Minu Autokool OÜ ning Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit kaebused Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja nr
osaliseks tühistamiseks, raamlepingute tühisust tuvastamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 23.01.2017 otsuste nr 25416/171222, 255-16/171222, 256-16/171222, 25716/171222 ja 258-16/171222 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – Minu Autokool OÜ, Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom, OÜ Autosõit, volitatud esindaja advokaat Kadri Härginen Vastustaja – Kaitsevägi, volitatud esindajad advokaadid Priit Lätt ja advokaat Erki Fels Kolmandad isikud – Eesti Autokoolide Liit, OÜ Aide Autokool, Haja Autokooli OÜ, OÜ Tapa Autokool, OÜ Autokool Mewo, Tugev Partner OÜ, Raul Kell Võrumaa Autokool FIE, Viljandi Kutseõppekeskus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17.03.207 otsused
Menetluse alus ringkonnakohtus
Minu Autokool OÜ ning Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit apellatsioonkaebused
Asja läbivaatamine
16.05.2017 kohtuistungil
RESOLUTSIOON
1.Jätta Minu Autokool OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 17.03.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-255 muutmata.
2.Jätta Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 17.03.2017 otsus haldusasjas nr 3-15-252 muutmata.
3.Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
3-17-252 3-17-255
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 10 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12.06.2017 (HKMS § 278 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaitsevägi alustas 29.07.2016 riigihanget „Mootorsõidukijuhtide koolitused“ (viitenumber 171222) raamlepingute sõlmimiseks lihtsustatud korras tellitava teenuse hankimiseks. Riigihange oli jaotatud üheksaks osaks: I osa Tallinna linn; II osa Tartu linn; III osa Pärnu linn; IV osa Tapa linn; V osa Jõhvi linn; VI osa Võru linn; VII osa Paldiski linn; VIII osa Ämari alevik; IX osa Majutusega koolituspakkumus, läbiviimise koha esitab pakkuja. Riigihankes osalemise tingimuste p 1.1.6 kohaselt tuli igas riigihanke osas sõlmida neli raamlepingut. Pakkumuste esitamise tähtpäevaks, 26.09.2016, esitasid pakkumused Eesti Autokoolide Liit (I-VIII osas), OÜ Aide Autokool (I, III, VII ja VIII osas), Haja Autokooli OÜ (I osas), Minu Autokool OÜ (I-VIII osas), OÜ Autosõit (I-VIII osas), OÜ Tapa Autokool (IV osas), Autokool MEWO OÜ (V osas), OÜ Autosõit Rakvere (I-VIII osas), OÜ Viisedroom (I-IX osas), Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ (I-VIII osas), AS Odium (I, VII ja VIII osas), Tugev Partner OÜ (VI osas), ühispakkujad Tugev Partner OÜ ja Raul Kell Võrumaa Autokool FIE (VI osas) ning Viljandi Kutseõppekeskus (IX osas). Kaitseväe toetuse väejuhatuse ülem tegi 23.12.2016 käskkirjaga nr 1237 riigihankes nr 171222 muu hulgas järgmised otsused: 1) kvalifitseeris ja tunnistas vastavaks kõik pakkujad peale AS-i Odium vastavalt sellele, millistes osades olid pakkumused esitatud; 2) lükkas põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi järgmiste pakkujate pakkumused: Minu Autokool OÜ (I, III, IV, VI, VII, VIII osas), Viisedroom OÜ (I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII osas), Autosõit Rakvere OÜ (I, II, III, IV, V, VII, VIII osas), Autosõit OÜ (I, III, IV, VII, VIII osas) ja Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ (I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII osas). Nende pakkumuste ühikuhindade baasil arvutatav eeldatav maksumus on võrreldes hanke eeldatava maksumusega, teiste pakkujate pakkumuste maksumustega ja ka võrreldes praeguse keskmise turuhinnaga madalam rohkem kui 20% ning pakkujad ei ole hankija päringutele vastates esitanud ühtegi tõsiseltvõetavat põhjendust ega tõendit, mis võimaldaks ümber lükata kahtlusi põhjendamatult madalast hinnast. Detailsemad põhjendused ja arvutused on toodud hankekomisjoni 22.12.2016 protokollis nr TVJ-4.2-2/16/2219; 3) tunnistas edukaks järgmiste pakkujate pakkumused: Eesti Autokoolide Liit (I-VIII osas); Aide Autokool OÜ (I, III, VII, VIII osas); Haja Autokooli OÜ (I osas); Minu Autokool OÜ (II, V osas); Autosõit OÜ (II, V, VI osas); Tapa Autokool OÜ (IV osas); Autokool MEWO OÜ (V osas); Autosõit Rakvere OÜ (VI osas); Tugev Partner OÜ koos ühispakkujaga Raul Kell Võrumaa Autokool FIE (VI osas); Viisedroom OÜ (IX osas); Viljandi Kutseõppekeskus (IX osas). Hankija sõlmis 23.12.2016 raamlepingud järgmiste hanke vastavates osades edukaks tunnistatud pakkujatega: I osa - Haja Autokooli OÜ, Eesti Autokoolide Liit ja OÜ Aide Autokool; II osa - Eesti Autokoolide Liit; III osa - Aide Autokool OÜ ja Eesti Autokoolide Liit; IV osa – OÜ Tapa Autokool ja Eesti Autokoolide Liit; V osa - Eesti Autokoolide Liit; VI osa - Eesti Autokoolide Liit ning ühispakkujad Tugev Partner OÜ ja Raul Kell Võrumaa 2(6)
3-17-252 3-17-255 Autokool FIE; VII osa – OÜ Aide Autokool ja Eesti Autokoolide Liit; VIII osa - Eesti Autokoolide Liit ja OÜ Aide Autokool. Minu Autokool OÜ, Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit esitasid 26.12.2016 riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustused hankija 23.12.2016 otsuste peale osades, milles iga vaidlustaja pakkumus lükati tagasi põhjendamatult madala pakkumuse tõttu ja milles tunnistati edukaks konkurentide pakkumused. Vaidlustuse täienduses taotlesid vaidlustajad ka edukaks tunnistatud pakkujatega 23.12.2016 sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamist. VAKO jättis 23.01.2017 otsustega vaidlustused rahuldamata. Kuna hankija lubas sõlmida raamlepingud igas hankeosas vähemalt nelja pakkujaga ning üheski osas ei ole sõlmitud lepinguid rohkem kui kolme pakkujaga, on igal vaidlustajal võimalus osutuda hankija lepingupartneriks ka ilma teiste raamlepingute tühisust tuvastamata. Hankija on asjakohaselt põhjendanud, et vaidlustajate pakkumuste maksumus oli mitmes riigihanke osas põhjendamatult madal ja lükkas need vastavates osades tagasi õiguspäraselt. Kuna vaidlustajatel puudub eeltoodust tulenevalt igal juhul võimalus saavutada raamlepingu sõlmimine, ei ole teiste pakkujate pakkumuste edukaks tunnistamise õiguspärasuse ning nendega juba sõlmitud raamlepingute tühisuse küsimused praeguses vaidluses asjakohased
2.Minu Autokool OÜ ning Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus MTÜ, OÜ Rakvere Autosõit, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit esitas Tallinna Halduskohtule kaebused (vastavalt haldusasjad nr 3-17-252 ja 3-17-255) ning taotlesid Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja nr 1237 tühistamist osas, milles nende pakkumised lükati tagasi ning teiste pakkumised tunnistati samades osades edukaks, Kaitseväe poolt sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamist ning VAKO 23.01.2017 otsuste tühistamist. Kaebuse rahuldamise eelduseks on see, et kohus tunnistab sõlmitud raamlepingud tühiseks. Antud juhul on raamlepingud tühised Euroopa Liidu vahetu õigusmõju alusel. Alates 18.04.2016 kehtib Euroopa Liidus riigihankedirektiiv 2014/24/EL, mida liikmesriikide hankijad on kohustatud järgima olenemata sellest, kas liikmesriik on direktiivi harmoneerinud või mitte. Uus direktiiv näeb lihtsustatud korras tellitavatele teenustele varasemaga võrreldes ette erinevad reeglid. Nii tuleb ka lihtsustatud korras tellitavate teenuste puhul alustada menetlust hanketeatega ning pärast otsuse vastuvõtmist ning enne lepingu sõlmimist on nõutav 10-päevase ooteaja rakendamine. Ooteajal sõlmitud lepingud on automaatselt tühised. Vastustaja ei pidanud kinni ooteaja järgimise kohustusest. Kui tühisus ei ole automaatne, tuleneb see tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) §-st 87. Vastustaja leidis ebaõigesti, et kaebajate pakkumused olid põhjendamatult madalad. Riigihangete seaduse (RHS) § 48 lg 1 nõuab, et hankijal tekiks pakkumuse ebamõistliku maksumuse osas põhjendatud kahtlus. Vastustaja avaldas e-riigihanke registris, et hanke eeldatav maksumus on 3,23-3,5 miljonit eurot. Vastustaja selgituste kohaselt moodustavad eeldatavast maksumusest 500 000 eurot riigilõivud, mis on ühesugused kõikidele pakkujatele. Ilma riigilõivudeta on teenuse eeldatavaks maksumuseks 2,73 miljonit eurot, mis teeb teenuse iga-aastaseks maksumuseks 682 500 eurot. Pärast pakkumuste esitamist teostas vastustaja eeldatava maksumuse osas uue arvutuse ning sai tulemuseks 703 125 eurot aastas. Selline käitumine on lubamatu. Vastustaja jättis veel tähelepanuta, et eeldatav maksumus sisaldab ca 30% ulatuses muid lisateenuseid. Kui vastustaja oleks arvestanud õige eeldatava maksumusega ning võtnud arvesse ka seda, et baaskoolituse maksumus moodustab eeldatavast maksumusest ca 70%, siis oleks ta tuvastanud, et kaebajate pakkumuste 3(6)
3-17-252 3-17-255 maksumus moodustab 65% hanke eeldatavast maksumusest, mida ei saa pidada põhjendamatult madalaks. Vastustaja küsis kaebajatelt selgitusi tekkinud kahtluste hajutamiseks, kuid selgituste küsimine oli formaalne ning kaebajatel puudus võimalus kahtlusi hajutada.
3.Kaitsevägi palus jätta kaebus rahuldamata.
4.Tallinna Halduskohus jättis 17.03.2017 otsustega kaebused rahuldamata. Kohtuotsuste põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised: 1) VAKO leidis õigesti, et igas hankeosas on võimalik sõlmida maksimaalselt neli hankelepingut. Kuna üheski osas ei ole sõlmitud raamlepinguid rohkem kui kolme pakkujaga, on kaebajatel võimalus osutuda hankija lepingupartneriks ka ilma teiste pakkujatega sõlmitud raamlepingute tühisust tuvastamata. Seega ei ole juba sõlmitud raamlepingute tühisuse tuvastamine eelduseks, et kohus saaks sisuliselt kontrollida hankija 23.12.2016 käskkirja õiguspärasust kaebajaid puudutavas osas; 2) põhjendamatult madala maksumuse korral peab hankija vastavat kahtlust esmalt põhjendama ja andma pakkujale võimaluse selgitada ja tõendada pakkumuse maksumuse kujunemist. Kui hankijale selgub, et pakkumus on põhjendamatult madal, peab hankija kaaluma, kas pakkuja hankemenetlusest kõrvaldada. Hankijale on seejuures jäetud avar kaalutlusruum. Vastustaja pöördus 14.11.2016 iga kaebaja poole, paludes neil selgitada oma pakkumuste tõsiseltvõetavust hiljemalt 21.11.2016. Kõik kaebajad saatsid 20.11.2016 hankijale sama sisuga vastused; 3) hankija arvutuste kohaselt jäid kaebajate pakkumuste aastased eeldatavad maksumused vahemikku 50-68% hanke aastasest eeldatavast maksumusest. Sellist maksumuste vahet arvestades ei saa hankijal kahtluse tekkimist pidada ilmselgelt põhjendamatuks. Vastustaja möönab, et e-riigihanget registrisse märgitud hanke eeldatava maksumuse märkimine vahemikuna (3,23-3,5 miljonit eurot) oli mõnevõrra eksitav, kuid on tõendanud, et hankekomisjoni 22.12.2016 protokolli kohaselt võrdluse aluseks olev eeldatav maksumus – 3 312 500 eurot – ei ole pärast hanke väljakuulutamist uuesti arvutatud, vaid oli juba varem hankija tegevuse aluseks riigihanke korraldamisel. See summa mahub riigihangete registrisse sisestatud vahemikku; 4) kaebajate väide, et hankija ei ole hanke eeldatava maksumuse arvutamisel arvestanud lisateenustega, mis kaebajate hinnangul moodustavad 30% hangitavast teenustest, on paljasõnaline. Vastustaja on selgitanud, et lisateenused sõltuvad baaskoolituse kohta läbiviidava minikonkursi võitmisest ning kaebajad ei saanud mõistlikult eeldada, et saavad neid lisateenuseid üldse osutada. Kvaliteetse koolituse korral tuleb lisasõidutunde või sõiduki kasutamist kordussõidueksami sooritamiseks tellida minimaalselt. Samuti puudub praktikas pidev vajadus tellida täiendavate teenustena tervisetõendit ja esmaabikoolitust. Kaebajate pakkumuste maksumused olid märkimisväärselt madalamad ka kolmandate isikute pakkumustest. RHS ei sätesta, kui palju peab pakkumuse hind hankelepingu eeldatavast maksumusest erinema, et tekiks kahtlus pakkumuse tõsiseltvõetavuses. Seega on hankijal vastavas osas suur kaalutlusruum; 5) kaebajate arvetes olid hankija päringud formaalsed. Hankija esitas 14.11.2016 päringute osana igale kaebajale tabeli, kus olid hanke osadena ja koolituse liikide kaupa värviliselt märgistatud hinnad vahemikus 1-5 eurot, mis tundusid hankijale põhjendamatult madalad. Hankija palus kaebajatel päringule vastamisel lähtuda RHS § 48 lg-s 2 toodud asjaoludest ja esitada ka vastavad tõendid, sh jooksva majandusaasta aruanded. Lisaks esitas hankija konkreetsed küsimused iga kaebaja pakutud hinna kulukomponentide ja nende osakaalu kohta, kaebajate turuosade suuruse kohta sõidukoolitusteenuste turul, samuti kaebajate pakutavate lahenduste kohta, mis võimaldavad pakkude teenust turuhinnast oluliselt 4(6)
3-17-252 3-17-255 madalama hinnaga. Päringutest on mõistlikult arusaadav, milliseid konkreetseid hindu hankija silmas pidas ja milliseid asjaolusid tuli hankija kahtluse hajutamiseks selgitada. Kaebajad ei vastanud konkreetselt ühelegi hankija küsimusele ega esitanud ühtki tõendit. Ainukese sisulise põhjendusena pakkumuse hinna põhjendatuse kohta nimetasid kaebajad oma vastustes ristsubsideerimist, st pakkumuste esitamist arvestusega, et enimtellitavad ja suurema osalejate arvuga koolitusliigid katavad vähemtellitavaid ja väiksema osalejate arvuga koolitusliikide maksumusi. Vastustaja on asjakohaselt põhjendanud, miks kaebajate põhjenduse ristsubsideerimise kohta ei ole tõsiseltvõetavad. Pakkuja ei saanud pakkumust tehes olla veendunud, et temaga sõlmitaks raamleping kõikides riigihanke osades; raamlepingute puhul ei saa pakkuja olla kindel, et kõigi minikonkursside tingimused talle sobivad. Lisaks on hankekomisjoni protokollis märgitud, et hankija tellib kõige suuremas mahus C kategooria koolitusi, kuid just selles koolitusliigis on kaebajad pakkunud 1-3 euro suurusi hindu. Seega jääb arusaamatuks, kuidas väidetud ristsubsideerimine praktikas tegelikult toimuks. Arvestada ei saa kaebajate selgitusi ja tõendeid, mis esitati alles kohtumenetluses. Pakkumuse hinna kujunemist tuli ettenähtud tähtajaks selgitada hankijale; 6) usutav on vastustaja tekkinud kahtlus, et kaebajate tegevuse eesmärgiks võis olla hindamiskriteeriumidega manipuleerimine selliselt, et nad võidavad raamlepingud 1euroste hindade abil, kuid selliste hindadega teenust reaalselt osutada ei kavatse. Kõik kaebajad on omavahel seotud isikud.
5.Minu Autokool OÜ ning Kvaliteetse Liiklusõppe Ühendus OÜ, OÜ Autosõit Rakvere, OÜ Viisedroom ja OÜ Autosõit paluvad apellatsioonkaebustes Tallinna Halduskohtu 17.03.2017 otsused tühistada ning teha asjas uus otsus, millega nende kaebused rahuldada. Kaebajad jäävad kõigi halduskohtule esitatud seisukohtade juurde. Halduskohus jagas poolte tõendamiskoormuse ebaõigesti, leides, et tõendamata on kaebajate väide, et lisateenused moodustavad kogu hanke maksumusest ca 30%. Hankija peab tõendama, et määras hanke eeldatava maksumuse õigesti. Pakkujatel ei ole võimalik tõendada, kui suure osakaalu hankija tellitavastest teenustest moodustavad põhi- ja lisateenused.
6.Kaitsevägi palub jätta apellatsioonkaebused rahuldamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebused tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub nii haldusasjas nr 3-17-252 kui ka asjas nr 3-17-255 tehtud halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele peab ringkonnakohus vajalikuks märkida vaid järgmist.
8.Kaebajate esindaja on seisukohal, et raamlepingute tühisus tuleb tuvastada sõltumata Kaitseväe 23.12.2016 käskkirja õiguspärasusest. Ringkonnakohus sellise käsitlusega ei nõustu. Sõltumata asjaolust, kas raamlepingud on vastuolus uue riigihankedirektiiviga, on halduskohtusse pöördumisel kaebeõiguse tekkimise eelduseks kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine. Raamlepingute sõlmimine saab kaebajate õigusi rikkuda vaid juhul, kui nende pakkumused jäeti põhjendamatult kõrvale. Seega juhul, kui õigeks osutub hankija hinnang kaebajate pakkumuste põhjendamatult madalale maksumusele ning sellest tulenev kaebajate 5(6)
3-17-252 3-17-255 pakkumuste tagasilükkamise õiguspärasus, ei ole kaebajatel õigust nõuda raamlepingute tühisuse tuvastamist. Populaarkaebused ei ole riigihankemenetluses lubatavad.
9.Halduskohus on õigesti juhtinud kaebajate tähelepanu asjaolule, et puuduvad selged kriteeriumid, millal võib hankijal tekkida kahtlus, et esitatud on põhjendamatult madala maksumusega pakkumus. Kuna hankijal on selles osas olemas kaalutlusruum, on halduskohtulik kontroll piiratud. Antud juhul on hankija kahtluse tekkimist kaebajatele piisava põhjalikkusega selgitanud. Puudub igasugune alus arvata, et vastustaja on hanke eeldatava maksumuse arvestanud valesti. Kuigi riigihangete registris oli eeldatav maksumus näidatud hinnavahemikuna, olid kaebajate pakkumuste maksumused madalamad ka registris näidatud väiksemast võimalikust maksumusest. Asjaolu, et vastustaja on hanke eeldatava maksumuse määramisel lähtunud õigetest eeldustest, kinnitas ka see, et kolmandate isikute poolt esitatud pakkumused olid vastustaja prognoosiga kooskõlas. Kuna kaebajad on omavahel seotud isikud ning nende pakkumused olid sarnased (1-euroste hindade pakkumine), oli põhjendatud ka vastustaja kartus võimaliku hinnamanipulatsiooni esinemises. Sellest tulenevalt oli õigustatud vastustaja poolt RHS § 48 lg-s 1 nimetatud kirjaliku selgituse nõudmine. Ringkonnakohtu hinnangul ei pidanud vastustaja juba enne kirjaliku selgituse nõudmist hakkama ise otsima põhjusi, miks on kaebajad esitanud just sellise hinnaga pakkumused (lisateenuste võimalik osakaal jms). Kõike seda oli kaebajatel võimalik selgitada vastustes hankija järelepärimisele. Halduskohus ei jaganud tõendamiskoormust valesti. Väite, et lisateenused moodustavad 30% koguteenuse mahust, esitasid kaebajad. HKMS § 59 lg 1 kohaselt tuli kaebajatel oma väidet tõendada või vähemalt põhistada.
10.Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtuga, et vastustaja 14.11.2016 järelepärimine kaebajatele oli piisavalt selge ja põhjalik. Kaebajad ei esitanud hankijale viimase poolt soovitud tõendeid. Kõik saatsid sarnased vastused, kus leidsid, et maksumuste määramisel on silmas peetud ristsubsideerimise võimalust ning see ei ole keelatud. Sisulisi selgitusi vastustes ei olnud. Ringkonnakohtu hinnangul on eeltoodu piisav, et hankija ei saanud lugeda kahtlusi kõrvaldatuks ning lükkas pakkumused tagasi. Põhjendatud ei ole arvestada alles kohtumenetluses välja toodud arvutusi ja tõendeid, kuidas on võimalik selliste hindadega teenust pakkuda.
11.Kuna apellatsioonkaebused jäävad rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ja kolmandad isikud ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.