171222 ja 258-16/171222 p-s 19.2 õigesti selgitanud, viidetega asjakohasele kohtupraktikale, mida kohus käsitles juba eespool, et pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse tuvastamiseks on lubatav pakkumust võrrelda ka muude näitajatega peale riigihanke eeldatava maksumuse. Seega ei ole need hankija kaalutlused asjakohatud.
25.Kohus leiab eeltoodu kokkuvõtteks, et hankijal tekkis õigustatult kahtlus, et kaebajate pakkumused ei ole tõsiseltvõetavad, ja hankija päringutest on mõistlikult arusaadav, milliste asjaolude põhjendamist kaebajatelt nende kahtluste hajutamiseks oodati. Kuna kaebajad ei esitanud vastuseks hankija küsimustele oma pakkumuste hindade kujunemise kohta sisulisi põhjendusi, võis hankija pakkumused tagasi lükata põhjendamatult madala hinna tõttu, sest hankijal ei olnud võimalik pakkumuste tõsiseltvõetavuses veenduda. Hankija väidab õigesti, et pakkumuse tõsiseltvõetavust peab tõendama pakkuja ise ja hankija peab küll haldusaktis põhjendama, miks ta peab pakkumuse hinda hoolimata pakkuja selgitustest põhjendamatult madalaks, kuid hankija ei pea RHS § 48 lg 3 kohaldamiseks tõendama, et pakutud hinnaga on hankelepingu täitmine objektiivselt võimatu (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 07.10.2014 otsus nr 3-14-51616, p 14). Eeltoodu tõttu ei ole ka määravat tähtsust, et kaebajal ei olnud võimalik esitada seisukohta hankija poolt hiljem täiendavalt läbiviidud turu-uuringute tulemuste vms kohta.
26.Kaebajad esitasid vaidlustusmenetluses täiendavad selgitused ja arvutused pakkumuste hinna kujunemise kohta. Kohus kontrollib haldusakti selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Kuna kaebajad jätsid kasutamata võimaluse selgitada oma pakkumuste tõsiseltvõetavust hankemenetluses, ei saanud hankija 23.12.2016 käskkirja motiveerimisel nende selgitustega arvestada. Seetõttu on kaebajad minetanud võimaluse oma pakkumuste tõsiseltvõetavust täiendavalt põhjendada ja kohus jätab need kaebuste väited tähelepanuta (vt Tallinna Ringkonnakohtu 07.10.2014 otsus nr 3-14-51616, p 15).
27.Kuna kaebajate pakkumused on hankija 23.12.2016 käskkirja p-s 1.4 pakkumuste põhjendamatult madala maksumuse tõttu õiguspäraselt tagasi lükatud, puudub kaebajatel neis osades võimalus pakkumuste edukaks tunnistamiseks ja raamlepingute sõlmimiseks. See tähendab üksiti, et kolmandate isikute pakkumuste edukaks tunnistamise otsused hankija 23.12.2016 käskkirja p-s 1.5 ja edukaks tunnistatud pakkujatega 23.12.2016 sõlmitud raamlepingud ei riku kaebajate õigusi. VAKO on selles osas vaidlustused õigesti läbi vaatamata jätnud (vt VAKO 23.01.2017 otsuse nr 257-16/171222 p 10 ning otsuste nr 254-16/171222, 25616/171222 ja 258-16/171222 p 11). Kuna hankemenetluses osalemise eesmärk on majanduslik huvi sõlmida hankeleping, kaebusega saab halduskohtusse pöörduda üldjuhul vaid oma subjektiivsete õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1) ja subjektiivsete õiguste rikkumine on ka üks kaebuse rahuldamise eeldusi, ei ole vaja kontrollida kaebajate sisulisi väiteid selle kohta, kas kolmandate isikutega sõlmitud raamlepingud on tühised ooteaja nõude rikkumise tõttu.
28.Seega kokkuvõttes tuleb kõik kaebused jätta täies ulatuses rahuldamata.
29.HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lg 8 kohaselt hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. HKMS § 109 lg-st 1 tulenevalt saab välja mõista vaid kulud, mille kandmise kinnituseks on kohtule esitatud menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Otsus tehakse kaebajate kahjuks, seega kaebajate menetluskulud jäävad nende endi kanda. Kolmandad isikud ja vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, seega jäävad nende võimalikud menetluskulud samuti nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ Monika Laatsit
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.